prosilec - Upravna enota Ljubljana

POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na izjemo upravnega postopka zavrnil dostop do pravne in tehnične dokumentacije, ki je bila priloga vlogi MOL za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo kanala C0. Pri tem ni podal razlogov na utemeljitev škode, ki bi nastala za postopek z razkritjem teh dokumentov. Zaradi podane absolutno bistvene kršitev določb postopka je zato IP v tem delu odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-40/2024/2

Datum: 12. 2. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 8. 2023, zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Linhartova cesta 13, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-129/2023-2 z dne 21. 8. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

I.              Pritožbi prosilca z dne 29. 8. 2023 se ugodi. Odločba Upravne enote Ljubljana, št. 090-129/2023-2 z dne 21. 8. 2023 se odpravi v delu, ki se nanaša na odločitev o zavrniti zahteve glede pravne in tehnične dokumentacije priložene vlogi MOL za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo kanala C0 in se zadeva v tem obsegu vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

II.             V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

 Zahteva

1. Prosilec je 21. 7. 2023 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zahteval dostop do:

-       vloge Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo kanala C0 na parceli št 2324 k.o. Stožice, z vso potrebno pravno in tehnično dokumentacijo, ter izjavo načelnika (ce), da je vloga pravočasna, popolna in dovoljena,

-       pooblastila o prenosu zastopanja investitorja MOL, … s katerim pooblastil  fizično ali pravno osebo, ki ima registracijo za pravno zastopanje ali odvetnika (izbranega na razpisu),

-       pisnega dokaza pri notarju overjen ali izpisek iz ZK, da ima MOL polna lastninska upravičenja na zemljišču in urejeno razmerje z lastniki vseh tangiranih zemljišč ki so potrebna za dovoz in odvoz gradbene mehanizacije in naravnih virov.

Povzetek odločbe organa prve stopnje

2. Organ je v postopku na prvi stopnji prepoznal, da se zahteva nanaša na dokumente v zadevi, ki se pri njem vodi pod opr. št. 351-1721/20236. Z odločbo št. 090-129/2023-3 z dne 21. 8. 2023 je zahtevo delno zavrnil v delu prve alineje, ki se nanaša na dostop do pravne in tehnične dokumentacije, in sicer na podlagi izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema upravnega postoka). Pri tem je v razlogih navajal zgolj, da je postopek izdaje gradbenega dovoljena še v teku. Glede zavrnitve izjave načelnice, da je vloga za gradbeno dovoljenje pravočasna, popolna in dovoljena, je organ navajal, da s takim dokumentom ne razpolaga. V zvezi s tretjo alinejo zahteve pa se je skliceval na določbo petega odstavka 6. člena ZDIJZ in navajal, da si prosilec ZK izpiske lahko pridobi sam pri zemljiški knjigi. Prosilcu je posredoval vlogo MOL za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo kanala C0 na parceli št. 2324 k.o. Stožice in pooblastilo za zastopanje investitorja.

Povzetek pritožbenih navedb

3. Prosilec je v pritožbi navajal, da je prejel le osnovno vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja in pooblastilo župana uradniku MOL. Za druge dokumente, to je pravno in tehnično dokumentacijo, pa je bila zahteva zavrnjena. Ti dokumenti pa so bistveni za ugotovitev dejanskega namena vložnika zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja in posledice izdaje eventualnega gradbenega dovoljenja. Predlagal je, da se odločbo odpravi in naloži prvostopenjskemu organu izdajo nove odločbe in predložitev vse relevantne dokumentacije v zvezi z vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja na parceli št 2324 k. o. Stožice.

4. Ker je prosilec pritožbo vložil neposredno pri IP, jo je ta z dopisom, št. 092-117/2023/2 z dne 1. 9. 2023, na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP, odstopil organu. Organ je pritožbo odstopil IP v reševanje z dopisom, št. 090-129/2023-6224-5 z dne 6. 2. 2024.

5. IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v reševanje.

Presoja pritožbe

K 1. točki izreka:

Pritožba je utemeljena.

6. IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev prvostopenjskega organa v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

7. Upoštevaje navedeno IP najprej ugotavlja, da prosilec odločbo prvostopenjskega organa izpodbija le v delu, ki se nanaša na odločitev o zavrniti dostopa do pravne in tehnične dokumentacije priložene vlogi MOL za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo kanala CO. Posledično je takšen tudi obseg pritožbene presoje. Tako je IP v pritožbenem postopku presojal, ali je bila odločitev organa v glede zavrnitve dostopa do tega dela dokumentacije pravilna in zakonita.

8. Organ je dostop do pravne in tehnične dokumentacije zavrnil s sklicevanjem na izjemo upravnega postopka, ki jo ZDIJZ določa v 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevan podatek, je v teku (1) in razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka (2).

Bistvene kršitve določb postopka

9. Ob tem IP poudarja, da je izjema varstva upravnega postopka namenjena varstvu nadaljnje izvedbe upravnega postopka, zato lahko že po naravi stvari škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, oceni organ, ki postopek vodi. Na njem je torej dokazno breme, da kot verjetno izkaže ogroženost nadaljnje izvedbe postopka in o tem poda razloge v obrazložitvi odločbe. Takšna škoda je izkazana predvsem takrat, ko bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje in izvedbo dokazov, tako da bi zavezanci ali druge osebe prikrili ali uničili dokumente, pomembne za odločanje v postopkih, oziroma bi to vplivalo na njihove izpovedbe ali način sodelovanja v postopku[1]. Ob tem IP poudarja, da z materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pomeni, da je se z njo varuje vsi dokumenti konkretnega upravnega postopka per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. To pomeni, da mora organ ob sklicevanje na to izjemo izkazati, da se nanaša na vsakega od presojanih dokumentov oziroma na katerega se nanaša.  Prav tako se pravno upoštevna škoda ne domneva zgolj na podlagi dejstva, da upravni postopek še ni končan.

10. V izpodbijani odločbi je organ v zvezi z utemeljevanjem te izjeme navedel le, da gre dokumente v zadevi, ki se pri njem vodi pod opr. št. 351-1721/20236 in da je postopek izdaje gradbenega dovoljenja še v teku. IP tako ugotavlja, da organ ni podal razlogov, s katerimi bi utemeljeval obstoj drugega pogoja predmetne izjeme, to je, razlogov zaradi katerih bi razkritje škodovalo izvedbi konkretnega upravnega postopka. Ker torej izpodbijana odločba v zvezi s tem nima nobenih razlogov o odločilnih dejstvih, je IP presodil, da je v tem delu pomanjkljiva v tolikšni meri, da se je ne da preizkusiti, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Navodila organu prve stopnje

11. V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

12. Organ je v ponovnem postopku dolžan upoštevati navedena stališča IP glede uporabe materialnega prava v zvezi z izjemo upravnega postopka. Ob tem mora popolno ugotoviti dejansko stane, torej določno (z navedbo imen in/ali številk…) opredeliti dokumente, ki jih je prepoznal pod ta del prosilčeve zahteve (tj. »pravna in tehnična dokumentacija«) ter nato za vsakega izmed njih presoditi, ali bi njihovo razkritje lahko škodovalo izvedbi upravnega postopka, na katerega se nanašajo. Organ mora navesti, za kateri upravni postopek gre, kdo ga vodi (organ sam ali drug organ) in kako bi razkritje vsakega od zahtevanih dokumentov vplivalo na njegovo izvedbo. V primeru obstoja katere od izjem 6. člena ZDIJZ, mora organ presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja  ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa.

13. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično naveden konkretni dokument, ki je bil predmet presoje in ni javno dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno).

Sklepno

14. Glede na vse navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je izpodbijano odločbo v delu, v katerem, jo je prosilec izpodbijal (tj. glede zavrnitve dostopa do pravne in tehnične dokumentacije), na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zadevi odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

K II. točki izreka:

15. Skladno s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz II. točke izreka te odločbe.

16. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah^[2] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2017, str. 172.

[2] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.