prosilec - Univerza v Ljubljani

 POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanega revizijskega poročila, in sicer zaradi varstva izjeme notranjega delovanja organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da pogoji za izjemo notranjega delovanja v obravnavanem primeru niso izpolnjeni, in tudi če bi bili, bi bila podana pravna podlaga za razkritje dokumenta v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za t.i. absolutno javne podatke. Po uradni dolžnosti pa je IP ugotovil še, da obsega zahtevani dokument določene osebne podatke, pri čemer so le-ti javno dostopni po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, razen podatkov o imenu, priimku in podpisu preizkušene notranje revizorke, IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-328/2023/2

Datum:  1. 12. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 10. 2023, zoper 2. točko izreka odločbe UNIVERZE V LJUBLJANI, Kongresni trg 12, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 074-10/2023-11 z dne 28. 9. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 17. 10. 2023 se delno ugodi in se odločba UNIVERZE V LJUBLJANI, št. 074-10/2023-11 z dne 28. 9. 2023, v 2. točki izreka delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati Poročilo o izvedbi notranjerevizijskega pregleda namenske porabe sredstev, odgovornosti in pristojnosti vključenih oseb, preverba uresničevanja namenov in ciljev raziskovalnega dela (navedba afiliacij) ter preverba doseganja ciljev raziskovalne skupine P5-0410, oktober 2022, na način, da v dokumentu prekrije podatke o imenu, priimku in podpisu preizkušene notranje revizorka na strani 7.«.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3.     Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

4.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 22. 7. 2023 od organa na podlagi ZDIJZ zahteval:

1.     Sklep rektorja, senata organa, glavnega tajnika ali kateregakoli drugega organa univerze, da bo organ v 2019 za opravljanje storitev notranje revizije preko javnega razpisa angažiral zunanjega izvajalca. Na javnem razpisu je bil namreč izbran izvajalec Deloitte revizija d.o.o..

2.        Vse račune, ki jih je organ izdal zunanjemu izvajalcu storitev notranje revizije.

3.        Seznam vseh izrednih revizij, odkar storitve notranje revizije opravlja zunanji izvajalec. Za vsako izredno revizijo je zahteval sklep in/ali najavo izredne revizije.

4.        Končno poročilo izredne revizije programske skupine P5-0410 (v nadaljevanju: Končno poročilo).

Navedel je še, naj organ v primeru, da kateri od dokumentov obsega podatke, ki so po mnenju organa izjema po ZDIJZ, tega cenzurira in mu dokument posreduje, če tudi to pomeni, da bo večina vsebine dokumenta cenzurirana. Dodal je tudi, da se zaveda, da je za Končno poročilo že zaprosil in mu je organ pojasnil, da dokumenta ne bo delila zaradi izjem iz 6. člena ZDIJZ (9. in 11. točka). Sklepa, da je dokument že zaključen in ni več predmet posvetovanja. Glede izjeme notranjega delovanja pa je poudaril, da nekdanja dekanja Ekonomske fakultete (v nadaljevanju: EF) pogosto in dobro dokumentirano uporablja domnevne izsledke revizije za ustvarjanje negativnega mnenja o nekaterih zaposlenih, zato meni, da je bodisi v širšem interesu, da se zaključki revizije razkrijejo. Kot način seznanitve je navedel elektronsko obliko (originalne datoteke ali skenirano) na naveden elektronski naslov ali v fizični obliki.

Organ je z dopisom št. 074-10/2023-2 z dne 26. 7. 2023 pozval k morebitni priglasitvi stranske udeležbe družbo … (v nadaljevanju: stranski udeleženec).

Stranski udeleženec je v elektronskem odgovoru 18. 8. 2023 navedel, ob zavedanju zakonskih določil, ki organ zavezujejo na področju dostopa do informacij javnega značaja, da so notranjerevizijska poročila, kot je navedeno tudi v njih, namenjena za notranje potrebe revidirancev Posledično so opredeljena kot poslovna skrivnost ter vsebujejo zaupne ter tudi osebne podatke. Na dodaten poziv organa pa je v elektronskem dopisu z dne 22. 8. 2023 poudaril, da se za stransko udeležbo ni odločil.

S sklepom št. 074-10/2023-7 z dne 10. 8. 2023 je organ rok za odločitev o zahtevi podaljšal za 30 delovnih dni, to je do 2. 10. 2023.

Organ je o zahtevi prosilca nato odločil z odločbo št. 074-10/2023-11 z dne 28. 9. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil, in sicer v zvezi z zahtevanimi dokumenti pod točkami 1 do 3 zaradi neobstoja le-teh, zahtevo za posredovanje Končnega poročila pa zaradi varstva notranjega delovanja organa. V obrazložitvi odločbe je organ najprej izpostavil določbi prvega odstavka 1. člena ter prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in njen pomen. Upoštevaje slednjo je ugotovil, da ne razpolaga z dokumenti, navedenimi v 1. točki izreka izpodbijane odločbe, in da razpolaga s Končnim poročilom, kot to izhaja iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe. V nadaljevanju obrazložitve odločbe se je organ opredelil do vsakega zahtevanega dokumenta posebej. Dostop do Končnega poročila je organ zavrnil zaradi varstva notranjega delovanja organa. Navedel je, da se z izjemo notranjega delovanja oziroma dejavnostjo organa varujejo mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila ali podobni interni dokumenti, namenjeni uslužbencem organa, torej takšni, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, in zahtevani dokumenti so po mnenju organa nedvomno namenjeni internemu delovanju organa, s čimer je izpolnjen prvi kriterij za obstoj zatrjevane izjeme. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Pravilnik v prvem odstavku 3. člena določa, da je Univerzitetna služba za notranjo revizijo (v nadaljevanju: USNR) samostojna organizacijska enota, ki je neposredno podrejena rektorju, z neposrednim poročanjem upravnemu odboru oziroma revizijski komisiji (če ta obstaja). Organu pa je sicer storitve notranje revizije zagotavljal zunanji izvajalec, ki pa deluje v skladu s pravili USNR. Zunanji izvajalec je izdal Končno poročilo o poslu, ki ga je naslovil na določene osebe, kar pomeni, da poročilo torej ni namenjeno javnosti. Ob tem je pojasnil še, da Končno poročilo nima oznake zaupno v smislu Zakona o tajnih podatkih, temveč v smislu notranjega delovanja organa, saj je dokument nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa, razkritje stališč iz dokumenta pa bi povzročilo napačno razumevanje vsebine dokumenta. Z zavrnitvijo se po mnenju organa varuje notranje razmišljanje organa, s čimer se omogoča odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se tudi način dela in metode v revizijskem postopku, ki jih je zunanji izvajalec uporabil, ter cilje postopka. Namen zakonske izjeme je tudi preprečiti škodo, ki bi zaradi razkritja takih dokumentov lahko nastala pri organu, oziroma bi to povzročilo motnje pri delovanju ali dejavnosti organa, takšni dokumenti namreč niso namenjeni javnosti, saj bi s tem lahko nastalo napačno razumevanje dokumenta, kar bi organu povzročilo nepopravljivo škodo. Poleg tega je organ v Pravilniku o upravljanju dokumentarnega gradiva na Univerzi v Ljubljani z dne 28. 1. 2021, v šestnajsti točki 3. člena, določil, da je varovan podatek osebni podatek, podatek različnih stopenj in vrst zaupnosti, davčne tajnosti, poslovne skrivnosti in drugi podatki, katerih razkritje tretjim osebam bi povzročilo škodo univerzi, potekom uradnih postopkov ali osebam, na katere se nanašajo. Ni nezamerljivo tudi dejstvo, da je organ na podlagi javno dostopnih evidenc Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (ARRS) ugotovil, da je … Pri tem je organ dodal, da prosilec v svoji zahtevi ne zatrjuje niti obstoja morebitnega prevladujočega javnega interesa, pri čemer ta po mnenju organa niti ne obstaja. Prosilec v nobenem stavku ne pojasni, kakšen javni interes pri svoji zahtevi za pridobitev teh dokumentov, in to v prav tej fazi, zasleduje, prav tako pa ne zatrjuje niti, da bi razkritje dokumentov v tej fazi kakor koli pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Organ je tako zaključil, da element prevladujoče javnega interesa v konkretnem primeru ni podan, niti ga ne zatrjuje prosilec.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 17. 10. 2023. Navedel je, da se organ v skopi obrazložitvi, ki sicer na več mestih ne doseže minimalnega standarda obrazloženosti upravne odločbe, (izostane najmanj ustrezno pojasnilo, do kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa naj bi sploh prišlo ob razkritju zaprošenega podatka), sklicuje na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Stališče organa je po mnenju prosilca materialnopravno popolnoma zmotno, saj sta tako IP kot tudi Upravno sodišče v svoji praksi že večkrat poudarila, da revizijska poročila nedvomno spadajo v skupino prosto dostopnih informacij javnega značaja (npr. odločba IP, št. 090-241/2015 z dne 23. 11. 2015 in sodba Upravnega sodišča št. II U 213/2012-12 z dne 21. 11. 2012). V nadaljevanju je navedel, da v obravnavanem primeru ni izpolnjen noben izmed postavljenih pogojev. V zvezi s prvim pogojem je tako izpostavil, da je izvedba notranje revizije pri neposrednih in posrednih porabnikih (tudi javnih zavodih) obveznost, ki jo določa prvi odstavek 100. člena Zakona o javnih financah, podrobneje pa je opredeljena s Pravilnikom o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ (na podlagi navedenih predpisov je zavezanka tudi sprejela svoj pravilnik o delovanju univerzitetne službe za notranjo revizijo, na katerega je sklicuje v izpodbijani odločbi). Glede na namen in cilj revizije, tako niso izpolnjeni niti vsebinski pogoji, da gre za dokument, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj v obravnavanem primeru ne gre za razkrivanje informacij, ki bi razkrivale postopek oziroma način dela organa oziroma njegovo notranjo politiko ter morebiten proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj, občutljivih notranjih navodil, načrtov organa ipd., ampak obsega zunanje ugotovitve neodvisne institucije o skladnosti poslovanja organa z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi. Poročilo se torej nanaša na pravilnost poslovanja proračunskega porabnika. Predmet zahteve so torej podatki o dejstvih in ugotovitvah zunanjega izvajalca revizije v zvezi s temi dejstvi, ki kot taki nedvomno ne predstavljajo »notranjega razmišljanja« organa. Ne nazadnje je zadevno poročilo, kot to izhaja tudi iz navedb organa, pripravil zunanji izvajalec in ne organ v okviru svojega notranjega delovanja. Prav tako pa je po ustrezni izvedbi škodnega testa moč ugotoviti, da ni izpolnjen niti drugi pogoj zadevne izjeme. Organ po mnenju prosilca sicer zahtevanega tehtanja ni opravil, temveč je zgolj pavšalno navedel, da bi razkritje Končnega poročila povzročilo »napačno razumevanje vsebine dokumenta«, s čimer bi organu nastala nepopravljiva škoda, in torej ni podal nobene konkretne obrazložitve. Posledično po njegovem mnenju iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče izluščiti bistvenih razlogov za sprejeto odločitev, zato je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Pri tem je izpostavil odločbo IP št. 090-241/2015, na podlagi katere je zaključil, da organ ni izkazal, da bi razkritje zahtevanih podatkov ogrozilo kakšno varovano dobrino, kaj šele da bi ohromilo proces odločanja institucije. Vsekakor pa je po mnenju prosilca ključno tudi to, da razkritje poročila ne more škodovati oziroma povzročiti motnje pri delovanju organa, če notranja revizija ni zaznala nepravilnosti, če pa je bilo ugotovljeno delovanje v nasprotju s pravili in zakonodajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo. V nadaljevanju je izpostavil tudi to, da je bila vsebina Končnega poročila, ki naj bi bila po oceni organa sicer »tajna« in namenjena le manjšemu krogu zaposlenih pri organu, že večkrat javno izpostavljena, z njo pa so seznanjene tudi osebe, ki do tajnih podatkov nimajo dostopa. Izpostavil je posamezne dele določenih zapisnikov sej Senata EF, ki po mnenju prosilca potrjujejo, da zahtevani podatki ne morejo biti (več) zaupni, niti z razkritjem ne bi nastale kakšne nove negativne posledice, ki do sedaj še niso nastale, saj so bili predmetni podatki očitno razkriti že večjemu krogu ljudi. V zvezi z navajanji organa glede …. Poleg tega pa je izredni revizijski postopek očitno zaključen (saj je izdelano »Končno poročilo izredne revizije« te programske skupine) in …. Izpostavil pa je tudi, da je po njegovem mnenju napačna ugotovitev organa, da v obravnavanem primeru ne obstaja prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanih informacij. Ker se zahtevano revizijsko poročilo nanaša na ugotavljanje pravilnosti in smotrnosti poslovanja organa pri porabi javnih sredstev, pri tem pa so navedeni konkretni podatki o njegovi porabi, je v obravnavanem primeru ta pogoj nedvomno izpolnjen, kar izkazujejo tudi izpostavljeni zapisniki, kjer so ugotovitve iz zahtevanega poročila večkrat povezane z navedbami o sumu oškodovanja javnih sredstev. Podan je torej izrazit interes javnosti, ki izhaja iz interesa pri spodbujanju odgovornosti in transparentnosti pri porabi javnega denarja v javnih zavodih, in v takšnem primeru se dostop dovoli po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. V vsakem primeru pa bi moral organ opraviti presojo prevladujočega javnega interesa po uradni dolžnosti ali pa glede tega prosilca vnaprej pozvati, da se glede tega ustrezno opredeli. Pri tem je izpostavil četrti odstavek 7. člena ZUP. Po oceni prosilca je tako izpodbijana odločba evidentno materialnopravno zmotna, saj določbe ZDIJZ niso bile uporabljene pravilno, ter temelji na nepopolnem in napačno ugotovljenem dejanskem stanju, obremenjena pa je tudi z absolutno bistvenimi kršitvami pravil postopka, saj je v več delih neobrazložena in posledično sploh ne omogoča preizkusa.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 074-10//2023-14 z dne 27. 10. 2023, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbi priložil spis zadeve. V zvezi s priglašenimi stroški pritožbe je organ navedel, da odvetniških stroškov, ki nastanejo eni stranki, ki si je najela odvetnika v zunajsodnem postopku, ne more odvetnik kar pripisati drugi stranki (tako tudi odločba Odvetniške zbornice št. 1476/2014 z dne 3. 2. 2015). Izpostavil pa je tudi 113. člen ZUP in IP predlagal, da pritožbo prosilca zavrne tudi v tem delu.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v 2. točki izreka, torej v delu, v katerem je organ prosilcu zavrnil dostop do Končnega poročila.

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, saj jih je tudi posredoval IP. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je zahtevano poročilo prosto dostopna informacija javnega značaja ali predstavlja izjemo od dostopa zaradi varstva notranjega delovanja organa. IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do izjeme varstva notranjega delovanja organa.

Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

-       specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa).

Z obravnavano izjemo se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo. Dokumenti oziroma podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oziroma presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Namen te izjeme je torej varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj. IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija zatrjevane izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oziroma faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov.[1]

IP po vpogledu v Končno poročilo, ugotavlja:

- Stranski udeleženec je na podlagi pogodbe, sklenjene z organom, opravil izredni notranjerevizijski pregled namenske porabe sredstev, odgovornosti in pristojnosti vključenih oseb, preverba uresničevanja namenov in ciljev raziskovalnega dela (navedba afiliacij) ter preverba doseganja ciljev raziskovalne skupine P5-0410 na Univerzi v Ljubljani.

- Izredni notranjerevizijski pregled je bil opravljen na podlagi posameznih zakonov, podzakonskih aktov ter internih pravilnikov organa in EF, kot so navedeni v dokumentu.

- Namen notranje revizije je bil izraziti mnenje o skladnosti izvajanja programske skupine v letih 2019 – 2022 z zakonskimi predpisi in internimi akti EF, zato Končno poročilo obsega (poleg izpostavljenih konkretnih pravnih podlag, navedbe vzorčnih dokumentov in podporne dokumentacije, …) tudi ugotovitve o pomanjkljivostih in možnih področjih izboljšav. Stranski udeleženec je tako v ta namen pregledal in presojal prejeto dokumentacijo, analitično obdelal podatke, vzorčil dokumente, testiral notranje kontrole, …

Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, to je, ali gre za v obravnavanem primeru za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, IP ocenjuje, da ne gre za dokument, ki bi bil varovan z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Končno poročilo namreč ne predstavlja interne komunikacije znotraj organa oziroma njegovega »notranjega razmišljanja«, saj ne predstavlja korespondence znotraj organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa, kamor sodijo razni dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Ker je namen te izjeme varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, je poudarek na drugem elementu (»opinions«). V obravnavanem primeru namreč Končno poročilo obsega različne ugotovitve v zvezi z delom organa oziroma oseb, vključenih v raziskovalno, programsko skupino P5-0410, ki so bila ugotovljena s strani zunanjega revizorja. Objava podatkov o dejstvih pa nedvomno ne more vplivati na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa. IP tako sledi pritožbenim navedbam prosilca v zvezi z izpolnjevanjem prvega pogoja za obstoj zadevne izjeme v obravnavanem primeru.

IP ob tem poudarja, da se kot informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa kot osebe javnega prava nedvomno ne morejo šteti podatki, ki se nanašajo na predpise in akte organa oziroma EF, ki so bili upoštevani pri reviziji, pristojnosti in odgovornosti zaposlenih, naloge in pravice javnih uslužbencev oziroma oseb, vključenih v projekt zadevne programske skupine, navedbe in ugotovitve glede upoštevanje oziroma izvrševanja konkretnih predpisov ter podobno. Končno poročilo pa se nanaša tudi na preverjanje skladnosti poslovanja pravne osebe javnega prava z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi, zato tudi s tega vidika ne more predstavljati izjeme notranjega delovanja organa. Predmet zahteve so torej podatki o dejstvih ter ugotovitvah in priporočilih zunanjega revizorja v zvezi s temi dejstvi, ki kot taki nedvomno ne predstavljajo »notranjega razmišljanja« organa. In nedvomno ne predstavljajo podatka o notranjem delovanju organa posamezni podatki o stroških, kar velja tudi v zvezi z navedbo določenih partnerjih, ki se nahajajo v Prilogi 1 Končnega poročila, in so povezani s porabo javnih sredstev.

Ker ni izpolnjen že prvi od dveh pogojev za obstoj izjeme notranjega delovanja, s čimer ta izjema ni podana, se IP ni posebej opredeljeval do drugega pogoja. Ob tem pa IP dodaja še, da se strinja s pritožbenimi navedbami prosilca, ko navaja, da se organ do škode ni v ničemer opredelil konkretno, pa bi se za utemeljitev izjeme moral. Navedbe organa, da bi razkritje Končnega poročila povzročilo motnje pri delovanju ali dejavnosti organa, ker dokument ni namenjen javnosti, s tem pa bi lahko nastalo napačno razumevanje dokumenta, kar bi organu povzročilo nepopravljivo škodo, so povsem pavšalne in z ničemer konkretizirane. Kot navedeno že predhodno, mora razkritje resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.

IP opozarja tudi na določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevanega dokumenta, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo notranjega delovanja organa), vedno dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker se zahtevano poročilo nanaša na podatke o namenski porabi sredstev, odgovornosti in pristojnosti vključenih oseb, preverbi uresničevanja namenov in ciljev raziskovalnega dela (navedba afiliacij) ter preverbi doseganja ciljev raziskovalne skupine P5-0410 na Univerzi v Ljubljani, je v obravnavanem primeru ta pogoj nedvomno izpolnjen. Dostop do zahtevanega Končnega poročila je torej treba dovoliti tudi iz tega razloga. Ob tem IP poudarja, da ZDIJZ sicer ne vsebuje definicije pojma poraba javnih sredstev, se je pa ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.[2] Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[3] Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.«.

Podatki v obravnavanem primeru sicer v večjem delu dokumenta ne vsebujejo podatkov, ki bi izkazovali neposredno izplačilo javnih sredstev, vendar je treba upoštevati, da se vsebina zahtevanih podatkov nanaša na področje opravljanja zadev javnega pomena in s tem posledično tudi na porabo javnih sredstev. Podatki se namreč nanašajo na:

-       presojo odgovornosti in pristojnosti oseb, vključenih v zadevno programsko skupino, z zakonskimi in internimi predpisi ter dobrimi praksami;

-       presojo namenske in gospodarne porabe sredstev, namenjenih zadevni programski skupini v obdobju pregleda;

-       preverbo uresničevanja namenov in ciljev raziskovalnega dela ter preverbo doseganja ciljev raziskovalne skupine.

V obravnavanem primeru je treba upoštevati, da je stranski udeleženec pri reviziji upošteval takrat veljavne javnopravne predpise, ki so urejali organizacijo, delovanje, odgovornosti in financiranje programskih oziroma projektnih skupin. Pri presoji je tako upošteval Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju: ZRRD), Pravilnik o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju: Pravilnik), Uredbo o normativih in standardih za določanje sredstev za izvajanje raziskovalne dejavnosti, financirane iz Proračuna Republike Slovenije, ter druge relevantne akte, tudi na ravni EF. IP tako na tem mestu izpostavlja določbo osme alineje 5. člena, ki je določala, citirano:«javno službo na področju raziskovalne in razvojne dejavnosti izvajajo v obliki raziskovalnih programov programske skupine v javnih raziskovalnih zavodih, na visokošolskih zavodih, ki jih je ustanovila Republika Slovenija, ter na podlagi koncesije programske skupine, organizirane pri pravnih osebah zasebnega in javnega prava.«. In npr. določbo 6. člena ZRRD, ki je določala, citirano: »Raziskovalno in razvojno dejavnost izvajajo raziskovalne organizacije v obliki programov in projektov ter zasebni raziskovalci v obliki projektov, ki izhajajo iz Raziskovalne in inovacijske strategije Slovenije.«. IP na tem mestu izpostavlja tudi, da gre v obravnavanem primeru za podatke, ki so nastali v postopku presojane dokumentacije, vezane na raziskovalno in razvojno dejavnost, ko je v vlogi raziskovalne organizacije nastopal organ in jo izvajal v obliki programov in projektov v skladu s 6. členom ZRRD, ter v skladu s 27. členom tega zakona zagotavljal tudi ustrezno usposobljene raziskovalce, vodjo projekta in vodjo programske skupine. Nadalje IP na tem mestu kot relevantno izpostavlja še določbo 124. člena Pravilnika, v skladu s katerim so se smela sredstva Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije iz državnega proračuna uporabljati le za namene in v razmerjih, ki so določeni v uredbi o normativih in standardih in pogodbi. IP je na tem mestu izpostavil samo določene člene, sicer so pa podrobno izpostavljeni v samem Končnem poročilu, tudi relevantne določbe pogodbe, med organom in javno agencijo. Poleg tega gre za podatke v zvezi s programom, izbranim na javnem pozivu javne agencije, za financiranje raziskovalnih programov javnih raziskovalnih organizacij.[4]

Pogoji za izjemo notranjega delovanja torej v obravnavanem primeru niso izpolnjeni, in tudi če bi bili, bi bila podana pravna podlaga za razkritje dokumenta v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za t.i. absolutno javne podatke. Slednja pa pomeni, da je javni interes za dostop do podatkov, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke o opravljanju delovnega razmerja javnega uslužbenca, pretehtal že zakonodajalec, in v takih primerih tehtanja interesa javnosti po tretjem odstavku 6. člena ni oziroma ni potreben. IP se zato do navedb organa in prosilca v zvezi s tehtanjem interesa javnosti v obravnavanem primeru ne opredeljuje.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu člena 4(1) člena Splošne uredba o varstvu podatkov[5] IP po uradni dolžnosti ugotavlja, da podatki o imenu, priimku, delovnem mestu oziroma položaju, izobrazbi, znanstvenem nazivu, akademskem nazivu in podpisu posameznih fizičnih oseb predstavljajo njihove osebne podatke.

IP je tako preveril še, ali je za obdelavo navedenih osebnih podatkov podana ustrezna pravna podlaga, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6, upoštevajoč načelo najmanjšega obsega iz člena 5(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov. Na to pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov pa se sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov – ZVOP-2 (prvi odstavek 6. člena) in 74. člen ZVOP-2, ki določa, da zavezanci po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, javnosti posredujejo osebne podatke, če so ti po zakonu javni ali če je za njihovo razkritje dan prevladujoč javni interes.

IP je tako ugotovil:

-       Niso varovani osebni podatki javnih uslužbencev, upoštevaje določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero so javno dostopni podatki posameznikov, ki so v zvezi z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca in porabo javnih sredstev. Ob tem IP izpostavlja še 92. člen ZVOP-2, ki določa, da lahko osebe javnega ali zasebnega sektorja javnosti posredujejo in javno objavijo osebno ime, naziv ali funkcijo, službeno telefonsko številko in naslov službene elektronske pošte vodilnih oseb in tistih zaposlenih, katerih delo je potrebno zaradi poslovanja s strankami oziroma uporabniki storitev, če drug zakon ne določa drugače (javni kontaktni podatki). Navedeno pomeni, da so na izpostavljenih pravnih podlagah prosto dostopni podatki o imenih, priimkih, nazivih (znanstvenih in akademskih) ter delovnih mestih javnih uslužbencev organa in EF, ki se nahajajo v Končnem poročilu. To velja tudi za nekdanje zaposlene pri organu in EF. Nedvomno tudi ne gre za varovane osebne podatke posameznih zaposlenih, ki se nanašajo na njihova pooblastila, delo, odločanje, stroške ipd. z vidika opravljanja delovnega razmerja javnega uslužbenca in porabe javnih sredstev, tudi v okviru zadevnega projekta. In prav tako z vidika porabe javnih sredstev ne gre za varovane osebne podatke o imenih, priimkih in stroških drugih raziskovalcev, vključenih v zadevno programsko skupino oziroma projekt Digitalizacija kot gonilo trajnostnega razvoja posameznika, organizacij in družbe. IP na tem mestu izpostavlja še, da so pregledani znanstveni članki raziskovalcev, ki so navedeni v prilogi 2 Končnega poročila, s podatki o naslovu, imenu in priimku raziskovalca, nastali v obdobju delovanja programske skupine P5-0410, revizor pa jih je preverjal ravno zaradi presoje doseganja namenom in ciljev raziskovalnega programa, upoštevaje določbe Pravilnika in zadevne pogodbe med organom kot izvajalcem in Javno agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije kot sofinancerjem.

-       Niso varovani podatki o imenu, priimku, naslovu in položaju družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije in Zakona o sodnem registru. Enako velja za podpise teh oseb, ko nastopajo v predmetnih dokumentih v svojstvu navedenih položajev. Upoštevaje navedeno se prekrijejo osebni podatke preizkušene notranje revizorke stranskega udeleženca, ne pa tudi osebni podatki njegove zakonite zastopnice.

Drugih izjem od dostopa IP po uradni dolžnosti ne ugotavlja, zatrjeval pa jih ni niti organ.

Ker gre v obravnavani zadevi za absolutno javne podatke IP v postopek kot stranskih udeležencev ni pritegnil posameznih subjektov (pravnih in fizičnih oseb), na katere se nanašajo posamezni podatki o imenu, priimku, nazivu in stroških. Z novelo ZDIJZ-F, ki se uporablja od leta 2018 dalje, je bila v ZDIJZ umeščena določba a26.a člena, s katero je bila stranska udeležba v postopku po ZDIJZ omejena. V postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja je namreč stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

V zvezi z navedbami organa in prosilca glede interesa prosilca za dostop do zahtevanega dokumenta, pa IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oziroma osebni interes prosilca za dostop do konkretne informacije, ni pomemben.

Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbe

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel.

Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sam nosi svoje stroške postopka, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca delno ugodil. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je tako delno odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je pritožbo prosilca, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP (zaradi varstva osebnih podatkov in ne varstva notranjega delovanja organa), zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (4. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl..

[2] Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Pa tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020.

[3] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37), sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[4] https://www.arrs.si/sl/progproj/rprog/rezultati/18/inc/Rezult-progr-JRO-delna-18.pdf

[5] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES