prosilec - Urad RS za komuniciranje

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala posredovanje vseh raziskav javnega mnenja, ki jih je organu skladno s pogodbo izdelal zunanji izvajalec. Organ je ugotovil, da razpolaga s štirimi javnomnenjskimi raziskavami, dostop do katerih je na podlagi 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrnil z navedbo, da bi prišlo do napačnega razumevanja v širši javnosti, hkrati pa tudi do motenj oziroma težav pri delovanju posameznega ministrstva, ko gre za pripravo novih ustreznih ukrepov oziroma predpisov ali nadgradnjo, spremembo ali dopolnitev že sprejetih ukrepov in rešitev Vlade. IP je ugotovil, da izjema dokumenta v nastajanju ni izpolnjena, zato ker so bile javnomnenjske raziskave izvedene, rezultati pa prikazani v dokumentih, ki so predmet zahteve in so bili poslani organu, za presojo pa ni relevantna okoliščina, da so bili anketiranci povprašani o temah v zvezi predpisi, s področja katerih bodo sprejeti ukrepi oziroma spremembe ukrepov, ki še niso bili sprejeti ter da postopek sprejema teh odločitev še ni zaključen. V izvezi z zatrjevano izjemo notranjega delovanja pa je IP sprejel stališče, da ko gre za dokument, ki ga je za organ izdelal zunanji izvajalec, pri čemer je bila v postopku javnomnenjske raziskave vključena in tako s pretežnim delom (razen s skupnimi rezultati) seznanjena tudi javnost, ne gre za notranje delovanje. Prav tako je odločil, da organ motenj za delovanje ni izkazal, saj gre v delu raziskav za preverjanje mnenja javnosti o delu Vlade, ministrov, o preteklih odločitvah, kar v ničemer ne kaže na ukrepe in rešitve, ki jih bo Vlada predlagala oziroma sprejela v prihodnje, ampak na zadovoljstvo glede preteklih zaključenih političnih dejanj. Prav tako pa iz zahtevanih javnomnenjskih raziskav v ničemer ne izhajajo odločitve Vlade ali ministrov, ne izhaja nabor vseh alternativnih rešitev, ki bi jih imela izvršna oblast v oziru, ko jih bo pripravljala, zato s prostim dostopom do zahtevanih javnomnenjskih raziskav ne bi v ničemer poseglo v možnost kritičnega in inovativnega razmišljanja vlade oz. ministrstev izven dostopa javnosti, saj iz samih javnomnenjskih raziskav ne izhaja vladna politika, niti razmišljanje vlade, temveč gre (v le določenem delu, ki ne predstavlja ocene dela Vlade/ministrov in že sprejetih odločitev) za izražena stališča anketirancev.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-135/2024/4

Datum: 23. 5. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju: prosilka), z dne 10. 4. 2024, zoper odločbo Republike Slovenije, Urada Vlade Republike Slovenije za komuniciranje, Gregorčičeva 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-1/2024/11 z dne 24. 3. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilke z dne 10. 4. 2024, zoper odločbo Republike Slovenije, Urada Vlade Republike Slovenije za komuniciranje, št. 090-1/2024/11 z dne 24. 3. 2024, se ugodi, odločba se odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe posredovati na njen elektronski naslov naslednje dokumente:

-       Raziskava javnega mnenja z naslovom »Odnos javnosti do aktualnih tem, povezanih z delom Vlade RS«, Pogodba št. 32/2023, Raziskava september (09-23),

-       Raziskava javnega mnenja z naslovom »Odnos javnosti do aktualnih tem, povezanih z delom Vlade RS«, Pogodba št. 32/2023, Raziskava oktober (10-23),

-       Raziskava javnega mnenja z naslovom »Odnos javnosti do aktualnih tem, povezanih z delom Vlade RS«, Pogodba št. 32/2023, Raziskava december (12-23),

-       Raziskava javnega mnenja z naslovom »Odnos javnosti do aktualnih tem, povezanih z delom Vlade RS«, Pogodba št. 32/2023, Raziskava februar (02-24).

