prosilec - URI Soča
+ -Številka: 090-63/2023
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:
Organ je tri zahteve prosilca in zahtevo prosilke z odločbo združil v enotno odločanje, in vse zahteve zavrnil. Iz vsebine obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da organ meni, da so vse zahteve medsebojno povezane in vlog prosilke brez vlog prosilca ne bi bilo, gre za zlorabo pravice in za žaljive vloge. IP je odločitev organa odpravil in vrnil zadevo v ponovljeni postopek. Po mnenju IP organ ni imel pravne podlage za združitev zahtev prosilca in prosilke v en postopek, saj se zahteve nanašajo na različne informacije pri organu in gre tako za različno dejansko stanje, pravilno pa je združil odločanje o treh zahtevah prosilca, saj je o njih odločil v roku 20 delovnih dni od prejema prve zahteve. Po vsebini pa je IP zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da sta prosilka ali prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja oziroma da gre za šikanozne vloge. V ponovljenem postopku bo moral organ obravnavati v ločenem postopku zahtevo prosilke in tri zahteve prosilca ter določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in se do njih vsebinsko opredeliti glede na navodila IP.
ODLOČBA:
Številka: 090-63/2023/2
Datum: 15. 3. 2023
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 14. 2. 2023 in pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 14. 2. 2023, zoper odločbo z dne 10. 2. 2023, Univerzitetnega rehabilitacijskega centra Republike Slovenije Soča, Linhartova cesta 51, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilke z dne 14. 2. 2023 in pritožbi prosilca z dne 14. 2. 2023 se ugodi in se odločba Univerzitetnega rehabilitacijskega centra Republike Slovenije Soča (brez številke) z dne 10. 2. 2023 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 12. 1. 2023 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je zahteval v elektronski obliki, skenirano ali fotokopirano, vse zapisnike o opravljenem inšpekcijskem nadzoru pri organu z dne 10. 1. 2023. Dne 5. 2. 2023 je prosilec zahteval: 1. Vse tri (3) račune plačano MOOR ORTOTIKA IN PROTETIKA d. o. o. v času od 1. 4. 2013 do 1. 6. 2020, 2. Podatek o višini vseh plačil računov MOOR ORTOTIKA IN PROTETIKA d. o. o. v času od 1. 6. 2020 do 5. 2. 2023, 3. Vse račune (12) plačane MOOR ORTOTIKA IN PROTETIKA d. o. o. od 1. 9. 2022 do 5. 2. 2023, 4. Vse pogodbe in anekse, sklenjene z MOOR ORTOTIKA IN PROTETIKA. Dne 6. 2. 2023 pa je zahteval račune ter obračune po komponentah in postavkah za izdelane ort. pripomočke v COP oz. katerekoli vrste drugih oblik dokumentov iz katerih je razvidna struktura stroškov materiala in dela za ort. pripomočke iz delovnih nalogov: 290276, 105452, 290397, 290395, 290242, 191431, 290296, 191231, 191285, 290032, vse izdelano v letu 2022. Prosilka je dne 22. 1. 2023 pri organu vložila zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je zahtevala v elektronski obliki, skenirano ali fotokopirano naslednje podatke, ki se nanašajo na certifikat ,,Družini prijazno podjetje": 1. Podatek o številu sklenjenih pogodb o zaposlitvi za leta: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2. Podatek o številu prekinjenih pogodb o zaposlitvi za leta: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 3. Podatek o številu izrednih odpovedi podanih s strani delodajalca - Uri Soča v letih: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 4. Podatek o številu revizij, evalvacij ali drugih oblik nadzora izpolnjevanja zahtev revizorskega sveta po letih od 2011 do 2023, 5. Zadnja pogodba o ohranitvi polnega certifikata, 6. Zadnje vmesno poročilo prijavitelja o izpolnjevanju pogojev za ohranitev polnega certifikata, 7. Podatek kdo je skrbnik certifikata v URI Soča, 8. Podatek kdo so vodje na področju usklajevanja zasebnega in poklicnega življenja ter kdo je vodja tima ali koordinator, 9. Podatek kdo je zastopnik prijavitelja oz. pooblaščena oseba, 10. Katalog ukrepov - nabor ukrepov za usklajevanje poklicnega in družinskega življenja, 11. Izbrani ukrepi - dokumentirana zaveza s strani uprave, 12. Nov (zadnji) izvedbeni načrt implementacije, za ohranitev polnega certifikata, 13. Dokument, ki izkazuje ukrepe za varovanje zdravja, 14. V zvezi s prejšnjo točko vse zapisnike iz opravljenih inšpekcijskih nadzorov iz varstva pri delu v letih: 2020, 2021, 2022 in 2023, 15. Vzorec zadnje mnenjske raziskave med zaposlenimi ter rezultat raziskave, 16. Dokument, ki izkazuje zadnjo evalvacijo ali revizijo komuniciranja vodstva COP, inženirjev in posameznih vodij znotraj COP s podrejenimi tehniki, 17. Listino iz katere je razviden protokol ali navodila za ravnanje nadrejenih, vodij in generalnega direktorja v primerih pritožbe zaposlenega, 18. Število obravnavanih pritožb, podanih s strani zaposlenih v letih: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, ter koliko od tega je bilo utemeljenih, 19. Evidenca pritožb, podanih s strani zaposlenih v letih: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 20. Dokument, ki izkazuje komuniciranje z javnostjo oz. le tej predstavlja zagotavljanje kvalitete medicinskih pripomočkov skladno z Uredbo MDR, 21. Listino ali druge oblike priznanja tehnikom COP za opravljeno delo - izdelovanje medicinskih pripomočkov.
Organ je tri zahteve prosilca in zahtevo prosilke zavrnil z odločbo (brez številke) z dne 10. 2. 2023. Iz prve točke izreka odločbe izhaja, da je zahteve prosilca in zahtevo prosilke združil v enotno odločanje. Z drugo točko izreka izpodbijane določbe je zavrnil zahteve prosilca, s tretjo točko izreka pa je zavrnil zahtevo prosilke. Iz vsebine obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da organ meni, da so vse zahteve medsebojno povezane in vlog prosilke brez vlog prosilca ne bi bilo. Vsebinske zahteve so povezane s konkretno enoto organa, v kateri je bil prosilec zaposlen in časovno sovpadajo z ostalimi zahtevami prosilca in prosilke ter izkazujejo podrobnejše poznavanje organa. Četudi prosilka v svojih pritožbah na pretekle odločitve organa zatrjuje, da ni povezana s prosilcem, organ temu ne sledi in vztraja pri svojih argumentih, ki jih je navedel v odločitvi z dne 25. 10. 2022 in zato vloge obravnava kot funkcionalno celoto. Navaja, da je institut informacije javnega značaja, preko katere lahko javnost vpogleda v delo organa z namenom zagotoviti javnost in odprtost njegovega delovanja. V predmetnih zahtevah za dostop do informacij javnega značaja prosilec ne zasleduje namena informacij javnega značaja (v nadaljevanju IJZ). Prosilec je v pritožbi z dne 5. 10. 2022 zoper odločbo organa z dne 29. 9. 2022 v točki 2 zapisal, da sledi legitimnemu cilju - zaščiti svojih delavskih pravic. Po mnenju organa pa institut dostopa do informacij javnega značaja temu ni namenjen. Prosilec je v času, ko je bil zaposlen pri organu, naveden institut uporabljal kot orodje za pridobivanje informacij, ko z odgovori strokovnjakov ni bil zadovoljen. Tako je dne 17. 4. 2022 vodji službe za informatiko zapisal: »Zahvaljujem se za odgovor, vendar se z njim odpira še več vprašanj, ne podaja pa nobenega odgovora oz. konkretne rešitve protokola prijave napake pri delu z NAV2018 za KONČNE uporabnike (13 v delavnici COP). Glede na dejstvo, da je IT URI Soča zgolj podporni servis ostalim službam, ki izvajajo primarno dejavnost, pričakujem kot KONČNI uporabnik konkretne IT rešitve oz. vaše odgovore taksativno na vprašanja v nadaljevanju. V nasprotnem je moj naslednji korak iskanje odgovorov za normalno delo le še ponovitev vprašanj skladno z ZUP in ZDIJZ (razširjeno).« Prosilec je 24. 4. 2022 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, povezanih s PIS in službo za informatiko. Uporaba zahteve za dostop do IJZ zaradi nestrinjanja z odločitvami stroke, ni v skladu z naravo IJZ. Prosilec skuša z zahtevami izvajati nadzor nad delom organa in od organa pridobiti potrditev svojih stališč, ki jih je prosilec navajal v številnih elektronskih sporočilih organu v času, ko je bil še zaposlen pri organu. Tako prosilec v pritožbi z dne 18. 12. 2022 v 1. alineji točke 2 navaja: »Ni nobenega dvoma, da je izgovor kršitelja na izjemo zgolj manever, da se izogne neposredni omembi in zapisu v odločbi, da tovrstna dokumentacija ne obstaja.« Uporaba zahteve za dostop do IJZ zaradi siljenja organa k potrjevanju stališč prosilca, ni v skladu z naravo IJZ. Prosilec v 3. alineji točke 3 pritožbe z dne 5. 10. 2022 navaja, da so priloge pritožbe le del od preko 50 elektronskih sporočil, v katerih naj bi po njegovem mnenju analitično in strokovno le posredoval izključno konkretna neizpodbitna materialna dejstva, torej izven okvira njegove subjektivne presoje. Organ ob tem izpostavlja, da je vsako mnenje, ki ga poda nestrokovna oseba, subjektivno. Organ ne oporeka možnosti, da oseba predstavi svoj pogled, svoje razmišljanje, tudi če nima strokovnega znanja. Strokovnost dela pa lahko vrednoti le strokovnjak s področja dela in ne kdorkoli. Prosilec se je v svojih številnih korespondencah opredeljeval do dela npr. inženirjev ortotike in protetike, dela glavnega inženirja, dela vodje proizvodnje, dela poslovnega vodje, dela generalnega direktorja, dela vodje službe za informatiko (v pritožbi z dne 5. 10. 2022 prosilec povzema očitke stroki - inženirjem in vodstvu, v točki 5 pa službi za informatiko). Prosilec za take ocene pri delodajalcu strokovnosti z izobrazbo ni izkazal, s tem pa posegel v strokovnost zaposlenih, ki imajo ustrezno izobrazbo ter jih žalil. Uporaba IJZ z namenom subjektivnega dokazovanja nestrokovnosti sodelavcev, ni v skladu z naravo IJZ. Prosilec je v elektronskem sporočilu generalnemu direktorju dne 10. 5. 2023 (op. IP verjetno pravilno 10. 5. 2022) zapisal: »S tako pridobljenimi informacijami računam na potrditev novih spoznanj in mojih domnev v zvezi s problematiko implementacije PIS in odgovornim za trenutno nevzdržno stanje. Po poglobljeni analizi na koncu izdelam poročilo, ki verjamem, da bo lahko v pomoč tudi Vam, za optimizacijo organizacije dela in nivojev odločanja.«. Zapis se nanaša na pridobivanje IJZ na podlagi zahtev z dne 4. 4. in 24. 4. 2022. Uporaba zahteve za dostop do IJZ zaradi pretvarjanja informacij v dokument, ki naj bi ga organ uporabil pri svojem delovanju, ni v skladu z naravo IJZ. Prosilec v pritožbi z dne 5. 10. 2022 organu očita sprenevedanje, laganje in zavajanje (npr. v točki 3 in 4). To je posledica njegove interpretacije zapisa, hkrati pa s podajanjem teh lastnosti žali organ. S temi opredelitvami potrjuje, da vsakršno pojasnilo, ki ni skladno z njegovim prepričanjem, šteje za nepravilno. Uporaba zahteve za dostop do IJZ zaradi potrjevanja svojega prepričanja, ni v skladu z naravo IJZ. Prosilec, in po mnenju organa zanj še dve osebi, je v letu 2022 in 2023 vložil 10 zahtev. Zahteve so konkretne in usmerjene in niso pripravljene s strani naključnega posameznika, temveč osebe, ki pozna organ in ima do organa odklonilno stališče in podrobne informacije v zvezi s posameznim dogajanjem (npr. zahteva po predložitvi zapisnika o inšpekcijskem nadzoru dne 10. 1. 2023, prejeta dne 12. 1. 2023, zahteva po predložitvi vseh pogodb in aneksov z odvetniško pisarno Senica, ki je pooblaščena za zastopanje organa v delovnopravnem postopku). Organ letno dobiva nekaj zahtev za dostop do IJZ, večinoma s področja javnega naročanja, zato tako število zahtev izven okvirov javnega naročanja predstavlja za organ velik prirast za odločanje. Ob tem v pripravo dokumentov ni vključena le ena oseba, temveč več oseb, ker se zahteve vsebinsko nanašajo na različna področja. Ugotavljanje, ali nek dokument obstaja in ali je celotna vsebina IJZ, za zaposlene predstavlja dodatno delo, s tem pa so organu povzročene nevšečnosti. Organ izpostavlja, da je zdravstveni sistem v fazi prenavljanja in hkrati se organ sooča s pomanjkanjem kadra, zato vsaka zadeva, ki dejansko nima zakonitega namena, se pa kot taka skuša prikazati, moti delovni proces, po nepotrebnem obremenjuje zaposlene in vpliva na kakovost in pravočasnost dela. Organ je že v odločitvi z dne 29. 9. 2022 zapisal, da so v začetku predlogi prosilca delovali dobrobitno in usmerjeno v izboljšave, sedanje stanje pa tega ne izkazuje. Organ in prosilec sta v delovnopravnem sporu in če je prosilec menil, da tekom delovnopravnega razmerja potrebuje zaščito svojih pravic iz delovnega razmerja, bi uporabil postopke po delovnopravni zakonodaji. Prav tako sme prosilec, ne da bi potreboval informacije organa, pri pristojnih nadzornih organih vlagati pobude za začetek postopka nadzora, če meni da je delovanje organa zakonodajno neskladno. Organ je rehabilitacijski inštitut, katerega osnovna dejavnost je opravljanje zdravstvenih storitev s področja rehabilitacije. Organ o svojem delovanju javnost splošno obvešča preko svoje internetne strani. Posebej pa organ obvešča pristojne nadzorne institucije, bodisi preko zakonodajno obveznih poročil, bodisi preko izvajanja presoj, bodisi preko nadzorov. Prosilec ne more biti oseba, ki bo izvajala nadzor nad delom organa in mu ne more določati organizacije dela, strokovne podlage za izvajanje zakonodajnih obveznosti ali ocenjevati delo zaposlenih. Predhodno navedeno izkazuje zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Četudi vloge ne izražajo odnosa prosilca do organa, pa odklonilen in nespoštljiv odnos izhaja iz pritožbenih navedb in posameznih komunikacij iz časa, ko sta bila prosilec in organ v delovnem razmerju. S pridobivanjem informacij na podlagi zahtev za dostop do IJZ želi prosilec dokazati svoje prepričanje, da organ ne dela ustrezno. To pa ni v skladu z naravo IJZ. Odločitev za zavrnitev zahteve prosilke organ utemeljuje s tem, da meni, da so vloge prosilke uporabljene s strani prosilca za pridobivanje informacij na navidezno nepovezan način. Organ meni, da je vloga prosilke del funkcionalne celote, saj časovno in vsebinsko sovpada z vlogami prosilca.
Prosilka je dne 14. 2. 2023 vložila pritožbo, v njej navaja, da je organ za zavrnitev njene zahteve podal nerazumne in pravno nevzdržne razloge. Navaja, da je v petih mesecih podala le tri zahteve za informacije javnega značaja, zato očitek organa, da jih je vložila preveč, ne drži. Absolutno nesprejemljivo je, da njene zahteve sešteva skupaj z zahtevami drugega prosilca. Vsebinsko se njene zahteve razlikujejo in niso povezane. Zahteve je podala, ko se ji je zdelo časovno primerno, ko je prišla do določenih spoznanj. Informacije želim osebno sama, zato ne ve kakšen del kakšne funkcionalne celote bi naj njena vloga predstavljala. Vse bolj je prepričana, da podpisnik izpodbijane odločbe podatke skriva zaradi osebne koristi, saj so sicer tovrstne informacije absolutno v interesu javnosti. Predlaga, da IP pri organu vpogleda v podatke in o posredovanju odloči sam.
Prosilec je dne 14. 2. 2023 pri organu vložil pritožbo, v kateri navaja, da je organ napačno uporabil materialni predpis, nepopolno ugotovil stanje ter bistveno prekršil določila postopka, zato je odločba nezakonita, prav tako ni navedel pravne podlage za svojo odločitev. Meni, da je organ nepravilno združil postopek odločanja o njegovih zahtevah, z odločanjem o zahtevi prosilke, saj tega instituta ZDIJZ ne predvideva. Tudi na podlagi 130. člena ZUP organ ni ravnal pravilno, saj je odločil brez sklepa. Po mnenju prosilca pa tudi po vsebini niso izpolnjeni pogoji za združitev postopka, saj ne gre za isto dejansko stanje (zahtevane so bile informacije za povsem različna področja). Prav tako pa je organ združil postopek odločanja z drugim prosilcem, za kar prav tako ni podlage ne v ZUP ne v ZDIJZ. Po mnenju prosilca več prosilcev lahko zahteva iste informacije, saj tako izhaja iz šestega odstavka 10. člena ZDIJZ, po drugi strani pa bi iz odločitve organa lahko sledil zaključek, da istih informacij ne more zahtevati več prosilcev. Meni, da organ podaja svoje mnenje, zakaj so zahteve med seboj povezane in predstavljajo funkcionalno celoti. Po mnenju prosilca je IP že v dosedanji praksi, katero v svojih navedbah povzema, utemeljil, da je stališče organa, da gre za zlorabo, napačno. Prav tako meni, da je z združitvijo zadev v en postopek organ »raztegnil rok« za odločanje, ki je v primeru zahteve z dne 12. 1. 2023, ob izdaji izpodbijane odločbe dne 10. 2. 2023, že potekel. Poudarja, da namen, za katerega zahteva dokument, za odločanje po ZDIJZ ni relevantno. Meni, da se organ ponavlja iz prejšnjih odločb, da bi pritožniku pripisal zlorabo pravice dostopa do IJZ in tako onemogoča javnosti, da se seznani z informacijami, ki so za organ obremenjujoče in iz katerih izhajajo nasprotne ugotovitve, kot pa jih navaja organ. Organ celo združuje pritožnikove zahteve z drugimi prosilci in tako sešteva zahteve, da bi prikazal večjo številko zahtev od števila, ki jih je podal individualno zgolj prosilec. Prosilec je podal v dveh mesecih vsega tri zahteve, ki pa se dejansko navezujejo na v istem obdobju pridobljene informacije od nadzornih organov in javno dostopne spletne strani KPK: https://erar.si/ in dokazujejo nepravilnosti v delovanju organa (priloge: odgovor inšpektorja za delo z dne 11. 1. 2023, odgovor JAZMP z dne 3. 2. 2023), na kar je pravilno opozoril prav prosilec. Slednje je tudi razlog zakaj organ prikaz IJZ zavrača ter polemizira v zvezi s tem kdo in na kakšen način naj izvaja nadzor pri organu. Nedopustno je, da zaposleni v proizvodnji (med njimi tudi prosilec), kjer so kršitve varnostnih predpisov ugotovljene, niso seznanjeni za kakšne kršitve gre oz. kakšnim nevarnostim so bili in še bodo izpostavljeni. Organ ni izkazal pogojev po sodni praksi, da je v obravnavanem primeru podana zloraba pravice: kako bi obravnavane zahteve prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivale na delo organa, prekomerno ovirale in na nedopusten način posegale v delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Prav tako ne izkaže kakšen vpliv bi to imelo na pravice tretjih, ki so udeleženi v drugih postopkih, ki jih vodi organ (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo ene strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.). Glede zahtevanih dokumentov pa prosilec pojasnjuje, da je z zahtevo z dne 12. 1. 2023 zahteval zapisnik iz inšpekcijskega nadzora v materializirani obliki, katerega obstoj potrjuje odgovor delovnega inšpektorja z dne 11. 1. 2023. Gre za samostojen dokument, ki ne more predstavljati izjeme, četudi inšpekcijski nadzor še ni v celoti zaključen. Tako tudi sodna praksa (sodba III U 370/2011, z dne 12. 7. 2012), po kateri je zapisnik o inšpekcijskem pregledu prvi akt s katerim se inšpekcijski postopek začne. Enako IP v svoji odločbi št. 090-124/2013/5 z dne 18. 7. 2013. Zahteva z dne 5. 2. 2023 se nanaša na nepojasnjeno in vprašljivo plačevanje storitev ,,konkurenci" organa, v času ko je prosilec s sodelavci pri svojem delu opazil enormen izpad proizvodnje in večmesečni zastoj v izdelavi medicinskih pripomočkov. Zato je nedvomno v javnem interesu pridobiti vpogled v sumljivo poslovanje, ki se je zgodilo sovpadajoče z nastopom novega generalnega direktorja, ki ga pred tem v takem obsegu ni bilo. Na mestu je vprašanje ali morebiti organ z javnimi sredstvi ni plačevala storitev, ki bi jih moral opraviti sam, za kar je imel kadre, znanje in možnosti. Zahteva z dne 6. 2. 2023 se nanaša na račune za medicinske pripomočke, ki jih je izdeloval prosilec, pri čemer obstaja utemeljen sum, da organ ni izdajal računov in obračunaval stroškov materiala in dela skladno s predpisi. Ni sporno, da informacije obstajajo, ne predstavljajo pa izjeme. Prav taka odločba organa, s katero z nedopustnim združevanjem odločanja, zavrača prikaz tudi teh podatkov le še utrjuje dvom v zakonitost delovanja in pravilnost poslovanja organa. Prosilec pri tem ponovno poudarja, da ne vzdrži razlaga organa, da ker obstajajo nadzorne inštitucije prosilec po ZDIJZ do teh informacij ne bi bil upravičen, saj ZDIJZ tega ne izključuje. Sklepno prosilec izpostavlja, da prizadetost organa in subjektivni občutek užaljenosti, ker prosilec podaja ocene, se opredeljuje do dela drugih, ugotavlja dejansko stanje in odkriva materialno resnico, ni upravičena. V praksi se je izkazalo da so nadzorne inštitucije: delovna inšpekcija in JAZMP pritrdile ugotovitvam prosilca (priloge), ki jih je podal v prijavi kršitev. To pomeni, da se strokovnost zaposlenih z ustrezno izobrazbo ni izkazala. Še najbolj očitno se to izkaže v številnih oz. prav vseh odpravljenih odločbah po ZDIJZ in večkratnem vračanju v ponovno odločanje organu oz. nezmožnost organa slediti navodilom IP. Organ nedovoljeno in nepravilno zaključuje, da gre v vlogi drugega prosilca za del funkcionalne celote, saj časovno in vsebinsko sovpada z vlogami prosilca. ZDIJZ ne opredeljuje kdaj časovno sme posamični prosilec IJZ vlagati zahteve ali da bi se te celo izključevale z vlogami drugih prosilcev zaradi časovnega sovpadanja. Prosilec je prepričan, da vloga drugega prosilca vsebinsko ni nikakor povezana z vsebino njegovih zahtev. Evidentno organ vsakokrat zlorablja določbe materialnega predpisa za izmikanje pravilnemu podajanju informacij javnega značaja. Pri vsakem posredovanju uporablja le relativno smiselne izgovore, ki jih obrazloži v obliki birokratskega minimalizma, brez jasnega pojasnila, zaradi česar navedb organa sploh ni možno preveriti. Že zaradi slednjega je odločba nezakonita. Glede na vse navedeno in glede na vse prejšnje odločbe, še posebej zadnjo odločbo IP št. 090-365/2022/14 iz katere je evidentno, da organ ne sledi niti navodilom IP, zaradi česar je IP večkrat vračal v ponovno odločanje in za isto zadevo večkrat ponavljal pritožbene postopke, prosilec pa bo zato namesto v 20 dneh do IJZ prišel šele po več kot pol leta, prosilec predlaga, da IP odloči sam in določi, da organ informacije posreduje brez nadaljnjega odlašanja in da v okviru pritožbenega postopka pri organu izvede nadzor nad izvajanjem določb ZDIJZ.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom dne 1. 3. 2023, odstopil v reševanje IP.
Pritožba je utemeljena.
Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja. Prav tako IP s tem v zvezi preverja izvajanje ZDIJZ v konkretnem postopku in ne sistemsko kot predlaga v pritožbi prosilec, saj za takšno ukrepanje nima pravne podlage.
V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Se je pa IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali je organ pravilno združil v enotno odločanje postopek z več zahtevami prosilca in postopek z zahtevo prosilke ter z vprašanjem, ali so podane okoliščine, ki utemeljujejo pravilnost odločitve organa, da se zahteve zavrne, ker gre za zlorabo pravice in za žaljive vloge.
Glede združitve zahtev prosilca in zahteve prosilke
O združitvi več zahtev za dostop do informacij javnega značaja ZDIJZ nima posebnih določb, torej se v zvezi s tem na podlagi drugega odstavka 15. člena ZDIJZ uporabijo določbe ZUP. ZUP v 130. in naslednji členih ureja združitev zadev v en postopek. Če se pravice ali obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, lahko začne in vodi en sam postopek tudi takrat, kadar gre za pravice in obveznosti več strank. Ob enakih pogojih lahko uveljavlja ena ali več strank v enem samem postopku tudi več različnih zahtevkov. O združitvi zadev v en postopek odloči pristojni organ s posebnim sklepom, zoper katerega je dovoljena pritožba. 132. člen ZUP pa določa, da če se vodi en sam postopek, nastopa v postopku vsaka stranka samostojno. Zakon tako pozna subjektivno kumulacijo (zahtevki več strank) in objektivno kumulacijo (več zahtevkov iste stranke). Iz vsebine podanih zahtev prosilca in zahteve prosilke izhaja, da se oba opirata na ZDIJZ kot pravno podlago, medtem ko iz vsebine zahtev izhaja, da zahtevata različne informacije. Po mnenju IP organ ni imel pravne podlage za združitev zahtev prosilca in prosilke v en postopek, saj se zahteve nanašajo na različne informacije pri organu in gre tako za različno dejansko stanje. Glede združevanja različnih zahtev (enega) prosilca (objektivne kumulacije) pa IP ugotavlja, da se je v praksi postopkov dostopa do informacij javnega značaja razvilo stališče, da stranka z eno vlogo (zahtevo) lahko zahteva več zahtevanih informacij, ki niso nujno iste oziroma se ne nanašajo na iste zahtevane dokumente, kar pomeni, da se ne naslanjajo na isto ali podobno dejansko stanje. Obravnavani primer, ko prosilec z novo vlogo zahteva druge informacije je od objektivne kumulacije zahtevkov v eni vlogi različen le v tem pogledu, da gre za novo vlogo, o kateri je treba odločiti v drugem časovnem okviru. Ravnanje organa, ko več takšnih vlog združi v en postopek, pod pogojem, da z odločanjem po prvi vlogi ni v zamudi (glej 23. člen ZDIJZ: rok za odločitev 20 delovnih dni od prejema popolne zahteve), je po mnenju IP pravilno. Po mnenju IP je organ pravilno združil odločanje o treh zahtevah prosilca, saj je prvo zahtevo prejel 12. 1. 2023, drugo 5. 2. 2023 in tretjo 6. 2. 2023, odločbo pa izdal v roku 20 delovnih dni od prejema prve zahteve (rok je potekel dne 10. 2. 2023, torej na dan izdaje izpodbijane odločbe). Ob tem IP dodaja, da iz tretjega odstavka 130. člena ZUP izhaja, da bi organ o združitvi moral odločiti s sklepom zoper katerega je dovoljena posebna pritožba. Kljub temu pa IP ugotavlja, da glede na teorijo (glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (Založba Uradni list, 2020, P. Kovač, E. Kerševan, et al, 2. knjiga stran 37) ne gre za bistveno kršitev postopka. Čeprav IP meni, da je organ nepravilno združil zahteve prosilca in zahtevo prosilke, ker se nanašajo na različne zahtevane informacije, saj IP to šteje za odločilno pri subjektivni kumulacij zahtevkov pa se podrejeno ne strinja niti z razlogi organa, ki jih je ta navedel za združitev postopka. Po vsebini organ utemeljuje, da je podano isto ali podobno dejansko stanje glede okoliščin, ki jih organ ugotavlja kot zlorabo pravice, in sicer da gre za funkcionalno povezane zahteve. Po mnenju IP, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, kot zavrnilni razlog zlorabe v obravnavnem primeru ni podan, niti ne gre za funkcionalno povezane zahteve, kot pa bo razvidno v nadaljevanju, je IP zato izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo v ponovni postopek.
V skladu z določbami ZDIJZ je tako organ kot tudi IP dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes. Prosilkini interesi (da pomaga zavrnjenemu prosilcu oziroma informacije pridobiva zanj) in prosilčevi interesi (izboljšanje svojega delovnopravnega položaja, opozarjanje na kršitve organa, ipd.) za to presojo niso pomembni. Povedano drugače, rezultat presoje oz. odločitev organa mora biti enaka za vse, saj ZDIJZ kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, ne glede na morebitne okoliščine, ki so jim znane v zvezi z zahtevanimi dokumenti. ZDIJZ namreč ne pozna pojma ti. »povezanih prosilcev«. Dolžnost organa je, da vsako prejeto zahtevo obravnava neodvisno od drugih prosilcev, pri čemer je dolžan preveriti zgolj, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja ter ali zahtevana informacija vsebuje katero od izjem iz 5. a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Namreč samo te, z zakonom opredeljene izjeme, so lahko podlaga za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Ob tem IP opozarja na nedavno prakso Upravnega sodišča RS v sodbi št. I U 966/2021-16 z dne 4. 1. 2023, ki je v 15. točki zapisalo, da je do informacije javnega značaja upravičen vsakdo in mu pri tem ni treba izkazovati niti pravnega interesa niti uveljavljati razlogov, zakaj želi dostop do neke informacije. V postopku dostopa do informacij javnega značaja ni pomembno, iz katerih razlogov želi prosilec dobiti informacijo, saj gre za univerzalno pravico, ki gre vsakomur. Iz sodbe Upravnega sodišča opr. št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022 pa v 29. točki izhaja, da ugovor, da prosilec z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja poskuša pridobiti podatke, s katerimi bi si izboljšal svoj konkurenčni položaj, ni relevanten, saj po ZDIJZ ni pomemben namen zaradi katerega prosilec želi informacijo javnega značaja, saj ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja.
Čeprav se v izpodbijani odločbi organ ni skliceval na nobeno določbo ZDIJZ za zavrnitev zahteve prosilke in zahtev prosilca, iz vsebine razlogov izhaja, da meni, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja in da je prosilec v svojih vlogah žaljiv. Navedeno ureja peti odstavek 5. člena ZDIJZ, iz katerega izhaja, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali sta prosilec in prosilka zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja.
ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel[1] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.
O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi I U 1128/2017-29 zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi I U 1136/2017-52.
Torej, glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodbi II U 214/2016-12 in I U 1816/2016) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namen pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.
Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.
Poudariti velja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako gre opozoriti, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
Institut zlorabe pravice je dejansko kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:
· ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,
· očitno nedovoljena ali neutemeljena zahteva (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),
· šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),
· prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),
· milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).
IP poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje zahteva prosilke z dne 22. 1. 2022 in tri zahteve prosilca (z dne 12. 1. 2023, 5. 2. 2023 in 6. 2. 2023), o katerih je organ v združenem postopku odločil z izpodbijano odločbo in vse zavrnil z obrazložitvijo, da gre pri zahtevah prosilca za zlorabo in žaljive vloge, prosilka pa je s prosilcem povezana, zato gre za funkcionalno povezane zahteve. Organ stoji na stališču, da prosilec zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja s tem, ko zahteva informacije za varstvo svojih delavskih pravic, oziroma zaradi izvajanja nadzora nad delom organa in dokazovanje nezakonitosti njegovega dela, kar pa ni namen ZDIJZ. V pritožbi z dne 5. 10. 2022 in v korespondenci, preden je prosilec vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, je bil do zaposlenih pri organu žaljiv. Prosilec, prosilka in še določena tretja oseba so v letu 2022 in 2023 vložili skupno 10 zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Slednje predstavlja velik porast v odločanju na podlagi ZDIJZ in za organ dodatno delo. Prosilec s svojimi zahtevami sili organ v opredelitev, ali z dokumentom razpolaga in s tem predpostavlja, da organ ravna nezakonito.
IP ugotavlja, da organ še vedno vztraja, da gre za zlorabo pravice, čeprav mu je bila v odločbi št. 090-297/2022/5 z dne 16. 11. 2022, v odločbi št. 090-319/2022/3 z dne 2. 12. 2022 in v odločbi št. 090-351/2022/4 z dne 21. 12. 2022 predstavljena praksa Upravnega sodišča in IP glede razlage instituta zlorabe pravice kot izjeme od dostopa do informacij javnega značaja. V obravnavani zadevi pa je organ poleg napačnega stališče glede tega, kdaj gre za zlorabo pravice, postopek z zahtevo prosilke in z zahtevami prosilca združil v en postopek. IP ponovno poudarja, da je v zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil stališče, da gre za zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oz. povezano vsebino in da gre za istega prosilca. Slednje pa v obravnavani zadevi z zahtevo prosilke in zahtevami prosilca ni podano, saj gre nedvomno za različni fizični osebi. Glede treh zahtev prosilca IP ugotavlja, da iz njih ne izhaja, da bi bile vsebinsko povezane in po mnenju IP zato ne gre za funkcionalno povezane zahteve. Prav tako pa v primeru treh vlog, ki po vsebini niso obsežne glede na količino zahtevanih informacij, ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog. Organ se sicer sklicuje, da so prosilec, prosilka in še določena druga oseba v letu 2022 in 2023 vložili skupaj 10 zahtev, vendar tega v obravnavanem primeru s posredovanjem teh zahtev, razen v obsegu zahtev, o katerih je odločil z izpodbijano odločbo, ni izkazal, zato jih IP ne more šteti za izkazane in odločilne pri presoji, ali gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Upravno sodišče RS v 30. točki sodbi št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022 jasno zapiše, da lahko govorimo o zlorabi in šikanoznem značaju vložene zahteve ali več zahtev za dostop do informacij javnega značaja, mora prosilec vložiti sklop več (funkcionalno povezanih) žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da morajo biti vse zahteve vložene v relativno kratkem časovnem obdobju. V obravnavanem primeru pa zahteve niso žaljive niti niso nekorektne.
Po oceni IP je v obravnavanem primeru mogoče ugotoviti, da zahteva prosilke in tri zahteve prosilca obsegajo konkretno navedene informacije oz. podatke, ki so zahtevani, in način seznanitve. Obsegajo torej obvezne sestavine zahteve, ki jih določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena. IP je ugotovil, da ne zahteva prosilke niti zahteve prosilca niso očitno nedovoljene ali neutemeljene. Ne gre za zahteve, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirale izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Zahteve se nanašajo na zapisnike o opravljenem inšpekcijskem pregledu, račune, pogodbe in anekse ter podatek o višini plačil organa določeni pravni osebi, račune in obračune glede stroškov v zvezi z desetimi delovnimi nalogi za izdelavo ortopedskih pripomočkov in podatke, ki se nanašajo na certifikat »Družini prijazno podjetje«. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Iz navedenega tako izhaja, da na podlagi posredovane zahteve ni mogoče ugotoviti, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve prosilke in treh zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Prav tako se organ ni poslužil milejšega sredstva in v skladu s 24. členom ZDIJZ podaljšal rok za odločitev.
Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilke in zahteve prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivale na delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev.[2] Ob tem pa IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.
Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa. Iz same zahteve prosilke in zahtev prosilca ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo oziroma provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic, prav tako iz zahteve ne izhaja, da bi bila ta šikanozna. V zvezi s šikanoznimi vlogami je podalo stališče tudi Upravno sodišče RS v 28. točki sodbe št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022, in sicer je navedlo, da šikanoznega ravnanja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ ni mogoče širiti na siceršnje ravnanje prosilcev zoper organ, pač pa ga je treba obravnavati zgolj ene ali v sklopu več žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Glede žaljivosti se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi U 12/2008, in sicer v tem smislu, da je treba žalitev organa ali uradne osebe pojmovati zlasti kot poseg v dostojanstvo organa (v njegov ugled, zunanjo ali objektivno čast, dobro ime v javnosti). Zahteva prosilke in tri zahteve prosilca so popolnoma korektne, določne in jih ni moč oceniti kot provokativnih, nagajivih ali žaljivih. V zvezi z navedbo organa, da je bila pritožba prosilca z dne 5. 10. 2022 žaljiva in da je bil žaljiv v predhodni komunikaciji, preden je vložil prvo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, IP pojasnjuje, da se je do navedene pritožbe vsebinsko opredelil že v postopku v zvezi z odločbo št. 090-297/2022/5 z dne 16. 11. 2022 in ugotovil, da ni bila šikanozna. V zvezi s komunikacijo izven postopka dostopa do informacij javnega značaja pa velja zgoraj navedeno stališče Upravnega sodišča, da ta na presojo v postopku dostopa do informacij javnega značaja ne vpliva. V zvezi z navedbo organa, da je prosilec žaljiv, zato ker s podajanem zahtev za dostop do informacij javnega značaja postavlja domnevo, da bi organ določene dokumente moral imeti, IP odgovarja, da je predpogoj za odločanje o dostopu do določene informacije ugotovitev, ali obstaja dokument, iz katerega informacija izhaja. Ali je zaradi neobstoja dokumenta, ki ga zahteva prosilec, ravnanje organa neustrezno, pri čemer organ meni, da dokumenta ni dolžan imeti, je predmet preverjanja pristojnih nadzornih institucij na določenem področju in ne pritožbenega postopka po ZDIJZ.
IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da sta prosilka ali prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da sta ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma da gre za šikanozne zahteve. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da sta prosilec in prosilka s svojim ravnanjem zlorabila pravico dostopa do informacije javnega značaja.
Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku
Organ je zaradi napačne uporabe pravil postopka nepravilno združil odločanje o zahtevi prosilke in zahtevah prosilca ter zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. Organ je namreč zahtevo prosilke in zahteve prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil sklicujoč se na zlorabo pravice in na to, da gre za žaljive vloge, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Čeprav sta prosilec in prosilka v pritožbi predlagala, da IP o zahtevanih dokumentih odloči sam, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Organ namreč razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.
V ponovljenem postopku je organ dolžan obravnavati v ločenem postopku zahtevo prosilke in tri zahteve prosilca ter določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo stranki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.
Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. IP prav tako opozarja na določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katerim so absolutno javni podatki (razen v določenih primerih) podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnim razmerjem javnega uslužbenca.
Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilke in prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.
V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Npr. odločbe IP, št. 090-148/2020/3 z dne 31. 8. 2020, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, vse dostopne na spletni strani https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-značaja/iskalnik-po-odločbah
[2] Enako Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022 v 29. točki.