prosilec - UKC Maribor

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov (pravnih memorandumov, zapisnika in osnutka zapisnika sestanka ter specifikacije) zaradi zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja, izjem od dostopa po 8. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in neobstoja zahtevanega dokumenta (specifikacije računa). IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da prosilec v obravnavanem primeru ni zlorabil pravice dostopa ter da izjemi od dostopa, ki jo uveljavlja organ, nista podani, je pa sledil navedbam organa, da z zahtevano specifikacijo ne razpolaga v materializirani obliki. Organ je tako pritožbi prosilca ugodil delno.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-366/2023/9      

Datum:  18. 1. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 24. 11. 2023, zoper odločbo UNIVERZITETNEGA KLINIČNEGA CENTRA MARIBOR, Ljubljanska ulica 5, Maribor (v nadaljevanju: organ), št. 96/5(8001)/2023-2 z dne 6. 11. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 24. 11. 2023 se delno ugodi in se odločba UNIVERZITETNEGA KLINIČNEGA CENTRA MARIBOR, št. 96/5(8001)/2023-2 z dne 6. 11. 2023, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente:

-       Pravni memorandum odvetnika … z dne …, na način, da v zadnjem stavku prvega odstavka na 3. strani dokumenta prekrije besedilo med besedama »določbo« in »Zakona« ter besedo »prenehalo« in datumom prenehanja delovnega razmerja;

-       Dopolnitev pravnega memoranduma odvetnika … z dne …;

-       Zapisnik sestanka z dne … v prostorih UKC Maribor, na način, da v dokumentu prekrije:

• vrsto izobrazbe delavca pod »Prisotni«,

• zadnji stavek v 5. odstavku na 2. strani zapisnika;

-       Osnutek zapisnika sestanka z dne … v prostorih UKC Maribor.«.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 13. 10. 2023 od organa, na podlagi ZDIJZ, zahteval posredovanje:

-       vseh dokumentov, ki jih je po specifikaciji obračuna odvetniških storitev k računu št. 58/2018 z dne 13. 6. 2018, izdelal za organ odvetnik .. (v nadaljevanju: odvetnik), in sicer:

• pravni memorandum z dne …,

• pravni/-a memorandum/-a z dne …,

• dokument/-e, ki je/so nastal/-i v zvezi z zaračunanim opravilom »študij zadeve glede (ne) sistemiziranega delovnega mesta in sestava zapisnika«,

• zapisnik, ki ga je … za organ sestavil odvetnik;

-       specifikacije opravljenih storitev odvetnika k računu št. 119/2018 z dne 18. 10. 2018.

Kot način seznanitve je navedel elektronsko obliko na naveden e-poštni naslov prosilca.

(2) Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo št. 96/5(8001)/2023-2 z dne 6. 11. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je v celoti zavrnil. Ocenil je, da gre v obravnavanem primeru za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa), in da sta podani tudi izjemi od dostopa po 8. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi s svojo odločitvijo glede zlorabe pravice dostopa v obravnavanem primeru, je izpostavil okoliščino, da je prosilec že 2. 6. 2023 zahteval pravno mnenje odvetnika iz junija 2018. Organ je takrat zahtevo prosilca prav tako zavrnil iz razloga zlorabe pravice dostopa in izjeme od dostopa po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, kateri pa je IP nato delno ugodil. Zahteva prosilca je torej že bila vključena v prehodno izpostavljenem pritožbenem postopku, zato po oceni organa prosilec vlaga vsebinsko povezane zahteve, ki so vezane na isto zadevo, torej na dokumente, izdelane v postopku sprejemanja odločitve organa v izvršilnem postopku, …. Posameznik, ki je upnik v izvršilnem postopku, poskuša pridobiti dokumentacijo, vezano na sprejemanje odločitev, argumentacijo in utemeljitve za ravnanje dolžnika v istem izvršilnem postopku. To po mnenju organa pomeni, da poskuša prosilec z izvrševanjem pravice dostopa do informacij javnega značaja izboljšati položaj določene osebe ter prizadeti v konkretnem sodnem postopku, ki je še vedno v teku, pravico organa do poštenega sojenja in obrambe. Posledica zlorabe pravice bi bila tako po oceni organa razkritje argumentov in položaja ene stranke v sodnem postopku napram drugi stranki. Eden od znakov zlorabe pa je tudi način, na kakšnega je zahteva prosilca podana, saj je prosilec na podlagi računov s specifikacijo, prejetih na podlagi zahteve z dne 2. 6. 2023, ugotovil, da je odvetnik pripravil več pravnih memorandumov, in je nato v pritožbi zoper zavrnilni del odločbe organa poskušal zahtevo razširiti, in ker v predhodni zadevi ni uspel, sedaj zahteva pravna memoranduma z dne 25. 5. 2018 in 29. 5. 2018 s to zahtevo. Navedeno očitno kaže, da zahteva predstavlja kopičenje zahtev z namenom, da prosilec organ obremenjuje z obravnavanjem iste zahteve, pri čemer je jasno, da gre za zasledovanje interesa posameznika v konkretnem (izvršilnem) sodnem postopku in ne za zagotavljanje transparentnosti porabe javnih sredstev. Zahtevi z dne 2. 6. 2023 in 13. 10. 2023 sta torej očitno povezani. V zvezi z izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je organ navedel, da je zadevni izvršilni postopek še vedno v teku, zato lahko razkritje dokumentov organu povzroči škodo in motnje v postopku. Glede izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je organ izpostavil, da je zahtevana dokumentacija vezana na sprejemanje poslovnih odločitev organa. Na podlagi zahtevane dokumentacije je namreč organ sprejel odločitev in zastavil argumentacijo v zadevnem izvršilnem postopku. Glede na to, da je izvršilni postopek še v teku, bi razkritje stališč in argumentov lahko organu povzročilo škodo, ker ne bi mogel učinkovito uporabiti pravnega sredstva, oziroma bi nasprotna stran pridobila argumentacijo in vpogled v pristop k pravdanju v tekočem sodnem postopku. Organ pa je ugotovil tudi, da bi razkritje zahtevanih pravnih memorandumov in zapisnikov vplivalo na delovanje organa. Pomembno po mnenju organa je tudi dejstvo, da je organ zoper odločbo IP v zvezi z zahtevo z dne 2. 6. 2023 sprožil upravni spor in so tako argumenti organa predmet sodne presoje. V zvezi z zahtevano specifikacijo opravljenih odvetniških storitev pa je navedel, da je zahteva zajeta že v zahtevi z dne 2. 6. 2023 in tej zahtevi je bilo tudi ugodeno. Ker je torej prosilec že prejel račun št. 119/2018 z dne 18. 10. 2023, posebne specifikacije pa organ nima, je zahtevo prosilca v tem delu v celoti zavrnil iz teh razlogov.

(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 24. 11. 2023. Primarno je, upoštevaje 21. člen ZDIJZ, izpostavil določbe 210. člena ZUP, ker meni, da izpodbijana odločba ne izpolnjuje predpisane obličnosti, ter se do tega tudi konkretno opredelil. V nadaljevanju pritožbe je navedel, da predmet zahteve prosilca nedvomno izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, kar niti ni sporno. Če organ vidi povezavo s pritožbenim postopkom pred IP v zadevi št. 090-238/2023, izpostavlja, da je IP delno ugodil prosilcu in ga obenem podučil, pri tem pa prosilcu tudi pojasnil, da lahko prosilec kadarkoli pri organu vloži novo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero zahteva posredovanje dokumentov, navedenih v pritožbi. Skladno z napotilom je prosilec v tem postopku podal zahtevo za dostop do zahtevanih dokumentov. Organ je očitno zmotilo, da je prosilec na podlagi prejetih računov s specifikacijo ugotovil, da je odvetnik pripravil več memorandumov, in posledično organ sklepa, da je tem ugotovitvam sledeča zahteva prosilca že zloraba pravice dostopa. Takšno pravno naziranje organa je po oceni prosilca napačno že zato, ker gre dejansko za običajen in ne nazadnje tudi logično pričakovan način uporabe pridobljene informacije javnega značaja. Namen pridobivanja informacij javnega značaja ni le v golem pridobivanju teh, temveč v njihovi uporabi. V nadaljevanju je izpostavil tudi, da datumi opravljenih in zaračunanih storitev razkrivajo neresnične navedbe organa, ki zatrjuje, da so bili dokumenti izdelani v postopku sprejemanja odločitve organa v izvršilnem postopku, ki je še v teku, ter da gre za dokumentacijo, vezano na sprejemanje odločitev, argumentacijo in utemeljitve za ravnanje organa kot dolžnika v istem izvršilnem postopku. Iz specifikacije izhaja tudi, da so se pričele aktivnosti za pripravo pravnega memoranduma 14. 5. 2018. Tedaj je bil še v teku pritožbeni postopek v zadevnem delovnem sporu, o katerem je pravnomočno odločilo Višje delovno in socialno sodišče …. Po mnenju prosilca zato organ tudi ne zmore dokaznega bremena, da so biti pravni memorandumi v mesecu maju 2018 pripravljeni zaradi izvršilnega postopka, oziroma se nanašajo na izvršilni postopek, saj so pričeli nastajati v času, ko sploh še ni bilo jasno, ali bo do konkretnega izvršilnega postopka sploh prišlo. Sklep o dovolitvi izvršbe št. … je bil namreč izdan šele …, kar pomeni, da se organ z vsebino izvršilnega predloga pred oktobrom 2018 sploh ni mogel seznaniti. Upoštevaje obdobje nastanka pravnih memorandumov je očitno, da dokumenti niso mogli nastati v zvezi s konkretnim izvršilnim postopkom, kot to zatrjuje organ. Neutemeljene pa so tudi pavšalne trditve o nastanku škode v primeru razkritja, ki jih organ izpostavlja kot nosilni razlog, na katerega opira izjemo od dostopa po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDJZ, kot tudi navedbe o tem, da naj bi bilo za zadevni postopek pomembno tudi dejstvo, da je zoper odločbo IP št. 090-238/2023/10 sprožil upravni spor. Gre namreč za dva povsem ločena upravna postopka. Iz previdnosti pa je izpostavil še, da organ ni za verjetno izkazal nastanka škode, ki bi mu nastala zaradi razkritja zahtevanih dokumentov in bi pretehtala nas namenom ZDIJZ ter pravico javnosti pridobiti zahtevane dokumente. Glede na znesek računa in opis opravljene storitve »odvetniške storitve«, se zdi prosilcu malo verjetno, da bi organ potrdil in plačal račun v takšni višini brez kakršnekoli specifikacije, upoštevaje 16. člen Odvetniške tarife v povezavi z zakonom, ki ureja odvetniški poklic.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 96/5(8001)/2023-4 z dne 12. 12. 2023, poslal v odločanje IP.

(5) Na poziv IP št. 090-366/2023/2 z dne 19. 12. 2023 je organ posredoval IP še dokumente, ki so predmet zahteve prosilca in s katerimi razpolaga v materializirani obliki, torej Pravni memorandum z dne 25. 5. 2018 in njegovo dopolnitev z dne 29. 5. 2018, zapisnik sestanka z dne 8. 6. 2018 in osnutek tega zapisnika.

(6) IP je z zahtevo prosilca seznanil odvetnika (vročitev izkazana 3. 1. 2024), vendar se odvetnik na poziv IP k morebitni priglasitvi stranske udeležbe ni odzval.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(7) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(8) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v 1. točki izreka, s katero je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov.

(9) IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, saj jih je tudi posredoval IP, razen z zahtevano specifikacijo k računu št. 119-2018 z dne 18. 10. 2023.

(10) Sporno v obravnavanem primeru je:

-       ali je izpodbijana odločba pravno veljavna z vidika obličnosti;

-       ali organ resnično ne razpolaga z zahtevano specifikacijo;

-       ali je organ odločil pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, s katerimi razpolaga, na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ ter izjem po 8. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Obličnost izpodbijane odločbe

(11) IP po vpogledu v dokumente zadeve ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba  prosilcu vročena po elektronski pošti, kar v obravnavanem primeru niti ni sporno. Posredovana je bila iz Službe organa za kadrovske zadeve ter podpisana s faksimile podpisa zakonitega zastopnika organa, ki je sicer kot zakoniti zastopnik organa naveden v Poslovnem registru Slovenije.

(12) Ker IP v obravnavanem primeru ne dvomi, da predstavlja izpodbijana odločba voljo organa, ki je bila izražena s strani predstojnika organa, predstojnik organa pa je pristojen odločati v postopkih po ZDIJZ že po samem zakonu (prvi odstavek 21. člena ZDIJZ, 28. člen ZUP), IP zaključuje, da podpis s faksimile v obravnavanem primeru ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka. IP torej ne more slediti pritožbenim navedbam prosilca, ko navaja, da dvomi, ali gre dejansko za dokument zavezanca, ali je izpodbijano odločbo izdal stvarno pristojen organ, ter IP predlaga, da izpodbijano odločbo zaradi njene nezakonitosti razveljavi. Ob tem IP pripominja, da je odločitev organa v obravnavanem primeru glede dostopa do zahtevanih pravnih memorandumov skoraj identična predhodni odločitvi organa glede dostopa do istovrstnega dokumenta odvetnika, o kateri je IP odločil z odločbo št. 090-238/2023/10.

(13) V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilca glede žiga organa pa IP poudarja, da žig od uveljavitve Zakona o debirokratizaciji ne predstavlja več obvezne sestavine odločbe (26. člen). Žig je obvezen le še za odločbe, ki morajo biti overjene za uporabo v tujini.

(14) Glede predloga prosilca za izrek prekrška po 39. členu ZDIJZ IP ugotavlja, da za to niso podani pogoji. V obravnavanem primeru namreč niso izkazane okoliščine, da bi odgovorna oseba organa zahtevane dokumente, s katerimi organ razpolaga, namenoma napravila nedostopne javnosti. Zavrnitev posredovanja informacij z odločbo na podlagi ene izmed zakonskih izjem po ZDIJZ, je namreč ena izmed možnosti, ki jih predvideva in določa zakona. Iz komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja[1] k 39. členu ob tem izhaja, da se prekršek po tem odstavku izvrši le z naklepom informacijo javnega značaja napraviti nedostopno javnosti, ki pa v obravnavanem primeru ni bil podan. IP dodaja še, da se po praksi IP prekršek po 1. alineji tretjega odstavka 39. člena ZDIJZ lahko izreče po pravnomočnosti odločbe IP, s katero je zavezancu naložil posredovanje informacij javnega značaja, če ga zavezanec ni izvršil v roku, postavljenem z odločbo. Slednje izhaja tudi iz citiranega komentarja k ZDIJZ.

(15) Ker torej IP zaključuje, da je izpodbijana odločba sposobna za nadaljnjo (vsebinsko) obravnavo, se v nadaljevanju opredeljuje najprej do vprašanja, ali je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, kot to zatrjuje organ.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

(16) Organ je svojo odločitev o tem, da prosilec zlorablja pravico dostopa, utemeljil s tem, da je hotel prosilec zahtevo vključiti že v prehodnem pritožbenem postopku, Po oceni organa tako prosilec vlaga zahteve, ki so vsebinsko vezane na isto zadevo, in sicer na dokumente, izdelane v postopku sprejemanja odločitve organa v izvršilnem postopku.

(17) V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve«, na katerega je mogoče aplicirati utemeljitev organa v izpodbijani odločbi, je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, vendar iz namena predmetne določbe ZDIJZ IP ugotavlja, da pri zahtevi prosilca nedvomno ne gre za zahtevo z identično oziroma podobno vsebino predhodni zahtevi prosilca. Na podlagi dejstva, da je prosilec razširil svojo predhodno zahtevo z dokumentom, z obstojem katerega je bil seznanjen na podlagi dokumenta, prejetega po vloženi predhodni zahtevi, vsekakor ni mogoče utemeljiti funkcionalne povezanosti obeh zahtev, ne glede na to, da gre pri obeh zadevah za pravne memorandume istega odvetnika. Takšno pravno naziranje določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ vsekakor ni v skladu z namenom ZDIJZ, ki je v transparentnosti dela zavezancev. Prosilci ne morejo vnaprej vedeti s katerimi dokumenti oziroma podatki zavezanci razpolagajo.

(18) Tako smiselno izhaja tudi iz sodne prakse, npr. sodba Upravno sodišča št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022, točka 30, citirano: »Ob tem so tudi nerelevantna zatrjevanja tožeče stranke, da bi naj prosilka že v letu 2015 (4. 6. 2015 in 10. 6. 2015) vložila dve podobni zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, prav tako bi ji naj bil v letu 2015 na njeno zahtevo kot družbenici omogočen vpogled v poslovne knjige in spise v skladu s 512. členom ZGD-1, pa se slednja na to ni odzvala. Da lahko govorimo o zlorabi in šikanoznem značaju vložene zahteve ali več zahtev za dostop do informacij javnega značaja, mora prosilec vložiti sklop več (funkcionalno povezanih) žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da morajo vse zahteve biti vložene v relativno kratkem časovnem obdobju.

(19) Elementi, ki sicer kažejo na zlorabo pravice dostopa, so npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, nagajivost, šikaniranje ipd.«.[2] Takšno stališče izhaja tako iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C[3] kot tudi iz sodne prakse.[4] Ker se je IP o zlorabi pravice dostopa že večkrat izrekel in v svojih odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa, se IP do tega v tej odločbi posebej ne opredeljuje.

(20) Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec na organ v določenem časovnem obdobju. IP zato pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi. Upoštevaje te kriterije IP v obravnavanem primeru ugotavlja:

-       Ne gre za ponavljajočo se zahtevo za isto zadevo ali nedovoljeno vlogo.[5] Prosilec namreč zahteva druge dokumente kot v okviru predhodne zahteve, pri tem pa ni, kot že predhodno navedeno, bistveno, da zahteva dokumente, vezane na isto zadevo, saj sta zahtevi po vsebini različni oziroma se ne nanašata na iste dokumente. Poleg tega ima po ZDIJZ vsak prosilec pravico, da zahteva od organov dokumente oziroma podatke, s katerimi razpolagajo, brez utemeljevanja kakršnega koli pravnega oziroma osebnega interesa. Ugotoviti pa je tudi, da je prosilec z vložitvijo zahteve v obravnavanem primeru sledil pojasnilu IP v zvezi z njegovo razširitvijo pritožbe v predhodni zadevi.

-       Zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, katere vložitev bi bilo mogoče šteti brez vseh možnosti za uspeh.[6] Gre namreč za zahtevo, ki se nanaša na dokumente, povezane z delom in odločanjem organa, ki je še kako v javnem interesu, in povezano s porabo javnih sredstev. Ugotoviti pa je tudi, da je IP dostopu do istovrstnega dokumenta prosilcu že delno ugodil.

-       Ne gre za zahtevo, katere izpolnitev bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, torej organ prekomerno zasipala z delom na način, da bi ovirala za njegovo učinkovito delo na drugih področjih dela.[7] Zahteva je konkretna in ni obsežna.

-       Zahteva nedvomno ni žaljiva, ne izraža kakršnih koli negativnih vrednostnih sodb in provokacij ali navidezno uveljavljanje pravic.[8]

(21) IP tako zaključuje, da iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni torej mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, ki se v obravnavam primeru nanaša na postopanje in odločanje organa v zvezi z prekinitvijo delovnega razmerja.

(22) IP poudarja še, da se institut zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba torej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora torej vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.

(23) Glede na navedbe organa in prosilca o razlogih za vložitev zahteve, pa IP pripominja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane (razen v primeru zlorabe pravice dostopa, ki pa, kot že navedeno, v obravnavanem primeru ni podana). Pri presoji, ali prosilec lahko pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

(24) Ker je v obravnavanem primeru sporno tudi vprašanje obstoja zahtevane specifikacije k računu št. 119-2018 z dne 18. 10. 2023, se IP v nadaljevanju opredeljuje do pojma informacij javnega značaja oziroma obstoja tega dokumenta.

Specifikacija k računu št. 119/2018 z dne 18. 10. 2023

(25) IP nima nobenega razloga dvomiti v navedbe organa, da s posebno specifikacijo k računu št. 119/2018 z dne 18. 10. 2023 ne razpolaga v materializirani obliki. Organ je namreč IP na poziv v postavljenem roku posredoval dokumente, ki so predmet zahteve prosilca v tej zadevi in s katerimi razpolaga. Poleg tega je ugotoviti, da je organ prosilcu že po predhodni zahtevi posredoval naročilnico odvetniških storitev št. 2060 z dne 22. 6. 2018, po ponudbi odvetnika št. 58/2018 z dne 22. 6. 2018 s specifikacijo, in tudi račun št. 119/2018 z dne 18. 10. 2018. Organ je dejansko prosilcu v tem delu zahteve ugodil, kar dodatno potrjuje zaključek IP, da bi organ prosilcu posredoval tudi specifikacijo k računu št. 119/2018 z dne 18. 10. 2018, če bi z njo dejansko razpolagal.

(26) Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo.

(27) IP ob navedenem pojasnjuje, da je smisel dostopa do informacij javnega značaja treba iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki pri organu dejansko že obstajajo. IP poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente oziroma podatke, s katerimi ne razpolaga. Ob tem pa IP pripominja, da ni v njegovi pristojnosti ugotavljati, ali bi organ z zahtevano specifikacijo moral razpolagati.

(28) IP se v nadaljevanju opredeljuje do vprašanja, ali je organ odločil pravilno, ko je prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil zaradi varstva sodnega postopka.

Izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(29) Po navedeni izjemi se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

-       zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in

-       razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.

(30) Sodna praksa[9] je sicer že večkrat zavzela stališče, da je treba vse izjeme od prostega dostopa razlagati restriktivno oziroma ozko in jih ni dovoljeno širiti na primere, ki so taksativno naštetim izjemam v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, bistveno podobni.  

(31) IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru pogoji za obstoj izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki morajo biti podani hkrati, niso izpolnjeni. Takšna odločitev IP sledi naslednjim ugotovitvam:

-       Zahtevana sta pravna memoranduma, katerih vsebina se nanaša na možnost prekinitve delovnega razmerja z delavcem, temeljita pa na predpostavki, da bo odločitev Delovnega sodišča v Celju potrjena ter bo postala pravnomočna in izvršljiva. V zvezi s to sodbo je teku še izvršilni postopek na podlagi sodbe kot izvršilnega naslova, ki je v fazi presoje, ali je organ kot dolžnik s ponujeno pogodbo o zaposlitvi izpolnil svojo nedenarno obveznost iz te sodbe. Tako izhaja iz odgovora Okrajnega sodišča v Mariboru, izvršilni oddelek, z dne 22. 9. 2023, kot tudi iz odgovora Urada predsednice tega sodišča, št. Su 17/2024 z dne 15. 1. 2024. Da je zadeva v fazi izvršitve sodbe, pa dejansko izhaja tudi iz samih navedb organa. Razkritje zahtevanih pravnih memorandumov tako nedvomno ne more v ničemer vplivati na izvedbo sodnega, izvršilnega, postopka, ki je v teku pred Okrajnim sodiščem v Mariboru, saj je Delovno sodišče v Celju o prekinitvi delovnega razmerja že vsebinsko odločilo. Poleg tega, kot to navaja tudi sodišče samo, je izvršilno sodišče, upoštevajoč načelo stroge formalne legalitete (17. člen Zakona o izvršbi in zavarovanju) glede dovolitve, vodenja in presoje morebitne izpolnitve upnikove terjatve vezano samo na izvršilni naslov, torej zadevno sodbo. Tudi če bi bilo izvršilno sodišče seznanjeno s pravnima memoranduma, na njegovo odločanje in postopanje vsebina teh dokumentov ne bi imela prav nobenega vpliva, saj mora sodišče slediti pravnomočni in izvršljivi sodbi.

-       Nedvomno pa tudi razkritje zahtevanega zapisnika sestanka z dne 8. 6. 2018 in osnutka tega zapisnika, katerih vsebina se nanaša na samo izvršitev obveznosti organa po pravnomočni sodbi, ne more povzročiti prav nobene škode izvršilnemu postopku. Kot že navedeno, izvršilno sodišče je dolžno slediti pravnomočni in izvršljivi sodbi, zato na njegovo odločanja vsebini zapisnika in osnutka nikakor ne moreta vplivati.

(32) Ker v obravnavanem primeru izjema varstva sodnega postopka ni podana, se IP opredeljuje še do izjeme varstva notranjega delovanja organa.

Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(33) Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

-       specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

(34) IP ugotavlja, da je prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa delno izpolnjen. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) načeloma varuje dokumente, ki so namenjeni internemu delu organa, torej vse dokumente, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Odvetnik je na podlagi posredovanih informacij oziroma dokumentov podal mnenje oziroma stališče glede možnosti postopanja organa v konkretni delovnopravni zadevi. Pravna memoranduma obsegata več točk, štiri oziroma dopolnitev pravnega memoranduma tri, od katerih so prve točke splošne narave (opredelitev predmeta in namena pravnega memoranduma, predpostavke in omejitve ter dejansko stanje), zadnji točki vsakega od dokumentov pa vsebujeta mnenje odvetnika o posamezni situaciji. V delu, v katerem zahtevana pravna memoranduma obsegata mnenje odvetnika o možnostih organa kot delodajalca, gre torej za podatke, ki so namenjeni notranji rabi organa.

(35) Ne glede na obstoj prvega kriterija, pa morata zahtevana dokumenta prestati še t. i. škodni test, v okviru katerega je treba oceniti, ali bi njuno razkritje prosilcu oziroma javnosti povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Po oceni IP pa zadevna pravna memoranduma ne obsegata informacij, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa. Poleg tega je za utemeljitev škode po tej izjemi utemeljitev organa povsem nezadostna s tem, ko navaja, da bi razkritje stališč in argumentov lahko organu povzročilo škodo, ker ne bi mogel učinkovito uporabiti pravnega sredstva, oziroma bi nasprotna stran pridobila argumentacijo in vpogled v pristop k pravdanju v tekočem sodnem postopku, ter da bi razkritje zahtevanih pravnih memorandumov vplivalo na delovanje organa. Povzročitev motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa se dokazuje s standardom »onkraj dvoma«, navedbe organa pa so povsem pavšalne. Poleg tega gre poudariti, da pri obravnavani zadevi ni več nobenega pravdanja v tekočem sodnem postopku, ampak gre samo še za izvršitev pravnomočne sodbe, na katero ni vezano samo izvršilno sodišče ampak tudi organ kot delodajalec.

(36) Iz navedenih razlogov IP zaključuje, da zahtevana pravna memoranduma ne predstavljata izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in s tem izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. IP pa ob tem pripominja še, da bi bilo treba v primeru obstoja te izjeme upoštevati še določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za dokumenta povezana s porabo javnih sredstev.

(37) V zvezi z zahtevanim zapisnikom sestanka z dne 8. 6. 2018 in osnutkom tega zapisnika pa IP ugotavlja, da prav tako ni podan že prvi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Zapisnik sestanka med organom in delodajalcem ter nekdanjim delavcem, ki je potekal v prostorih organa , je bil namreč namenjen izvršitvi pravnomočne in izvršljive sodbe sodišča. Slednje izhaja iz samih uvodnih navedb zapisnika. Ne gre torej za dokument, ki bi bil pripravljen za interno delo organa, ampak za dokument, ki je nastal kot posledica odločitve drugega organa,to je sodišča, in ima za organ določene posledice, tudi finančne. Ugotoviti pa je tudi, da ni izkazana niti škoda, ki bi organu nastala z razkritjem vsebine zapisnika. Navedbe organa tudi v tem delu niso konkretizirane, poleg tega pa po oceni IP sploh ni mogoče govoriti o vprašanju škode po tej izjemi, ko gre za ravnanje organa pri izvršitvi pravnomočne sodbe. IP tako zaključuje, da zahtevani zapisnik in prav tako njegov osnutek ne predstavljata izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in s tem izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. IP pa ponovno pripominja, da bi bilo treba v primeru obstoja te izjeme upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za dokumenta, ki sta povezana s porabo javnih sredstev.

(38) IP je nadalje po uradni dolžnosti preizkusil še, ali so v obravnavanem primeru morebiti podane druge izjeme od prostega dostopa po 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

(39) Upoštevaje prvo točko 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov[10] predstavljajo podatki o imenu in priimku, delovnem mestu, izobrazbi, preteklih delih, podpisih, pa tudi drugih okoliščinah glede delovnega razmerja posameznika osebne podatke posameznih fizičnih oseb. IP je tako preveril še, ali je za obdelavo teh podatkov (posredovanje podatkov prosilki oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6.

(40) Upoštevaje navedeno IP ugotavlja:

-       Zakonito podlago za razkritje osebnih podatkov v obravnavanem primeru, razen v delu kot sledi, v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavlja ZDIJZ, in sicer 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za podatke o porabi javnih sredstev in podatke v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca.

-       Ni podane pravne podlage za razkritje podatkov, ki jih v skladu z načelom sorazmernosti ni mogoče obravnavati kot informacij, ki bi bile neposredno v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, oziroma ni podane pravne podlage za razkritje naveznih okoliščin, iz katerih so razvidne osebne okoliščine, ki niso v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Iz navedenega razloga je IP organu naložil, da te podatke prekrije, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Po »izjemi od izjem« namreč niso prosto dostopni vsi podatki, ki se nanašajo na javnega uslužbenca, ampak le tisti, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Tako npr. podatki, ki izražajo osebne lastnosti, sposobnosti, občutenja, razmišljanja, subjektivna dojemanja, način reagiranja, osebni pogled, odnos do prekršene norme, ali morebitne občutljive osebne podatke o psihofizičnem in zdravstvenem stanju, sodijo v njihovo zasebno sfero in jih v skladu z načelom sorazmernosti ni mogoče uvrstiti med informacije, ki bi bile v neposredni zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca.

-       Varovanih osebnih podatkov ne predstavljajo podatki o odvetniku. Ti podatki so namreč že javno dostopni v imeniku odvetnikov, ki je objavljen na spletni strani Odvetniške zbornice Slovenije[11], in tudi v javno dostopnem Poslovnem registru Slovenije. Odvetnik v obravnavanem primeru namreč ne nastopa kot fizične osebe, ampak kot poslovni subjekt v zvezi z opravljanjem odvetniškega poklica. Takšno stališče v zvezi z osebnimi podatki odvetnikov je IP zavzel že v preteklih odločitvah (npr. odločbi IP št. 090-31/2013/19 z dne 22. 11. 2013 in št. 090-122/2015 z dne 4. 6. 2015).

(41) V zvezi z oznako »POSLOVNA SKRIVNOST« ter »STROGO ZAUPNO«, ki se nahajata na prvi strani pravnih mnenj, IP poudarja, da gre za dokumenta, ki sta bila pripravljena na podlagi naročila s strani organa ter na podlagi informacij, ki jih je organ posredoval odvetniku, upoštevajoč sodbo sodišča ter veljavno zakonodajo. Samo mnenje se nanaša na eno izmed delovnih področij organa, tj. vodenje kadrovskih zadev. Priprava pravnih memorandumov je bila torej naročena in plačana s strani organa, tj. javnega zavoda, v zvezi z izvajanem njegovih nalog, in zato ta dva dokumenta nikakor ne izpolnjujeta kriterijev za obstoj izjeme poslovne skrivnosti. Pravno podlago za razkritje tako nedvomno predstavlja 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(42) Drugih izjem od prostega dostopa IP po uradni dolžnosti ne ugotavlja, zatrjeval pa jih ni niti organ.

Delni dostop

(43) Ker IP ocenjuje, da za razkritje določenih osebnih podatkov ni pravne podlage, je odločil o delnem dostopu, upoštevaje določbe 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca delno ugodil, upoštevaje njegove pritožbene navedbe. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je tako delno odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je pritožbo prosilca, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP (zaradi varstva osebnih podatkov in ne iz razlogov, ki jih je navedel organ), zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

_{[1] Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Nataša Pirc Musar, Tina Kraigher Mišič, 1 natis, Ljubljana, Uradni list Republike Slovenije, 2017.}

[2] Tako tudi sodbe Upravnega sodišča št. I U 1816/2016, št. II U 214/2016, št. I U 1128/2017-29 in št. I U 1136/2017-52.

[3] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[4] Npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016-12.

[5] Npr. sklepi Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008, Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014 in Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[6] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[7] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012 ter sodbe Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013, št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017 in II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[8] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[9] Npr. v sodbi, št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011, št. U 2111/2008-13 z dne 2. 6. 2010.

[10] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[11] http://www.odv-zb.si/imenik/imenik-odvetnikov