2.     V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilka je dne 27. 2. 2024 na podlagi ZDIJZ zahtevala posredovanje vseh raziskav javnega mnenja, ki jih je organu skladno s pogodbo izdelala družba ……, na svoj elektronski naslov.

(2) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-1/2024/11 z dne 24. 3. 2024, s katero je na podlagi 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zahtevo v celoti zavrnil. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da je organ najprej ugotavljal, ali obstaja informacija v smislu 4. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da organ v okviru svoje naloge naročanja raziskav javnega mnenja o odnosu javnosti do vladne politike iz šeste alineje prvega odstavka 3. člena Sklepa o nalogah Urada Vlade Republike Slovenije za komuniciranje naroča tudi raziskave javnega mnenja. Organ ima z družbo …., d. o. o. (v nadaljevanju izvajalec) sklenjeno Pogodbo št. 32/2023 o izvedbi raziskav javnega mnenja o aktualnih temah, povezanih z delom Vlade Republike Slovenije, na podlagi katere izvajalec po predhodnem naročilu organa izdela raziskavo javnega mnenja, organ pa izvajalcu za izvedbo pogodbenih storitev, na podlagi izstavljenih računov plačuje po pogodbi dogovorjeno plačilo. Organ ima vse raziskave javnega mnenja, ki jih je zanj na podlagi sklenjene pogodbe izdelal izvajalec, tako da zahtevana informacija pri organu obstaja. Po vsebini pa organ prosilki zavrača dostop do zahtevanih javnomnenjskih raziskav, zato ker gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. (9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) in zato ker gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ je že v specifikacijah, ki so bile priloge povabila k oddaji ponudbe, ki je bilo pred oddajo evidenčnega naročila posredovano šestim agencijam, zapisal, da naročnik v obdobju od 15. 7. 2023 do 15. 7. 2024 potrebuje izvedbo 8 raziskav javnega mnenja za interne potrebe naročnika. Prav tako je v drugem členu pogodbe z izvajalcem raziskav javnega mnenja zapisano, da je predmet pogodbe izvedba največ 8 raziskav javnega mnenja za interne potrebe naročnika o aktualnih temah, povezanih z delom Vlade RS. Glavni namen naročanja javnomnenjskih raziskav je: 1. Preverjanje odnosa javnosti do nekaterih načrtovanih oziroma možnih ukrepov in rešitev, ki so v pripravi na posameznih ministrstvih. Ker gre za možne ukrepe in rešitve, ki so šele v usklajevanju oziroma v pripravi, bi njihovo razkritje skozi javno objavljen dokument, ki vsebuje vprašanja in rezultate naročenih raziskav javnega mnenja, lahko povzročilo napačno razumevanje v širši javnosti, hkrati pa tudi motnje ozirom težave pri delovanju posameznega ministrstva, ko gre za pripravo ustreznih ukrepov oziroma predpisov. 2. Preverjanje javnega mnenja do nekaterih že sprejetih ukrepov in rešitev Vlade, ki pa jih želi nadgraditi, spremeniti ali dopolniti in so zato stvar nadaljnje obravnave in iskanja dodatnih oziroma novih rešitev in ukrepov. Tudi v tem primeru bi njihovo razkritje skozi javno objavljen dokument, ki vsebuje vprašanja in rezultate naročenih raziskav javnega mnenja, lahko povzročilo napačno razumevanje v širši javnosti, hkrati pa tudi motnje oziroma težave pri delovanju posameznih ministrstev, ko gre za pripravo ustreznih ukrepov oziroma predpisov. Omenjene raziskave so podlaga za pisanje zakonskih in podzakonskih predlogov ter podlaga za komunikacijske aktivnosti. Pri sestavljanju vprašanj so zato sodelovali strokovnjaki posameznih resorjev, kjer bodo raziskave služile za nadaljnjo pripravo dokumentov. Ob tem organ našteje nekatere izmed tem, vključenih v raziskave javnega mnenja: ukrepi vlade v zvezi z odpravljanjem posledic poplav, oblikovanje in glavne prioritete proračunov v prihodnjih dveh letih, področja, na katerih bi bilo potrebno hitro ukrepanje vlade za izboljšanje trenutnega stanja, davčne obveznosti državljanov, pokojninska reforma, pogajanje s sindikati javnega sektorja.

