prosilec - Upravna enota Škofja Loka
+ -Številka: 090-212/2024
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK:
IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da bi moral organ v konkretnem primeru pregledati vse spise iz področja kmetijstva za določeno obdobje desetih leti oz. bi bilo potrebno vsebinsko vpogledati in analizirati vsako posamezno zadevo/dokument, da bi se ugotovilo, ali predmetni dokument ustreza zahtevi prosilca oz. kriterijem iz zahteve prosilca ali ne. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, zato je IP pritožbo prosilca, kot neutemeljeno, zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-212/2024/10
Datum: 21. 8. 2024
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, s spr. in dop; v nad. ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o pritožbi …. (v nad. prosilec), z dne 28. 5. 2024, zoper odločbo Upravne enota Škofja Loka, Poljanska cesta 2, 4220 Škofja Loka (v nad. organ), št. 090-3/2024-4 z dne 13. 5. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo
O D L O Č B O
1. Pritožba prosilca z dne 28. 5. 2024 zoper odločbo Upravne enota Škofja Loka, št. 090-3/2024-4 z dne 13. 5. 2024, se zavrne.
2. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 14. 3. 2024 na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh izdanih odločb o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij v k.o. 2031 Godešič in k.o. 2032 Reteče, iz obdobja od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2015. Dodatno je prosilec navedel, da zahtevane dokumente potrebuje v zapuščinskem postopku, ki se vodi na Okrajnem sodišču v Kranju, v katerem bo sodišče ugotavljalo vrednosti kmetije ter kmetijskih in gozdnih zemljišč v preteklih obdobjih. Za zagotavljanje pravilnosti teh ugotovitev prosilec tako potrebuje podatke o prodajni ceni in površini nepremičnin oz. podatke o ceni na površino, času prodaje ter parcelnih številkah in katastrskih občinah, ki jih zahtevane odločbe vsebujejo.
Organ je zahtevi prosilca z odločbo, št. 090-3/2024-4 z dne 13. 5. 2024, delno ugodil in mu posredoval anonimizirane odločbe o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2015 (2. točka izreka). V delu zahteve, ki se nanaša na odločbe o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij za obdobje od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004, pa je organ zahtevo prosilca zavrnil, ker z zahtevnimi dokumenti ne razpolaga (1. točka izreka). V obrazložitvi je organ dodatno navedel, da so uslužbenke arhiva, zaradi nepopolnih računalniških evidenc, fizično pregledale vsebine arhivskega gradiva v dislociranem arhivu upravne enote in ugotovile, da se v arhivskih škatlah s področja kmetijstva, v letih od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004, ne nahajajo spisi oz. zadeve, v katerih bi se nahajale odločbe o odobritvi pravnih poslov in da do leta 2005 ni bilo upravnih postopkov oz. se niso vodili takšni upravni postopki, ki bi imeli za posledico izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 28. 5. 2024 vložil pritožbo, v kateri oporeka odločitvi organ iz 1. točke izreka, torej glede zavrnitve zahteve za posredovanje odločb o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij v k.o. 2031 Godešič in k.o. 2032 Reteče, za obdobje od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004. Dodatno prosilec navaja, da je bila odobritev pravnih poslov s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi v slovenski pravni red vnesena z ZKZ (Ur. l. RS, št. 59/96) ter je pričel veljati in se uporabljati dne 26. 10. 1996. Odtlej dalje je ZKZ, kljub številnim spremembam in dopolnitvam, v 19. členu pretežno nespremenjeno določal in še vedno določa, da je pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi na kmetijskem zemljišču, gozdu ali kmetiji možna le z odobritvijo upravne enote, ki o odobritvi odloči z odločbo. 113. člen ZKZ je celo določal, da je odobritev pogodbe o prometu in zakupu kmetijskega zemljišča potrebna za vse pravne posle, za katere so bile ponudbe že objavljene na oglasni deski ob uveljavitvi tega zakona. Iz predstavljenih določil ZKZ torej izhaja, da je moral organ odobriti vse pravne posle s kmetijami ter gozdnimi in kmetijskimi zemljišči, ki so bili sklenjeni na podlagi ponudb, ki so bile objavljene na dan uveljavitve ZKZ ali kadarkoli za tem. Prosilec je glede na navedeno prepričan, da organ z zahtevanimi odločbami, iz obdobja od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004, razpolaga, in sicer najmanj z odločbami iz obdobja veljavnosti ZKZ, torej od 26. 10. 1996. Skrajno neverjetno je namreč, da v tem obdobju, torej več kot osmih let ne bi bil sklenjen niti en pravni posel, predmet katerega bi bilo kmetijsko/gozdno zemljišče ali kmetija na območju k.o. 2031 Godešič in k.o. 2032 Reteče. Še zlasti, ker iz že prejetih odločb (za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2015) izhaja, da je bilo v tem enajstletnem obdobju sklenjenih najmanj 32 pravnih poslov, predmet katerih so bili kmetije ter kmetijska in gozdna zemljišča, oz. so bili v tem obdobju povprečno sklenjeni skoraj trije tovrstni pravni posli letno. Poleg tega organ, v kolikor v obdobju od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004 ne bi bil voden noben upravni postopek odobritve pravnega posla s kmetijo, kmetijskim zemljiščem ali gozdni zemljiščem za območje k.o. 2031 Godešič in k.o. 2032 Reteče, razpolaga vsaj z ustreznimi listinami, ki bi to izkazovale, npr. popisi vodenih upravnih postopkov z navedbo predmeta obravnave in opravilno številko, popisi arhivskega gradiva, ipd.. Izpodbijana odločba sklica na takšen dokument ne vsebuje, kar prav tako potrjuje, da zahtevane odločbe obstajajo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe v vsakem primeru izhaja le, da se zahtevane odločbe ne nahajajo »v arhivskih škatlah s področja kmetijstva«. Iz navedenega niti ne izhaja, da tovrstne odločbe ne bi obstajale, temveč le, da se ne nahajajo v točno določenih arhivskih škatlah, kar pa ne predstavlja utemeljenega razloga za zavrnitev zahteve. Iz predstavljenih dejstev torej izhaja, da je organ s tem, ko je ugotovil, da naj se v arhivskih škatlah s področja kmetijstva od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004 ne bi nahajale odločbe o odobritvi pravnih poslov in da naj do leta 2005 ne bi bilo upravnih postopkov oz. naj se ne bi vodili takšni upravni postopki, ki bi imeli za posledico izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla, nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. Organ bi moral splošno in celovito ugotavljati in ugotoviti obstoj zahtevanih odločb, ne pa se le omejiti na točno določene škatle v arhivu, ter za potrebe ugotovitve dejstev o morebitni drugi lokaciji odločb izvesti dokaze, kot so vpogled v popise vodenih upravnih postopkov, popise arhivskega gradiva, ipd.. Organ tega ni storil, zaradi česar dejanskega stanja ni pravilno in popolno ugotovil, hkrati pa je kršil tudi pravila postopka, saj je kršil načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP, saj ni ugotovil resničnega dejanskega stanja in v ta namen ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Organ je pravila postopka kršil tudi iz razloga, ker prosilca tekom postopka, pred izdajo izpodbijane odločbe, ni seznanil z ugotovljenimi dejstvi in mu v skladu s tretjim odstavkom 146. člena ZUP na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oz. ustno na zapisnik ni omogočil, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem in da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče. Na podlagi navedenega bi prosilec, pred izdajo izpodbijane odločbe, lahko podal trditve in dokazne predloge v zvezi z obstojem zahtevanih odločb, tako pa jih podaja v pritožbi. Prosilec je v pritožbi priglasil tudi odvetniške stroške.
IP je dne 4. 5. 2024 prejel dopis organa, št. 090-3/2024-6249-7 z dne 3. 6. 2024, s katerim mu je ta odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje.
Na podlagi poziva IP, št. 090-212/2024/2 z dne 5. 6. 2024, je organ IP dne 12. 6. 2024 posredoval dopis, št. 090-3/2024-6249-9, v katerem je navedel, da se odločbe o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč in gozdov hranijo v fizični obliki v arhivu. Listine so se začele pretvarjati v elektronsko obliko šele leta 2019. Vse zaključene upravne zadeve, iz področja kmetijstva, se skupaj hranijo v arhivu, pod isto kataloško številko, ki je v Zbirnem katalogu hrambe dokumentarnega gradiva dodeljena področju kmetijstva. Znotraj področja kmetijstva organ spisov iz upravnih zadev ne hrani ločeno po sklopih tako, da bi bili npr. spisi, vodeni za odobritve pravnih poslov hranjeni skupaj, niti se ne hranijo ločeno po katastrskih občinah. To pomeni, da je treba pridobiti zaprošene informacije iz arhiva v fizični obliki na način, da se vpogleda v vsak spis iz področja kmetijstva v zaprošenem obdobju. Ob tem organ še pojasnjuje, da v odločbah za odobritev pravnih poslov ni navedena prodajna cena, zato prosilec iz odločb ne bi pridobil želene informacije o prodajni ceni. Organ je zahtevane odločbe iskal v fizični obliki v arhivu, z vpogledom v zaključene spise. Je pa organ naknadno ugotovil, da je od uveljavitve ZKZ, dne 26. 10. 1996, izdajal odločbe o odobritvi pravnih poslov, med tem ko je za pravne posle, kjer odobritev upravnega organa ni bila potrebna, izdajal potrdila, da odobritev pravnega posla ni potrebna. Vendar navedeno še ne pomeni, da so bile v zahtevanem obdobju izdane odločbe o odobritvi pravnih poslov, ki bi se nanašale na k.o. Reteče in k.o. Godešič. Odločbe o odobritvi pravnih poslov se po Pravilniku o določanju rokov hrambe dokumentarnega gradiva v javni upravi hranijo trajno in skladno z Zbirnim katalogom hrambe dokumentarnega gradiva sodijo med arhivsko gradivo. Na podlagi zgoraj navedenega bo organ dopolnil ugotovitveni postopek tako, da bo v arhivu ponovno pregledal spise v fizični obliki iz področja kmetijstva in na ta način ugotovil, ali obstajajo odločbe o odobritvi pravnih poslov za k.o. Reteče in k.o. Godešič, za obdobje od začetka veljavnosti ZKZ, t.j. od 26. 10. 1996 do 31. 12. 2004.
Dne 1. 7. 2024 je organ IP po elektronski poslala dopis, št. 090-3/2024-6249-11 z dne 1. 7. 2024, v katerem je podal dodatna pojasnila, vezana na poziv IP z dne 5. 6. 2024. V predmetnem dopisu je organ navedel, da je po ponovnem vpogledu v fizično arhivsko dokumentacijo iz področja kmetijstva ugotovil, da bi moral za pridobitev zahtevanih dokumentov, po kriterijih iz zahteve prosilca, analizirati vse arhivske spise v fizični obliki, iz področja kmetijstva, in sicer na način, da odpre in vsebinsko analizira vsak spis iz področja kmetijstva v zahtevanem obdobju. Le na tak način bi organ namreč lahko ugotovil, kateri dokumenti se nanašajo na zahtevano vsebino. Za posamezno leto bi moral organ pregledati in vsebinsko analizirati v povprečju 250 spisov s področja kmetijstva, ki se hranijo v škatlah s povprečno petdesetimi spisi. Za obdobje desetih let (od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004) bi bilo tako potrebno pregledati in vsebinsko analizirati okrog 2500 spisov s področja kmetijstva. Pri iskanju zahtevane vsebine bi bilo potrebno odpreti vsak spis iz področja kmetijstva in pregledati ter analizirati vsebino vsakega spisa tako, da bi se najprej ugotavljalo, ali gre za upravni spis iz področja odobritve pravnih poslov, nato pa na podlagi listin v spisu ugotoviti, ali gre za pravni posel, ki ga je upravna enota odobrila z odločbo ali pa gre za pravni posel, pri katerem po zakonu ni potrebna odobritev pravnega posla in je upravna enota skladno z zakonom o tem izdala potrdilo, da odobritev pravnega posla ni potrebna. Dodatno bi bilo potrebno analizirati, na katero katastrsko občino se odločba o odobritvi pravnega posla nanaša in izločiti k.o. Reteče in k.o. Godešič, ker na ovoju spisa katastrska občina ni navedena. Za vsebinsko analizo in odbiranje zahtevanih dokumentov iz okrog 2500 spisov, bi bil po oceni organa potreben nesorazmeren vložek časa in truda. Šele po opisani vsebinski analizi spisov bi namreč organ lahko zaključil, kateri dokumenti po kriterijih, ki jih je navedel prosilec, sodijo v zahtevano zbirko. S tem bi organ ustvaril nov dokument oz. novo zbirko, k čemur pa ga ZDIJZ ne zavezuje.
Dopisa organa, št. 090-3/2024-6249-9 z dne 12. 6. 2024 in št. 090-3/2024-6249-11 z dne 1. 7. 2024, je IP, z dopisom št. 090-212/2024-6 z dne 9. 7. 2024, posredoval prosilcu in ga pozval k posredovanju morebitnih nasprotnih argumentov.
Na poziv IP se je prosilec v predpisanem roku odzval z dopisom z dne 16. 7. 2024, v katerem je navedel sledeče:
- Poslovanje upravnih organov in njihovo upravljanje z dokumentarnim gradivom sta v obdobju, ki je še predmet pritožnikove zahteve, urejali Uredba o pisarniškem poslovanju in o dolžnostih upravnih organov do dokumentarnega gradiva (Ur. l. RS, št. 72/94, 82/94, 91/01, v nad.: »prva uredba«) ter Uredba o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom (Ur. l. RS, št. 91/01, 20/05, v nad.: »druga uredba«). Obe navedeni uredbi sta organu nalagali, da vodi posebno evidenco (evidenco zadev in dokumentov po prvi uredbi, evidenco dokumentarnega gradiva po drugi uredbi, v nadaljevanju vsakokratna evidenca: »evidenca«), v kateri evidentira osnovne podatke o vsaki zadevi, vključno s šifro zadeve, kratko vsebino zahteve (vsebinska identifikacija), seznam dokumentov v zadevi (17. člen prve uredbe, 23. člen v zvezi s 27. členom druge uredbe). Prav tako sta ti uredbi organu nalagali, da mora spise voditi v ovojih, na katerih se med drugim zapišejo šifra zadeve ter kratka vsebina zadeve (26. člen prve uredbe, 36. člen druge uredbe). Šifra zadeve je pri tem na podlagi vseh uredb med drugim sestavljena tudi iz letnice leta, v katerem je zadeva nastala (4. člen prve uredbe, 4. člen druge uredbe, 2. člen tretje uredbe). Vse navedeno prvostopenjskemu organu nalaga tudi sedaj veljavna Uredba o upravnem poslovanju, in sicer zlasti v 6., 54. in 55. členu.
- Odobritev pravnih poslov s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi je bila v slovenski pravni red, kot rečeno že s pritožbo, vnesena z ZKZ, ki je bil dne 25. 10. 1996 objavljen v Ur. l RS, št. 59/96 ter je pričel veljati in se uporabljati dne 26. 10. 1996. Odtlej dalje je ZKZ, kljub številnim spremembam in dopolnitvam, v 19. členu pretežno nespremenjeno določal in še vedno določa, da je pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi na kmetijskem zemljišču, gozdu ali kmetiji možna le z odobritvijo upravne enote, ki o odobritvi odloči z odločbo. 113. člen ZKZ je celo določal, da je odobritev pogodbe o prometu in zakupu kmetijskega zemljišča potrebna za vse pravne posle, za katere so bile ponudbe že objavljene na oglasni deski ob uveljavitvi tega zakona. Do sklenitve pravnega posla s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi na podlagi določil ZKZ pride s sprejemom pri upravni enoti javno objavljene ponudbe za prodajo kmetije, kmetijskega zemljišča ali gozda (prim. UPRS Sodba II 2 U 150/2020-23 idr.). Organ je na tej podlagi, od sprejema ZKZ dalje, upravne postopke odobritve pravnih poslov s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi vodil (izključno) v zvezi z vsakokratno sprejeto ponudbo za prodajo kmetije, kmetijskega zemljišča ali gozda.
- Iz citirane pravne podlage izhaja, da je organ na podlagi veljavnih predpisov že ustvaril oz. je vsaj moral in mogel ustvariti evidence podatkov, na podlagi katerih lahko, brez pregledovanja upravnih spisov, v arhivu ugotovi, v katerih spisih se nahajajo zahtevane informacije in prosilcu do njih omogoči dostop.
- Organ je upravne postopke odobritve pravnih poslov s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi na podlagi določil ZKZ vodil izključno v zvezi s sprejetimi ponudbami za prodajo kmetij, kmetijskih zemljišč ali gozdov, saj so bile predmet odobritve in s tem upravnega postopka lahko izključno le sprejete ponudbe. Tako je bil z vložitvijo vsakokratne zahteve za odobritev pravnega posla začet nov upravni postopek. Organ je po prejemu zahteve to moral evidentirati v evidenco, in sicer kot novo zadevo, ki ji je določil številko, v evidenco pa je med drugim vpisal šifro zadeve, kratko vsebino zadeve ter seznam dokumentov v zadevi. Vse listine spisa je prvostopenjski organ vložil v nov ovoj, na katerega je prav tako zapisal šifro zadeve in kratko vsebino zadeve.
- Predstavljena dejstva izkazujejo, da organ že vsebuje baze podatkov, na podlagi katerih lahko brez fizičnega vpogleda v vse upravne spise s področja kmetijstva ugotovi, v katerih spisih se zahtevane informacije nahajajo. Organ namreč razpolaga z evidenco, z vpogledom v katero lahko zaradi navedbe kratke vsebine zahteve (vsebinske identifikacije) v njej ugotovi, predmet katerih zadev je bila odobritev pravnega posla s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi v k.o. Godešič in k.o. Reteče, predmet vsake od katerih je na podlagi določil ZKZ morala biti in je lahko bila le sprejeta ponudba za prodajo kmetije, kmetijskega zemljišča ali gozda, ter katera šifra zadeve je bila tem upravnim zadevam določena, iz previdnosti pa tudi preveri, če je v seznamu dokumentov navedena ponudba za prodajo kmetije, kmetijskega zemljišča in gozda. Glede na to, da se je ZKZ začel uporabljati 26. 10. 1996, glede odobritve pravnih poslov pa je določal, da se določila uporabljajo za vse na dan objave zakona dne 25. 10. 1996 objavljene ponudbe za prodajo kmetij, kmetijskih zemljišč ali gozdov, so za potrebe izpolnitve zahteve relevantne vse upravne zadeve odobritve pravnih poslov s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi iz k.o. Godešič in k.o. Reteče, začete v obdobju od vključno pričetka uporabe zakona dalje do 31. 12. 2004, torej vse, ki imajo v šifri letnico od vključno 1996 do vključno 2004. Na tej podlagi mora nato organ v svojem arhivu poiskati le spise, na ovoju katerih so navedene relevantne šifre zadeve in v njih poiskati zahtevane ponudbe za prodajo kmetij, kmetijskih zemljišč in gozdov. Organu za to, da najde zahtevane informacije, torej ni potrebno ustvarjati nove zbirke podatkov, temveč mora le uporabiti obstoječe, kar je na podlagi ZDIJZ dolžan storiti, ter fizično najti relevantne upravne spise, kar pa je po naravi stvari dolžan storiti v vseh zadevah dostopa do informacij javnega značaja, ki se nanašajo na obdobje pred pričetkom elektronskega vodenja vseh listin v upravnih zadevah.
- Prosilec opozarja, da je njegova pritožba utemeljena tudi v primeru, če organ ne bi imel evidenc, ki jih je določala veljavna uredba in/ali upravnih spisov ne bi imel shranjenih v ovojnicah, ki bi imele vsebino, ki jo je določala vsakokrat veljavna uredba. Morebitno neizpolnjevanje predpisanih obveznosti s strani organa namreč ne predstavlja in ne more predstavljati utemeljenega razloga za zavrnitev zahteve, saj bi se organ v nasprotnem primeru s protipravnim ravnanjem izognil obveznostim po ZDIJZ, kar bi predstavljalo tudi kršitev namena dostopa do informacij javnega značaja.
S pozivom, št. 090-212/2024/8 z dne 18. 7. 2024, je IP organ pozval, da se opredeli do navedb prosilca v dopisu z dne 16. 7. 2024.
Organ je v dopisu, št. 090-3/2024-6249-14 z dne 2. 8. 2024, navedel, da prosilec napačno ugotavlja, da organ v prvotnem postopku, v zvezi s še preostalim zaprošenim obdobjem od 26. 10. 1996 do 31. 12. 2004, sploh ni izvedel ugotovitvenega postopka. Organ je v dopisu z dne 12. 6. 2024 navedel, da bo v arhivu ponovno pregledal spise v fizični obliki. V ugotovitvenem postopku, pred izdajo izpodbijane odločbe, so uslužbenke arhiva pri pregledovanju spisov v arhivskih škatlah iz področja kmetijstva, za obdobje od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004, ugotovile, da se v arhivu nahajajo (med ostalimi upravnimi spisi iz področja kmetijstva) spisi, na ovoju katerih je pod opisom zadeve navedeno »potrdilo po 19. in 20. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih«, ne pa tudi spisi, na ovoju katerih bi bilo navedeno pod opisom upravne zadeve »odobritev pravnega posla«, tako kot se je pisalo kasneje po letu 2005. Zato je upravni organ v obrazložitev izpodbijane odločbe tudi navedel ugotovitev, da se v obdobju od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004 ne nahajajo zadeve, v katerih bi se nahajale odločbe o odobritvi pravnih poslov in je zahtevo prosilca v tem delu utemeljeno zavrnil. Prvi odstavek 19. člena ZKZ, ki je začel veljati 26. 10. 1996, je določal, da je pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi in s pravnimi posli za primer smrti na kmetijskem zemljišču, gozdu ali kmetiji, možna le z odobritvijo upravne enote in da upravna enota izda odločbo, s katero odobri pravni posel. Tretji odstavek 20. člena ZKZ pa je določal, da upravna enota v pisni obliki potrdi, če za pravni posel odobritev ni potrebna, če pa ne gre za primere, ko se izda potrdilo, se izdaja potrdila zavrne z odločbo v upravnem postopku. Ker je na ovoju upravnega spisa pod opisom zadeve navedeno »potrdilo po 19. in 20. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih«, bi upravni organ moral pregledati in vsebinsko analizirati vsaj vse tovrstne spise tako, da bi najprej ugotavljal, ali se v spisu nahaja izdana odločba o odobritvi pravnega posla ali pa je bila izdana odločba, da se odobritev pravnega posla zavrne ali izdano potrdilo, da odobritev pravnega posla ni potrebna ali pa odločba, da se izdaja potrdila zavrne ter izločiti spise z odločbami o odobritvi pravnih poslov. Na ovoju spisa ni navedene katastrske občine, na katero se nanaša posamezna upravna zadeva. Zato bi bilo potrebno na podlagi listin v spisu dodatno analizirati, na katero katastrsko občino se posamezna upravna zadeva, pri kateri je na ovoju spisa navedeno »potrdilo po 19. in 20. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih« in se v njej nahaja odločba o odobritvi pravnega posla ter izločiti tiste, ki se nanašajo na k.o. Reteče in k.o. Godešič, pri čemer je na območju Upravne enote Škofja Loka 56 katastrskih občin. Kot je organ že pojasnil, se vsi zaključeni spisi upravnih zadev pri organu iz področja kmetijstva (npr. status zaščitenih kmetij, status kmeta, odobritev pravnega posla, ponudbe in sprejem ponudb za prodajo kmetijskih zemljišč, ipd.) hranijo v arhivu po posameznih letih skupaj pod isto kataloško številko, ki je v Zbirnem katalogu hrambe dokumentarnega gradiva dodeljena področju kmetijstva. Znotraj področja kmetijstva upravni organ spisov iz upravnih zadev ne hrani ločeno po sklopih oz. podpodročjih na način, da bi se npr. spisi »zaščitene kmetije« hranili skupaj, spisi »status kmeta skupaj« ipd., niti se ne hranijo po kriteriju katastrskih občin na način, da bi bili spisi za posamezno katastrsko občino skupaj. To pomeni, da bi organ moral za pridobitev zahtevanih dokumentov pregledati vse spise v arhivu iz področja kmetijstva iz preostalega zahtevanega obdobja v fizični obliki na način, da odpre vsako škatlo s povprečno 50 spisi, (za obdobje, ki je še predmet pritožnikove zahteve to pomeni okrog 2500 spisov), vse spise pregleda, izloči tiste z napisom »potrdilo po 19. in 20. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih«, nato pa te spise vsebinsko analizirati na način, kot je opisan zgoraj. Prosilec v dopisu citira dve uredbi, ki sta v obdobju, ki je še predmet pritožnikove zahteve (od 26. 10. 1996 do 31. 12. 2004), urejali poslovanje upravnih organov in njihovo upravljanje z dokumentarnim gradivom in našteva, kakšne dolžnosti nalagata obe uredbi organu pri vodenju evidenc. Čeprav pravilnost vodenja evidenc in navedb na ovoju spisa ni predmet tega postopka, organ poudarja, da vodi evidence skladno s predpisi, prav tako ima upravne spise shranjene v ovojnicah z vsebino, skladno s takrat veljavnima uredbama. Organ vodi evidence ves čas, tudi v prej navedenem obdobju, skladno s predpisi tako, da so v evidenco vpisani podatki, kot sta to organu nalagali v navedenem obdobju veljavni uredbi, vključno s podatki, ki jih je prosilec posebej izpostavil v svoji vlogi t.j. s šifro zadeve, kratko vsebino zahteve (vsebinsko identifikacijo) in s seznamom dokumentov v zadevi. Prav tako so spisi organa skladno z uredbama opremljeni s predpisanimi podatki, tudi s strani prosilca izpostavljeno šifro zadeve in kratko vsebino zahteve. Šifra zadeve je pri organu skladno z vsakokrat veljavno uredbo tako v evidenci, kot tudi na ovoju spisa, sestavljena iz letnice nastanka upravne zadeve. Trditev prosilca, da lahko organ brez pregledovanja upravnih spisov v arhivu ugotovi, v katerih spisih se nahajajo zahtevane informacij, ne drži. Organ vodi evidenco v informacijskem sistemu za podporo upravljanju z dokumentarnim gradivom Krpan (v nad.: informacijski sistem Krpan). V zahtevi prosilca so navedeni trije kriteriji in sicer: 1. odločbe o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij, 2. k.o. 2031 Godešič in k.o. 2032 Reteče in 3. obdobje od 26. 10. 1996 do 31. 12. 2004. Evidenca v informacijskem sistemu Krpan ne omogoča iskanja po katastrski občini, ker se v zahtevanem obdobju v evidence katastrske občine ni vpisovalo, niti tega organu predpisi niso nalagali. Tudi pri iskanju po preostalih dveh kriterijih v informacijskem sistemu Krpan, organ ne bi mogel izločiti k.o. 2031 Godešič in k.o. 2032 Reteče, ker ta ni navedena niti v evidenci dokumentov znotraj posamezne upravne zadeve, evidentirane v informacijskem sistemu Krpan, dokumenti iz zgoraj navedenega obdobja pa se v informacijskem sistemu Krpan ne nahajajo v elektronski obliki, da bi lahko z vpogledom v posamezni dokument ugotavljali, na katero katastrsko občino se nanaša posamezna upravna zadeva. Iz elektronskih evidenc organ po zahtevanih kriterijih tako ne more ugotoviti, v katerih spisih se nahajajo zahtevane informacije. Prosilec nima prav, ko zatrjuje, da lahko organ, brez fizičnega vpogleda v vse upravne spise s področja kmetijstva, ugotovi, v katerih spisih se zahtevane informacije nahajajo, kar naj bi ugotovil iz evidence, z vpogledom v katero lahko že na podlagi navedbe kratke vsebine zahteve v njej ugotovi, predmet katerih zadev je bila odobritev pravnega posla s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi v k.o. Godešič in k.o. Reteče. Z vpogledom v evidenco z navedbo zgolj kratke vsebine zahteve, organ namreč ne bi mogel ugotoviti, predmet katerih zadev je bila odobritev pravnega posla s kmetijami, kmetijskimi zemljišči in gozdovi v k.o. Godešič in k.o. Reteče. Kljub šifram in kljub navedeni kratki vsebini v evidenci ter kljub navedenim šifram in kratki vsebini na ovoju spisa, zaprošenih dokumentov ni mogoče poiskati na način, kot si zamišlja prosilec. Tak način iskanja je mogoč v zadnjih približno dveh letih, v obdobju, na katerega se nanaša zahteva prosilca, pa to ni mogoče. Edini način je že zgoraj opisan pregled in vsebinska analiza spisov, saj se, kot že povedano, vse zaključene upravne zadeve iz področja kmetijstva hranijo v arhivu skupaj (ali še bolj jasno, pomešane med seboj) pod isto kataloško številko, ki je dodeljena področju kmetijstva in so za posamezno leto razvrščene po abecedi, in sicer po imenu in priimku vlagatelja zahteve za začetek upravnega postopka. Iz zgoraj navedenega je razvidno, da organ, kljub vodenju evidenc, kot mu nalagajo predpisi, brez pregledovanja upravnih spisov iz področja kmetijstva v arhivu ne more ugotoviti, v katerih spisih se nahajajo zahtevane informacije javnega značaja, saj ne v evidenci, ne na ovoju spisa ni navedene katastrske občine, poleg tega kratka vsebina na ovoju spisa, ki označuje upravne zadeve iz področja prometa s kmetijskimi zemljišči in se je v zahtevanem obdobju na ovoj zapisala kot »potrdilo po 19. in 20. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih«, ne zagotavlja, da je v navedenem spisu odločba za odobritev pravnega posla.
Pritožba ni utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali organ resnično ne razpolaga z odločbami o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov za obdobje od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004, čemur v pritožbi oporeka prosilec.
Tekom pritožbenega postopka je IP s strani organa prejel tri obsežna pojasnila, št. 090-3/2024-6249-8 z dne 12. 6. 2024, št. 090-3/2024-6249-11 z dne 1. 7. 2024 in št. 090-3/2024-6249-14 z dne 2. 8. 2024, katerih vsebina je zgoraj podrobneje navedena, zato se IP v tem delu, v izogib ponavljanju, v celoti sklicuje na že zgoraj navedeno. V navedenih pojasnilih je organ podrobneje pojasnil, zakaj z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga oz. zakaj v konkretnem primeru ni izpolnjen kriterij obstoja zahtevanih informacij, pri čemer IP ne vidi razloga, da navedbam organa ne bi sledil.
Da bi organ v svojem arhivu našel zahtevane dokumente oz. ugotovil, ali so bile v zahtevanem obdobju (od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004) izdane odločbe o odobritvi pravnih poslov za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij v k.o. 2031 Godešič in k.o. 2032 Reteče, bi, kot izhaja iz navedenih pojasnil organa, moral pregledati in vsebinsko analizirati okrog 2500 spisov iz področja kmetijstva. Pri iskanju zahtevane vsebine bi bilo iz obdobja od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2004 treba odpreti vsak spis iz področja kmetijstva in pregledati ter analizirati vsebino vsakega spisa tako, da bi se najprej ugotavljalo, ali gre za upravni spis iz področja odobritve pravnih poslov, nato pa na podlagi listin v spisu ugotovilo, ali gre za pravni posel, ki ga je upravna enota odobrila z odločbo ali pa gre za pravni posel, pri katerem po zakonu ni potrebna odobritev pravnega posla in je upravna enota skladno z zakonom o tem izdala potrdilo, da odobritev pravnega posla ni potrebna. Dodatno bi bilo potrebno analizirati, na katero katastrsko občino se odločba o odobritvi pravnega posla nanaša in izločiti k.o. Reteče in k.o. Godešič, ker na ovoju spisa katastrska občina ni navedena.
Glede na ugotovljeno, bi bil tako v konkretnem primeru potreben pregled vseh spisov iz področja kmetijstva za določeno obdobje desetih leti oz. bi bilo potrebno vsebinsko vpogledati in analizirati vsako posamezno zadevo/dokument, da bi se ugotovilo, ali predmetni dokument ustreza zahtevi prosilca oz. kriterijem iz zahteve prosilca ali ne.
Iz navedenega izhaja, da bi moral organ, da bi pridobil zahtevane dokumente, torej dokumente, ki vsebinsko ustrezajo zahtevi prosilca, zbirati informacije, analizirati zadeve ter ustvariti novo zbirko, po kriterijih prosilca, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.
Pri tem IP pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi 1. odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo oz. podatke, s katerimi ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa (v tem primeru velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema). Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi odločal o nujnosti oz. obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco oz. zbirko dokumentov/podatkov, ki ustrezajo kriterijem prosilca. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (sodba II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010). V predmetni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu - sodišču ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.
Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente organ ima oz. s katerimi dokumenti organ razpolaga, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilca te dokumente analizirati in pripraviti zbirko po kriterijih, kot jih zahteva prosilec. Gre namreč za to, da bi organ moral po vsebinskih kriterijih, ki jih je določil prosilec, šele presoditi, ali dokumenti v zbirko sodijo, kar pa predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Če je za takšno ustvarjanje novega dokumenta potreben nesorazmeren vložek časa in truda, pa tudi, ko se dokumenti nahajajo v računalniških bazah, priprava takšne zbirke predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.
V tem delu IP dodatno še pojasnjuje, da je bil predmet pritožbenega postopka le vprašanje, ali organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, ni pa v pristojnosti IP ugotavljanje, ali organ dokumente ustrezno označuje/evidentira oz. jih hrani na način, ko mu to določa zakonodaja. To vprašanje je namreč v pristojnosti drugih organov in ne IP.
Pritožbene navedbe prosilca:
Glede pritožbenih navedb prosilca, da je organ kršil pravila postopka, ker ga tekom postopka, pred izdajo izpodbijane odločbe, ni seznanil z ugotovljenimi dejstvi in mu v skladu s tretjim odstavkom 146. člena ZUP na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oz. ustno na zapisnik ni omogočil, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku (o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem in da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče), IP pojasnjuje, da prvi odstavek 154. člena ZUP določa, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence.
V kolikor se organ v konkretnem primeru ni odločil za izvedbo ustne obravnave tako ravnanje organa ne predstavlja kršitve pravil postopka, prosilcu pa s takšnim ravnanjem ni bila odvzeta pravica dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je namreč lahko v pritožbi navedel svoje razloge, zaradi katerih oporeka odločitvi organa, IP pa jih je upošteval v pritožbenem postopku in ugotovi, da te navedbe ne vplivajo na dejansko stanje v konkretnem primeru.
Stroški postopka:
IP je glede priglašenih stroškov prosilca v pritožbenem postopku ugotovil, da je zahteva neutemeljena. V skladu s 1. odstavkom 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, torej je slednji dolžan svoje stroške kriti sam, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Pravni interes:
Glede na to, da prosilec v zahtevi navaja, zakaj potrebuje zahtevane dokumente oz. izkazuje pravni interes za dostop do zahtevanih informacij, IP dodatno še pojasnjuje, da se, v skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, za dostop do informacij javnega značaja pravni interes ne zahteva. V postopku dostopa do informacij javnega značaja tako prosilčev interes in pravne koristi niso relevantni. ZDIJZ namreč določa možnost vsakogar, da zahteva informacije, ki predstavljajo informacije javnega značaja, obenem pa ne pozna nobene »privilegirane« kategorije prosilcev. V kolikor gre pri določeni informaciji za prosto dostopno informacijo javnega značaja, je ta dostopna vsem, ne glede na njihov izkazan pravni interes. IP je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in ali je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Pravni interes posameznika tako v postopku po ZDIJZ ni relevanten in ne vpliva na odločitev organa.
Na podlagi navedenega je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca, kot neutemeljeno, zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Tanja Švab, dipl.upr.ved.,
raziskovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav
namestnica pooblaščenke