prosilec - Upravna enota Izola

POVZETEK:

Organ je prosilcu omogočil delni dostop do konkretne gradbene zadeve, na način, da se prekrijejo osebni podatki, v določenem delu pa zgolj vpogled zaradi avtorskega dela.  Zoper odločbo organa prve stopnje je vložila pritožbo stranska udeleženka, ker se ne strinja z izročitvijo njenih listin, ker so na njih njeni osebni podatki in bi v tem primeru organ kršil zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da  niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni bilo razvidno, o katerih dokumentih je organ odločal oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje. Prav tako ni bilo razvidno, kateri so tisti podatki, ki predstavljajo varovane osebne podatke in posledično niso prosto dostopni javnosti. Glede na navedeno je stranska udeleženka utemeljeno dvomila, katere dokumente bi organ sploh posredoval prosilcu ter ali bi organ dejansko varoval njene osebne podatke in katere. Organ je s tem bistveno kršil pravila postopka, zato je IP pritožbi ugodil in vrnil zadevo v ponovno odločanje z napotkom, da mora v izreku določno navesti, katero vrsto podatkov je prekril (npr. prebivališče fizične osebe), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.), v obrazložitvi pa navesti, katero izjemo predstavljajo. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-292/2025/2

Datum: 19. 9. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju stranska udeleženka), z dne 12. 5. 2025, zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Izola, Cesta v Pregavor 3a, 6310 Izola (v nadaljevanju organ), št. 090-24/2025-6213-5 z dne 29. 4. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi stranske udeleženke z dne 12. 5. 2025 se ugodi in se odločba Republike Slovenije, Upravne enote Izola, št. 090-24/2025-6213-5 z dne 29. 4. 2025 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec (v nadaljevanju prosilec) je dne 4. 4. 2025 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zaprosil, da mu organ v elektronski obliki omogoči dostop do vseh lokacijskih, gradbenih, uporabnih in drugih gradbenih dovoljenj oziroma potrdil in priglasitev s področja gradbenih zadev za gradnjo na naslovu:, ki se nahaja na zemljišču s parcelno številko: k.o.: (predhodno parcelna številka:.) in vseh podatkov in dokumentov teh upravnih zadev. Tudi odločbe o domnevi izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja po ZGO-1 UE Izola, št.: 351-125/2018 z dne 10. 9. 2018.

(2) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-24/2025-6213-5 z dne 29. 4. 2025, s katero je v prvi točki izreka ugodil zahtevi prosilca, da se mu posredujejo kopije vseh dokumentov iz gradbenih zadev št. 351-105/73-Priglasitev gradbenih del pri postavitvi počitniške hišice in št. 351-125/2018- Odločba, da ima objekt uporabno dovoljenje za objekt, s prekritimi osebnimi podatki in brez dokumentov iz 2. točke te odločbe. V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je organ zahtevo prosilca v delu, da se mu posredujejo osebni podatki na vsej dokumentaciji iz 1. točke te odločbe in kopije posnetka obstoječega stanja, lokacijske dokumentacije in dela projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki ga še hrani organ, iz zadev iz 1. točke te odločbe, zavrnil. V tretji točki izreka izpodbijane odločbe je organ odločil, da bo stranki omogočil seznanitev s posnetkom obstoječega stanja, lokacijsko dokumentacijo in delom projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki ga še hrani organ tako, da mu bo v prostorih organa omogočil vpogled v navedeno dokumentacijo. Organ je še odločil, da vsaka stranka nosi svoje stroške.

(3) V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca ter določbe ZDIJZ glede definicije informacije javnega značaja (prvi odst. 4. člena ZDIJZ), izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter glede varstva avtorskih in sorodnih pravic po drugem odstavku 25. člena ZDIJZ, v povezavi s 5. členom in 9. točko 2. odstavka 5. člena ZASP. Nadalje je organ vpogledal v gradbeno zadevo št. 351-105/73, -priglasitev gradbenih del pri postavitvi počitniške hišice, ki jo sestavlja dokumentacija: vloge strank, zapisniki in drugi dokumenti upravnega organa, lokacijsko dovoljenje, odločba o odmeri odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča, gradbeno dovoljenje, posnetek obstoječega stanja, lokacijska dokumentacija, nekaj kopij projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Organ je vpogledal tudi v gradbeno zadevo št. 351-125/2018, - odločba, da ima objekt uporabno dovoljenje za objekt, ki jo sestavlja dokumentacija: vloge strank, zapisniki in drugi dokumenti upravnega organa, odločba, da ima objekt uporabno dovoljenje po zakonu. PGD je bil stranki vrnjen že leta 2018, zato se v spisu nahaja samo nekaj kopij listin iz vrnjenega PGD. Organ je ugotovil, da se dostop do informacij javnega značaja v obliki posredovanja kopij dokumentacije po e-pošti dovoli v omejenem obsegu kot sledi. Nekateri od navedenih dokumentov vsebujejo osebne podatke, ki jih je treba varovati v skladu z ZVOP-2 in ZDIJZ, zato se pred posredovanjem kopij dokumentacije oziroma vpogledom vanjo le-ti prekrijejo. Nadalje, posnetek obstoječega stanja, lokacijska dokumentacija in projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja predstavljata avtorsko delo (sodbi Upravnega sodišča št. III U 334/2016-7 in št. III U 45/2016-10), ki se ga ne sme reproducirati, zato jih prosilcu ni možno poslati, mu bo pa v prostorih organa omogočen vpogled v navedeno dokumentacijo. Organ je še odločil, da se v preostalem delu zahtevka dovoli dostop do informacij javnega značaja. Svojo udeležbo v tem postopku, je priglasila lastnica objekta, na katerega se nanaša zahtevek za posredovanje informacij javnega značaja, ki je navedla, da prijavlja stransko udeležbo zato, ker zahtevana dokumentacija zagotovo predstavlja več izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja, po 5.a in 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.

(4) Stranska udeleženka je zoper zgoraj navedeno odločbo vložila pritožbo z dne 12. 5. 2025, v kateri je navedla, da vlaga pritožbo, ker meni, da zahtevana dokumentacija zagotovo predstavlja več izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 5.a in 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Ne strinja se z izročitvijo njenih listin, ker so na njih njeni osebni podatki in bi v tem primeru organ kršil zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Lokacijska dokumentacija in ostala dokumentacija za izvedbo njenega projekta pa naj bi bila zavarovana z zakonom, ki ureja avtorske in sorodne pravice in misli, da bi bil že vpogled v omenjeno dokumentacijo kršenje po zakonu, ki ureja avtorske in sorodne pravice. Glede na našteto predlaga, da IP preizkusi zakonitost izpodbijane odločbe, če so bile kršene njene pravice glede varstva osebnih podatkov.

(5) Organ je z dopisom št. 090-24/2025-6213-17, z dne 28. 5. 2025 prejeto pritožbo, v skladu s prvim odstavkom 241. člena ZUP, posredoval prosilcu in mu dal rok za morebiten odgovor. Prosilec je odgovoril z dopisom z dne 23. 6. 2025, da v celoti nasprotuje pritožbi kot neutemeljeni, zmotni, napačni in pavšalni. Ne strinja se, da zahtevana dokumentacija predstavlja več izjem po ZDIJZ. Izrecno nasprotuje stališču predmetne pritožbe, da bi se z izročitvijo listin kršil zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, kot neutemeljen, napačen, zmotnem in pavšalen, saj je v izreku predmetne odločbe izrecno navedeno, da se osebni podatki (kar npr. ne vključuje podatkov izdelovalca dokumentacije, ki se poklicno ukvarja z izdelavo predmetne dokumentacije in so javno dostopni in objavljeni) ne posredujejo in se izvede delni dostop do predmetne dokumentacije, kot to določa 7. člen ZDIJZ. Prosilec je še izpostavil, da je v konkretnem primeru argument na strani transparentnosti, prav tako je podan prevladujoči interes javnosti, da se seznani z odločanjem v gradbenih zadevah, tudi takrat, ko gre samo za registrsko vpisano stavbo in objekt, ki je bil zgrajen po letu 1967. V takih konkretnih okoliščinah interes javnosti prevlada, da ima javnost pravico vedeti vsebinske razloge za odločitev s področja gradbenih zadev zaradi preglednosti dela javnega sektorja in nadzora javnosti nad delom javnih uslužbencev. Prosilec se prav tako ne strinja, da je lokacijska dokumentacija in ostala dokumentacija za izvedbo projekta zavarovana po ZASP, tako da bi bil že vpogled v to dokumentacijo kršenje ZASP in vztraja, da zahtevana dokumentacija predstavlja del rednega besedila- javne listine gradbene zadeve in odločbe na obrazcih, ki so predpisani s pravilnikom na podlagi ZGO-1, GZ, GZ-1 in da uradna besedila niso le tekstualni deli, pač pa so tudi risbe, skice, načrti, ipd.. V konkretnem primeru gre za uradno kategorijo besedila in uradni značaj dela, ki ga kot takega določa ZGO-1 in podzakonski pravilnik, ter javno listino. Navedba pritožbe, da bi bil zgolj vpogled v predmetno dokumentacijo kršenje po ZASP, je po oceni prosilca pavšalna, neutemeljena in zmotna. Po mnenju prosilca tudi ne gre za avtorskopravno zavarovano delo, ker gre za uradno besedilo z upravnega področja na podlagi 2. točke prvega odstavka 9. člena ZASP skladno z ZG0_1 in podzakonskim pravilnikom, ki določa vsebino in obliko gradbene dokumentacije in predstavlja javno listino, ki jo potrdi pooblaščena oseba.

(6) Organ po prejemu pritožbe in odgovora na pritožbo izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo, zato jo je kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-24/2025-6213-9 z dne 26. 6. 2025 in prilogami, poslal v odločanje IP.

Pritožba je utemeljena.

(7) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo stranska udeleženka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Predmet presoje IP

(8) Stranska udeleženka je vložila pritožbo, ker meni, da so kršene njene pravice glede varstva osebnih podatkov, s čimer se IP strinja. Pri pregledu izpodbijane odločbe je namreč IP ugotovil, da niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, o katerih dokumentih je organ odločal oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje. Prav tako ni razvidno, kateri so tisti podatki, ki predstavljajo varovane osebne podatke in posledično niso prosto dostopni javnosti. Organ je namreč zgolj posplošeno navedel, da se prosilcu posredujejo »kopije vseh dokumentov iz gradbenih zadev št. 351-105/73-Priglasitev gradbenih del pri postavitvi počitniške hišice in št. 351-125/2018- Odločba, da ima objekt uporabno dovoljenje za objekt, s prekritimi osebnimi podatki in brez dokumentov iz 2. točke te odločbe«, zaradi česar je stranska udeleženka utemeljeno v dvomu, katere dokumente bo organ sploh posredoval prosilcu ter ali bo organ dejansko varoval njene osebne podatke in katere.

(9) IP tako ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker, kot že navedeno, iz izreka ne izhaja, o katerih posamičnih dokumentih (npr. opredeljenih s številko in datumom) je organ odločal in v katerem delu bo dokumente prekril zaradi varstva osebnih podatkov. Takšen izrek tudi po stališči Upravnega sodišča ni izvršljiv, tako je npr. v primerljivi zadevi v sodbi št. IU 725/2014-45 z dne 5. 11. 2014, točka 14, sodišče navedlo, da je treba v izrek odločbe konkretno navesti, kateri osebni podatki se prekrijejo, saj je izrek odločbe tisti, ki je zavezujoč, zato mora biti to že v izreku podrobneje opredeljeno, v nasprotnem primeru gre za bistveno kršitev pravil postopka.

(10) Ker se organ ni opredelil do posameznih dokumentov, ki so bili predmet njegovega odločanja, prav tako ni podrobneje opredelil, v katerem delu se dokumenti prekrijejo (zaradi izjeme varstva osebnih podatkov), se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. IP ob tem dodaja, da v izrek odločbe ne sodi sklicevanje na materialni predpis. Izrek odločbe (dispozitiv) je tista vsebina, v kateri organ odloči o pravici prosilca glede dostopa do informacij javnega značaja, med tem ko pravna podlaga (materialni predpis, na katerega se organ opira) spada v obrazložitev odločbe. Tam organ utemelji, zakaj je odločil tako, kot piše v izreku, in se sklicuje na določbe materialnega ter procesnega prava.

(11) IP je torej ugotovil, da izrek in obrazložitev ne omogočata preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi stranske udeleženke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

Napotilo organu prve stopnje

(12) V ponovljenem postopku bo moral organ v izreku odločbe jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva, so predmet njegove presoje in jih določno navesti (torej vsaj s številko, datumom dokumenta ali drugo identifikacijo). Nadalje mora organ v primeru delnega dostopa izrecno navesti, v katerem delu dokumenta se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Prav tako more biti v izreku jasno navedeno, do katerega zahtevanega dokumenta se prosilcu dostop zavrne. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere sta prosilec in stranka udeleženka upravičena. Ker postane pravnomočen oz. dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Glede izjeme varstva osebnih podatkov

(13) V izpodbijani odločbi se je organ skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov. V tej zvezi IP poudarja, da mora organ pri obdelavi osebnih podatkov, kamor sodi tudi prost dostop, vselej ugotoviti, ali obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje.

(14) V obravnavanem primeru so predmet presoje dokumenti, vezani na konkretne gradbene zadeve, ki brez dvoma vsebujejo tudi osebne podatke, vendar navedeno ni razlog, da bi moral organ dostop do zahtevanih informacij v celoti zavrniti, kar pa si zmotno predstavlja stranska udeleženka. IP se je v svoji praksi[1] že večkrat opredelil do vprašanja, v kakšnem obsegu se npr. omogoči prost dostop do uporabnega in gradbenega dovoljenja ter dokumentacije v zvezi z njimi, zato je naloga organa, da v ponovljenem postopku slednje upošteva in izrecno ugotovi, kateri osebni podatki so v zahtevani dokumentaciji varovani in kateri ne, ter slednje tudi obrazloži.

Glede dostopa do avtorskega dela

(15) Stranska udeleženka se nadalje ne strinja, da bi organ prosilcu omogočil vpogled v dokumente, za katere je ocenil, da so avtorsko delo. Stališče stranske udeleženke je napačno, saj ugotovitev, da je neka informacija avtorskopravno varovana, ne pomeni, da je treba dostop zavrniti, temveč se spremeni le oblika oz. način dostopa, omogoči se vpogled, pod pogojem seveda, da gre za informacije javnega značaja. Zato ima prosilec prav, ko navaja, da v danem primeru ne gre za kršenje ZASP. Glede javnosti same vsebine gradbenih oz. uporabnih dovoljenj (z listinami, ki so del projektne dokumentacije), se IP, enako kot zgoraj, sklicuje na svojo in sodno prakso[2], ki ji mora organ v ponovljenem postopku slediti, in iz katere izhaja, da gre za uradna besedila (upravne odločbe), ki so kot take prosto dostopne informacije javnega značaja in v skladu z drugo točko prvega odstavka 9. člena ZASP avtorskopravno niso varovane. Gre torej za dokumente, ki so nastali na podlagi oblastvenega postopanja in odločanja občin oziroma upravnih enot pri izvajanju njihovih pristojnosti. Poleg tega pa gre pri gradnji objektov za posege v prostor, zato so podatki javni tudi s tega vidika, organ pa je dolžan varovati osebne podatke, za katere ne obstaja zakonska podlaga za razkritje.

Institut delnega dostopa

(16) V skladu s 7. člen ZDIJZ mora organ omogočiti delni dostop vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. V tem delu IP ponovno poudarja, da mora organ v primeru izvedbe delnega dostopa v izreku določno navesti, katero vrsto podatkov je prekril (npr. prebivališče fizične osebe), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.), v obrazložitvi pa navesti, katero izjemo predstavljajo.

Zaključek

(17) Na podlagi navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je v postopku prišlo do bistvene kršitve pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

(18) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(19) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Odločbe IP št.: 090-169/2025/3, 090-269/2024/2, 090-193/2024/4, 090-343/2024/4

[2] Odločba IP št. 090-140/2015, ki jo je s sodbo št. I U 1410/2015 potrdilo Upravno sodišče RS