(3) Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 10. 4. 2024. Navaja, da gre za raziskave, ki so plačane iz javnih sredstev in bi zato morale biti dostopne javnosti, še posebej, če jih Vlada RS, kot navaja organ, uporablja kot podlago za pripravo ustreznih ukrepov in predpisov. Sklicevanje na obe izjemi je nesmiselno ob dejstvu, da so bila omenjena vprašanja zastavljena splošni populaciji. Če bi razkritje teh informacij povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, organ preko javnih raziskav mnenja sploh ne bi smel preverjati njihove podpore pri splošni javnosti. Na ta način je vsebino organ že delil sam.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilke, z dopisom št. 090-1/2024/16 z dne 17. 4. 2024, poslal v pristojno odločanje IP. Pred tem je preveril in ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in vložena s strani upravičene osebe. Po prejemu pritožbe je IP organ dne 22. 4. 2024 pozval na dostavo dokumentov in posredovanje pojasnil. Organ je dne 6. 5. 2024 IP poslal dokumente in dopis št. 090-1/2024/1. Ob tem se je organ opredelil do pritožbenih navedb prosilke. Navaja, da so bila vprašanja v javnomnenjski raziskavi zastavljena zelo ozkemu krogu vprašanih (700). Pri tem je organ preveril različne možnosti ukrepov, kar je v fazi priprave zakonskih predpisov zelo smiselno in upravičeno. Dejstvo je, da se zastavljena vprašanja s strani vprašanih niso javno komunicirala. Povsem drugače pa je, ko bi ta vprašanja oziroma možne rešitve, ki se skrivajo v njih (skupaj z rezultati raziskav), objavil eden od najbolj spremljanih medijev v državi, saj ga v tiskani in spletni izdaji spremlja več kot 150.000 bralcev dnevno, kar bi povzročilo nerazumevanje javnosti in motnje pri delu, ko gre za pripravo posameznih zakonskih rešitev ter povzročilo posledice, ki jih navajata izjemi iz 6. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP ugotavlja, da v zadevi ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, da je organ kot zahtevane informacije prepoznal štiri javnomnenjske raziskave izvajalca po pogodbi št. 32/2023, da sodijo v njegovo dejavnost in da obstajajo v materializirani obliki, saj jih je organ IP poslal v pritožbenem postopku. Med organom in prosilko pa je sporno, ali se je organ utemeljeno skliceval na izjemi iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ko je dostop do vseh štirih javnomnenjskih raziskav v celoti zavrnil.

(7) Da je podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, morajo biti izpolnjeni trije pogoji: dokument mora biti še v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kriterije, kdaj gre za dokument v postopku izdelave, določa tudi 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16 in 146/22), ki med drugim pravi, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

(8) IP ugotavlja, da ni izpolnjen že prvi kriterij izjeme dokumenta v nastajanju. Organ navaja, da so bili anketiranci povprašani o temah v zvezi predpisi, s področja katerih bodo sprejeti ukrepi oziroma spremembe ukrepov, ki še niso bili sprejeti ter da postopek sprejema teh odločitev še ni zaključen. V obravnavani zadevi pa so predmet zahteve javnomnenjske raziskave in ne predpisi in predlogi ukrepov. Navedene javnomnenjske raziskave so bile izvedene, rezultati pa prikazani v dokumentih, ki so predmet zahteve in so bili poslani organu. Vse štiri javnomnenjske raziskave je izvajalec zaključil, v njem sicer ni navedenega podpisa, vendar ni dvoma, da niso v postopku izdelave oziroma v posvetovanju pri organu. Organ je za tako izvedene raziskave v skladu s pogodbo plačal, kar je razvidno iz dostavljenih računov. Organ prav tako podaja navedbe o napačnem razumevanju, vendar ne za javnomnenjske raziskave, ampak za ukrepe v zvezi s katerimi je raziskave naročil. IP tako ugotavlja, da za zahtevane informacije, ki so javnomnenjske raziskave, noben od pogojev po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen.

(9) Pri navedeni izjemi se namreč ne varujejo »postopki v teku«, temveč konkretni dokumenti. Treba je torej ločiti dokument od postopka, saj je predmet varstva pri zatrjevani izjemi zgolj in izključno dokument. Povedano drugače, o dokumentu v postopku izdelave je mogoče govoriti takrat, če dokument kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstvo zaupnosti posvetovanja znotraj organov in med organi, v času priprave zadeve. Če pa gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, pa ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokumente v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je takšen dokument v nadaljevanju vključen v kak drug dokument, saj kot rečeno, tega dejstva ni mogoče upoštevati kot argumenta, da gre za dokumente v postopku izdelave.

(10) Poleg tega mora iti pri obravnavani izjemi, tudi v skladu s 4. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, za identiteto med »organom«, znotraj katerega še vedno poteka posvetovanje in znotraj katerega je dokument v postopku izdelave. V predmetni zadevi javnomnenjske raziskave niso več v postopku izdelave, oziroma v postopku posvetovanja znotraj organa, ampak so bile poslane k organ. Če je delovni proces resornega ministrstva oziroma Vlade še v teku, to na dejstvo, da so bile javnomnenjske raziskave izdelane in poslane organu, ne vpliva.

(11) V izpodbijani odločbi se je organ skliceval tudi na izjemo notranjega delovanja oziroma dejavnosti iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri kateri morata biti kumulativno izpolnjena dva kriterija, ki izhajata iz navedene določbe ZDIJZ:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Pri tej izjemi pa morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.

(12) V primeru, ko gre za dokument, ki ga je za organ izdelal zunanji izvajalec, pri čemer je bila v postopku javnomnenjske raziskave vključena in tako s pretežnim delom (razen s skupnimi rezultati) seznanjena tudi javnost, ne gre za notranje delovanje. Navedeno pravno relevantno okoliščino izpostavlja tudi prosilka v pritožbi. Organ se je do navedbe, da je bila z vsebino vprašanj seznanjena tudi že javnost v pritožbenem postopku opredelil na način, da je navedel, da je šlo za manjše število anketirancev (700) in da javnost z anketo ni bila seznanjena. V primeru, ko se organ sklicuje na izjemo notranjega delovanja in gre za udeležbo zunanjih akterjev, kot je zunanji izvajalec in 700 anketirancev splošne javnosti, je neprepričljivo stališče, da gre za notranje delovanje, če iz nobenih drugih navedb in dokazov ne izhaja, da bi organ vse udeležene na ustrezen način zavezal k ohranjanju zaupnosti informacij. V tem pritožbenem postopku organ takšnih navedb in dokazov ni predložil, prav tako je malo verjetno, da bi bili telefonski anketiranci zavezani k molčečnosti (brez določenih pisnih zavez). Prav tako kot pri izjemi dokumenta v postopku izdelave organ tudi izjemo notranjega delovanja veže na (morebitne) postopke in ukrepe ter spremembe, ki jih bo Vlada oziroma drug organ izvršne oblasti predlagal, sprejel v okviru svojih pristojnosti. Zahtevani dokumenti pa predstavljajo javnomnenjske raziskave, ki per se ne morejo biti »notranje«, saj sicer jih organ ne bi naročil kot relevantno »pomagalo« pri sprejemanju odločitev, ampak bi izvedel razpravo v ožji oziroma širši zasedbi znotraj izvršne oblasti. Po mnenju IP prvi pogoj za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen.

