prosilec - Upravna enota Škofja Loka

POVZETEK:

Organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo za dostop do sprejetih ponudb za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij v katastrskih občinah 2031 Godešič in 2032 Reteče, iz obdobja od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2015, po preučitvi pritožbe prosilca pa IP ugotavlja, da je bilo dejansko stanje v postopku na prvi stopnji ugotovljeno nepopolno, posledično pa je bila tudi odločitev organa iz izpodbijane odločbe nepravilna (prvi odstavek 251. člena ZUP).V ponovljenem postopku je organ dolžan vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in se opredeliti glede vprašanja, ali razpolaga z zahtevanimi dokumenti. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-81/2024/5

Datum: 22. 4. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega ter tretjega odstavka 251.  člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 20. 2. 2024, zoper odločbo Upravne enote Škofja Loka, Poljanska cesta 2, 4220 Škofja Loka (v nadaljevanju: organ), št. 090-13/2023-4, z dne 2. 2. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca, z dne 20. 2. 2024, zoper odločbo Upravne enote Škofja Loka, št. 090-13/2023-4,  z dne 2. 2. 2024 se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.

3.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je dne 16. 10. 2023 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri zahteva posredovanje sprejetih ponudb za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij v katastrskih občinah 2031 Godešič in 2032 Reteče, iz obdobja od 1. 1. 1995 do 31. 12. 2015.

Organ je na zahtevo prosilca odgovoril z dopisom št. 090-13/2023-2 z dne 17. 11. 2023, v katerem je navedel, da se ponudbe hranijo v arhivu organa le 5 let, poleg tega se ponudbe ne hranijo na način, da bi bilo mogoče izločiti tiste ponudbe, ki se nanašajo na območja k.o. Godešič in k.o. Reteče, zato se zahtevi ne more ugoditi, saj z dokumenti organ ne razpolaga. Prosilec je po pooblaščencu dne 21. 11. 2023 na organ vložil pritožbo zoper ta odgovor.

Na podlagi navedenega je organ dne 2. 2. 2024 izdal odločbo št. 090-13/2023-4 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da organ ponovno ugotavlja, da zahtevi prosilca ne more ugoditi, ker z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga. Skladno z določili Pravilnika o določanju rokov hrambe dokumentarnega gradiva v javni upravi mora organ ponudbe za prodajo in zakup kmetijskih zemljišč hraniti 5 let, nato jih lahko odbere za uničenje. Zadeve starejše od leta 2019 so v arhivu organa že odbrane za uničenje oziroma uničene. V računalniški evidenci sistema Krpan organ nima skeniranih dokumentov izpred leta 2019, ko se je pričelo skeniranje dokumentarnega gradiva. Glede dopisa Zgodovinskega arhiva, ki ga je prosilec priložil zahtevi, pa organ odgovarja, da iz njega izhaja le, da arhiv teh dokumentov ne hrani in je bil prosilec napoten na organ, ne pa da bi Zgodovinski arhiv imel vedenje o tem, kaj vse organ še hrani. Zato dopis Zgodovinskega arhiva nikakor ne more predstavljati dokaza, da organ ponudbe še hrani oziroma z njimi razpolaga. Prav tako objave ponudb ne predstavljajo arhivskega gradiva, zato organ teh ponudb ne bo predal Zgodovinskemu arhivu v trajno hrambo.

Prosilec je po pooblaščencu zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo dne 20. 2. 2024, iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da se organ le na splošno sklicuje na Pravilnik o določanju rokov hrambe dokumentarnega gradiva v javni upravi in le na splošno navaja, da naj bile zadeve, starejše od leta 2019 že odbrane za uničenje oziroma uničene. Organ ni konkretiziral, kakšen je status zahtevanih dokumentov, ali je bilo to gradivo že odbrano za uničenje oziroma uničeno, pri čemer bi za to moral navesti dokaze (npr. zapisnik o uničenju ipd.). V nasprotnem primeru (če še ni bilo uničeno) to gradivo še vedno obstaja pri organu, tega pa organ z izpodbijano odločbo niti ni ugotavljal. Prosilec je prepričan, da organ še vedno razpolaga z zahtevano dokumentacijo, saj je njegov sin (…) predhodno že zaprosil za posredovanje ponudb za prodajo kmetijskih zemljišč v navedenih katastrskih občinah za leti 2007 in 2008, organ pa mu je z dopisom št. 090-4/2023-6 z dne 13. 4. 2023 ugodil in mu posredoval to dokumentacijo. Iz tega izhaja, da organ razpolaga vsaj z delom zahtevane dokumentacije, kot jo je zahteval prosilec. Prosilec tega dokaza ni mogel predlagati že v postopku na prvi stopnji, saj ga organ predhodno ni obvestil o ugotovljenih dejstvih in mu dal možnosti, skladno s tretjim odstavkom 146. člena ZUP, da se o tem izreče pred izdajo odločbe. Prosilec zahteva povrnitev stroškov postopka.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 6. 3. 2024, odstopil v odločanje IP. Pri obravnavi pritožbe je IP ugotovil, da ne razpolaga z vsemi potrebnimi informacijami, zato je organ pozval k posredovanju dokumentacije in pojasnil. Organ je navedeno poslal dne 15. 2. 2024 in 7. 3. 2024. Dodatna pojasnila glede arhiviranja je organ podal po telefonu dne 9. 4. 2024.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

Po pregledu spisovne dokumentacije IP ugotavlja, da je bilo dejansko stanje v postopku na prvi stopnji ugotovljeno nepopolno, posledično pa je bila tudi odločitev organa iz izpodbijane odločbe nepravilna (prvi odstavek 251. člena ZUP). Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je organ ugotovil, da z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga. Po pozivu IP z dne 2. 4. 2024  je organ ponovno vpogledal v evidenco dokumentarnega gradiva – KRPAN in ugotovil, da se v elektronski evidenci in v arhivu organa še nahaja del zahtevane dokumentacije (določene ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč za območji k.o. Reteče in k.o. Godešič). Glede zapisnikov o arhiviranju ali uničenju zadev, na katere se nanaša zahteva, je organ v odgovoru dne 8. 4. 2024 in po telefonu dne 9. 4. 2024 pojasnil, da v računalniškem sistemu tega še nimajo zavedenega, ker sam informacijski sistem tega še ni omogočal, prav tako organ ni našel fizičnih zapisnikov. Ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč so bile včasih arhivsko gradivo, danes pa se ne hranijo več trajno, prav tako se v računalniški evidenci KRPAN vse ponudbe ne vodijo po katastrskih občinah. Iz vsega navedenega je torej razvidno, da organ (vsaj z delom) zahtevane dokumentacije razpolaga, ob upoštevanju tudi tega, da je pritožnik v pritožbi priložil del zahtevanih ponudb za prodajo kmetijskih zemljišč (za leti 2007 in 2008), ki jih je od organa predhodno pridobil njegov sin. Organ je tako v postopku na prvi stopnji nepopolno ugotovil vsa dejstva glede obstoja zahtevanih dokumentov. Prav tako pa je obrazložitev odločitve organa pavšalna in ne vsebuje vseh predpisanih elementov po ZUP, zato odločitve organa ni mogoče preizkusiti in je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Ker v obravnavani zadevi torej organ ni v popolnosti ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, prav tako pa se zaradi pavšalne in neobrazložene zavrnitve zahteve prosilca odločbe ne da učinkovito preizkusiti, kar pomeni, da organ ni upošteval načel in določb ZUP, je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP  ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva, predvsem glede iskanja dokumentacije računalniškem sistemu KRPAN in fizično v arhivu organa. Poleg navedenega se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil ter to tudi ustrezno obrazložiti.

Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

V ponovljenem postopku je organ najprej dolžan vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in se opredeliti glede vprašanja, ali razpolaga z zahtevanimi dokumenti. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil. IP pojasnjuje, da je pojem »razpolagati z informacijo« v smislu namena zakona (2. člen ZDIJZ) treba razlagati široko. Gre za vsakršno posedovanje, hranjenje, registriranje, evidentiranje, reproduciranje, izdelovanje, proizvajanje ali predelovanje informacije s strani organa, za njega ali pri njem. Ob tem IP poudarja, da nahajanje dokumenta v arhivu pri organu, pomeni razpolaganje z njim, enako velja tudi za nahajanje dokumenta pri notranji organizacijski enoti organa.

V zvezi z zahtevanimi  dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem pa IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1.  in 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedenih določb jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

Glede povrnitve priglašenih stroškov pritožbenega postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka