prosilec - URI Soča

 POVZETEK:

Organ je prosilcu delno zavrnil dostop do zahtevanih računov zaradi varstva osebnih podatkov in poslovnih skrivnosti. IP je v pritožbenem postopku, upoštevaje pritožbene navedbe prosilca, ki so se nanašale samo na zavrnilni del 1. točke izreka izpodbijane odločbe, ugotovil, da so v zahtevanih treh računih prosto dostopni tudi podatki o ceni in popustih. Takšna odločitev IP temelji na določbi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V postopku dostopa do informacij javnega značaja morajo namreč biti prosto dostopni vsi tisti podatki, ki javnosti v skladu z načelom transparentnosti omogočajo, da preveri, ali je organ z javnimi sredstvi razpolagal skrbno in racionalno. IP je tako pritožbi prosilca ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-162/2023/2

Datum: 22. 6. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 13. 5. 2023, zoper odločbo Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta Republike Slovenije – Soča, Linhartova cesta 51, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), z dne 20. 4. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 13. 5. 2023 se ugodi. Odločba Univerzitetnega rehabilitacijskega inštituta Republike Slovenije – Soča z dne 9. 5. 2023 se v točki 1 izreka delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v obliki fotokopij račune družbe …, št. 2300192 z dne 14. 2. 2023, št. 2300160 z dne 3. 2. 2023, št. 2300136 z dne 27. 1. 2023, na način, da jih posreduje s podatki pod »Vrsta blaga/storitve«, »Cena na enoto brez DDV (€), »Popust (%) in »Znesek popusta (€)«.«.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 3. 4. 2023 zahteval, da mu organ na podlagi ZDIJZ v elektronski obliki ali v obliki fotokopije posreduje:

-       vse tri račune, plačane družbi … (v nadaljevanju: ….), v času od 6. 2. 2023 do 3. 4. 2023;

-       vse račune, plačane družbi … (v nadaljevanju: …), v času od 19. 1. 2023 do 3. 4. 2023.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 9. 5. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov in poslovne skrivnosti.  V zahtevanih računih družbe … je prekril osebne podatke oseb, ki so račune pripravile, in odgovornih oseb (ime in priimek). Z vidika izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je nato izpostavil 39. člen Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) in Zakon o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS). Na tej pravni podlagi je tako prekril podatke o vrsti blaga in povezanih popustih, ki jih ponuja dobavitelj. Pri računih, plačanih družbi …., pa je zaradi varstva osebnih podatkov prav tako prekril osebne podatke oseb, ki so račune pripravile in odgovornih oseb (ime in priimek).

Prosilec je zoper 1. točko izpodbijane odločbe vložil pritožbo z dne 13. 5. 2023, in sicer zaradi napačne uporabe materialnega prava. Organ je po njegovem mnenju v računih neutemeljeno prekril podatke v vrsticah »Vrsta blaga/storitve«, »Cena na enoto brez DDV (€)«, »Popust« in »Znesek popusta (€)«. Sklicevanje organa na 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ZGD-1 in ZPosS je namreč po oceni prosilca naklepno napačno in neutemeljeno, saj zahtevani podatki ne izpolnjujejo pogojev iz 2. člena ZPosS. Ne razkrivajo namreč postopkov izdelave ortopedskega pripomočka, saj ne razkrivajo znanja in izkušenj glede načina izdelave, ampak samo količino obračunanega materiala in dela, ki se pa razlikuje v odvisnosti od pacienta. Nadalje je ugotovil, da so, glede na 1. alinejo prvega odstavka 2. člena ZPosS, te informacije splošno znane osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Poleg tega je poudaril, da organ nikdar ni ravnal po 2. točki istega člena, torej teh informacij ni določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo. Tako je edini pogoj, ki ga te informacije izpolnjujejo, pogoj »tržne vrednosti«, kar pa ne zadostuje, da bi se lahko te informacije opredelile kot poslovna skrivnost. Ob naštetem je po njegovem mnenju cena za prazno polje oziroma za neznano storitev brezpredmetna in ni skladna z namenom ZDIJZ glede obveščenosti javnosti o delovanju. Nemogoče je torej preveriti, ali je cena za blago ali storitev sploh ekonomična, realna, poštena in gospodarna. Pri tem je opozoril, da ne gre za zasebno družbo, temveč javni zavod, pri čemer si mora organ prizadevati, da doseže čim večjo obveščenost javnosti o delovanju, kar pa v tem primeru ni doseženo. Ni namreč znano, kako dejansko organ posluje in ali posluje gospodarno.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z elektronskim dopisom z dne 1. 6. 2023, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbi priložil zahtevo prosilca z dne 3. 4. 2023, izpodbijano odločbo, pojasnilo organa prosilcu z dne 29. 5. 2023 in predmetne račune. Priložil je tudi izjavo družbe …, z dne 19. 5. 2023, iz katere izhaja, da družba šteje podatke o naročanju blaga, izvajanju storitev, cenah in dogovorih o popustih z organom kot poslovno skrivnost.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v zavrnilnem delu 1. točke izreka izpodbijane odločbe, torej glede prekritih podatkov v vrsticah »Vrsta blaga/storitve«, »Cena na enoto brez DDV (€)«, »Popust« in »Znesek popusta (€)«.

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Organ je torej zavezan po ZDIJZ na celotnem področju svojega delovanja, saj gre za javni zdravstveni zavod, katerega ustanoviteljica je Republika Slovenija, ustanoviteljske pravice in obveznosti pa izvršuje Vlada Republike Slovenije.[1]

Sporno v obravnavanem primeru torej je, ali je organ odločil pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do podatkov o vrsta blaga/storitve, cene na enoto brez DDV in popustih zaradi varstva poslovne skrivnosti. IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do vprašanja, ali je pri zahtevanih podatkih, na katere se nanaša pritožba, ta izjema podana.

Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da so računi v obravnavanem primeru nastali po uveljavitvi ZPosS, je treba pri presoji poslovne skrivnosti upoštevati določbe ZPosS.

Pojem poslovne skrivnosti določa ZPosS v prvem in drugem odstavku 2. člena. Poslovno skrivnost predstavljajo torej le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zahteve po 2. členu ZPosS. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[2], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. V zvezi s pojmom »tržna vrednost«, kot drugi pogoj za obstoj poslovne skrivnosti, pa je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti.«.[3] V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. O »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je tudi v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[4]

IP v zvezi z zahtevanimi podatki ugotavlja, da bi bilo potencialno mogoče zahtevane podatke o vrsti blaga/storitve in popustih opredeliti kot poslovno skrivnost po 2. členu ZPosS, vendar je treba upoštevati še določbo tretjega odstavka 2. člena ZPosS. V skladu s to določbo se namreč za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke. Po oceni IP je tako treba v obravnavanem primeru upoštevati še 1. alinejo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej tudi izjemo poslovne skrivnosti) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.[5] Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[6] Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.

Podatki o vrsti blaga/storitve, ceni in popustih so torej prosto dostopni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj morajo biti v postopku dostopa do informacij javnega značaja prosto dostopni vsi tisti podatki, ki javnosti v skladu z načelom transparentnosti omogočajo, da preveri, ali je organ z javnimi sredstvi razpolagal skrbno in racionalno.

Iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe sicer izhaja, da je organ prosilcu z izpodbijano odločbo zavrnil samo dostop do podatkov o vrsti blaga/storitve in popustih, zato ni nobenega razloga, da je v predmetnih računih prosilcu prekril tudi podatke o ceni na enoto brez DDV-ja. Kot obstajajo pogoji za prost dostop do podatkov o vrsti blaga/storitve in popustih, obstajajo v obravnavanem primeru toliko bolj pogoji za prost dostop do podatkov o ceni, in sicer prav tako na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je tako organu naložil, da posreduje prosilcu tudi te podatke, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Ob vsem navedenem pa IP dodaja še, da se morajo poslovni subjekti zasebnega prava zavedati, da so pri sklepanju pogodb z osebami javnega prava omejeni. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, ko je navedlo, da »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«. Stališče, da se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni, pa tudi sicer izhaja iz sodne prakse, npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018.

Drugih izjem od prostega dostopa IP po uradni dolžnosti ne ugotavlja, zatrjeval pa jih ni niti organ.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je tako izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na podatke o vrsta blaga/storitve in popustih ter sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Statut Javnega zdravstvenega zavoda Univerzitetni rehabilitacijski inštitut Republike Slovenije - Soča

[2] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[3] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[4] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako, npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[5] Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Pa tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020.

[6] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37), sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.