(13) Čeprav po mnenju IP že prvi pogoj za izjemo notranjega delovanje ni izpolnjen, se je iz previdnosti opredelil tudi do drugega pogoja, obstoja motenj za delovanje oziroma dejavnost organa. V zvezi z utemeljevanjem motenj je organ povsem pavšalen in v izpodbijani odločbi in v dopisu št. 090-1/2024/16, ki ga je IP predložil 17. 4. 2024 in v dopisu z dne 6. 5. 2024 posplošeno navaja, da bi razkritje celote vseh štirih javnomnenjskih raziskav povzročilo motnje pri načrtovanju odločitev pri ministrstvih in Vladi, prav tako pa bi prišlo do napačnega razumevanja ukrepov. Z vpogledom v štiri raziskave je že iz naslova razvidno, da gre za spremljanje odnosa splošne javnosti do Vlade in njenega dela. Torej gre v delu raziskav za preverjanje mnenja javnosti o delu Vlade, ministrov, o preteklih odločitvah (v smislu, kaj menite o izvedenih/sprejetih ukrepih/odločitvah), kar v ničemer ne kaže na ukrepe in rešitve, ki jih bo Vlada predlagala oziroma sprejela v prihodnje, ampak na zadovoljstvo glede preteklih zaključenih političnih dejanj. V delu, ki se nanaša na »politični barometer«, je zatrjevanje motenj tako povsem nerelevantno. V preostalem delu pa IP ugotavlja, da so bili anketiranci povprašani za različnimi alternativami, za različnimi možnimi ukrepi/rešitvami in glede teh so podali svoje osebno mnenje, izvajalec pa je v raziskavi njihove odgovore statistično prikazal. Iz zahtevanih javnomnenjskih raziskav v ničemer ne izhajajo odločitve Vlade ali ministrov, prav tako ne izhaja nabor vseh alternativnih rešitev, ki bi jih imela izvršna oblast v oziru, ko jih bo pripravljala. Glede sklicevanja organa na nepopravljivo škodo za nadaljnjo sprejemanje odločitve zaradi prehitre javnosti informacij, IP odgovarja, da je iz raziskave javno razvidno, da gre za javno mnenje in ne za že sprejete odločitve oziroma njihov nabor. Prav tako napačna interpretacija in manipulacija s podatki še ne pomeni, da se dostop do njih lahko zavrne po ZDIJZ. Če tudi ZDIJZ ne omenja možnosti opozoril v smislu, da gre v obravnavanem primeru za anketo javnega mnenja, pa slednje izhaja že iz samega dokumenta, zato je samo po sebi razumljivo, da to razume tudi prosilka in javnost. Ne glede na navedeno pa se temu, kar skrbi organ (npr. manipulacija s podatki), ni mogoče izogniti, tudi, če bi organ pripravil posebno. interpretacijo zahtevanih dokumentov, pri čemer je odgovornost na strani prosilke, kaj bo s temi podatki počela. To pa ni več stvar presoje tega postopka po ZDIJZ, lahko pa je to predmet kakšnega drugega (civilnega, kazenskega) postopka.

(14) IP pa je nadalje presojal, ali je organ uspel izkazati, da bi razkritje zahtevanih javnomnenjskih raziskav povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. IP ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi ni navedel kakšna škoda oz. motnja bi z razkritjem zahtevanih mnenj nastala, saj je zgolj na splošno navedel, da bi razkritje vplivalo na delovanje posameznega ministrstva in na sprejemanje nadaljnjih odločitev. Organ torej dokaznega bremena izkazane motnje ni konkretiziral na razkritje katerih delov oziroma katerih zahtevanih javnomnenjskih raziskav v smislu, da npr. katera vprašanja v raziskavi že vsebujejo takšne podatke in informacije, ki bi v primeru razkritja povzročila motnje pri pripravi predlaganih predlogov zakonov oz. pri delovanju Vlade/ministrstev, tega pa ni ugotovil niti IP. Po oceni IP se s prostim dostopom do zahtevanih javnomnenjskih raziskav ne bi v ničemer poseglo v možnost kritičnega in inovativnega razmišljanja vlade oz. ministrstev izven dostopa javnosti, saj iz samih javnomnenjskih raziskav ne izhaja vladna politika, niti razmišljanje vlade, temveč gre (v le določenem delu, ki ne predstavlja ocene dela Vlade/ministrov in že sprejetih odločitev) za izražena stališča anketirancev. Poleg tega pa mora biti delo vlade javno (prvi odstavek 50. člena Poslovnika vlade RS), javnost dela vlade oz. organa se zagotavlja tudi z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (drugi odstavek 50. člena Poslovnika vlade RS) in zakonodajni postopek predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani javne oblasti, možnost sodelovanja stroke in civilne družbe v postopku priprave predpisov pa je demokratični standard, ki je nujen v sodobnih demokratičnih državah. Razkritje zahtevanih javnomnenjskih raziskav ne more povzročiti motenj organu, lahko pa pomembno pripomore k seznanjanju javnosti. Zato ni samo prav, temveč je nujno in legitimno, da ima prosilka in posledično tudi javnost dostop do zahtevanih javnomnenjskih raziskav, s čimer lahko pridobi širšo sliko zaznane problematike in vpogled v to, kako na predlagane rešitve glede javnost. Ker se je Vlada odločila, da je zanjo javno mnenje pomembno, je za namen kvalitetnejših in legitimnejših odločitev naročila izdelavo raziskav javnega mnenja. V prvi vrsti to pomeni, da če se je Vlada odločila, da pred sprejemom odločitve preveri javno mnenje, da to javno mnenje vzame tudi v obzir. V primeru, da mnenju ne sledi, bo morala svoje stališče toliko bolje strokovno utemeljiti, v primeru pa da mu sledi, javno mnenje doda k teži njene odločitve. Kako bo ravnala Vlada, upoštevaje ali ne, stališče javnega mnenja, javnost v primeru, da javno mnenje javnosti ni razkrito, ni more vedeti. Javnost tako ne more preveriti, ali je bilo njeno mnenje slišano, ali s tehtnimi argumenti preseženo. Mnenje javnosti, ki je povprašana, da ga poda, ne more biti prikrito njej sami. Smiselno enako bi bilo skrivanje diagnoze pacientu, zato da bo zdravnik »nemoteno« izpeljal zdravljenje. Gre za contradictio in adjecto.

(15) Ob tem pa IP opozarja tudi na Resolucijo o normativni dejavnosti (Ur. l. RS, št. 95/09, v nad. ReNDej), na katero se pri svojem delu vselej sklicuje tudi organ, in v kateri je v uvodu navedeno, da je jasen in konsistenten pravni red države pogoj za njeno dobro delovanje, državljanom razumljivi, brez težav izvršljivi in čim bolj trajni predpisi, pa krepijo zaupanje v pravni red in zagotavljajo spoštovanje in varstvo človekovih pravic in svoboščin. Ob tem Resolucija poudarja pomen obveščanja in sodelovanja javnosti tekom celotnega postopka sprejemanja predpisov in naslavlja to problematiko v razdelku o izhodiščih in načelih za pripravo predpisov, namenu izdelave in uporabe presoje posledic predpisov. ReNDej vsebuje več načel, med njimi tudi načelo transparentnosti, ki predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša; najavo, pripravo in sprejemanje predpisov po rednih zakonodajnih postopkih, ki omogočajo kakovostno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti. Seznanjenje javnosti z informacijami v vseh fazah sprejema zakonskih norm, krepi ne samo zaupanje državljanov v institucije, ki so vključene v sprejem predpisov, temveč tudi v sam predpis oz. zakonsko normo. Nasprotno pa »skrivanje« informacij lahko med državljani vzbuja dvom o zakonitosti predlaganega predpisa oz. zakonske norme oziroma v legitimnost celotnega postopka odločanja.

(16) Ker je IP ugotovil, da glede zahtevanih štirih javnomnenjskih raziskav izjema dokumenta v izdelavi niti izjema notranjega delovanja nista podani, po uradni dolžnosti pa drugih izjem ni ugotovil, je IP odločil kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(17) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(18) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka