prosilec - URI Soča
+ -Številka: 090-99/2023
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:
Prosilec je pri organu vložil dve zahtevi, s katerima je zahteval določeno dokumentacijo, ki je povezana z delovnopravnim sporom med prosilcem in organom ter na dokumentacijo, ki se nanaša na inšpekcijski postopek pri organu. Organ je odločanje o obeh zahtevah združil v en postopek in zahtevi zavrnil zaradi zlorabe pravice. IP je pritrdil odločitvi organa glede združitve odločanja o obe zahtevah. V delu, ki se nanaša na odločitev o zavrnitvi zahtev pa je IP odločitev organa odpravil in vrnil zadevo v ponovljeni postopek. Po mnenju IP ni mogoče ugotoviti, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. V ponovljenem postopku bo moral organ odločiti o zahtevah prosilca in določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in se do njih vsebinsko opredeliti glede na navodila IP.
ODLOČBA:
Številka: 090-99/2023/2
Datum: 20. 4. 2023
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 21. 3. 2023, zoper odločbo z dne 16. 3. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Univerzitetnega rehabilitacijskega centra Republike Slovenije Soča, Linhartova cesta 51, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilca z dne 21. 3. 2023 se delno ugodi in se odločba Univerzitetnega rehabilitacijskega centra Republike Slovenije Soča (brez številke) z dne 16. 3. 2023 v drugi točki izreka odpravi ter se zadeva v tem delu vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V preostalem delu se pritožba zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 17. 2. 2023 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, za 1., 2. in 4. točko zahteve v originalni elektronski obliki, kot so bile informacije (dokument in fotografije) izdelane, v katerih so tudi metapodatki (datum, ura in zaporedna številka nastanka, ter ime naprave, s katero je dokument izdelan). Za 3. točko zahteve prosilec zahteva fotokopijo oziroma navedbo podatka o dnevih prisotnosti ali odsotnosti. Zahtevane informacije je zahteval v elektronski obliki na svoj elektronski naslov. Zahteval je: 1. Poziv inženirjev protetike …, z dne 9. 11. 2022 vodstvu za odstranitev tehnika … iz delovnega procesa v COP-u, 2. Slikovni posnetek odprtega kanistra z razkužilom, ki ga tehnik pri delu ne bi smel uporabljati, posnet na območju delovnega prostora tehnika …, ki ga je opazil … ob pospravljanju mize tehnikovega delovnega mesta v času ob vročitvi Vabila na zagovor s prepovedjo opravljanja dela, dne 10. 11. 2022, 3. Evidenco izrabe delovnega časa oziroma prisotnosti na delu za zaposlenega … za vse dni v mesecu novembru 2022, 4. Elektronsko sporočilo, iz katerega je razviden datum in ura posredovanja informacij iz točke 1. in 2. odvetniški pisarni ….
Drugo zahtevo je prosilec vložil dne 18. 2. 2023 in jo istega dne tudi dopolnil. V njej je v obliki fotokopije ali elektronskega zapisa na svoj elektronski naslov zahteval vse informacije o izvedenem nadzoru nad izvajanjem Uredbe MDR in ZMedPri pri organu s strani inšpektorjev Javne agencije za medicinske pripomočke in zdravila (JAZMP) v letu 2023 v zvezi z izdelavo medicinskih pripomočkov. 1. Vsi zapisniki, uradni zaznamki, zapiski, povzetki ali druge oblike zapisov, ki so jih zapisali inšpektorji ali zaposleni v COP (inženirji, vodje, skladiščniki, tehnolog in ostali iz režije): izjave, razlage, trditve, pojasnila itd. zaposlenih v COP, v zvezi z: izvajanjem Uredbe MDR in ZMedPri, knjiženjem v PIS, načinom in ureditvijo proizvodnje medicinskih pripomočkov, delovnimi procesi in postopki izdelave medicinskih pripomočkov, potrjevanjem skladnosti, tehnično dokumentacijo oziroma tehnološkimi listi ali mapami, načinom dela in vsega v zvezi s proizvodnjo medicinskih pripomočkov, 2. Vsi zapisniki, uradni zaznamki, zapiski ali druge oblike zapisov, ki so jih zapisali inšpektorji ali tehniki v proizvodnji COP: izjave, razlage, trditve, pojasnila itd. zaposlenih v COP, v zvezi z: izvajanjem Uredbe MDR in ZMedPri, knjiženjem v PIS, načinom in ureditvijo proizvodnje medicinskih pripomočkov, delovnimi procesi in postopki izdelave medicinskih pripomočkov, potrjevanjem skladnosti, tehnično dokumentacijo oziroma tehnološkimi listi ali mapami, načinom dela in vsega v zvezi z proizvodnjo medicinskih pripomočkov, 3. Listine, v katerih so s strani inšpektorjev JAZMP organu naloženi ukrepi za odpravo nepravilnosti, 4. Katerikoli oblika izjave o skladnosti oziroma izjave, ki vsebujejo za uporabniku prilagojene pripomočke zahtevane elemente po direktivi oziroma predpisih za medicinske pripomočke izdelane po delovnih nalogih (290159, 290125, 290107, 290092, 191431, 191285), iz meseca julija 2022 (290398, 191460), meseca septembra in avgusta 2022 (290577, 290579, 290627) in meseca oktobra in novembra, ko so knjiženje prevzeli vodje tehnikov ortotike in protetike (290831, 290625): ime in naslov proizvajalca, podatke, ki omogočajo identifikacijo zadevnega pripomočka, izjavo, da je pripomoček namenjen izključno za uporabo konkretnega bolnika, z navedbo imena bolnika (prekritje osebnega imena), ime poklicnega zdravnika (prekritje imena) ali druge pooblaščene osebe (prekritje imena), ki je izdala recept in, kjer to pride v poštev, ime zadevne klinike (prekritje imena), posebne značilnosti izdelka, ki izhajajo iz pisnega navodila, izjavo, da zadevni pripomoček izpolnjuje bistvene zahteve, predpisane v Prilogi I, in, kjer to pride v poštev, če bistvene zahteve niso bile izpolnjene, z navedbo razlogov, stran v dokumentaciji, ki navaja proizvodno(-e) lokacijo(-e) ter prve štiri strani dokumentacije, ki omogoča razumevanje načrta, izdelave in delovanja izdelka, skupaj s predvidenim delovanjem, tako da je mogoča ocena skladnosti z zahtevami direktive, 5. Listine, ki izkazujejo v COP s čim oziroma s katero dokumentacijo tehnik, ki in ko opravi določeno fazo v postopku izdelave medicinskega pripomočka dejansko in stvarno primerja njegovo »skladnost«, 6. Listino oziroma sklic na določbo materialnega predpisa, ki kaže oziroma predstavlja izjemo, da lahko organ medicinski pripomoček da na trg, četudi zanj ne obstaja vsa točno določena dokumentacija, zahtevana po Uredbi MDR in ZMedPri, 7. Listino, ki organu dopušča morebitno izjemo pri dajanju medicinskega pripomočka na trg, brez predhodno izpolnjenih pogojev, določenih v Uredbi MDR in ZMedPri, 8. V tehnološkem listu ali tehnološki mapi ali drugače imenovani tehnični dokumentaciji za ortozo Flex-beckerjev sklep, s peresom ter FIOR - BENTZ laminacijo, ki navaja proizvodno(-e) lokacijo(-e), ki omogoča razumevanje načrta, izdelave in delovanja izdelka, skupaj s predvidenim delovanjem, tako da je mogoča ocena skladnosti z zahtevami direktive, prve štiri strani ter stran, iz katere je razvidno, da je to pripravil organ oziroma ime osebe, ki jo je pripravila in ime osebe, ki je revidirala ter datum izdelave, 9. Za delovne naloge: 290398, 191460, 290577, 290579, 290627, 290831, 290625 listino ali druge oblike potrdilo, iz katerega je razvidno, da je prosilec osebno potrjeval skladnost po MDR, 10. Za delovne naloge v juliju, avgustu, septembru, oktobru in novembru ime listine ali druge oblike referenčne tehnične dokumentacije ter njeno nahajališče, na podlagi katere je prosilec potrjeval skladnost z MDR, 11. Podatek kdo osebno, kdaj časovno ter prostorsko, kje je prosilcu osebno pokazal katerikoli tehnološki list ali mapo za katerikoli ortopedski ali prot. pripomoček ali katerokoli listino ali elektronsko sporočilo, s katerim ga je napotil, kje si lahko tehnično ogleda dokumentacijo sam, 12. Podatek kdo osebno, kdaj časovno ter prostorsko, kje je kateremu od tehnikov pokazal katerikoli tehnološki list ali mapo za katerikoli ortopedski ali prot. pripomoček ali katerokoli listino ali elektronsko sporočilo, s katerim ga je napotil, kje si lahko tehnično dokumentacijo ogleda sam.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo (brez številke) z dne 16. 3. 2023. Iz izreka izhaja, da se zahtevi za dostop do informacije javnega značaja prosilca z dne 17. 2. 2023 in z dne 18. 2. 2023, skupaj z dopolnitvijo, združita v en postopek in da se zavrneta. Iz vsebine izpodbijane odločbe izhaja, da organ meni, da prosilec ne zasleduje namena informacij javnega značaja, ampak so njegove zahteve uperjene v konkretne nekdanje sodelavce in nadrejene, kar je razvidno iz 1., 2. in 3. točke zahteve z dne 17. 2. 2023. Navedeno je razvidno še posebej iz zahteve z dne 3. 9. 2022, s katero je prosilec zahteval vse pogodbe in anekse za konkretne nekdanje sodelavce in nadrejene. Organ ponavlja, da je s prosilcem v delovnopravnem sporu in da iz prosilčeve zahteve z dne 17. 2. 2023 izhaja, da z njo skuša prosilec zunaj sodnega postopka z zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja pridobiti informacije o svojih nekdanjih sodelavcih, nadrejenih in informacije, za katere velja zaupnost zaradi odnosa med organom in njegovim odvetnikom. Glede zahtevanih informacij iz zahteve z dne 18. 2. 2023 organ navaja, da iz nje izhaja, da želi prosilec dokazati, da organ ne dela ustrezno. Takšen namen želi prosilec dokazati tudi z vlaganjem prijav kot na primer na JAZMP. Prosilec sme, ne da bi potreboval informacije organa, pri pristojnih nadzornih organih vlagati pobude za začetek postopka nadzora, če meni, da delovanje organa ni zakonodajno skladno. Zahtevanje informacij, dodatno delo, ki ga s tem prosilec povzroča zaposlenim pri organu, kopičenje informacij in njihova samo-interpretacija s strani prosilca, niso v skladu z dostopom do informacij javnega značaja. Organ se sklicuje na svojo odločitev z dne 10. 2. 2023, v kateri je pojasnil svoje mnenje, da zahteve prosilca predstavljajo zlorabo instituta informacije javnega značaja. Organ navaja, da je prosilec v pritožbi z dne 5. 10. 2022 zoper odločbo organa z dne 29. 9. 2022 v točki 2 zapisal, da sledi legitimnemu cilju - zaščiti svojih delavskih pravic, čemur pa po mnenju organa dostop do informacij javnega značaja ni namenjen. Prosilec je v času, ko je bil zaposlen pri organu, pravico dostopa do informacij javnega značaja uporabljal kot orodje, ko z odgovori strokovnjakov ni bil zadovoljen. Prosilec skuša z zahtevami za dostop do informacij javnega značaja izvajati nadzor nad delom organa in od organa pridobiti potrditev svojih stališč, ki jih je navajal, ko je bil še zaposlen pri organu. Uporaba IJZ zaradi siljenja organa k potrjevanju stališč prosilca ni skladno z naravo dostopa do informacij javnega značaja. Organ navaja, da je vsako mnenje, ki ga poda nestrokovna oseba subjektivno. Pri tem organ ne oporeka možnosti, da oseba predstavi svoj pogled, tudi če nima strokovnega znanja. Strokovnost dela pa lahko ovrednoti le strokovnjak. Prosilec se je v svojih številnih korespondencah opredeljeval do dela zaposlenih. Organ navaja, da prosilec v pritožbi z dne 5. 10. 2022 povzema očitke stroki – inženirjem in vodstvu, v točki 5 pa službi za informatiko. Pri čemer pa prosilec za take ocene pri delodajalcu strokovnosti z izobrazbo ni izkazal, s tem pa je posegel v strokovnost zaposlenih, ki imajo ustrezno izobrazbo ter jih žalil. Uporaba instituta dostopa do informacij javnega značaja z namenom subjektivnega dokazovanja nestrokovnosti sodelavcev, ni v skladu z naravo IJZ. Prav tako organ navaja, da je prosilec v pretekli korespondenci z organom navajal, da bo na podlagi informacij, pridobljenih na podlagi IJZ, izdelal poročila za organ, kar pa tudi ni namen IJZ. Prav tako v pritožbi z dne 5. 10. 2022 prosilec očita organu sprenevedanje, laganje in zavajanje. To je posledica prosilčeve interpretacije zapisa, hkrati pa s podajanjem teh lastnosti žali organ. S temi opredelitvami potrjuje, da vsakršno pojasnilo, ki ni skladno z njegovim prepričanjem, prosilec šteje za nepravilno. Uporaba zahteve za dostop do IJZ zaradi potrjevanja svojega prepričanja, ni v skladu z IJZ. Prosilec in po mnenju organa zanj še dve osebi, je v letu 2022 in 2023 vložil 10 zahtev. Zahteve so konkretne in usmerjene in niso pripravljene s strani naključnega posameznika, temveč osebe, ki pozna organ in ima do njega odklonilno stališče ter podrobne informacije glede njegovega delovanja. Organ letno dobiva nekaj zahtev za dostop do informacij javnega značaja, večinoma s področja javnega naročanja, zato tako število zahtev izven okvira javnega naročanja, predstavlja za organ velik prirast pri odločanju. Ob tem organ pojasnjuje, da v pripravo dokumentov ni vključena le ena oseba, temveč več oseb, ker se zahteve nanašajo na različna področja. Ugotavljanje, ali nek dokument obstaja in ali je celotna vsebina prosto dostopna informacija, za zaposlene predstavlja dodatno delo, s tem pa organu povzroča nevšečnosti. Organ izpostavlja, da je zdravstveni sistem v fazi prenavljanja in hkrati se organ sooča s pomanjkanjem kadra, zato vsaka zadeva, ki dejansko nima zakonitega namena, se pa kot taka skuša prikazati, moti delovni proces, po nepotrebnem obremenjuje zaposlene in vpliva na kakovost in pravočasnost dela. Organ je že v odločbi z dne 29. 9. 2022 zapisal, da so v začetku predlogi delovali v dobrobit in usmerjeno v izboljšave, sedanje stanje pa tega ne izkazuje. Organ in prosilec sta v delovnopravnem sporu in če je prosilec menil, da je tekom delovnopravnega razmerja potreboval zaščito svojih pravic iz delovnega razmerja, bi uporabil postopke po delovnopravni zakonodaji. Organ je rehabilitacijski inštitut, katerega osnovna dejavnost je opravljanje zdravstvenih storitev s področja rehabilitacij. O svojem delovanju organ javnost splošno obvešča preko svoje internetne strani. Posebej pa obvešča pristojne nadzorne institucije preko zakonodajno obveznih poročil, preko izvajanja presoj in nadzorov. Prosilec ni pristojen za nadzor organa in mu ne more določati organizacije dela, strokovnih podlag za izvajanje zakonodajnih obveznosti ali ocenjevati dela zaposlenih. Vse to izkazuje zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Čeprav vloge ne odražajo odnosa prosilca do organa pa odklonilen in nespoštljiv odnos izhaja iz pritožbenih navedb in posameznih komunikacij iz časa, ko je bil prosilec v delovnem razmerju pri organu.
Prosilec je dne 21. 3. 2023 vložil pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvenih kršitev pravil postopka in predlagal, da pritožbeni organ odločbo organa odpravi, zahtevi obravnava ločeno ter izda delno odločbo v zvezi z zahtevo z dne 17. 2. 2023, o kateri sam odloči na način, da organu naloži, da informacije posreduje in da v zvezi z zahtevo z dne 18. 2. 2023 vrne zadevo organu, pri čemer naj poda navodilo, da organ zahtevi vsaj delno ugodi. Prosilec meni, da bi moral organ o združitvi izdati sklep in za zavrnitev zahteve navesti pravno podlago, saj v nasprotnem primeru ni jasno na kakšni pravni podlagi je organ zahtevo zavrnil. Razlogi, ki jih je organ v svoji odločbi za zavrnitev navedel, so po mnenju prosilca neutemeljeni. Prosilec navaja, da organ vse od njegove prve zahteve z dne 3. 9. 2022 zavrača vse zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Pri čemer v vsem tem času organ ni izkazal, kako bi omogočanje dostopa do IJZ vplivalo na njegovo delo. Meni, da organ z onemogočanjem dostopa do IJZ sam zlorablja institut dostopa do informacij javnega značaja in se tako izogiba prikazu zanj nasprotujočih si in obremenilnih informacij. Glede zahtevanih informacij v zahtevi z dne 17. 2. 2023 gre za dokumente, ki jih je organ kot tožena stranka v sporu zaradi nezakonite odpovedi predložil kot dokaz. Podatki so nastali pri organu in z njimi upravlja, jih obdeluje v nasprotju z ZDIJZ. Organ je v sodnem postopku predložil ponarejene dokaze, zato prosilec zahteva po ZDIJZ originale v digitalni obliki. Iz metapodatkov naj bi bil razviden dejanski čas in kraj nastanka in orodje, s katerim so bili narejeni. Iz odgovora organa na tožbo prosilca z dne 16. 12. 2022 zaradi ugotovitve nezakonitosti izredne odpovedi o zaposlitvi izhaja, da je organ kot dokaz predložil slikovni posnetek odprtega kanistra z razkužilom, posnetega na območju delovnega prostora prosilca. Na 32. strani odgovora na tožbo organ navaja, da: »Vodja proizvodnje pri toženi stranki … je namreč ob pospravljanju delovne mize tožnikovega delovnega mesta v času ob vročitvi Vabila na razgovor s prepovedjo opravljanja dela ugotovil, da je imela tožeča stranka pri sebi skrit odprt kanister razkužila, ki ga pri delu niti ne bi smela uporabljati.« Vročitev pisne seznanitve z vabilom na razgovor s prepovedjo opravljanja dela je bila pritožniku vročena dne 10. 11. 2023 (pravilno 2022) okoli 8. ure zjutraj. Po izjavi v odgovoru je v tem istem času, torej dne 10. 11. 2023 (pravilno 2022) …. pri pospravljanju prosilčeve mize ta posnetek domnevno tudi izdelal. Vendar to ne drži, saj je bil … najmanj od 3. 11. 2023 do 30. 11. 2023 v bolniškem staležu, torej v času domnevne izdelave posnetka v resnici odsoten z delovnega mesta. Podatki iz zahteve in dopolnitve z dne 18. 2. 2023 so po definiciji ZDIJZ informacije javnega značaja, s katerimi organ razpolaga, ali pa tudi ne. Zahtevana dokumentacija se nanaša na dokumentacijo, ki jo kot obvezno določata ZMedPri in Uredba MDR za zakonito dajanje pripomočkov na trg. Prosilec domneva, da zahtevane informacije sploh ne obstajajo in zato organ daje medicinske pripomočke na trg nezakonito. Ti podatki so ključni za ugotovitev dejanskega stanja, ali so slovenski pacienti deležni medicinskih pripomočkov po zakonu, ali so po definiciji iz Uredbe MDR izpostavljeni potencialni nevarnosti. Prav tako ti podatki pokažejo, ali morda ni šlo za ponarejene tehnične dokumentacije kot v primeru ponarejenih listin zgoraj. Prosilec meni, da zahtevane informacije javnega značaja izkazujejo ali so zaposleni v vodstvu Centra za ortotiko in protetiko (COP) pri organu opravljali svoje delo zakonito in učinkovito ali ne.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom dne 5. 4. 2022, odstopil v reševanje IP. IP je preveril in ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe.
Pritožba je delno utemeljena.
Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Se je pa IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali je organ pravilno združil v enotno odločanje postopek z več zahtevami prosilca ter z vprašanjem, ali so podane okoliščine, ki utemeljujejo pravilnost odločitve organa, da se zahteve zavrne, ker gre za zlorabo pravice in za žaljive vloge.
Glede združitve zahtev prosilca
O združitvi več zahtev za dostop do informacij javnega značaja ZDIJZ nima posebnih določb, torej se v zvezi s tem na podlagi drugega odstavka 15. člena ZDIJZ uporabijo določbe ZUP. ZUP v 130. in naslednji členih ureja združitev zadev v en postopek. Če se pravice ali obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, lahko začne in vodi en sam postopek tudi takrat, kadar gre za pravice in obveznosti več strank. Ob enakih pogojih lahko uveljavlja ena ali več strank v enem samem postopku tudi več različnih zahtevkov. O združitvi zadev v en postopek odloči pristojni organ s posebnim sklepom, zoper katerega je dovoljena pritožba. 132. člen ZUP pa določa, da če se vodi en sam postopek, nastopa v postopku vsaka stranka samostojno. Zakon tako pozna subjektivno kumulacijo (zahtevki več strank) in objektivno kumulacijo (več zahtevkov iste stranke).
Glede združevanja različnih zahtev (enega) prosilca (objektivne kumulacije) pa IP ugotavlja, da se je v praksi postopkov dostopa do informacij javnega značaja razvilo stališče, da stranka z eno vlogo (zahtevo) lahko zahteva več zahtevanih informacij, ki niso nujno iste oziroma se ne nanašajo na iste zahtevane dokumente, kar pomeni, da se ne naslanjajo na isto ali podobno dejansko stanje. Obravnavani primer, ko prosilec z novo vlogo zahteva druge informacije je od objektivne kumulacije zahtevkov v eni vlogi različen le v tem pogledu, da gre za novo vlogo, o kateri je treba odločiti v drugem časovnem okviru. Ravnanje organa, ko več takšnih vlog združi v en postopek, pod pogojem, da z odločanjem po prvi vlogi ni v zamudi (glej 23. člen ZDIJZ: rok za odločitev 20 delovnih dni od prejema popolne zahteve), je po mnenju IP pravilno. Po mnenju IP je organ pravilno združil odločanje o dveh zahtevah prosilca, saj je prvo zahtevo prejel 17. 2. 2023, drugo 18. 2. 2023 in dopolnitev istega dne, odločbo pa izdal v roku 20 delovnih dni od prejema prve zahteve (rok je potekel dne 17. 3. 2023, izpodbijana odločba pa je bila izdana dne 16. 3. 2023). Ob tem IP dodaja, da iz tretjega odstavka 130. člena ZUP izhaja, da bi organ o združitvi moral odločiti s sklepom zoper katerega je dovoljena posebna pritožba. Kljub temu pa IP ugotavlja, da glede na teorijo (glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (Založba Urad list, 2020, P. Kovač, E. Kerševan, et al, 2. knjiga stran 37) ne gre za bistveno kršitev postopka. IP je tako v izreku te odločbe odločil, da ostane prva točka izreka izpodbijane odločbe, s katero je organ odločil o združitvi zahteve z dne 17. 2. 2023 in z dne 18. 2. 2023 v veljavi in je v tem delu pritožbo zavrnil.
V skladu z določbami ZDIJZ je tako organ kot tudi IP dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes. Prosilčevi interesi za pridobitev zahtevanih informacij in namen, za katerega informacije uporabi za to presojo niso pomembni. Povedano drugače, rezultat presoje oz. odločitev organa mora biti enaka za vse, saj ZDIJZ kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, ne glede na morebitne okoliščine, ki so jim znane v zvezi z zahtevanimi dokumenti. ZDIJZ namreč ne pozna pojma ti. »povezanih prosilcev«. Dolžnost organa je, da vsako prejeto zahtevo obravnava neodvisno od drugih prosilcev, pri čemer je dolžan preveriti zgolj, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja ter ali zahtevana informacija vsebuje katero od izjem iz 5. a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Namreč samo te, z zakonom opredeljene izjeme, so lahko podlaga za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Ob tem IP opozarja na nedavno prakso Upravnega sodišča RS v sodbi št. I U 966/2021-16 z dne 4. 1. 2023, ki je v 15. točki zapisalo, da je do informacije javnega značaja upravičen vsakdo in mu pri tem ni treba izkazovati niti pravnega interesa niti uveljavljati razlogov, zakaj želi dostop do neke informacije. V postopku dostopa do informacij javnega značaja ni pomembno, iz katerih razlogov želi prosilec dobiti informacijo, saj gre za univerzalno pravico, ki gre vsakomur. Iz sodbe Upravnega sodišča opr. št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022 pa v 29. točki izhaja, da ugovor, da prosilec z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja poskuša pridobiti podatke, s katerimi bi si izboljšal svoj konkurenčni položaj, ni relevanten, saj po ZDIJZ ni pomemben namen zaradi katerega prosilec želi informacijo javnega značaja, saj ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja.
Čeprav se v izpodbijani odločbi organ ni skliceval na nobeno določbo ZDIJZ za zavrnitev zahteve prosilca, iz vsebine razlogov izhaja, da meni, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja in da je prosilec v svojih vlogah žaljiv. Navedeno ureja peti odstavek 5. člena ZDIJZ, iz katerega izhaja, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.
ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel[1] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.
O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi I U 1128/2017-29 zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi I U 1136/2017-52.
Torej, glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodbi II U 214/2016-12 in I U 1816/2016) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namen pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.
Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.
Poudariti velja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako gre opozoriti, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
Institut zlorabe pravice je dejansko kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:
· ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,
· očitno nedovoljena ali neutemeljena zahteva (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),
· šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),
· prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),
· milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).
IP poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje zahteva prosilca z dne 17. 2. 2023 in z dne 18. 2 2023, o katerih je organ v združenem postopku odločil z izpodbijano odločbo in ju zavrnil z obrazložitvijo, da gre za zlorabo in žaljive vloge. Organ stoji na stališču, da prosilec zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja s tem, ko zahteva informacije za varstvo svojih delavskih pravic oziroma zaradi izvajanja nadzora nad delom organa in dokazovanje nezakonitosti njegovega dela, kar pa ni namen ZDIJZ. V pritožbi z dne 5. 10. 2022 in v korespondenci, preden je prosilec vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, je bil do zaposlenih pri organu žaljiv. Prosilec in še določene druge osebe so v letu 2022 in 2023 vložili skupno 10 zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Slednje predstavlja velik porast v odločanju na podlagi ZDIJZ in za organ dodatno delo. Prosilec s svojimi zahtevami sili organ v opredelitev, ali z dokumentom razpolaga in s tem predpostavlja, da organ ravna nezakonito. Organ se sklicuje na svojo odločitev z dne 10. 2. 2023, kjer naj bi opredelil, kaj meni, da predstavlja zlorabo.
IP ugotavlja, da organ še vedno vztraja, da gre za zlorabo pravice, čeprav mu je bila v odločbi št. 090-297/2022/5 z dne 16. 11. 2022, v odločbi št. 090-319/2022/3 z dne 2. 12. 2022, v odločbi št. 090-351/2022/4 z dne 21. 12. 2022 in v odločbi št. 090-63/2023/2 z dne 14. 3. 2023, predstavljena praksa Upravnega sodišča in IP glede razlage instituta zlorabe pravice kot izjeme od dostopa do informacij javnega značaja. V obravnavani zadevi v primeru dveh zahtev, ki po vsebini nista obsežni glede na količino zahtevanih informacij, ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog. Organ se sicer sklicuje, da so prosilec, in še določene druge osebe v letu 2022 in 2023 vložili skupaj 10 zahtev, vendar tega v obravnavanem primeru s posredovanjem teh zahtev, razen v obsegu zahtev, o katerih je odločil z izpodbijano odločbo, ni izkazal, zato jih IP ne more šteti za izkazane in odločilne pri presoji, ali gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Upravno sodišče RS v 30. točki sodbi št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022 jasno zapiše, da lahko govorimo o zlorabi in šikanoznem značaju vložene zahteve ali več zahtev za dostop do informacij javnega značaja, mora prosilec vložiti sklop več (funkcionalno povezanih) žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da morajo vse zahteve biti vložene v relativno kratkem časovnem obdobju. V obravnavanem primeru pa zahteve niso žaljive niti niso nekorektne.
Po oceni IP je v obravnavanem primeru mogoče ugotoviti, da zahtevi prosilca obsegajo konkretno navedene informacije oz. podatke, ki so zahtevani, in način seznanitve. Obsegajo torej obvezne sestavine zahteve, ki jih določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena. IP je ugotovil, da zahteve prosilca niso očitno nedovoljene ali neutemeljene. Ne gre za zahteve, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirale izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Zahteve se nanašajo na dokazno gradivo, ki ga želi prosilec pridobiti za namen dokazovanja svojih trditev v delovnopravnem sporu z organom in na izvedeni nadzor s strani JAZMP ter na konkretno dokumentacijo v zvezi delovanjem Centra za ortotiko in protetiko pri organu. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Iz navedenega tako izhaja, da na podlagi posredovane zahteve ni mogoče ugotoviti, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru, po oceni IP, ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnavani zahtevi prosilca prekomerno obremenili delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Prav tako se organ ni poslužil milejšega sredstva in v skladu s 24. členom ZDIJZ podaljšal rok za odločitev.
Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetni zahtevi prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivali na delo organa, koliko dela organu bi povzročili in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev.[2] Ob tem pa IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse[3] izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.
Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja. Iz samih zahtev prosilca ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo oziroma provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic, prav tako iz zahteve ne izhaja, da bi bila ta šikanozna. V zvezi s šikanoznimi vlogami je podalo stališče tudi Upravno sodišče RS v 28. točki sodbe št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022 in sicer je navedlo, da šikanoznega ravnanja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ ni mogoče širiti na siceršnje ravnanje prosilcev zoper organ, pač pa ga je treba obravnavati zgolj ene ali v sklopu več žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Glede žaljivosti se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi U 12/2008, in sicer v tem smislu, da je treba žalitev organa ali uradne osebe pojmovati zlasti kot poseg v dostojanstvo organa (v njegov ugled, zunanjo ali objektivno čast, dobro ime v javnosti). Zahtevi prosilca sta popolnoma korektni, določni in ju ni moč oceniti kot provokativni, nagajivi ali žaljivi. V zvezi z navedbo organa, da je bila pritožba prosilca z dne 5. 10. 2022 žaljiva in da je bil žaljiv v predhodni komunikaciji, preden je vložil prvo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, IP pojasnjuje, da se je do navedene pritožbe vsebinsko opredelil že v postopku v zvezi z odločbo št. 090-297/2022/5 z dne 16. 11. 2022 in ugotovil, da ni bila šikanozna in da ni šlo za zlorabo pravice. Prav tako je glede okoliščin za utemeljitev zlorabe pravice, ki jih je organ navedel v odločbi z dne 10. 2. 2023 in na katero se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, IP podal stališče v odločbi št. 090-63/2023/2 z dne 14. 3. 2023, v kateri ni pritrdil organu, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja ali za šikanozno vlogo. Ob tem IP poudarja, da je organ v odločbi z dne 10. 2. 2023, ki je bila preizkušena v pritožbenem postopku pri IP št. 090-63/2023, presojal utemeljenost drugih zahtev za dostop do informacije javnega značaja. Res je IP z odločbo št. 090-63/2023/2 z dne 14. 3. 2023 odločbo organa odpravil in vrnil zadevo v ponovni postopek, vendar je predmet izpodbijane odločbe in torej obravnavanega postopka odločanje o (novih) zahtevah z dne 17. 2. 2023 in z dne 18. 2. 2023. Gre za dva ločena postopka, zato se organ ne more zgolj sklicevati na razloge za utemeljitev svojega v drugi odločbi sprejetega stališča, da je podana zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja. Smiselno enako kot velja v primeru vložitve tožbe v upravnem sporu, ko je Upravno sodišče sprejelo stališče,[4] da je tožba »samostojno pravno sredstvo, zato mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu.«, velja v primeru odločanja o novi zahtevi. Organ se ob utemeljevanju razlogov, da je podana zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja, ne more zgolj sklicevati na neko svojo preteklo odločitev, ampak mora razloge (ponovno) nanizati v svoji odločitvi.
V zvezi s komunikacijo izven postopka dostopa do informacij javnega značaja pa velja zgoraj navedeno stališče Upravnega sodišča, da ta na presojo v postopku dostopa do informacij javnega značaja ne vpliva. V zvezi z navedbo organa, da je prosilec žaljiv, zato ker s podajanem zahtev za dostop do informacij javnega značaja postavlja domnevo, da bi organ določene dokumente moral imeti, IP odgovarja, da je predpogoj za odločanje o dostopu do določene informacije, ugotovitev, ali obstaja dokument, iz katerega informacija izhaja. Ali je zaradi neobstoja dokumenta, ki ga zahteva prosilec, ravnanje organa neustrezno, pri čemer organ meni, da dokumenta ni dolžan imeti, je predmet preverjanja pristojnih nadzornih institucij na določenem področju in ne pritožbenega postopka po ZDIJZ.
IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma da gre za šikanozni zahtevi. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem zlorabil pravico dostopa do informacije javnega značaja.
Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku
Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. Organ je namreč zahtevi prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil sklicujoč se na zlorabo pravice in na to, da gre za žaljive vloge, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do obstoja posameznih zahtevanih dokumentov in do možnosti dostopa do le-teh.
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Čeprav je prosilec v pritožbi predlagal, da IP o zahtevanih dokumentih odloči sam, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Organ namreč razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.
V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo stranki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.
Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti ali varstva osebnih podatkov) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti.
Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na združitev zahteve z dne 17. 2.2023 in z dne 18. 2. 2023, zavrnil, ugodil pa pritožbi prosilca v delu, ki se nanaša na drugo točko izreka izpodbijane odločbe ter v tem delu izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo v tem delu vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.
V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper prvo točko izreka odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Zoper drugo točko izreka odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Npr. odločbe IP, št. 090-148/2020/3 z dne 31. 8. 2020, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, vse dostopne na spletni strani https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-značaja/iskalnik-po-odločbah.
[2] Enako Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022, v 29. točki.
[3] Glej sodbo Upravnega sodišča U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007, stran 5.
[4] Glej sodbo Upravnega sodišča I V U 172/2016-13 z dne 2. 10. 2018.