prosilec - Upravna enota Kranj

POVZETEK:

ODLOČBA:

Številka: 090-281/2022/2
Datum: 18. 11. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP)Z, o pritožbi …, (v nadaljevanju stranski udeleženec) z dne 12. 9. 2022, zoper odločbo Upravne enote Kranj, Slovenski trg 1, 4000 Kranj (v nadaljevanju organ), št. 090-46/2022-6218-7 z dne 9. 8. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba stranskega udeleženca z dne 12. 9. 2022 zoper odločbo Upravne enote Kranj, št. 090-46/2022-6218-7 z dne 9. 8. 2022, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Organ je 17. 6. 2022 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je družba …, ki jo zastopa zakonita zastopnica …, (v nadaljevanju prosilka) prosila za posredovanje fotokopij izdanih upravnih odločb, sklepov in drugih listin v postopku sklenitve pravnega posla menjave kmetijskih zemljišč s staro parc. št. 764/15 oziroma novo parc. št. 764/19, k.o. Luže.

Organ je z odločbo št. 090-46/2022-6218-7 z dne 9. 8. 2022 zahtevi prosilke delno ugodil. V obrazložitvi je povzel relevantne določbe ZDIJZ in ZUP ter potek postopka pred izdajo izpodbijane odločbe. Navedel je, da je z dopisom št. 090-46/2022-6218-4 z dne 23. 6. 2022 poslal vabilo stranskemu udeležencu - zemljiškoknjižnemu lastniku zemljišča parc. št. 764/19 k. o. 2107 Luže, da mu sporoči, ali priglaša udeležbo v postopku. Dne 19. 7. 2022 je prejel dopis stranskega udeleženca, iz katerega izhaja, da v postavljenem roku priglaša svojo udeležbo v predmetnem postopku. V postopku obravnavanja zahteve je organ pregledal evidenco dokumentarnega gradiva in ugotovil, da se v zvezi s parc. št. 764/15 k.o. 2107 Luže v zadevi št. 330-879/2015 nahajata potrdilo Upravne enote Kranj, št. 330-879/2015-3 z dne 2. 11. 2015 in menjalna pogodba, opr. št. SV 488/15 z dne 23. 10. 2015. Organ je odločil, da se prosilki po pravnomočnosti izpodbijane odločbe posredujeta fotokopiji navedenih dokumentov, s prekritimi varovanimi osebnimi podatki. Povzel je določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in 177/20; v nadaljevanju ZVOP-1) in ugotovil, da zahtevane informacije vsebujejo več osebnih podatkov, v smislu 1. točke 6. člena ZVOP-1, ki jih je potrebno varovati v skladu z ZVOP-1 in ZDIJZ. ZDIJZ v 7. členu omogoča izvedbo delnega dostopa, kadar dokument le delno vsebuje varovane podatke in kolikor je te podatke mogoče izločiti iz dokumenta (npr. s prekritjem), ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost. Organ je na tej podlagi izvedel delni dostop do dokumentov tako, da je prekril varovane osebne podatke, kot je razvidno iz izreka izpodbijane odločbe. 

Dne 12. 9. 2022 je organ zoper odločbo št. 090-46/2022-6218-7 z dne 9. 8. 2022 prejel pritožbo stranskega udeleženca. Ta je navedel, da mu je organ priznal priglasitev udeležbe v postopku. Glede na priglašeno udeležbo v postopek je jasno, da ima nasprotujoče interese, kot jih ima prosilka. Stranski udeleženec meni, da so mu bile z izdajo odločbe, brez da bi mu bila dana možnost (organ ga na to ni nikoli pozval, niti ni razpisal ustne obravnave v skladu s 154. členom ZUP) izjaviti se o zahtevku nasprotne stranke, kršene osnovne pravice zavarovati svoj pravni interes. Z izdajo odločbe, brez da bi se razpisala ustna obravnava, ali da bi se stranskega udeleženca vsaj pozvalo na izjasnitev glede navedb nasprotne stranke, so bile prekršene vsaj določbe 9. in 154. člena ZUP in je treba izpodbijano odločbo odpraviti.

Organ je pritožbo, z dopisom št. 090-46/2022-6218-13 z dne 26. 9. 2022, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. 

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

IP ugotavlja, da stranski udeleženec izpodbija odločbo, ker meni, da mu organ ni omogočil, da bi zavaroval svoj pravni interes, ker mu ni bila dana možnost (organ ga na to ni nikoli pozval, niti ni razpisal ustne obravnave v skladu s 154. členom ZUP) izjaviti se o zahtevku nasprotne stranke. 

Po pregledu vse dokumentacije v zadevi je IP ugotovil, da je organ stranskega udeleženca z vabilom št. 090-46/2022-6218-4 z dne 23. 6. 2022, na podlagi 42. in 44. člena ZUP, seznanil z vsebino zahteve prosilke in ga pozval, da priglasi svojo udeležbo v konkretnem postopku, če meni, da bi posredovanje zahtevane informacije javnega značaja lahko vplivalo na njegove pravice ali pravne koristi. Organ je dne 19. 7. 2022 prejel odgovor, v katerem je  stranski udeleženec navedel, da priglaša svojo udeležbo v predmetnem postopku. IP ugotavlja, da je organ z vabilom št. 090-46/2022-6218-4 z dne 23. 6. 2022 ustrezno izpolnil dolžnost, ki mu jo nalaga 44. člen ZUP. Organ je namreč stranskega udeleženca še pred izdajo izpodbijane odločbe seznanil z vsebino postopka in ga povabil, da se ga udeleži, kar pomeni, da je poskrbel za to, da so bili v konkretnem postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. 

Organ je v konkretnem primeru ravnal skladno z načelom zaslišanje stranke, kot ga določa 9. člen ZUP. Ta v prvem odstavku določa, da je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Vse navedeno je organ izpolnil s tem, ko je vabilo za priglasitev stranske udeležbe poslal stranskemu udeležencu pred izdajo izpodbijane odločbe, nato pa je počakal, da je stranski udeleženec nanj odgovoril. Stranski udeleženec je na ta način imel možnost, da se v odgovoru na predmetno vabilo izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Te ugotovitve ne more spremeniti dejstvo, da je stranski udeleženec v odgovoru zgolj priglasil svojo udeležbo, ne da bi navedel razloge za takšno odločitev. Temelj za uspešno uresničevanje načela zaslišanja stranke je poleg tega, da organ stranki da možnost sodelovanja, tudi to, da stranka de facto to možnost izkoristi, kar v praksi pomeni, da ravna aktivno z namenom zaščititi svoj pravni interes, oziroma povedano drugače, da v odgovoru na vabilo k stranski udeležbi navede tudi vse razloge, zaradi katerih vstopa v postopek. Če stranski udeleženec teh razlogov ne navede, sprejme tveganje, da organ ne bo prepoznal vseh razlogov, zaradi katerih je priglasil stransko udeležbo. Organ v konkretnem primeru, upoštevaje dejstvo, da je stranskega udeleženca povabil v postopek, zato ni imel nobenega razloga, da bi ga pozival k dopolnitvi odgovora na vabilo k stranski udeležbi. Nadalje drugi odstavek 9. člena ZUP določa, da če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom. Organ je v vabilu št. 090-46/2022-6218-4 z dne 23. 6. 2022 navedel, kdo je v konkretni zadevi prosilka in v celoti povzel njeno zahtevo, kar pomeni, da je stranskega udeleženca celovito seznanil o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom ter mu na podlagi predmetnega vabila dal možnost, da se o njih izjavi. Po drugi strani pa iz odgovora stranskega udeleženca na predmetno vabilo izhaja, da se ta ni izrecno izjavil o zahtevkih in navedbah prosilke, čeprav mu je bila ta možnost nedvomno dana. Organ je torej svojo odločbo oprl na dejstva, glede katerih je bila vsem strankam dana možnost, da se o njih izjavijo, s čimer je izpolnil tudi svojo dolžnost iz tretjega odstavka 9. člena ZUP. Posamezna dejanja v obravnavanem postopku so bila opravljena pisno, izven ustne obravnave, kar je v konkretnem primeru po mnenju IP skladno s četrtim odstavkom 9. člena ZUP, o čemer je več napisanega v nadaljevanju obrazložitve te odločbe (v delu, ki se nanaša na 154. člen ZUP). Iz vsega navedenega izhaja, da niso utemeljene pritožbene navedbe, s katerimi stranski udeleženec zatrjuje, da organ ni ravnal v skladu z 9. členom ZUP.

Neutemeljene so tudi pritožbene navedbe, s katerimi stranski udeleženec zatrjuje, da bi organ v konkretnem postopku moral razpisati ustno obravnavo. 9. člen ZUP organu res nalaga, da praviloma izvede kontradiktorni postopek, ki omogoča konfrontacijo izjav strank in s tem presojo dokazov na temelju materialne resnice, pri čemer je v postopku, v katerem so udeležene stranke z nasprotnimi interesi, praviloma treba izvesti kontradiktorni postopek na ustni obravnavi. Prvi odstavek 154. člena ZUP namreč določa, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. Na tem mestu IP poudarja, da se v postopku s pisno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja uporabljajo določbe ZDIJZ, za vprašanja, ki v ZDIJZ niso urejena, pa se subsidiarno uporablja ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Navedeno pomeni, da so posamezna vprašanja upravnega postopka po ZDIJZ urejena drugače kot v ZUP. Povedano drugače, pravila splošnega upravnega postopka dopolnjujejo postopkovna pravila upravnega postopka dostopa do informacij javnega značaja, ki so določena v ZDIJZ in ZInfP. Glavni namen ugotovitvenega postopka je uresničitev načela materialne resnice (8. člen ZUP) in načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Navedeno pomeni, da je uradna oseba, ki vodi postopek, dolžna spoštovati obe načeli, ki ju je mogoče uresničiti na ustni obravnavi, pa tudi izven ustne obravnave pri kakšnem drugem dejanju upravnega postopka. Že zaradi tega ni potrebno, da bo morala biti v vsaki upravni zadevi razpisana ustna obravnava (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 326). Tudi po mnenju Ustavnega sodišča glede načela neposrednosti in ustnosti (op. ustne obravnave) so specialne postopkovne določbe o pisnosti (pisne izjave in vloga) dopustne, če to terja posebno upravno področje zaradi nujnosti postopka ali drugega razumnega razloga (več v Jerovšek in drugi, ZUP s komentarjem, 2004, komentar k 141. členu ZUP). 

IP ob tem poudarja, da je pritožbeni postopek po ZDIJZ poseben v tem smislu, da so predmet presoje v postopku vedno informacije, ki so vse do pravnomočne odločitve IP varovane. Ker je predmet postopka (zahtevana informacija) vse do pravnomočnosti odločitve IP varovan, je zakonodajalec sprejel posebno obliko procesnega dejanja, ogled in camera, določenega v 11. členu ZInfP. Ta določba uspešno reši primere, ko IP presodi, da mora opraviti kakšno procesno dejanje (npr. postavitev izvedenca, zaslišanje priče, ogled), vendar brez prisotnosti katere od strank ali oseb, ki imajo v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka predvsem zato, ker še ni znana narava dokumenta in bi se s prisotnostjo posredno razkrila vsebina in lastnost zahtevanega dokumenta. Ker se s prisotnostjo vseh navedenih ne bi moglo popolnoma in pravilno ugotoviti resnično dejansko stanje (ker prosilec v vse zahtevane dokumente, potencialni stranski udeleženci pa v dokumente drugih stranskih udeležencev, ne smejo vpogledati, niti zahtevane informacije ne morejo biti predmet obravnave in izmenjave mnenj, izjav, stališč udeležencev na ustni obravnavi), se s tem institutom zagotovi neposredna pravna podlaga za izvedbo procesnega dejanja brez prisotnosti strank oz. javnosti. 

Da je postopek po ZDIJZ specifičen, kaže tudi določba 12. člena ZInfP, ki omejuje pravico stranke – prosilca do vpogleda v spis (82. člen ZUP). Na podlagi 82. člena ZUP imajo stranke in tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist, pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. Po določbi 12. člena ZInfP pa je pravica strank do pregleda dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja po določbi 82. člena ZUP omejena, in sicer na način, da do pravnomočnosti odločbe IP pravica do vpogleda v spis ne vključuje pregleda zahtevanega dokumenta in drugih dokumentov zadeve, iz katerih bi se dalo razbrati ali sklepati na vsebino zahtevane informacije. Ker je smisel pritožbenega postopka po ZDIJZ prav presoja, ali je dokument sploh lahko dostopen javnosti, bi z vpogledom v pritožbeni spis odločanje o tem vprašanju izgubilo svoj namen.

Glede na navedeno specifičnost postopka dostopa do informacij javnega značaja, je po mnenju IP v skladu z zakonom, da se v določenih postopkih po ZDIJZ načelu kontradiktornosti zadosti s pisnimi izjavami in vlogami, zato izvedba ustne obravnave ni potrebna. Takšno stališče izhaja tudi iz pretekle prakse IP (npr. odločbi št. 090-204/2012/63 z dne 9. 10. 2014 in št. 0902-10/2019 z dne 6. 1. 2020). 

