prosilec - Splošna bolnišnica Celje
+ -Številka: 090-16/2026
Kategorije: Avtorsko delo, Javna naročila, Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je kot neizbrani ponudnik javnega naročila na organ naslovil dve zahtevi. Prva se je nanašala na dokumente v zvezi z izvajanjem storitev vzdrževanja CNS v organu, druga pa na informacije o delovanju računalniškega programa / spletne aplikacije, ki jo uporablja organ na podlagi javnega naročila. Organ je obe zahtevi zavrnil. IP je zadevi najprej združil, nato pa presodil, da sta pritožbi zoper obe izpodbijan odločbi utemeljeni, zato je zadevi vrnil v ponovni postopek organu prve stopnje. Glede prve zadeve je IP ugotovil, da je organ napačno presodil obseg in s tem vsebino zahteve, zato je bilo dejansko stanjeno neobstoju dokumentov zmotno ugotovljeno. V zvezi z drugo odločbo pa je IP ugotovil, da v njej organ ni določno navedel, s katerimi dokumenti razpolaga oziroma na katere dokumente se nanašajo izjeme notranjega delovanja in poslovne skrivnosti, ki ju tudi ni pravilno utemeljil. Prav tako se je napačno skliceval na avtorsko pravo, ker ta ne predstavlja izjeme po ZDIJZ oziroma se nanaša le na omejitev glede oblike seznanitve.
ODLOČBA:
Številka: 090-16/2026/4
Datum: 9. 2. 2026
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po svetovalki informacijske pooblaščenke mag. Vanji Zrimšek, po pooblastilu št. 100-4/2013/111 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbah … d. o. o., …, ki jo zastopa direktor … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 29. 12. 2025, zoper odločbi Splošne bolnišnice Celje, Oblakova ulica 5, 3000 Celje (v nadaljevanju: organ), št. 366/DK-2025 z dne 5. 12. 2025 in št. 374/DK-2025 z dne 22. 12. 2025, v zadevah dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
I. Pritožbama prosilke z dne 29. 12. 2025 zoper odločbi Splošne bolnišnice Celje, št. 366/DK-2025 z dne 5. 12. 2025 in št. 374/DK-2025 z dne 22. 12. 2025 se ugodi, izpodbijani odločbi se odpravita in se zadevi vrneta organu v ponovni postopek.
II. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
(1) Prosilka je na organ naslovila dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja na podlagi ZDIJZ, in sicer:
- s 1. zahtevo z dne 10. 11. 2025 je zahtevala dostop do vse dokumentacije v zvezi z izvajanjem storitev vzdrževanja CNS v organu od 01. 11. 2025 dalje (kot npr. pogodbe, naročilnice, razpisna dokumentacija, računi, oziroma drugo pisno dokumentacijo ter vso pisno korespondenco med naročnikom in izvajalcem v zvezi z izvajanjem vzdrževanja v organu;
- z 2. zahtevo z dne 24. 11. 2025 je zahtevala informacije javnega značaja, ki se nanašajo na delovanje računalniškega programa / spletne aplikacije, ki jo uporablja organ, po javnem naročilu JN000527/2025, za »Vzpostavitev sistema za nadzor temperature in vode z vzdrževanjem za obdobje 36 mesecev«. Rok za izvedbo in predajo se je glede na pridobljeno dokumentacijo iztekel 15. 10. 2025. V zahtevi je dokumentacijo tudi konkretizirala, in sicer:
1. Dokumentacija o izvedbi sistema:
a. zapisnik o uvedbi v delo in pričetku del,
b. funkcionalno specifikacijo,
c. opisi delovanja sistema oziroma aplikacije,
d. poročila o testiranju,
2. Prevzemna dokumentacija:
a. zapisnik o prevzemu programskega sistema in aplikacije,
b. zapisniki o izvedbi šolanja,
c. izdelana poročila za zadnje 3 mesece,
d. PID dokumentacija,
e. kompletna uporabniška navodila in druga uporabniška dokumentacija,
3. Poslovna dokumentacija za ta projekt:
a. dopis izvajalca s prošnjo za podaljšanje roka izvedbe,
b. morebitni dodatni aneksi (pridobila je že osnovno pogodbo in aneks z dne 27.06.2025 in ni predmet tega zahtevka),
c. naročilnice,
d. ponudbe,
e. obračuni,
f. prejeti računi
g. druga dokumentacija povezana z nabavo, vzdrževanjem ali razvojem sistema.
4. Prosila je za funkcionalni ogled sistema in aplikacije, da se preveri skladnost izvedenih funkcionalnosti z zahtevami iz razpisne dokumentacije. Poudarila je, da želi samo uporabniški pregled delovanja in ne vpoglede v izvorno kodo ali kakorkoli avtorsko zaščiteno vsebino. Zahtevo je dodatno pravno utemeljil s sklicevanjem na 7., 20., 23. in 27. člen ZDIJZ.
(2) Organ je o 1. zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 366/DK-2025 z dne 5. 12. 2025 (v nadaljevanju 1. izpodbijana odločba), s katero je dostop do zahtevanih podatkov v celoti zavrnil, ker je ugotovil, da ne razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve, saj zaprošeni dokumenti v času zahteve še niso nastali. Navajal je, da po presečnem datumu 1. 11. 2025 zaprošeni dokumenti niso nastali.
(3) O 2. zahtevi odločil z odločbo, št. 374/DK-2025 z dne 22. 12. 2025 (v nadaljevanju 2. izpodbijana odločba) ter zahtevo za dostop do teh podatkov zavrnil v celoti iz različnih razlogov (nerazpolaganje oziroma neobstoj dokumenta, izjema notranjega delovanja, izjema poslovne skrivnosti, avtorsko delo). V razlogih je:
- pojasnil, da je z … d. o. o. 6. 5. 2025 sklenil Pogodbo za vzpostavitev sistema za nadzor temperature in vode z vzdrževanjem, ter dne 27.6.2025 Dodatek št. 1 k pogodbi za vzpostavitev sistema na nadzor temperature in vode z vzdrževanjem z dne 6. 5. 2025, zato je v tem delu skladno z določili ZDIJZ, navedene dokumente že posredoval prosilki v celoti na podlagi njene prejšnje zahteve z dne 19.9.2025;
- navajal, da je 2. prosilkino zahtevo v točkah 1., 2. in 3. v celoti zavrnil, saj bodisi ne razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca (pogoj materializiranosti), zavrača dostop (npr. pri zapisniku o uvedbi v delo) iz 11. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ, saj gre za dokument notranjega delovanja, katerega predmet ne more biti zahteva neizbranega ponudnika, ali podatki (funkcionalni opis sistema in aplikacije) niso dostopni tretjim osebam, saj gre za program prilagojen naročniku in s tem za avtorsko delo, kar predstavlja poslovno skrivnost po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar enako velja tudi za kompletna uporabniška navodila, ki predstavljajo know-how izbranega ponudnika in z njim povezanih pravnih oseb, katere razkritje bi škodovalo izbranemu ponudniku (izguba konkurenčne prednosti pri bodočih ponudbah za razpisana javna naročila s strani tega naročnika, saj je bila ponudba prilagojena potrebam naročnika). Razkritje poslovnih skrivnosti bi dejansko pomenilo izenačenje konkurenčnih pogojev brez vloženega truda v izbor, testiranje in pogajanja z dobavitelji;
- poudaril, da tudi zapisniki o izvedbi šolanj in izdelanih poročilih ne morejo biti predmet zahteve po ZDIJZ iz naslova notranjega delovanje zavezanca, in ne smejo biti dostopni tretjim osebam;
- glede prosilkine prošnje za funkcionalni vpogled (4. točka 2. zahteve), utemeljil, da v skladu z ZDIJZ prosilcem ni omogočen funkcionalni vpogled temveč zgolj dostop do dokumentacije materializirane oblike, zato funkcionalni vpogled ne more biti predmet zahteve po ZDIJZ tudi po izvedbi sklenjenega naročila;
- navajal, da je sistem za nadzor temperature in vode prilagojen organu, pri čemer prilagoditve predstavljajo poslovno skrivnost, saj je z njimi mogoče replicirati aplikacijo, ki je avtorsko delo, pri čemer tretje osebe nimajo upravičenja seznanitve s temi podatki;
- poudaril, da ni namen ZDIJZ izraba instrumenta dostopa do informacij javnega značaja za izvedbo nadzora nad izpolnitvijo pogojev javnega naročila izbranega ponudnika in
- zaključil, da pravna podlaga, ki jo navaja prosilec kot zatrjevano dodatno pravno utemeljitev zahteve ne obstaja.
(4) Prosilka je zoper odločbi 29. 12. 2025 vložila ločeni pritožbi. V pritožbi zoper 1. izpodbijano odločbo je navajala, da je odločba nezakonita in neutemeljena. Navaja, da:
- si je organ napačno razlagal njeno zahtevo z dne 10. 11. 2025, kar je ključna napaka v 1. izpodbijani odločbi. Zahteva se je namreč glasila: »vso dokumentacijo v zvezi z izvajanjem storitev vzdrževanja CNS v SBC od 01.11.2025 dalje". To pomeni, vso dokumentacijo v zvezi s storitvami, ki se izvajajo od 1. 11. 2025 dalje, ne pa kot si je zahtevo napačno razlagal "dokumente, ki so nastali od 1. 11. 2025 dalje". Celo več, organ v obrazložitvi uporablja izraz "presečni datum 01.11.2025" in navaja, da "po presečnem datumu 01.11.2025 zaprošeni dokumenti niso nastali". Poudarja, da je pravilna razlaga zahteve taka, da je zahteval dokumentacijo o storitvah, ki se izvajajo od določenega datuma dalje (1. 11. 2025) - to vključuje vse relevantne dokumente (pogodbe, naročilnice, razpisno dokumentacijo, korespondenca), ne glede na to, kdaj so nastali. Kar pomeni, da če se storitve izvajajo od 1.11.2025, je verjetno pogodba nastala prej (npr. v oktobru ali še prej). S tem, ko je organ zahtevo razlagal, kot dokumente, ki bi nastali po 1.11.2025, je neupravičeno zožil zahtevo[1]. Izraz "presečni datum" je tako popolnoma neustrezen za razlago njegove zahteve, saj se uporablja za časovno omejitev, kdaj je dokument nastal, njegova zahteva pa se nanaša na vsebino storitev (kdaj se izvajajo), ne na datum nastanka dokumentov. Datum 1. 11. 2025 je datum začetka izvajanja storitev, ne presečni datum za dokument. Pravilna razlaga zahteve bi torej bila: »Vsi dokumenti (ne glede na datum nastanka), ki se nanašajo na storitve vzdrževanja CNS, ki se izvajajo od 1. 11. 2025 dalje.«;
- je organ napačno uporabil 4. člen ZDIJZ, ker je od datuma 1. 11. 2025 do izdaje odločbe (5.12.2025) je pretekel več kot mesec dni. Še več, do vložitve pritožbe je preteklo že več dni/tednov. Če se storitve vzdrževanja CNS v organu izvajajo od 1. 11. 2025 dalje, morajo obstajati tudi ustrezni dokumenti (pogodbe, naročilnice, računi, korespondenca). Organ ni preveril dejanskega stanja obstoja dokumentov, saj je odločbo izdal 5. 12. 2025, torej več kot mesec po začetku izvajanja storitev, a ni preveril, ali dokumenti medtem niso nastali;
- bi moral organ, preden je izdal zavrnilno odločbo, preveriti dejanski status dokumentov, eventualno pozvati prosilca k dopolnitvi ali natančnejši opredelitvi zahteve in ugotoviti, kdaj bodo dokumenti nastali in prosilca o tem obvestiti;
- uveljavlja kršitev njegove pravice do ustne pritožbe na zapisnik (64. člen ZUP);
- da ima organ možnost delne ugoditve zahtevi. Kar pomeni, da če bi ugotovil, da nekateri dokumenti dejansko še niso nastali, bi moral ugoditi vsaj tistemu delu zahteve, kjer dokumenti že obstajajo (npr. pogodba, naročilnica).
V pritožbi zoper 2. izpodbijano odločbo je navajala, da:
- je organ v celoti spregledal temeljno načelo javnosti delovanja organov, kot ga določa 3. člen ZDIJZ. Gre za projekt, financiran iz javnih sredstev, pri katerem je javni interes do transparentnosti porabe teh sredstev bistveno večji od morebitnega zasebnega interesa izvajalca;
- organ ni opravil testa sorazmernosti med javnim interesom za razkritje in zasebnim interesom za varstvo poslovne skrivnosti, kot to zahteva sodna praksa in IP;
- je organ napačno uporabil izjemo notranjega delovanja, saj je zavrnil dostop do več dokumentov z obrazložitvijo, da gre za dokumente "notranjega delovanja". Ta ugotovitev je pravno napačna. Navaja, da dokumenti, ki jih zahteva (Zapisnik o uvedbi v delo in pričetku dela, funkcionalne specifikacije, opisi delovanja Sistema, poročila o testiranju, zapisniki o izvedbi šolanj, izdelana poročila za zadnje 3 mesece) niso dokumenti notranjega delovanja, ampak so pogodbeno dogovorjeni rezultati izvedbe javnega naročila, dokazi o izpolnitvi pogodbenih obveznosti, dokumentacija, ki dokazuje pravilnost porabe javnih sredstev, končni produkti plačani iz javnih sredstev. Izjema notranjega delovanja se po ustaljeni praksi IP nanaša na interna navodila, mnenja, osnutke dokumentov v fazi priprave, ne pa na projektno dokumentacijo že izvedenega javnega naročila, ki predstavlja končne rezultate projektne izvedbe. Organ tudi napačno razlaga pojem "notranjega delovanja" v smislu, da bi bil vsak dokument, ki ga uporablja interno, že zato dokument notranjega delovanja. Taka razlaga bi pomenila popolno izpraznitev namena ZDIJZ pri nadzoru nad porabo javnih sredstev;
- je organ napačno uporabil tudi izjemo poslovne skrivnosti, kar je ključni razlog za razveljavitev odločbe, saj je argumentacija organa v zvezi s tem pravno popolnoma neutemeljena. Navaja, da je naročnik javnega naročila (organ), sam zahteval prenos vseh pravic in izvorne kode, kar izhaja iz dokumenta "Vprašanja in odgovori" na Portalu javnih naročil (objava 17. 2. 2025), ki ga prilaga pritožbi. Kar pomeni, da so bile vse avtorske pravice prenesene na naročnika (organ). S tem pa je organ postal izključni imetnik avtorskih pravic na programski opremi in celotni projektni dokumentaciji. Izvajalec projekta ni več imetnik nobenih pravic. Ko je javni organ pridobil vse pravice, so ti dokumenti in programska oprema postali last javnega organa, s čimer so avtomatično postali predmet režima ZDIJZ. Zato izvajalec, ki ni več imetnik pravic, ne more več uveljavljati poslovne skrivnosti. Organ ne more zavračati dostopa do lastnih dokumentov in programske opreme, ki je njegova last. Zavezanec se sklicuje na poslovno skrivnost tretje osebe (izvajalca), ki pa pravno ne obstaja več, saj so vse pravice prenesene na organ. Poleg tega organ ni izkazal konkretne škode, ki bi nastala z razkritjem dokumentacije, saj navajal le zgolj splošne fraze o "izgubi konkurenčne prednosti". Ni pa pojasnil, kakšna konkretna škoda bi nastala in komu , kako bi tretje osebe lahko zlorabili informacije in zakaj bi dokumentacija prilagojenega sistema lahko koristila konkurentom. Navaja še, da Izvajalec nima več konkurenčne prednosti, ki bi jo lahko izgubil, saj so vse pravice in izvorna koda prenesene na organ. Če organ sam vzdržuje in nadgrajuje sistem (kot je bilo zahtevano v razpisni dokumentaciji), potem izvajalec sploh nima več konkurenčne prednosti, ki bi jo lahko izgubil. Poleg tega poudarja, da je sistem je prilagojen specifičnim potrebam naročnika - organa, kar ta sam navaja v odločbi. Če je sistem specifično prilagojen potrebam organa in je hkrati v njegovi lasti (s prenosom vseh pravic), potem, ne more biti neposredno uporaben za druge naročnike, kar pomeni, da ni ogrožena konkurenčna prednost kogarkoli. Ob tem navaja še, da gre za projekt, ki je naročen in financiran iz javnih sredstev na podlagi sklenjene pogodbe za javno naročilo, pri čemer so bile vse pravice prenesene na javni organ. Javni interes za transparentnost porabe javnih sredstev in nadzor nad izvajanjem javnih naročil v takem primeru bistveno presega morebitni zasebni interes izvajalca. Organ ni opravil testa sorazmernosti in preverjanja, ali bi bilo mogoče omogočiti delni dostop z zamegljevanjem posameznih občutljivih podatkov, kot to zahteva 7. člen ZDIJZ;
- ima kot neuspešni ponudnik pri javnem naročilu JN000527/2025 legitimno pravico nadzora nad izvajanjem javnega naročila;
- organ zmotno navaja, da bi šlo za "funkcionalni vpogled", ki naj ne bi bil dovoljen po ZDIJZ. To je pravno napačno, saj se zahteva nanaša na že obstoječe, materializirane dokumente. Poudarja, da ni zahteval demonstracije sistema ali njegovega delovanja ali pripravo novih dokumentov. Prav tako, ne dostopa do sistema samega. Vsi dokumenti, ki jih zahteva, so morali biti pogodbeno ustvarjeni v okviru izvedbe projekta in predstavljajo končne rezultate, ki dokazujejo izpolnitev pogodbe. Gre za klasične projektne dokumente, ki so predmet ZDIJZ.
- organ napačno navaja, da namen ZDIJZ ni izvedba nadzora nad izpolnitvijo pogojev javnega naročila. To je v popolnem nasprotju s temeljnim namenom ZDIJZ (transparentnost javne uprave), ustaljeno sodno prakso in prakso IP, načelom dobrega upravljanja z javnimi sredstvi, načelom odgovornosti pri ravnanju z javnimi sredstvi. Trdi, da če dokumentacija o izvedbi javnega naročila ne bi bila dostopna, bi bil nadzor nad porabo javnih sredstev praktično onemogočen. ZDIJZ je ključno orodje za omogočanje nadzora javnosti nad tem, kako se porabljajo javna sredstva. Zavračanje dostopa do dokumentacije o javnem naročilu bi pomenilo izpraznitev tega temeljnega namena;
- je organ nedosleden pri svojih razlogih, saj po eni strani trdi, da ne razpolaga z zahtevano dokumentacijo, po drugi strani pa trdi, da gre za poslovno skrivnost in avtorsko delo, ki ga je treba varovati;
- organ v izpodbijani odločbi ne navaja, ali je bil projekt sploh izveden v roku, ali je dokumentacija, ki jo zahteva, sploh nastala, kakšno je dejansko stanje izvedbe projekta. To dodatno utemeljuje potrebo po dostopu do dokumentacije, saj brez nje ni mogoče preveriti, ali je projekt sploh bil pravilno izveden;
- je, s tem, ko se je v 2. zahtevi skliceval na določene določbe ZDIJZ, želel zgolj na relevantne določbe, ki jih mora organ upoštevati pri obravnavi zahteve. Dejstvo, da je opozoril na več členov, ne more biti razlog za zavrnitev zahteve. Organ je dolžan obravnavati zahtevo po vsebini, ne pa iskati formalnih napak v sklicevanju na zakone;
- je v tej zadevi bistveno, da organ zavrača dostop do lastne dokumentacije, ki je last javnega organa, s sklicevanjem na poslovno skrivnost tretje osebe, ki pa pravno ne obstaja več, ker so bile vse pravice prenesene na organ.
(5) Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijanih odločb ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbi prosilca odstopil v reševanje IP, z dopisoma z dne 12. 1. 2026, skupaj z ustreznima zahtevama in izpodbijanima odločbama. Ob tem je v zvezi s pravočasnostjo 1. pritožbe še pojasnil, da je tudi ta pravočasna, saj je bila najprej podana ustno na zapisnik 22. 12. 2025 in nato še v obliki pisne pritožbe 29. 12. 2025.
(6) Obe pritožbi je IP s sklepom, št. 090-16/2026/3 z dne 27. 1. 2026, združil v en postopek. Združen postopek se pri IP vodi pod št. 090-16/2026, o obeh pritožbah pa je odločeno s to odločbo.
K I. točki izreka:
Pritožbi sta utemeljeni.
(7) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(8) V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in da dokumenti, ki so bili predmet prosilkinih zahtev (dokumentacije v zvezi z izvajanjem storitev vzdrževanja CNS v organu in dokumentacija delovanja računalniškega programa/spletne aplikacije, ki jo organ uporablja kot naročnik javnega naročila JN000527/2025 »Vzpostavitev sistema za nadzor temperature in vode z vzdrževanjem za obdobje 36 mesecev«), spadajo v njegovo delovno področje.
(9) Dalje IP iz navedb organa v 2. izpodbijani odločbi in javno dostopnih podatkov na Portalu javnih naročil Republike Slovenije[2], ugotavlja, da je bila prosilka neizbrana ponudnica na navedenem javnem naročilu. S tem v zvezi IP najprej poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. IP je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja naročnikov in udeležencev v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkih, npr. v postopkih javnega naročanja. Navedeno pomeni, da dejstvo, da je prosilka neizbrana ponudnica na javnem razpisu, na presojo v postopku po ZDIJZ, ne sme vplivati.
(10) V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da je dejansko stanje v 1. izpodbijani odločbi, v posledici napačne presoje 1. zahteve, ostalo napačno in nepopolno ugotovljeno do te mere, da se odločbe ne da preizkusiti. Enako pa velja tudi za 2. izpodbijano odločbo, kjer se organ ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov in ni popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru, s tem, ko se ni opredelil, katere izjeme se nanašajo na katere dokumente. Ob tem pa glede teh izjem tudi ni podal utemeljenih razlogov za njihov obstoj. Razlogi z to bodo navedeni v nadaljevanju te odločbe.
Presoja 1. izpodbijane odločbe
(11) Prva izpodbijana odločba pomeni odločitev o prosilkini 1. zahtevi, s katero je ta zahtevala »dostop do vse dokumentacije v zvezi z izvajanjem storitev vzdrževanja CNS v organu od 1. 11. 2025 dalje (kot npr. pogodbe, naročilnice, razpisna dokumentacija, računi, oziroma drugo pisno dokumentacijo ter vso pisno korespondenco med naročnikom in izvajalcem v zvezi z izvajanjem vzdrževanja v organu.«
(12) Organ je zahtevo zavrnil na podlagi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ker je ugotovil, da ne razpolaga z dokumenti, ker ti po 1. 11. 2025 niso nastali. Prosilka je v pritožbi izpodbijala presojo organa glede razlage oziroma obsega zahteve, s tem, ko je navajala, da si je organ napačno razlagal, da je z zahtevo zahtevala dokumente, ki so nastali po 1. 11. 2025. Trdila je, da se datum 1. 11. 2025 nanaša na datum začetka izvajanja storitev in ne na presečni datum za dokument. Pravilna razlaga zahteve tako obsega vse dokumente (ne glede na datum nastanka), ki se nanašajo na storitve vzdrževanja CNS, ki se izvajajo od 1. 11. 2025 dalje.
(13) Po presoji IP so te pritožbene navedbe utemeljene. IP pojasnjuje, da je v postopkih po ZDIJZ zahtevo vedno treba razlagati po vsebini in namenu prosilca ter ne zgolj dobesedno. Dvoumno zahtevano informacijo je treba vedno razlagati v najširšem možnem obsegu in v korist prosilca, ki ga organ lahko, v primeru nejasnosti, pozove k dopolnitvi zahteve (18. člen ZDIJZ). Po presoji IP je v obravnavani zadevi prosilkino 1. zahtevo mogoče razumeti tako, kot to razlaga prosilka v pritožbi, in sicer, da njena zahteva obsega vse dokumente, ki so nastali v zvezi z izvajanjem storitev vzdrževanja CNS, ki se izvaja pri organu od 1. 11. 2025 dalje. Logično je namreč, da prosilec zahteva dokumente v zvezi z izvajanjem storitev vzdrževanja CNS, zato se datum 1. 11. 2025 nanaša na izvajanje te storitve, ne pa na datum zahtevanih dokumentov.
(14) Glede na te ugotovitve IP, da je odločitev organa v 1. izpodbijani odločbi temeljila na napačni ugotovitvi dejanskega stanja (obsega zahteve), so bila v postopku na prvi stopnji v zvezi s tem nepopolno in zmotno ugotovljena dejstva glede obstoja, razpolaganja in posledično tudi do dostopa do dokumentov (informacij), ki jih je mogoče prepoznati kot predmet zahteve.
(15) Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP)
Presoja 2. izpodbijane odločbe
(16) Z 2. izpodbijano odločbo je organ zavrnil dostop do vseh dokumentov v zvezi z javnim naročilom JN000527/2025 »Vzpostavitev sistema za nadzor temperature in vode z vzdrževanjem za obdobje 36 mesecev«, ki jih je prosilec določno navedel v zahtevi.
(17) Organ je zahtevo zavrnil iz več razlogov, in sicer, ker z dokumenti ne razpolaga, na podlagi izjeme notranjega delovanja in poslovne skrivnosti, skliceval pa se je tudi na avtorsko delo. IP najprej ugotavlja, da organ pri tem ni jasno in določno navedel, katere dokumente je prepoznal kot predmet prosilkine zahteve, v izreku je namreč zgolj citiral njeno zahtevo. Dalje pa tudi iz obrazložitve ni jasno, s katerimi izmed njih razpolaga in s katerimi ne, niti na katere se nanašajo izjeme, ki jih uveljavlja v odločbi. IP zato že na tem mestu ugotavlja, da se glede tega izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in je organ s tem bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP).
(18) K temu pripomore tudi pomanjkljiva obrazložitev glede izjeme notranjega delovanja (11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) in izjeme poslovne skrivnosti (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).
(19) Glede izjeme notranjega delovanja IP pojasnjuje, da mora organ izkazati, da sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: 1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in 2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
(20) Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd.), iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
(21) Po presoji IP, v obravnavanem primeru, organ ni utemeljeno obrazložil, glede katerih dokumentov sploh obstaja ta izjema, torej ali sploh gre za dokumente, ki izpolnjujejo prvi kriterij, niti ni v zvezi z njimi utemeljil drugega kriterija, za obstoj te izjeme.
(22) V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora obravnavani dokument oz. podatki namreč prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti delovanje oziroma dejavnost organa, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja, kar pa, v skladu s pravno teorijo in tudi s prakso IP, ne more pomeniti »motenj« v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Besedo »motnje« je treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa. Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnje procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 1613/2011-28 izhaja, da motnje – pri delovanju organa – pomenijo pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa) in ne resno ogroženost. Z resno ogroženostjo je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ).
(23) IP ugotavlja, da je organ motnje, ki naj bi z razkritjem dokumentov nastale, utemeljeval le pavšalno z onemogočanjem njegovega dela in dejstvo, da je prosilka neizbrani ponudnik na predmetnem javnem razpisu. S takšno skopo argumentacijo, po presoji IP organ 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni povezal s konkretnimi argumenti, ki bi se nanašali na konkretne dokumente/podatke, ki so predmet zahteve prosilca. Ker v postopku po ZDIJZ ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, namreč ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ mora konkretno utemeljiti, kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje zahtevanega dokumenta, pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost.
(24) Enake pomanjkljivosti v razlogih 2. izpodbijane odločbe je IP ugotovil glede izjeme poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
(25) V zvezi s to IP pojasnjuje, da v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019.
(26) Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:
- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;
- ima tržno vrednost;
- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.
Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe.
(27) Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona, poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. V zvezi s pojmom »tržna vrednost«, kot drugi pogoj za obstoj poslovne skrivnosti, pa je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti.«). V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. O »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije.
(28) Glede na navedeno predstavljajo poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje[3].
(29) Organ pri utemeljevanju poslovne skrivnosti skliceval na to, da nekateri podatki (funkcionalni opis sistema in aplikacije) niso dostopni tretjim osebam, saj gre za program prilagojen naročniku in s tem za avtorsko delo, kar predstavlja poslovno skrivnost, enako velja tudi za kompletna uporabniška navodila, ki predstavljajo know-how izbranega ponudnika in z njim povezanih pravnih oseb, katere razkritje bi škodovalo izbranemu ponudniku (izguba konkurenčne prednosti pri bodočih ponudbah za razpisana javna naročila s strani tega naročnika, saj je bila ponudba prilagojena potrebam naročnika). Razkritje poslovnih skrivnosti bi dejansko pomenilo izenačenje konkurenčnih pogojev brez vloženega truda v izbor, testiranje in pogajanja z dobavitelji. S temi splošnimi navedbami po presoji IP ni izkazal nobenega izmed treh pogojev za obstoj poslovne skrivnosti, saj so vse navedbe ostale neizkazane. Prav tako se organ ni opredelil do določbe tretjega odstavka 2. člena ZPosS. V skladu z njo se namreč za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t. i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. Kot poudarja Upravno sodišče (Glej sodbo IV U 77-2020-62 z dne 10. 3. 2023, tč. 42) je izbrani izvajalec po podpisu pogodbe podvržen transparentnosti, kar pomeni, da ima javnost pravico pridobiti podatke, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogodbenih obveznosti iz javnega naročila in podatke o porabi javnih sredstev. Ob tem gre opozoriti na stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 764/2015, da je sklepanje poslov z osebo javnega prava (javnim sektorjem) podvrženo posebnim pravilom transparentnosti, javnosti in odgovornosti.
(30) Nadzor nad postopki javnega naročanja se ne konča s podpisom pogodbe z izbranim ponudnikom, temveč bi lahko rekli, da se glavni nadzor z izborom šele začenja, tako z vidika delovanja organa kakor tudi samega ponudnika. Javnost ima zato pravico pridobiti podatke, ali izbrani ponudnik tudi dejansko izpolnjuje pogodbene obveznosti, za katera se porabljajo javna sredstva, v nasprotnem primeru mu namreč javna sredstva ne pripadajo oz. nastopijo okoliščine v skladu s pogodbo (npr. pogodbene kazni, škoda, ipd.).
(31) Kar se tiče sklicevanja na avtorsko delo, IP pojasnjuje, da obstoj varovanega avtorskega dela po ZDIJZ ni zakonska izjema, zaradi katere lahko organ dostop zavrne, ampak je omejen le način seznanitve (v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZDIJZ organ prosilcu omogoči vpogled). V primeru, da se organ sklicuje na avtorsko delo, mora v odločbi izkazati, da konkretni dokument oziroma informacija predstavlja avtorskopravno varovano delo po Zakonu o avtorski in sorodnih pravicah (v nadaljevanju ZASP). Šele , če to dokaže, lahko to uveljavlja v postopku po ZDIJZ, vendar ne kot izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, temveč le kot omejitve načina seznanitve le na vpogled.
(32) IP tako ugotavlja, da obrazložitev organa tako glede izjeme poslovne skrivnosti kot tudi glede izjeme notranjega delovanja ostaja zgolj na deklaratorni ravni in se je kot takšne ne da preizkusiti. Zato je tudi 2. izpodbijana odločba v izreku in obrazložitvi obremenjena z bistveno kršitvijo pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP) in se je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP).
(33) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbama prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani odločbi odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.
Navodila organu za odločanje v ponovnem postopku
(34) Organ je, v skladu z načelom materialne resnice, v postopku dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Kadar se odloča o več različnih delih zahtevka, ki so med seboj ločljivi oziroma o več zahtevkih, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane odločitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.
(35) Odločbo je mogoče preizkusiti le, če ima vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato primarno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom posameznega dokumenta, ki je predmet presoje). Nato pa se mora glede zahtevanih dokumentov, za konkretne podatke v posameznih dokumentih in ne kar pavšalno, opredeliti do naslednjih vprašanj:
- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.
(36) Prvi in bistveni korak organa, ko bo odločal o 1. zahtevi v ponovnem postopku, je ugotovitev, kateri dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca, če jo razlaga na način, da se na način, da se nanaša na vse dokumente, ki so nastali v zvezi s storitvami vzdrževanja CNS, ki se izvajajo od 1. 11. 2025 dalje. Organ bo moral ugotoviti, če s kateri od teh dokumentov, ki ustrezajo takšni razlagi zahteve, obstajajo in če z njimi razpolaga. Če bo ugotovil, da s katerimi od teh dokumentov razpolaga, jih bo moral določno navesti in odločiti o njihovem dostopu na podlagi ZDIJZ.
(37) Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Pri tem je treba upoštevati tudi določbe Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF), ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti.
(38) Pri odločanju o 2. zahtevi v ponovljenem postopku je organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in pri tem upoštevati posamezne točke zahteve prosilca. V primeru, da organ s katerim od zahtevanih dokumentov v posameznih točkah zahteve ne razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, mora o tem odločiti z odločbo. V ponovljenem postopku je torej dolžnost organa, da se opredeli do vprašanja obstoja izjem za vsak dokument posebej in ne pavšalno za vse. Pri čemer mora, pri morebitni izjemi poslovne skrivnosti, upoštevati, da so bili dokumenti predloženi v postopku javnega naročanja po ZJN-3, ki v osnovi izhaja iz javnosti postopka, kar pomeni, da je vselej treba ugotavljati, ali morda ne obstajajo zakonske okoliščine, ki »ne dovoljujejo«, da bi bila določena informacija poslovna skrivnost (tretji odstavek 2. člena ZPosS). Nadalje mora organ v zvezi s posameznim dokumentom presoditi, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 35. člena ZJN-3, v zvezi z 9. točko 2. člena ZJN-3, ki opredeljuje pojem »dokument v zvezi z oddajo javnega naročila«. V primeru, da bo organ ugotovil, da pogoj iz četrtega odstavka 35. člena ZJN-3 ni izpolnjen, ker ne gre za »dokument v zvezi z oddajo javnega naročila«, bo ob uporabi določb ZDIJZ moral zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).
(39) V primeru sklicevanja na avtorsko delo, mora organ ponovnem postopku upoštevati tudi določila ZASP in ugotoviti ali/kateri zahtevani dokumenti (informacije) predstavljajo avtorskopravno varovano delo. Kot že pojasnjeno zgoraj, takšna ugotovitev vpliva le na obliko seznanitve (drugi odstavek 25. člena ZDIJZ in ne pomeni izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
(40) Nenazadnje pa IP še opozarja, da mora organ, skladno s 44. členom ZUP, ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. V primeru, da se bodo postopka udeležile tudi zainteresirane tretje osebe in bo organ prejel njihove morebitne odgovore, mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z izjavami stranskih udeležencev še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do njih opredeli. Če se bodo stranki udeleženci sklicevali na obstoj izjem po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da jim mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo.
Sklepno
(41) Glede na navedeno je IP zaključil, da sta pritožbi utemeljeni, ker je podana bistvena kršitev postopka, zato je IP izpodbijani odločbi, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Organ mora o zadevi odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.
K II. točki izreka:
(42) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz II. točke izreka te odločbe.
(43) Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
[1] V zvezi s tem v pritožbi podaja primer pravilne razlage zahteve, in sicer: npr. če se storitve vzdrževanja izvajajo od 1.11.2025 na podlagi pogodbe, sklenjene npr. 15.10.2025, potem ta pogodba spada v njegovo zahtevo, čeprav je nastala pred 1.11.2025.
[2] https://www.enarocanje.si/#/
[3] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako. Npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.