prosilec - Tržni inšpektorat RS

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala zapisnike o inšpekcijskih nadzorih v zvezi s presojo nepoštenih določb splošnih pogojev poslovanja telekomunikacijskih operaterjev za določeno obdobje ter določen interni akt organa. Organ je z izpodbijano odločbo zahtevi delno ugodil, v delu, ki je v pritožbi sporen je v celoti zavrnil dostop do določenih zapisnikov zaradi varstva upravnega postopka. IP je ugotovil, da je primerna uporaba izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tudi za inšpekcijske postopke. Ugotovil pa je, da organ ni utemeljil drugega pogoja za obstoj izjeme varstva upravnega postopka in instituta delnega dostopa ter da so določeni podatki javno dostopni, pri čemer pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj bi razkritje tudi teh delov zapisnikov škodovalo izvedbi upravnega postopka. Zadevo je vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-179/2025/11

Datum: 18. 7. 2025

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe ….ki jo zastopa Odvetniška družba …..  (v nadaljevanju prosilka), z dne 17. 4. 2025, zoper odločbo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Dunajska cesta 160, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-6/2025-39 z dne 28. 3. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 17. 4. 2025 se ugodi. Odločba Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, št. 090-6/2025-39 z dne 28. 3. 2025 se odpravi v III. točki izreka ter se zadeva v tem delu vrne organu v ponovno odločanje.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilka je po pooblaščenki dne 16. 1. 2024 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki jo je telefonsko kasneje še 23. 1. 2025 in 28. 1. 2025 specificirala, s katero je zahtevala zapisnike o inšpekcijskih nadzorih v zvezi s presojo nepoštenih določb splošnih pogojev poslovanja telekomunikacijskih operaterjev izdane zoper družbe …... v obdobju 1. 1. 2019 in 14. 1. 2025 ter interni akt, ki je bil izdan na podlagi petega odstavka 46. člena Uredbe o upravnem poslovanju. Organ je v postopku povabil k udeležbi vse tri operaterje, ki so svojo udeležbo priglasili in v vlogah zatrjevali izjemo poslovne skrivnosti in varstva osebnih podatkov. Z odločbo št. 090-6/2025-39 z dne 28. 3. 2025 je organ s I. točko izreka v celoti omogočil dostop do določenih zapisnikov, z II. točko je zaradi varstva osebnih podatkov in poslovne skrivnosti dostop delno zavrnil in z izrekom natančno odločil, katere dele zapisnikov in iz katerega razloga je zavrnil, s III. točko je v celoti zavrnil dostop do 7 zapisnikov (št. 0610-7891/2023-3 z dne 20. 2. 2024, št. 0610-7891/2023-7 z dne 21. 3. 2024, št. 0610-7891/2023-17 z dne 1. 8. 2024, št. 0610-4693/2023-1 z dne 27. 6. 2023, št. 0610-4693/2023-4 z dne 21. 10. 2024, št. 0610-4636/2023-1 z dne 22. 6. 2023, št. 0610-4636/2023-5 z dne 21. 10. 2024 zaradi izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter s IV. točko izreka odločil, da se dostop do internega akta, ki je bil izdan na podlagi petega odstavka 46. člena Uredbe o upravnem poslovanju, zavrne zaradi neobstoja zahtevane informacije v materializirani obliki.  

(2) Prosilka je po pooblaščencu zoper navedeno odločitev organa vložila pritožbo, s katero izpodbija III. točko izreka in navaja, da se odločbe ne da preizkusiti, saj iz nje ne izhajajo razlogi za odločitev. Ni razvidno, na podlagi katerih dejstev in s katerimi dokazi organ utemeljuje morebitni nastanek škode in v kakšni obliki bi nastala. Prosilka ne zahteva dokumentacije stranskih udeležencev, ampak zapisnike organa, iz katerih izhajajo pravna stališča organa glede javno objavljenih splošnih pogojev telekomunikacijskih operaterjev. Prav tako navaja, da je nepravilno uporabljena izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za inšpekcijski in ne za upravni postopek in da je bilo napačno ugotovljeno dejansko stanje glede morebitnega vpliva razkritja dokumentov na izvedbo upravnega postopka. Po mnenju prosilke se izjema »upravnega postopka« iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne nanaša na inšpekcijske postopke. Meni, da je inšpekcijski postopek pojmovno širši od upravnega postopka in ju zato ni mogoče enačiti. Glede škode za izvedbo upravnega postopka prosilka meni, da iz postopkov, v katerih je bila sama udeležena kot inšpekcijska zavezanka v postopku pred organom, je tako, da je vsaj prvi zapisnik sestavljen iz pretežno javno objavljenih podatkov, kar pa ne more škoditi izvedbi postopka. Prav tako izvedbi upravnega postopka ne more škoditi razkritje pravnih stališč in naziranja organa. V zvezi s tem konkretno navaja, da sumi, da organ ni ugotovil neskladnosti glede inflacijske klavzule stranskih udeleženk, medtem ko je pri prosilki neskladnost ugotovil in to želi prosilka dokazati. Prav tako navaja, da je postopanje organa nesorazmerno, ker je zavrnil dostop do celotnih zapisnikov, namesto da bi zavrnil dostop le do informacij, razkritje katerih bi ogrozilo vodenje inšpekcijskega postopka.

(3) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 23. 4. 2025, kot pravočasno, dopustno in dovoljeno, odstopil IP v pristojno reševanje. Ker organ s pritožbo ni seznanil tudi stranskih udeleženk in jim dal roka za odgovor, jim jo je poslal IP. Družba Telekom Slovenije, d. d. je dne 23. 6. 2025 odgovorila, da vztraja pri svojem stališču, ki ga je podala že pred organom, in sicer da trije zapisniki, ki jo zadevajo (št. 0610-7891/2023-3 z dne 20. 2. 2024, št. 0610-7891/2023-7 z dne 21. 3. 2024 in št. 0610-7891/2023-17 z dne 1. 8. 2024), vsebujejo določene podatke, ki jih šteje za poslovno skrivnost. V pritožbenem postopku je IP organ pozval na dostavo dokumentov, ki jih je ta poslal dne 17. 6. 2025 in dne 20. 6. 2025.

Pritožba je utemeljena.

(4) IP kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusi v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(5) IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status, tako da pri odločanju niso pravno relevantne pritožbene navedbe prosilke, da je kot stranka inšpekcijskega postopka še posebej upravičena do določenih informacij. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

(6) V obravnavanem pritožbenem postopku prosilka izpodbija le III. točko izreka, s katero je organ v celoti zavrnil dostop do 7 zapisnikov zaradi izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, zato je predmet pritožbenega postopka le vprašanje, ali je v zvezi z navedenimi inšpekcijskimi zapisniki podana izjema varstva upravnega postopka iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izjema varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevan podatek, je v teku ter

- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

Namen citirane izjeme je namreč v zagotovitvi nemotene izvedbe upravnega postopka. Ob tem IP dodaja, da prosilka neutemeljeno navaja, da je neprimerna uporaba izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tudi za inšpekcijske postopke. Iz bogate prakse IP, ki je potrjena tudi s številnimi sodbami Upravnega sodišča RS (glej na primer sodbo UPRS opr. št. I U 199/2021-18 z dne 26. 1. 2024, št. I U 293/202-21 z dne 18. 5. 2022, idr.), izhaja, da se organ pri dostopu do dokumentov, ki so predmet inšpekcijskega postopka, med drugim inšpekcijski zapisniki, lahko sklicuje na izjemo varstva upravnega postopka, ki jo določa 7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(7) Ob tem IP poudarja, da je izjema varstva upravnega postopka namenjena varstvu nadaljnje izvedbe upravnega postopka, zato lahko že po naravi stvari škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, oceni organ, ki postopek vodi. Na njem je torej dokazno breme, da kot verjetno izkaže ogroženost nadaljnje izvedbe postopka in o tem poda razloge v obrazložitvi odločbe. Takšna škoda je izkazana predvsem takrat, ko bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje in izvedbo dokazov, tako da bi zavezanci ali druge osebe prikrili ali uničili dokumente, pomembne za odločanje v postopkih, oziroma bi to vplivalo na njihove izpovedbe ali način sodelovanja v postopku.[1] Ob tem IP poudarja, da z materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pomeni, da se z njo varujejo vsi dokumenti konkretnega upravnega postopka per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. To pomeni, da mora organ ob sklicevanju na to izjemo izkazati, da se nanaša na vsakega od presojanih dokumentov, oziroma na katerega se nanaša. Prav tako se pravno upoštevna škoda ne domneva zgolj na podlagi dejstva, da upravni postopek še ni končan.

(8) V izpodbijani odločbi je organ v zvezi z utemeljevanjem te izjeme navedel, da inšpekcijski postopki pri njem še tečejo, o čemer se je IP prepričal tudi z vpogledom v spise organa št. 0610-7891/2023, št. 0610-4693/2023 in št. 0610-4636/2023 in mu v tem delu pritrjuje. Glede drugega pogoja pa je organ splošno navedel, da so postopki še v fazi pridobivanja določenih dokazil in dokumentacije, pri čemer še sploh ni bila sprejeta nobena odločitev. Če bi podatki, ki so bili pridobljeni za potrebe upravnega postopka, že v tej fazi postopka postali dostopni javnosti, bi to imelo škodljiv vpliv na izvedbo zadevnega postopka, vpogled v podatke in vsebino zahtevanih dokumentov pred kakršnimkoli pravnomočnim zaključkom postopka, oziroma pred sprejemom odločitve pa bi ogrozil nadaljnja dejanja v zadevnem postopku, saj bi razkritje konkretnih podatkov vplivalo na dokazni postopek. Hkrati organ poudarja, da sprejem odločitve s strani organa prve stopnje ne pomeni, da je odločitev dokončna oziroma pravnomočna, saj obstaja možnost pritožbe in tožbe. Iz navedenih razlogov izhaja, da je organ utemeljil obstoj drugega pogoja z obstojem prvega pogoja, namreč samo dejstvo, da postopek še teče, zadostuje, da je izpolnjen tudi drugi pogoj, torej da bo škoda za postopek nastala že, če pride do razkritja informacij med samim postopkom. Iz opredelitve navedene izjeme v ZDIJZ in z napolnitvijo pojma, da bi razkritje informacij škodovalo izvedbi postopka pa izhaja, da ni pravno zavarovan sam tek postopka, ampak tek postopka, ki bi mu razkritje dokumentov škodovalo. Kar pomeni, da mora organ utemeljiti konkretne okoliščine, kako bi razkritje podatkov iz posameznega inšpekcijskega postopka, ogrozilo potek dokaznega postopka. Zakonska določba zavezuje organ k izvedbi t.i. škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila z razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oz., da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi inšpekcijskega postopka. Dostop do informacije je tako mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Organ lahko dostop do informacij zavrne le, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.[2] Takšno stališče glede izjeme varstva upravnega postopka je IP že večkrat zavzel v svoji praksi.[3] Organ je dolžan, upoštevaje okoliščine posamičnih primerov, pretehtati možnosti odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za upravni postopek, ki bi nastale z razkritjem zahtevanih dokumentov.[4] Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Organ s takšno argumentacijo ni izkazal konkretnih razlogov, zaradi katerih bi razkritje konkretnih podatkov iz zahtevanih dokumentov škodovalo izvedbi inšpekcijskega postopka. Da mora biti škoda upravnemu postopku konkretno izkazana, izhaja iz sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 1735/2018-43 z dne 18. 12. 2019 (13. točka obrazložitve). Organ tudi ni navedel konkretnih dejanj v postopku, katerih izvedba bi bila ogrožena zaradi razkritja posameznih zahtevanih dokumentov, posledično tudi ni z ničemer konkretiziral obsega tega ogrožanja postopka (npr. ali določenega dejanja sploh ne bi bilo mogoče izvesti ali pa bi bila njegova izvedba težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami ipd.). Vse navedeno pomeni, da so navedbe organa ostale na abstraktni ravni. V zvezi z navedbo organa, da se lahko sklicuje na varstvo upravnega postopka vse do pravnomočnosti odločbe, pa IP pripominja, da v trenutku, ko je upravni postopek končan in je v zvezi z njim izdan upravni akt (odločba ali sklep), škoda za konkretni postopek ne more več nastati, saj je organ že ugotovil dejansko stanje in v postopku odločil z upravnim aktom. Posledično v primeru, ko je konkretni postopek zaključen, organ nima pravne podlage, da bi dostop do zahtevanih informacij zavrnil zaradi izjeme varstva upravnega postopka. Ob tem IP opozarja na stališče Upravnega sodišča v sodbi opr. št. I U 293/2020-21 z dne 18. 5. 2022 (tč. 24), iz katerega izhaja, da je pogoj za uporabo navedene izjeme ravno to, da je upravni postopek še v teku. Razkritje dokumentov namreč že po naravi stvari ne more škodovati izvedbi upravnega postopka, ki je zaključen z dokončno odločbo.

(9) IP tako ugotavlja, da organ ni podal razlogov, s katerimi bi utemeljeval obstoj drugega pogoja predmetne izjeme, to je, razlogov zaradi katerih bi razkritje škodovalo izvedbi treh konkretnih upravnih postopkov. Ker torej izpodbijana odločba v zvezi s tem nima nobenih razlogov o odločilnih dejstvih, je IP presodil, da je v tem delu pomanjkljiva v tolikšni meri, da se je ne da preizkusiti, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Ob tem IP ugotavlja, da drži navedba prosilke, da dokumenti med drugim vsebujejo povzetke javno objavljenih pravil o poslovanju stranskih udeleženk in zakonodaje, torej so deli dokumentov informacije, ki so sicer javno dostopni, pri čemer pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj bi razkritje tudi teh delov zapisnikov škodovalo izvedbi upravnega postopka. Namreč organ glede obravnavanih dokumentov ni utemeljil zakaj delni dostop do dokumentov na podlagi 7. člena ZDIJZ ni mogoč.

(10) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

Navodila organu prve stopnje

(11) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(12) Organ je v ponovnem postopku dolžan upoštevati navedena stališča IP glede uporabe materialnega prava v zvezi z izjemo upravnega postopka. Ob tem mora popolno ugotoviti dejansko stanje, torej določno opredeliti dokument ter nato za vsakega izmed njih presoditi, ali bi njihovo razkritje lahko škodovalo izvedbi upravnega postopka, na katerega se nanašajo. Organ mora navesti, kako bi razkritje vsakega od zahtevanih dokumentov vplivalo na njegovo izvedbo. V primeru obstoja izjeme, mora organ presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa, upoštevaje tudi navedbe stranskih udeleženk glede obstoja izjeme poslovne skrivnosti.

Sklepno

(13). Glede na vse navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je izpodbijano odločbo v III. točki izreka, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zadevi odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

(14) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2017, str. 172.

[2] Prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128.

[3] Npr. odločba IP št. 090-302/2020 z dne 29. 2. 2024.

[4] Tako tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 199/2021-18 z dne 26. 1. 2024 (20. točka obrazložitve).