prosilec - Uprava RS za zaščito in reševanje

POVZETEK:

Organ je z odločbo v delu zavrnil zahtevo prosilca z utemeljitvijo, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Navedel je, da bi moral v konkretnem primeru podatke zbirati, urejati, analizirati in jih medsebojno povezovati, na ta način pa bi ustvaril nove dokumente ali celo nove elektronske zbirke podatkov, ki bi vsebovale samo zahtevane podatke in to z namenom, da jih prejme prosilec. Ob tem je pojasnil še, da tudi aplikacija MFERAC N4, ki jo uporablja za vodenje kadrovske evidence in obračun stroškov dela (plač), ne omogoča enostavnega priklica zahtevanih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ ni dovolj popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru in ker so navedbe organa pavšalne. Utemeljitev organa je namreč zelo skopa in pavšalna ter se v ničemer konkretno ne opredeljuje do postopka priklica posameznih podatkov iz baz podatkov MFERAC in SKEV (slednjo omenja prosilec). Niti se ni organ v ničemer konkretno opredelil do razpolaganja s posameznimi zahtevanimi podatki v fizični obliki, s katerimi pa nedvomno razpolaga. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-358/2021/2

Datum: 16. 12. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 - ZIUOPDVE; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 12. 11. 2021, zoper odločbo UPRAVE REPUBLIKE SLOVENIJE ZA ZAŠČITO IN REŠEVANJE, Vojkova cesta 61, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-7/2021-4-DGZR z dne 4. 11. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 12. 11. 2021 se ugodi. Odločba UPRAVE REPUBLIKE SLOVENIJE ZA ZAŠČITO IN REŠEVANJE, št. 090-7/2021-4-DGZR z dne 4. 11. 2021, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 9. 9. 2021, na podlagi ZDIJZ, zahteval dostop do določenih podatkov in dokumentov organa za obdobje  od 1. 1. 2019 do 31. 8. 2021, in sicer:

• seznam prejemnikov plačil iz naslova povečanega obsega dela pri rednem delu (zgolj ime in priimek, razlog ter odstotek in znesek dodatka iz tega naslova pri posameznem mesecu);
• seznam prejemnikov plačil iz naslova povečanega obsega dela na projektih (zgolj ime in priimek, razlog ter odstotek in znesek dodatka iz tega naslova pri posameznem mesecu);
• seznam prejemnikov plačil oziroma kompenzacij iz naslova nadurnega dela (zgolj ime in priimek, število nadur in razlog, število ur kompenzacije in znesek izplačila iz tega naslova po posameznem mesecu);
• seznam prejemnikov dodatka iz naslova epidemije COVID-19 (zgolj ime in priimek, vrsta dodatka, podlaga za izplačilo in znesek iz tega naslova po posameznem mesecu);
• seznam zaposlenih, ki so zahtevali prenos dopusta zaradi COVID-19 (zgolj ime in priimek, je bil prenos odobren ali ne in na kakšni podlagi je bil odobren oziroma zavrnjen);
• seznam zaposlenih, ki so v času epidemije COVID-19 delali od doma (zgolj ime in priimek, število dni dela od doma po posameznem mesecu);
• seznam zaposlenih ki so zahtevali sklenitev aneksa h pogodbi o zaposlitvi skladno s pravilnikom, ki ureja delo od doma (zgolj ime in priimek, je bil zahtevek odobren in aneks sklenjen ali ne ter na kakšni podlagi je bil odobren oziroma zavrnjen);
• podatek o delitvi osebne opreme kot so mobilni telefoni, osebni računalniki, tablice, itd. (zgolj ime in priimek prejemnika, katera oprema, podlaga za dodelitev in datum dodelitve);
• seznam napredovanj v okviru premestitev na drugo delovno mesto (zgolj ime in priimek, iz katerega delovnega mesta na katero delovno mesto so napredovali, kdaj in na kakšni podlagi);
• seznam podeljenih ocen delovne uspešnosti (zgolj ime in priimek, ocena, na kakšni podlagi so vodje ocenjevali podrejene za posamezno ocenjevalno obdobje);
• zasedenost delovnih mest (DM) v notranje organizacijskih enotah (koliko je DM, koliko DM je zasedenih, odstotek nezasedenih DM in kako dolgo so nezasedena DM prazna);
• popolnjevanje delovnih mest v notranje organizacijskih enotah (kje so se popolnjevala DM, kdaj in koliko se jih je popolnilo, od kje so prišli zaposleni na nezasedena DM);
• fluktuacija zaposlenih po notranje organizacijskih enotah (prihod v organizacijsko enoto in odhod iz nje, obdobje dela v organizacijskih enotah, iz katerih enot so zaposleni odhajali in razlog za odhod, kako so se proste kvote popolnjevale in kje).

Kot način seznanitve je navedel fotokopije ali izpis v formatu A4 oziroma formatu A3 in na elektronskem nosilcu (CD ali USB).

Z zahtevo z dne 11. 9. 2021 pa je na isti pravni podlagi in za isto obdobje zahteval:

• dokumentacijo celotnega postopka vseh javnih naročil, ki jih je izvedel organ in katerih vrednost presega znesek 10.000 evrov z DDV (predlog za naročilo, vrnjen predlog »vračilo sami«, ponudbe, izbor ponudnika, znesek naročila,naročilnica ali pogodba);
• dokumentacijo celotnega postopka vseh javnih naročil oglaševalskih in drugih storitev v medijih (predlog za naročilo, vrnjen predlog »vračilo sami«, ponudbe, namen naročila, izbor ponudnika, znesek naročila,naročilnica ali pogodba);
• katerim javnim uslužbencem je bil odobren predčasni odhod z dela zaradi koriščenja bolniškega staleža (zgolj ime in priimek, datum in čas predčasnega odhoda z dela zaradi bolniškega staleža);
• katerim javnim uslužbencem je bil odobren ročni vnos v aplikacijo za registracijo delovnega časa zaradi prihoda/odhoda brez kartice oziroma neustrezne registracije na terminalu ARDČ (zgolj ime in priimek, razlog za ročni vnos, datum in ura dovoljenega ročnega vnosa na podlagi vloženega obrazca);
• katerim javnim uslužbencem je bil na uporabo dodeljeno službeno parkirno mesto (zgolj ime in priimek, datum dodelitve, naziv delovnega mesta, podlaga za dodelitev);
• kateri javni uslužbenci imajo na stalni uporabi službeno vozilo (zgolj ime in priimek, datum dodelitve, naziv delovnega mesta, podlaga za dodelitev).

Kot način seznanite je prav tako navedel fotokopije ali izpis v formatu A4 oziroma formatu A3 in na elektronskem nosilcu (CD ali USB).

Organ je s sklepom št. 090-7/2021-3-DGZR z dne 27. 9. 2021 podaljšal rok za posredovanje zahtevanih informacij oziroma za odločitev o obeh zahtevah za 30 delovnih dni.

O zahtevah prosilca je organ nato odločil z odločbo št. 090-7/2021-4-DGZR z dne 4. 11. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevam prosilca ugodil delno. Organ je tako odločil, da prosilcu posreduje zahtevano dokumentacijo, ki se nanaša na javna naročila, sklep o pravici do stalne osebne uporabe službenih avtomobilov št. 371-2/2018-149 z dne 7. 1. 2019, sklep o dodelitvi službenega avtomobila v stalno osebno uporabo št. 371-41/2021-317 z dne 1. 7. 2021 in seznam podeljenih ocen delovne uspešnosti. V preostalem delu pa je zahtevo prosilca zavrnil. V utemeljitvi svoje odločitve je najprej izpostavil pojem informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, na podlagi katere je preveril, ali razpolaga z zahtevanimi informacijami, in ugotovil, da razpolaga le z nekaterimi od zahtevanih dokumentov. V zvezi z zahtevanimi seznami pa je ugotovil, da z njimi ne razpolaga, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj materializirane oblike. Če namreč tak dokument pri zavezancu ne obstaja, ga zavezanec prosilcu ne more pokazati. Zavezanci po ZDIJZ so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta. Organ bi moral za zadostitev prosilčevi zahtevi podatke zbirati, jih obdelovati in analizirati. Organ je ugotovil, da ni dolžan izdelati, predelati ali spreminjati informacij, s katerimi razpolaga. Glede na smisel dostopa do informacij javnega značaja, ki ga je treba iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, je treba upoštevati predvsem, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo, tako da bi organ lahko zahtevane podatke le priklical iz elektronskih baz podatkov in jih natisnil. V konkretnem primeru pa bi moral organ podatke zbirati, urejati, analizirati, jih medsebojno povezovati. Na ta način bi ustvaril nove dokumente ali celo nove elektronske zbirke podatkov, ki bi vsebovale samo zahtevane podatke in to z namenom, da jih prejme prosilec. Glede na navedeno informacije v obliki, kot jih zahteva prosilec, ne obstajajo, saj bi jih moral organ šele ustvariti, kar je v nasprotju z ZDIJZ. Ob tem je pojasnil še, da tudi aplikacija MFERAC N4, ki jo uporablja organ za vodenje kadrovske evidence in obračun stroškov dela (plač), ne omogoča enostavnega priklica zahtevanih podatkov. Skladno z navedenim je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 12. 11. 2021, v kateri je uvodoma navedel, da obrazložitev odločbe ne more zdržati presoje, saj je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa. To so vse zahtevane informacije, ki so nastale pri poslovanju organa (dokumenti, zadeve, dosjeji, registri, evidence ali dokumentarna gradiva), in so jih pri organu sestavili sami, v sodelovanju z drugimi organi ali so jih dobili od drugih oseb. Informacija javnega značaja torej obstaja takrat, kadar so hkrati izpolnjeni trije kriteriji, in sicer da informacija izvira iz delovnega področja organa, organ z informacijo razpolaga in se nahaja v materializirani obliki. Zahtevan dostop do informacij javnega značaja je povezan z delovnim področjem organa, v povezavi s porabo javnih sredstev, delitvijo materialnih sredstev in izplačilom plač ter dodatkov javnim uslužbencem, kakor tudi glede novih zaposlitev in odhodov iz organa (fluktuacija kadrov) ter premestitev. Zahtevan dostop do informacije javnega značaja se je nanašal na vsebino z različnih področij delovanja organa, ki so povezane z aktivnostmi ali odločitvami in spadajo v delokrog organa. Pod pojmom »razpolaganja z informacijo« si skladno z ZDIJZ razlaga, da organ poseduje, hrani,  registrira, evidentira, reproducira, izdeluje, proizvaja ali predeluje informacije s strani organa, za njega ali pri njem (npr. stranke, pripadnike Civilne zaščite ali organu zaposlene javne uslužbence). ZDIJZ organu, ki razpolaga z informacijami, nalaga, da mora informacije priklicati iz elektronskih baz podatkov in jih natisniti ali obratno - dokument iz fizične oblike pretvoriti v elektronsko, kot je bilo tudi navedeno v njegovih zahtevah. Meni, da obrazložitev zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja ne zdrži presoje v delu, ko organ navaja »da s seznami, v obliki kot jih zahteva prosilec, ne razpolaga«. Navedba po njegovem mnenju ne drži, saj aplikacija MFERAC, v delu, ki se nanaša na izplačilo plač in raznih dodatkov, kakor tudi kadrovske evidence, omogoča različne izpise, tudi zahtevane, kar je bilo v javnosti že večkrat videno. Meni, da lahko organ zahtevane podatke posreduje brez posebnega zbiranja, obdelovanja in analiziranja. Enako velja za posredovanje informacij o delitvi osebne opreme, kot so mobilni telefoni, osebni računalniki in podobno, za kar pri organu obstajajo materialni listi, na katerih je evidentirano, pri komu osebno in na kateri lokaciji se posamezno materialno sredstvo nahaja. Obrazložitev zavrnitve zahteve za dostop do informacij javnega značaja je tako po mnenju prosilca le splošna, brez konkretne opredelitve za vsako zahtevo posebej. Podatki, ki se nahajajo v aplikaciji MFERAC N4, ki jo organ uporablja za vodenje kadrovske evidence in obračun stroškov dela, se nahajajo v elektronski obliki, kar spada med kriterij materializirane oblike. Enako velja za podatke iz aplikacije SKEV, ki jo organ uporablja za vodenje evidence materialnih sredstev. Nadalje je izpostavil navedbe organa, da so ocene delovne uspešnosti dostopne na ZIR-skupni, kar pa po njegovem preverjanju ne drži, saj manjkajo najmanj ocene delovne uspešnosti za zadnje ocenjevalno obdobje. Poleg tega je zahteval materialno in elektronsko kopijo dokumentov, pri čemur vztraja. Tudi posredovane informacije javnega značaja niso posredovane v celoti. Službo za podporo vodenju vodi ista oseba kot Službo za splošne zadeve, zato ga zanima, kdo razpolaga s parkiriščem, namenjenem vodji Službe za podporo vodenju (C 046). Meni tudi, da ni prejel vseh sklepov ali drugih dokumentov, na podlagi katerih nekateri javni uslužbenci organa stalno uporabljajo službene avtomobile. Prav tako ni prejel dokumentov, na podlagi katerih je dodeljena uporaba parkirišč poimenskim javnim uslužbencem. Ob tem ni bila mišljena priprava kakršne koli analize, ali priprave (novega) seznama. Zahteval je le dokumente, ki jih je potrebno pripraviti in izdati pred stalno uporabo službenega vozila, ali pred prejemom parkirne kartice za parkirišča, ki so dodeljena organu. Navedel je tudi, katera dokumentacija s področja javnih naročil manjka. Od organa tako zahteva, da mu omogoči dostop do vseh informacij oziroma podatkov, ki jih je zahteval in mu jih organ še ni posredoval.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-7/2021-7-DGZR z dne 16. 11. 2021, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevi prosilca, sklep o podaljšanju roka, izpodbijano odločbo in podpisano vročilnico.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z določbo 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v delu, v katerem je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih informacij, iz razloga, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

IP ugotavlja tudi, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

Nadalje pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ ni dovolj popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru in ker so navedbe organa pavšalne. Utemeljitev organa namreč temelji na splošnih navedbah o tem, da bi moral organ v konkretnem primeru podatke zbirati, urejati, analizirati ter jih medsebojno povezovati, s čimer bi ustvaril nove dokumente ali celo nove elektronske zbirke podatkov, ki bi vsebovale samo zahtevane podatke in to z namenom, da jih prejme prosilec. Ob tem je pojasnil še, da tudi aplikacija MFERAC N4, ki jo uporablja organ za vodenje kadrovske evidence in obračun stroškov dela (plač), ne omogoča enostavnega priklica zahtevanih podatkov. IP v zvezi z navedenim ugotavlja, da tem navedbam organa nedvomno ni mogoče slediti in pri tem izpostavlja, da se je že večkrat postavil na stališče, temu pa je sledila tudi sodna praksa, da ni mogoče govoriti o »ustvarjanju dokumenta« takrat, ko se informacije nahajajo v elektronski bazi in se hitro ter z enostavnimi koraki dajo priklicati iz baze, oziroma pridobiti le tiste informacije, ki so predmet presoje.[1] V obravnavanem primeru je organ navedel, da se podatki nahajajo v bazi MFERAC, kar pomeni, da ni dvoma, da organ s posameznimi zahtevanimi informacijami nedvomno razpolaga. In kot je izpostavil že prosilec, aplikacija MFERAC, v delu, ki se nanaša na izplačilo plač in raznih dodatkov, kakor tudi kadrovske evidence, omogoča različne izpise. Baza podatkov MFERAC nedvomno omogoča enostaven izvoz podatkov in enostavno filtriranje posameznih podatkov. To bazo za plačno-kadrovsko področje uporablja tudi IP. Tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča, št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018, izhaja, citirano »Organ mora prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe, lahko pa tudi omogoči, da prosilec sam uporabi navedena računalniška orodja za dostop do podatkovne zbirke.«. Glede na to, da tudi IP uporablja isti sistem za obračunavanje plač, ni dvoma, da lahko tisti, ki ta sistem uporablja za obračunavanje plač, z enostavnimi koraki prikliče posamezne podatke, ki so predmet zahteve prosilca. IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih zahtevanih podatkov z vidika njihovega priklica iz baze MFERAC. Glede zahtevanih seznamov prejemnikov plačil iz naslova povečanega obsega pri rednem delu in na projektih IP ugotavlja, da je mogoč enostaven priklic podatkov:

• iz Evidence prejemkov – evidentiranje z izbiro prejemka in šifre za povečan obseg dela (D020 - redno delo, D026 - projekt), pri čemer se nato na print screenu-u prekrijejo podatki, ki niso predmet zahteve prosilca, in
• iz Izpisa plačil, prav tako z izbiro parametrov.

Podatek, ki ga ni mogoče priklicati iz baze, je podatek o razlogu, ki pa nedvomno izhaja iz papirja (dogovora, timesheet-a, …). Nadalje IP ugotavlja, da lahko organ iz baze podatkov na enostaven način prikliče tudi posamezne podatke iz naslova epidemije COVID-19, pa tudi nadur. S podatki o tem IP sicer ne razpolaga, je pa podatke o dodatkih za COVID-19 že prejemal od zavezancev javnega sektorja v okviru reševanja drugih pritožbenih zadev. Poleg tega pa IP ugotavlja, da v bazi MFERAC obstaja možnost oziroma objekt izbire »Seznam – dodatki in nadure«. Prav tako IP ne razpolaga s podatki o prenosu dopusta zaradi COVID-19, razpolaga pa v bazi z določenimi podatki o prenosu dopusta iz drugih razlogov, vsekakor pa baza možnost priklica teh podatkov daje. Tudi v tem primeru je mogoč print screen podatkov iz »Evidence odsotnosti – evidentiranje«. V delu je možen tudi neposreden oziroma enostaven iznos podatkov iz baze MFERAC v program EXCEL, kjer je mogoče posamezne podatke, ki niso predmet zahteve, brisati. V obeh primerih gre nedvomno za relativiziran pristop oziroma enostaven priklic podatkov. Ob tem IP pripominja, da je mogoče v programu EXCEL brisati cele vrstice oziroma stolpce. Program EXCEL namreč omogoča veliko posameznih akcij glede na potrebe za pripravo posameznih izpisov in IP ne dvomi, da so osebe, ki delajo z bazo MFERAC za organ, s tem nedvomno seznanjene. Nedvomno  organ razpolaga tudi z drugimi zahtevanimi podatki, kot to izpostavlja že prosilec. Kot izhaja iz priloženih sklepov organa o dodelitvi službenega avtomobila v stalno osebno uporabo, se ob prevzemu avtomobila sestavi primopredajni zapisnik. Prav tako IP dvomi, da organ kot proračunski porabnik ne bi razpolagal s podatki  o delitvi osebne opreme, kot so mobilni telefoni, osebni računalniki, tablice, itd., npr. z zapisniki. Organ prav tako nedvomno razpolaga s podatki o zasedenosti delovnih mest,…, torej sistematizacijo, razen če nima notranjih organizacijskih enot.

Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Utemeljitev organa je zelo skopa in pavšalna ter se v ničemer konkretno ne opredeljuje do postopka priklica posameznih podatkov iz baz podatkov MFERAC in SKEV (slednjo omenja prosilec). Povedano drugače, organ ni konkretno navedel, kakšne vse postopke bi moral napraviti, da bi posamezne zahtevane podatke priklical iz navedenih baz, oziroma ni pojasnil, zakaj pri zahtevanih podatkih ne gre za enostaven priklic podatkov iz baz. Niti se ni organ v ničemer konkretno opredelil do razpolaganja s posameznimi  zahtevanimi podatki v fizični obliki, s katerimi pa organ nedvomno razpolaga (kot npr. katerim javnim uslužbencem je bilo v uporabo dodeljeno službeno parkirno mesto - ime in priimek, datum dodelitve, podlaga za dodelitev, saj je določene podatke o pregledu zasedenosti parkirnih mest prosilcu posredoval na A4 formatu, ali pa glede razloga za izplačilo povečanega obsega dela).

Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[2]

V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru in določno navesti, kateri podatki so bili predmet njegove presoje, upoštevaje predmet zahteve prosilca, pritožbene navedb in napotila IP. V obravnavanem primeru namreč ni dvoma, da organ s posameznimi zahtevanimi podatki nedvomno razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa. Organ mora nadalje dokumente oziroma podatke presoditi tudi z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. bolniška odsotnost predstavlja varovan osebni podatek). V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[3] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti oziroma podatki, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… z dne ... se prekrije .., in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja, in odločiti o stroških postopka. Ob tem IP pripominja, da načini seznanitve prosilca izhajajo iz določb drugega odstavka 5. člena in drugega odstavka 17. ZDIJZ (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Organ nima pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.[4] Vezanost organa na prosilčevo izbiro oblike, v kateri želi prejeti informacije, izhaja tudi iz 14. člena Uredbe. Glede na to, da je prosilec navedel več načinov seznanitve, pa IP pripominja, da je namenu zakona zadoščeno s tem, ko prosilec prejme podatke v eni od zahtevanih obliki, bodisi kot fotokopije bodisi na elektronskem nosilcu.

Če bo organ pri presoji dokumentov oziroma podatkov ugotovil, da je podana izjema varstva osebnih podatkov je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja organa) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Za obdelavo podatkov o imenu in priimku javnega uslužbenca oziroma funkcionarja, skupaj s podatki o izplačanih bruto plačah, pa je podana neposredna zakonska podlaga v 38. členu Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[5]. IP pripominja, da velja Splošna uredba o varstvu podatkov[6] neposredno in bistveno ne spreminja definicije »osebni podatek« in »obdelava« glede na ZVOP-1 (določbi prvega in drugega odstavka člena 4). Splošna uredba o varstvu podatkov pa sicer določa pravne podlage v prvem odstavku 6. člena. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonito podlago za razkritje osebnih podatkov javnih uslužbencev in funkcionarjev v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavljata ZSPJS in ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena Splošna uredba o varstvu podatkov je namreč določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. To pomeni, da tudi po začetku uporabe Splošne uredbe o varstvu podatkov ostanejo v uporabi tudi določbe prvega, drugega in četrtega odstavka 9. člena ZVOP-1 (pravne podlage v javnem sektorju), in uporaba pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, ne vpliva na odločanje organa v postopku z zahtevo po ZDIJZ.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP ter sodno prakso in prakso IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[7] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Sodbe Upravnega sodišča: št. I U 2052/2014 z dne 6. 1. 2016, št. I U 1878/2015 z dne 9. 11. 2016, št. III U 113/2017 z dne 25. 8. 2017 - »priklic obstoječih podatkov iz računalniške baze ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta, če je to mogoče opraviti enostavno in hitro«. Npr. odločba IP št. 090-168/2018 z dne 10. 10. 2018.

[2] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[3] Uradni list RS, št. 24/16.

[4] Tako tudi npr. odločbi IP št. 090-286/2016 z dne 17. 1. 2017 in št. 090-74/2019 z dne 21. 5. 2019.

[5] Uradni list RS, št. 108/09 - uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 - ORZSPJS49a, 27/12 - odl. US, 40/12 - ZUJF,  46/13, 25/14 - ZFU, 50/14, 95/14 - ZUPPJS15, 82/15, 23/17 - ZDOdv, 67/17 in 84/18.

[6] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[7] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.