prosilec - Urad RS za meroslovje

POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na izjemo upravnega postopka zavrnil dostop do zahteve, s katero je stranka na podlagi ZDIJZ zahtevala dostop vloge, ki je bila oddana v upravnem postopku odobritve konkretnega tipa merilnika. Pri tem organ ni podal razlogov za utemeljitev škode, ki bi nastala za upravni postopek z razkritjem zahtevane vloge. Zaradi podane absolutno bistvene kršitve določb postopka je IP odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek. IP je poudaril, da je škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka izkazana zlasti tedaj, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Ne moreta pa predstavljati pravno relevantne škode argumenta organa, da bi z razkritjem zahtevanega dokumenta lahko prišlo do neupravičenih pritiskov javnosti in prejudiciranja odločitve drugostopenjskega organa.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-174/2025/4

Datum: 13. 5. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 18. 4. 2025, zoper odločbo Urada Republike Slovenije za meroslovje, Tkalska ulica 15, 3000 Celje (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2025/43 z dne 15. 4. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.  Pritožbi prosilca z dne 18. 4. 2025 se ugodi in se odločba Urada Republike Slovenije za meroslovje, št. 090-1/2025/43 z dne 15. 4. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.          V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)           Organ je 14. 4. 2025 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec pojasnil, da je bil s strani enega od imetnikov cerifikata odobritve tipa za merilnik hitrosti obveščen, da ga je organ obvestil o zahtevi zunanjega vložnika za dostop do dokumentacije postopka odobritve njegovega merila iz leta 2018. Prosilec je organ prosil, da mu posreduje vlogo oziroma sporoči, kdo jo je vložil in zakaj. Po prejemu poziva organa za dopolnitev je prosilec še pojasnil, da prosi, da mu organ v skladu z ZDIJZ posreduje zahtevo vložnika, ki od organa zahteva dostop do vse dokumentacije, ki je bila oddana ali ustvarjena v upravnem postopku odobritve tipa merilnika hitrosti tipa ….

(2)           Organ je z odločbo št. 090-1/2025/43 z dne 15. 4. 2025 zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je prosilec na organ naslovil elektronsko pošto, v kateri je zaprosil za posredovanje zahteve vložnika, ki od organa zahteva dostop do vse dokumentacije, ki je bila oddana ali ustvarjena v upravnem postopku odobritve tipa merilnika hitrosti tipa … ter posredovanje informacije o vložniku in razlog o vloženi zahtevi. Organ je zaprosilo prosilca za posredovanje zahteve vložnika, ki od organa zahteva dostop do vse dokumentacije, ki je bila oddana ali ustvarjena v upravnem postopku odobritve tipa merilnika hitrosti tipa … ter posredovanje informacije o vložniku in razlog o vloženi zahtevi, obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ ter ugotovil, da na podlagi 5. člena ZDIJZ razlog oziroma pravni interes vložnika za dostop do informacij javnega značaja ni potreben, zato organ s predmetno informacijo ne razpolaga. Prav tako organ ne more razkriti vložnika, ki je od organa zahteval dostop do vse dokumentacije, ki je bila oddana ali ustvarjena v upravnem postopku odobritve tipa merilnika hitrosti tipa …, saj vložnik ne more, v skladu z 43. členom ZUP, biti stranski udeleženec v postopku. Prav tako je postopek zahteve še v teku, zato v skladu s 7. točko 6. člena ZDIJZ organ prav tako ne more posredovati zahtevanih podatkov, saj bi lahko razkritje le teh škodovalo izvedbi postopka. Glede na navedeno je organ na podlagi 4. člena, 5. člena in 7. točke 6. člena ZDIJZ ter 43. člena ZUP zahtevo prosilca zavrnil.

(3)           Dne 18. 4. 2025 je organ zoper odločbo št. 090-1/2025/43 z dne 15. 4. 2025 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da se organ med drugim v obrazložitvi sklicuje na 43. člen ZUP in 4. in 6. člen ZDIJZ. Z obrazložitvijo organa se prosilec ne strinja, saj meni, da organ neustrezno tolmači zakonodajo, da je želel postati stranka v postopku. Gre za dva popolnoma ločena postopka za dostop do informacij javnega značaja. Vloga prosilca, podana v vlogi novinarja, torej nima nič z vlogo vložnika, zato je sklicevanje na 43. člen ZUP neustrezno. Vloga prosilca je bila podana posredno na podlagi informacij, ki jih je prosilec pridobili od pravne osebe, ki je pridobila obvestilo organa. Organ se v odločbi sicer sklicuje tudi na 4. člen ter 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer je povsem spregledal in ignoriral drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, ki pravi, da ne glede na določbe prejšnjega odstavka se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Prosilec je v vlogi novinarja, ki aktivno in že vrsto let pokriva postopke v zvezi s tehničnimi sredstvi za merjenje hitrosti in alkohola ter širše z napredkom prometne varnosti v državi. Prometna varnost ter njo povezani postopki pred organi pa so brez dvoma nekaj, kar je močno v javnem interesu. Prav tako je v interesu javnosti, da so postopki pred organi v povezavi z javnimi razpisi vodijo transparentno, zakonito in enakopravno za vse udeležene. Prosilec meni, da je interes javnosti glede pridobitve zahtevanih informacij, ki jih je zahteval od organa, velik. Navsezadnje o tem pričajo tudi nedavni prispevki o tej tematiki v vseh največjih javnih občilih v državi (RTV Slovenija, STA, 24ur, Žurnal24 …) ter v odzivih ministra za gospodarstvo, ministra MNZ in ministrice MZI. Informacije, za katere naproša, bi po predvidevanju prosilca lahko omogočile boljše razumevanje in širšo sliko glede postopkov, v katere je vključen organ in drugi deležniki. Zato prosilec ponovno prosi organ, da mu na podlagi ZDIJZ posreduje informacije o:

1) vložniku in

2) njegovo vlogo, naslovljeno na organ, za dostop do vse dokumentacije, ki je bila oddana ali ustvarjena v upravnem postopku odobritve tipa merilnika hitrosti tipa …, kjer se vložnik se sklicuje na ZDIJZ.

Zaradi aktualnosti dogodkov prosilec prosi za hitro rešitev pritožbe. V zvezi s poukom o pravnem sredstvu, ki ga je organ zapisal glede možnosti pritožbe, prosilec opozarja, da v skladu z javno objavljenimi navodili IP ni dolžan poravnati takse za pritožbo.

(4)           Organ je pritožbo z dopisom št. 090-1/2025-2182-48 z dne 22. 4. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Pri tem je pojasnil, da je vlogo prosilca zavrnil na podlagi 4. člena (ne razpolaga z informacijo o razlogih za vložitev zahteve po ZDIJZ) ter 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj postopek še ni zaključen. Poleg tega je ta postopek povezan s postopkom reševanja pritožbe istega vložnika na odločbo organa št. 6411-16/2023/60 z dne 10. 3. 2025. S celovitim razkrijem teh podatkov javnosti v trenutku, ko postopek še ni končan, bi lahko prišlo do neupravičenih pritiskov javnosti in prejudiciranja odločitve drugostopenjskega organa. Skladno s 7. točko 6. člena ZDIJZ je zato organ dostop do zahtevane informacije zavrnil, saj noben od navedenih upravnih postopkov istega vložnika (tj. podjetja Intermatic d.o.o.) še ni pravnomočno zaključen in bi lahko razkritje teh podatkov škodovalo izvedbi predvsem pritožbenega postopka, pa tudi postopka, ki se vodi na podlagi določb ZDIJZ. Organ je ocenil, da v tem trenutku javni interes glede razkritja ni močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije.

Pritožba je utemeljena.

(5)           IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)           Primarno IP ugotavlja, da se izrek izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje organa. Organ je namreč zahtevo prosilca v izreku zavrnil v celoti, ne da bi konkretno navedel, na katere konkretne dokumente se nanaša, to pa prav tako ni razvidno niti iz obrazložitve odločbe, v kateri je organ le povzel zahtevo prosilca. Z ničemer se ni konkretno opredelil glede obstoja kateregakoli dela zahtevane dokumentacije oziroma glede razpolaganja z zahtevanimi informacijami. Tudi navedba organa, »da na podlagi 5. člena ZDIJZ razlog oziroma pravni interes vložnika za dostop do informacij javnega značaja ni potreben, zato organ s predmetno informacijo ne razpolaga«, nič ne pove o tem, ali organ dejansko ne razpolaga z zahtevano informacijo. Za odločitev na podlagi ZDIJZ namreč ni pomembno, ali zakon določa, da bi organ moral oziroma smel imeti določeno informacijo, temveč je odločilno dejstvo, ali organ z zahtevano informacijo dejansko razpolaga v materializirani obliki ali ne. Organ mora namreč primarno ugotoviti, ali razpolaga z informacijo javnega značaja, ki je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Organ pa se v izpodbijani odločbi z ničemer ni opredelil, ali so glede zahtevanih informacij oziroma dokumentacije kumulativno izpolnjeni zgoraj navedeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ, kar pomeni, da je nepopolno ugotovil dejstva glede obstoja zahtevanih dokumentov.

(7)           Dalje IP ugotavlja, da je organ dostop do zahtevane dokumentacije zavrnil tudi s sklicevanjem na izjemo varstva upravnega postopka, ki jo ZDIJZ določa v 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevani podatek, je v teku (1) in razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka (2).

(8)            IP poudarja, da je izjema varstva upravnega postopka namenjena varstvu nadaljnje izvedbe upravnega postopka, zato lahko že po naravi stvari škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, oceni organ, ki postopek vodi. Na njem je torej dokazno breme, da kot verjetno izkaže ogroženost nadaljnje izvedbe postopka in o tem poda razloge v obrazložitvi odločbe. Takšna škoda je izkazana predvsem takrat,^[1] ko bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje in izvedbo dokazov, tako da bi zavezanci ali druge osebe prikrili ali uničili dokumente, pomembne za odločanje v postopkih, oziroma bi to vplivalo na njihove izpovedbe ali način sodelovanja v postopku.^[2] Ob tem IP poudarja, da z materialno pravnega vidika restriktivna razlaga^[3] izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pomeni, da se z njo varujejo vsi dokumenti konkretnega upravnega postopka per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Prav tako se z izjemo lahko varujejo le posamezni podatki v dokumentu in ne kar pavšalno celoten dokument.^[4] To pomeni, da mora organ ob sklicevanju na to izjemo izkazati, da se nanaša na posamezne podatke v konkretnem dokumentu. IP še pripominja, da se pravno upoštevna škoda ne domneva zgolj na podlagi dejstva, da upravni postopek še ni končan.

(9)           V izpodbijani odločbi je organ v zvezi z utemeljevanjem te izjeme navedel le, »da je postopek zahteve še v teku, zato v skladu s 7. točko 6. člena ZDIJZ organ prav tako ne more posredovati zahtevanih podatkov, saj bi lahko razkritje le teh škodovalo izvedbi postopka«. IP ugotavlja, da organ s takšnimi pavšalnimi navedbami ni podal konkretnih razlogov, s katerimi bi utemeljeval obstoj drugega pogoja predmetne izjeme, to je, razlogov zaradi katerih bi razkritje škodovalo izvedbi konkretnega upravnega postopka. Ker torej izpodbijana odločba v zvezi z zatrjevano izjemo nima nobenih razlogov o odločilnih dejstvih, in ker je organ, kot je pojasnjeno zgoraj, nepopolno ugotovil tudi dejstva glede obstoja zahtevanih dokumentov, je IP presodil, da je pomanjkljiva v tolikšni meri, da se je ne da preizkusiti, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

(10)         Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(11)         Vrnitev zadeve v ponovni postopek organu prve stopnje IP utemeljuje z načelom ekonomičnosti postopka. Organ prve stopnje razpolaga z vsemi podatki in informacijami, ki so potrebne za ugotovitev, ali zahtevani dokument v celoti ali delno vsebuje informacije, ki so izjema od prostega dostopa, zaradi česar je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. IP v obravnavani zadevi ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

a. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

(12)         Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[5] Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva in kateri konkretni dokumenti so predmet odločanja, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da je organ v ponovljenem postopku dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. v odločbi mora s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta navesti vsak posamični dokument, ki ga zahteva prosilec) in se jasno opredeliti tudi do vprašanja, s katerimi dokumenti (oziroma informacijami v teh dokumentih) razpolaga oziroma zakaj z določenimi zahtevanimi dokumenti (oziroma informacijami v teh dokumentih) ne razpolaga. Pojasniti bo moral, na kakšen način je ugotavljal, ali z zahtevano dokumentacijo (informacijo) razpolaga (npr. v katere konkretne dele zbirke oziroma evidence dokumentarnega gradiva in na podlagi katerih ključnih besed oziroma drugih oznak je organ vpogledal; katera konkretna dejstva in pri katerih konkretnih pristojnih osebah je organ preverjal, ipd.) ter kaj konkretno je pri tem ugotovil (npr. kaj je ugotovil po pregledu dokumentov, s katerimi razpolaga, kaj so glede neobstoječih dokumentov pojasnile osebe, pristojne za zahtevano dokumentacijo, ipd.).

b. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

(13)         V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku te obrazložitve, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,^[6] opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(14)         Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(15)         Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP poudarja, da je dokazno breme za obstoj te izjeme na organu, ki sam ve, kaj bi lahko škodovalo izvedbi postopka, ki ga vodi.^[7] Kot izhaja iz upravno sodne prakse,^[8] je škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka izkazana zlasti tedaj, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Takrat bi razkritje zbranih dokumentov morda lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi vplivalo na izdajo odločbe, in takšna škoda, povzročena izvedbi postopka, bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami. Navedeno mora organ upoštevati v ponovljenem postopku, če bo vztrajal pri zatrjevanju izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer mora obstoj škode konkretno izkazati (pojasniti mora, denimo, obstoj katerih dokazov bi ogrozilo razkritje posameznih podatkov iz zahtevanega dokumenta). IP še poudarja, da glede na predstavljeno upravno sodno prakso in tudi glede na preteklo prakso IP^[9] ne morejo predstavljati pravno relevantne škode argumenti, ki jih je navedel organ v dopisu št. 090-1/2025-2182-48 z dne 22. 4. 2025, in sicer, da bi z razkritjem zahtevanega dokumenta lahko prišlo do neupravičenih pritiskov javnosti in prejudiciranja odločitve drugostopenjskega organa.

(16)         V izpodbijani odločbi je organ med drugim navedel tudi, da »ne more razkriti vložnika, ki je od organa zahteval dostop do vse dokumentacije, ki je bila oddana ali ustvarjena v upravnem postopku odobritve tipa merilnika hitrosti tipa …, saj vložnik ne more, v skladu s 43. členom ZUP, biti stranski udeleženec v postopku«. IP najprej pojasnjuje, da je prosilec navedeni argument organa razumel narobe, saj je v pritožbi navedel, »da organ neustrezno tolmači zakonodajo, da je želel postati stranka v postopku«. Organ je namreč v omenjenem delu izpodbijane odločbe zatrjeval, da stranski udeleženec ne more biti tisti, ki je vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki je predmet zahteve prosilca z dne 14. 4. 2025. Obravnavane navedbe organa se torej ne nanašajo na osebo, ki je prosilec v tem pritožbenem postopku. Vendar pa je tudi takšno stališče organa napačno. IP v zvezi s tem opozarja na določbo 44. člena ZUP, po kateri mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Opustitev te dolžnosti (če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana) predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Organ mora zato postopek voditi skladno z ZUP in stranke, za katere meni, da bi odločitev lahko vplivala na njihove pravice in pravne koristi, povabiti k sodelovanju v postopku na formalno pravilen način. Zato mora organ, če bo ocenil, da zahtevana dokumentacija vsebuje npr. poslovno skrivnost, v postopek pritegniti gospodarsko družbo (četudi ta v zahtevani dokumentaciji nastopa kot prosilec po ZDIJZ), katere poslovna skrivnost bi lahko bili podatki v zahtevani dokumentaciji. V zvezi s tem IP opozarja, da varovanje poslovne skrivnosti zahteva primarno aktivno ravnanje tistega, čigar poslovna skrivnost se varuje. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je tako primarno na gospodarski družbi, katere podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali, ki mora v postopku tako zatrjevati kot izkazati obstoj navedene izjeme. Organ mora nato v postopku ugotoviti, ali je dejansko res podana izjema od prostega dostopa iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar pomeni, da mora morebitne navedbe stranskega udeleženca kritično presojati in ugotoviti obstoj vseh kriterijev za določitev poslovne skrivnosti v povezavi z vsakim podatkom, ki ga na zahtevanem dokumentu prekrije. IP v zvezi s to izjemo opozarja tudi na določbo, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS). Tako so npr. po zakonu javni podatki o gospodarski družbi, katerih javnost določa Zakon o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; ZSReg).^[10] Po zakonu so javni tudi podatki o odvetnikih, ki so javno dostopni v imeniku odvetnikov, ki je na podlagi Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, s spremembami in dopolnitvami; ZOdv) objavljen na spletni strani Odvetniške zbornice Slovenije, če se v obravnavani dokumentaciji ti podatki pojavljajo v popolnoma istem kontekstu oziroma z istim namenom, tj. v vlogi opravljanja odvetniškega poklica.^[11]

(17)         Ob tem IP še poudarja, da v primeru, če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da so zahtevane informacije javne že po zakonu, na podlagi a26.a člena ZDIJZ vložnika, ki je od organa zahteval dostop do vse dokumentacije, ki je bila oddana ali ustvarjena v upravnem postopku odobritve tipa merilnika hitrosti tipa …, v postopek ni dolžan pozivati kot stranskega udeleženca. Z navedeno določbo je zakonodajalec institut stranske udeležbe v ZDIJZ-F uredil specialno glede na splošno ureditev v zakonodaji, ki ureja upravni postopek (ZUP) in omogočil, da v primerih, kjer je podlaga za razkritje informacij v zakonu jasna in kakršnokoli drugačno zatrjevanje tretjih oseb ne more vplivati oz. spremeniti odločitve organa, ni obveze klicati v postopek oseb, na katere se podatki nanašajo. V teh primerih je namreč test tehtanja, v skladu z načelom sorazmernosti, med pravico do varovanja informacij (npr. osebnih podatkov,..) in pravico do prostega dostopa, izvedel že zakonodajalec in z jasno zakonsko določbo, da gre za javne podatke, dejansko izključil možnost tretjih oseb, da bi uveljavljale svoj osebni (dejanski) interes. Povedano drugače, s prvim odstavkom a26.a člena ZDIJZ je torej zakonodajalec zajezil klicanje tretjih oseb v postopek, kadar ti s svojo udeležbo ne morejo spremeniti oziroma vplivati na odločitev zavezanega organa, ki je dolžan odločati v skladu z zakonom, ki mu nalaga javnost podatkov.

(18)         IP glede na pritožbene navedbe in samo dejstvo, da je prosilec v obravnavani zadevi novinar,^[12] ki ima kot tak dolžnost posredovati informacije v vseh zadevah, ki zadevajo javnost, ter upoštevaje dejstvo, da se zahtevani dokument nanaša na zadevo, ki je že bila izpostavljena v medijih,^[13] opozarja še na test prevladujočega interesa javnosti glede razkritja varovanih podatkov, ki ga mora v ponovljenem postopku opraviti organ. Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih.^[14]

(19)         Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

(20)         Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so predmet zahteve prosilca, in se konkretno opredeliti glede morebitnih izjem od prostega dostopa v vsakem posameznem dokumentu posebej (torej pojasniti, katera izjema je podana pri posameznem podatku iz posameznega zahtevanega dokumenta in konkretno obrazložiti, ali so izpolnjeni vsi elementi za obstoj te izjeme).

c. Vsebina izreka odločbe

(21)         Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni tudi konkretni dokumenti oziroma podatki, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrije naslov bivališča posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

č. Plačilo upravne takse

(22)         Glede pritožbene navedbe, da za vložitev te pritožbe ni potrebno plačilo upravne takse, ki jo organ sicer navaja v pouku o pravnem sredstvu izpodbijane odločbe, IP pojasnjuje, da so na podlagi 30. točke 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUT) taks oproščeni dokumenti in dejanja v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja in njihovo ponovno uporabo. Na podlagi navedene določbe IP pritrjuje prosilcu, da je obravnavana pritožba oproščena takse.

(23)         IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(24)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(25)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena ZUT oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022 (22. točka obrazložitve).

[2] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2017, str. 172.

[3] Da je vse izjeme treba razlagati restriktivno izhaja npr. iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 16/2023 z dne 12. 3. 2025 (točka 22.).

[4] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[5] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[6] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[7] Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 34/2023 z dne 6. 11. 2024 (točka 22.) in Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 16/2023 z dne 12. 3. 2025 (točka 19.).

[8] Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 16/2023 z dne 12. 3. 2025 (točka 23.).

[9] Npr. odločbe IP št. 090-183/2012 z dne 1. 10. 2012, št. 090-279/2023 z dne 8. 11. 2023 in št. 090-430/2024/4 z dne 16. 12. 2024.

[10] Tako izhaja tudi iz pretekle prakse IP, denimo, odločba IP št. 090-70/2025 z dne 17. 4. 2025.

[11] Tako izhaja tudi iz pretekle prakse IP, denimo, odločbe IP št. 090-51/2024 z dne 7. 3. 2024, št. 090-31/2013/19 z dne 22. 11. 2013 in št. 090-122/2015 z dne 4. 6. 2015.

[12] S tem prosilec kot medij udejanja aktivni vidik svoje ustavne pravice do svobode izražanja (39. člen Ustave RS), ki se kaže v varovanju svobode do posredovanja informacij in mnenj in opravlja pomembno vlogo »javnega čuvaja« (»public watchdog«). Da je to dejstvo pomemben element pri izvedbi testa prevladujočega interesa javnosti, izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. IU 1688/2016 z dne 17. 10. 2018 (62. odstavek obrazložitve).

[13] Npr. prispevek z naslovom »Dars in policija kupila neustrezne merilnike hitrosti. Kje bodo, ko bodo?«, objavljen na https://www.dnevnik.si/novice/slovenija/dars-in-policija-kupila-neustrezne-merilnike-hitrosti-2727840/; prispevek z naslovom »Sekcijski merilniki hitrosti v neskladju s predpisi«, objavljen na https://www.24ur.com/novice/slovenija/rdeca-luc-za-dars-sekcijski-merilniki-hitrosti-v-neskladju-s-predpisi.html; prispevek z naslovom »Razkrivamo: Hud udarec za sekcijsko merjenje, izbrana naprava brez certifikata«, objavljen na https://www.zurnal24.si/avto/dosje-avto/razkrivamo-hud-udarec-za-sekcijsko-merjenje-izbrana-naprava-brez-certifikata-merilnik-439457, …

[14] Kamor pa varstvo upravnega postopka in varstvo poslovne skrivnosti ne sodita.