Tudi iz sodne prakse izhaja, da v primerih, ko so v postopek vključene stranke z nasprotujočimi interesi, odsotnost ustne obravnave sama po sebi ne šteje za bistveno kršitev določb postopka, pač pa bi bila ta podana, če strankam ne bi bila dana možnost izjavljanja o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. V sodbi št. I Up 836/2003 z dne 24. 9. 2003 je Vrhovno sodišče RS zapisalo: »Tudi po presoji pritožbenega sodišča ni podana bistvena kršitev pravil postopka, zaradi katere bi moralo prvostopno sodišče odpraviti odločbo tožene stranke, s tem, ker tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni opravila javne obravnave. Res je, da 154. člen ZUP določa, da mora organ v primeru, da so v postopku vključene stranke z nasprotujočimi interesi, opraviti glavno obravnavo. Vendar v 2. odstavku 237. člena ZUP, v katerem so navedene bistvene kršitve pravil postopka, ni navedeno, da bi se za bistveno kršitev pravil postopka štelo, če organ ne opravi javne obravnave. Pač pa se po 3. točki te določbe šteje za bistveno kršitev, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ta določba pa v obravnavanem primeru tudi po presoji pritožbenega sodišča ni bila kršena, saj je iz izpodbijane sodbe in odločbe tožene stranke ter upravnih spisov razvidno, da je bila tožeča stranka seznanjena z obravnavanim postopkom in ji je bila pisno predložena tudi dokumentacija v zvezi z obravnavano gradnjo. Torej je imela možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. S tem, ko ni bila opravljena javna obravnava v upravnem postopku, tudi ni podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke 3. odstavka v zvezi z 2. točko 1. odstavka 25. člena ZUS.« 

Iz vsega navedenega izhaja, da je glavni namen ustne obravnave v upravnem postopku zadostiti načelu kontradiktornosti. Glede na posebnost postopka dostopa do informacij javnega značaja in subsidiarno uporabo ZUP je organ v konkretnem primeru stranskemu udeležencu dal možnost, da se izreče na pisni način. Kot je podrobno pojasnjeno že zgoraj, ga je organ že pred izdajo izpodbijane odločbe pozval, da pisno ali na zapisnik pri organu priglasi svojo udeležbo v postopku, če meni, da bi posredovanje zahtevane informacije javnega značaja (z vsebino, ki je stranskemu udeležencu nedvomno znana) lahko vplivalo na njegove pravice ali pravne koristi, pri čemer je organ stranskega udeleženca seznanil z zahtevo in navedbami prosilke. Iz navedenega izhaja, da je organ stranskemu udeležencu dal možnost, da se o dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za izdajo odločbe v konkretnem primeru, izreče na pisni način. Ob tem IP še pripominja, da prosilka že po zgoraj opisani specialni ureditvi iz ZDIJZ in ZInfP do pravnomočnosti odločitve IP ni upravičena do seznanitve z zaprošenimi informacijami, zato se o njih niti ne bi mogla (in ne bi smela!) vnaprej (npr. na ustni obravnavi) izjasniti, posledično ne bi mogla podati morebitnih dodatnih navedb, do katerih bi se stranski udeleženec (ki pa je zaradi narave dokumentov že seznanjen z vsebino obeh dokumentov, ki sta predmet zahteve prosilke) lahko opredeljeval. Glede na vse okoliščine konkretnega primera je po mnenju IP organ izvrševal načelo kontradiktornosti v največji možni meri, saj je iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa razvidno, da je bil stranski udeleženec seznanjen z obravnavanim postopkom in mu je bila pisno predložena zahteva prosilke. Torej je stranski udeleženec imel možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, zato nista bila kršena niti 9. niti 154. člen ZUP.

IP je po uradni dolžnosti ugotovil še, da v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in da ni bil prekršen materialni zakon. Organ je utemeljeno izvedel delni dostop in prekril t.i. varovane osebne podatke (izjema od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), IP v zvezi s tem le pripominja, da je organ v obrazložitvi spregledal, da se poleg Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 113/05 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVOP-1) od 25. 5. 2018 neposredno uporablja tudi Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in nasl.; v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu podatkov). Splošna uredba o varstvu podatkov je torej pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. Zato dejstvo, da se je organ skliceval le na ZVOP-1, ne predstavlja bistvene pomanjkljivosti postopka, saj le-ta ni vplivala na končno odločitev v zadevi. 

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da pritožbi stranskega udeleženca ni mogoče ugoditi, zato je pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka