prosilec - SODO d.o.o.

POVZETEK:

Organ je prosilcu delno zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, in sicer zaradi varstva poslovne skrivnosti in osebnih podatkov ter iz razloga, da pri posameznih dokumentih niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Organ tako v izreku ni dovolj določno opredelil posameznih dokumentov, ki so predmet zahteve. Prav tako organ ni opredelil posameznih dokumentov, o dostopu do katerih je odločil, z vidika izjem od dostopa, ki ju je uveljavljal pri odločitvi. V zvezi z izjemo varstva poslovne skrivnosti je v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj povzel navedbe stranskega udeleženca. IP je ugotovil tudi, da je organ ravnal napačno, ko je z vidika obstoja informacije javnega značaja v obravnavanem primeru pri posameznih zahtevanih dokumentih upošteval prvi odstavek 1. člena ZDIJZ, pri drugih pa 1.a člen ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil in vrnil organu zadevo v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-116/2021/2

Datum:  5. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 1. 4. 2021, zoper odločbo SODO sistemski operater distribucijskega omrežja z električno energijo, d.o.o., Minařikova ulica 5, 2000 Maribor (v nadaljevanju: organ), št. SODO-124/2021-IK z dne 17. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 1. 4. 2021 se ugodi. Odločba SODO sistemski operater distribucijskega omrežja z električno energijo, d.o.o., št. SODO-124/2021-IK z dne 17. 3. 2021, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je od organa 18. 2. 2021 zahteval dokumente, ki se nanašajo na postopek oddaje naročila in izvedbe naročila gradnje novega kablovoda 20 kV RTP Petišovci – TP Rafinerija, za katerega je bila med organom in družbo … sklenjena pogodba št. 55/2020.

Organ je z odločbo št. SODO-124/2021-IK z dne 17. 3. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevi prosilca delno ugodil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je najprej povzel navedbe stranskega udeleženca, ponudnika …, ki je stransko udeležbo priglasil z dopisom z dne 10. 3. 2021. V nadaljevanju obrazložitve pa je izpostavil določbe prvega odstavka 1. člena in prvega odstavka  4. člena ZDIJZ ter upoštevaje navedeni določbi ugotovil, da z vsemi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki. V zvezi z zahtevanimi dokumenti od točke 9 – 12 pa je organ ugotovil, da ne predstavljajo informacij javnega značaja, pri tem pa je izhajal iz odločbe IP št. 09021-1/2020 z dne 2. 6. 2020.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 1. 4. 2021, iz razloga bistvene kršitve pravil postopka, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega predpisa ter IP predlagal, da prosilcu ugodi tudi v delu, v katerem je zavezanec zahtevo zavrnil. Zahteval je tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka v skladu s stroškovnikom. V nadaljevanju se je nato opredelil do specifikacije ponudbenega predračuna izbranega ponudnika, v zvezi s katero je navedel, da je zavezanec v sklopu ponudbene dokumentacije ni posredoval, iz izpodbijane odločbe pa zavrnitev zahteve prosilca v tem delu tudi ne izhaja. Navedel je, da javnost ponudbene dokumentacije, nastale v okviru postopka oddaje javnega naročila, ureja drugi odstavek 35. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[1]. Gre torej za podatke iz ponudbene dokumentacije, ki so javni, ne glede na to, ali je ponudnik navedene podatke označil kot poslovna skrivnost. Postopki javnih naročil morajo biti transparentni, s tem pa je povezana tudi zahteva po publiciteti. V konkretnem primeru je zato odločitev organa, da prosilcu ne omogoči vpogleda v ponudbeni predračun izbranega ponudnika s specifikacijo, ki je bil predložen v ponudbi in je njen sestavni del, očitno v nasprotju z navedenim členom ZJN-3. Odločitev organa, da računi oziroma situacije ne pomenijo pravnih poslov po 4.a členu ZDIJZ in kot taki ne predstavljajo informacij javnega značaja po 1. alineji 4.a člena ZDIJZ, je po mnenju prosilca povsem zgrešena. Organ je namreč spregledal, da se zadeva IP, na katero se je skliceval organ, nanaša na poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava iz 1.a člena ZDIJZ, med tem ko organ kot izvajalec javne službe in nosilec javnih pooblastil ni zavezanec po tem členu, ampak po 1. členu ZDIJZ. Organ se »bržkone« zaveda, da je organ v smislu prvega odstavka 1. člena ZDIJZ kot oseba javnega prava, izvajalec javne gospodarske službe distribucijskega operaterja električne energije na ozemlju Republike Slovenije in javnih pooblastil po določbah Energetskega zakona. Kot tak je skladno s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ zavezan v skladu z vsemi določbami ZDIJZ. Prosilec ga je o tem seznanil že v zahtevi, zaradi česar meni, da se organ spreneveda. Organ se tudi sam sklicuje na 4. člen ZDIJZ na drugem mestu, torej je očitno, da se zaveda, da ga ta določba zavezuje in da ni dolžan posredovati le informacij iz 4.a člena ZDIJZ. Glede na navedeno je tako organ po mnenju prosilca ravnal nezakonito, ker je prosilcu zavrnil dostop do vseh izstavljenih računov izvajalca družbe …, izdanih v postopku izvedbe javnega naročila gradnje novega kablovoda 20 kV RTP Petišovci – TP Rafinerija, vseh izstavljenih mesečnih obračunskih situacij in končne situacije izvajalca ter dokazil organa o plačilu situacij izvajalcu del. Ne glede na to, da se organ pri tem ni skliceval na poslovno skrivnost, se do nje opredeljuje prosilec iz previdnosti, ker je to stališče domnevno zavzel stranski udeleženec, organ pa ga je povzel v izpodbijani odločbi. Po mnenju prosilca je pri zahtevanih računih in situacijah podana podlaga za njihovo razkritje v določbi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej gre za podatke o porabi javnih sredstev. Pri tem se je skliceval na odločbe IP št. 090-116/2017/9, št. 090-78/2009/14 in št. 090-116/2017/9, pa tudi na sodno prakso. Kot izhaja iz sodbe Upravnega sodišča št. U 1976/2008-26 z dne 11. 2. 2010, je dokazno breme za obstoj poslovne skrivnosti na subjektu, ki jo zatrjuje. V konkretnem primeru iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi stranski udeleženec konkretiziral poslovno skrivnost in za to predložil kakšne dokaze, prav tako tudi organ ni podal konkretizacije svojega stališča glede te izjeme od dostopa, zato se prosilec do odločitve ne more konkretizirano opredeliti. S tem je podana bistvena procesna kršitev organa. Prosilec pa meni tudi, da zahtevani dokumenti ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti. Navedba stranskega udeleženca, da je bila pogodba sklenjena s klavzulo »ključ v roke«, je za odločitev o tem, kaj v zvezi s poslom so informacije javnega značaja, brez vsakršnega pomena. Poudaril pa je tudi, da bi moral organ dokumente vseeno predati prosilcu, tudi če bi ti vsebovali posamezne poslovne skrivnosti, v njih pa zakriti zgolj posamezne podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Iz enakega razloga je organ prosilcu zavrnil tudi dostop do vse pisne korespondence med organom kot naročnikom in izvajalcem družbo …, zato prosilec na tem mestu ponovno navaja, da je odločitev organa materialnopravno zmotna in se sklicuje na predhodno utemeljitev v zvezi z računi in situacijami. Dodal je še, da ugotovitev organa, da ne gre za informacije javnega značaja v materializirani obliki, ne drži. Izhodna ali elektronska pošta, naslovljena s strani organa na družbo … v zvezi s predmetnim naročilom, je nedvomno informacija, ki se pri organu nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam. Prav tako je vsakršna vhodna pošta ali elektronska pošta, naslovljena s strani družbe ... na organ v zvezi s predmetnim javnim naročilom nedvomno informacija, ki se pri organu nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ pridobil od drugih oseb, vse v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Organ je tako po mnenju prosilca ravnal nezakonito, ker prosilcu ni predal oziroma omogočil dostopa do vse pisne korespondence med organom kot naročnikom in izvajalcem družbo … v zvezi s predmetnim naročilom. Glede na vse navedeno je tako po mnenju prosilca očitno, da organ brez zakonitega in utemeljenega razloga ni posredoval celotne zahtevane dokumentacije, zaradi česar je pritožba utemeljena.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. SODO-179/21-IKz dne 12. 4. 2021, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil določeno dokumentacijo.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v zavrnilnem delu.

Nadalje IP ugotavlja, da je organ v obravnavanem primeru zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Organ namreč izvaja gospodarsko javno službo distribucijskega operaterja električne energije na ozemlju Republike Slovenije. Družbo z enim družbenikom je kot edini lastnik in ustanovitelj v ta namen ustanovila Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada) z Aktom o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo SODO, sistemski operater distribucijskega omrežja z električno energijo, d.o.o..[2] Vlada je nato s sklepom podelila organu koncesijo za obdobje 50 let z Uredbo o koncesiji gospodarske javne službe dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije (v nadaljevanju: Uredba)[3]. Nadalje je ugotoviti, da izvaja po določbi sedme točke 4. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju: EZ-1)[4] distribucijski operater dejavnost distribucijskega operaterja električne energije in je odgovoren za obratovanje, vzdrževanje in razvoj distribucijskega sistema električne energije na določenem območju, za medsebojne povezave z drugimi sistemi, kadar je ustrezno, in za zagotavljanje dolgoročne zmogljivosti sistema za zadovoljitev razumnih potreb po distribuciji električne energije. EZ-1 določa tudi, da so dejavnosti sistemskega operaterja, distribucijskega operaterja in dejavnost operaterja trga z električno energijo obvezne državne gospodarske javne službe (tretji odstavek 35. člena). Elektroenergetska podjetja morajo naloge, ki se nanašajo na zanesljivost, rednost, kakovost in ceno oskrbe ter na varovanje okolja, vključno z učinkovito rabo energije, energijo iz obnovljivih virov in varstvom podnebja, izvajati v javnem interesu (prvi odstavek 37. člena EZ-1). Elektroenergetska podjetja, ki izvajajo gospodarske javne službe iz tega zakona, tako morajo med drugim zagotoviti:

• trajno in nepretrgano obratovanje sistema v okviru omejitev, ki jih določajo stanje tehnike in standardi kakovosti oskrbe;
• varno in zanesljivo obratovanje ter vzdrževanje sistema;
• razvoj sistema, …

Konkretneje pa opredeljuje gospodarsko javno službo dejavnost sistemskega operaterja obsega 54. člen EZ-1, ki določa, da le-ta obsega med drugim:

• razvoj sistema ob upoštevanju predvidenih potreb uporabnikov sistema, zahtev varnega in zanesljivega obratovanja sistema ter usmeritev razvojnega načrta sistemskega operaterja iz 30. člena tega zakona;
• zagotavljanje dolgoročne zmogljivosti prenosnega sistema, tako da ta omogoča razumne zahteve za priključitev na sistem in za prenos energije;
• upravljanje pretokov električne energije v prenosnem sistemu in zagotavljanje sistemskih storitev,…

In tudi EZ-1 v 55. členu določa, da Republika Slovenija kot koncedent podeli za izvajanje obvezne gospodarske javne službe dejavnost sistemskega operaterja koncesijo pravni ali fizični osebi za celotno območje Republike Slovenije, in sicer za obdobje največ 50 let. Določa pa tudi, da se dejavnost sistemskega operaterja financira iz omrežnine in iz drugih prihodkov za izvajanje gospodarske javne službe (57. člen).

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe. IP tako najprej ugotavlja, da organ v izreku ni dovolj določno opredelil posameznih dokumentov, ki so predmet zahteve (npr. pozivov organa), ampak jih je opredelil samo pavšalno. Prav tako organ ni opredelil posameznih dokumentov, o dostopu do katerih je odločil, z vidika izjem od dostopa, ki ju je uveljavljal pri odločitvi. Povedano drugače, niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo zaradi varstva poslovne skrivnosti oziroma varstva osebnih podatkov. Prav tako se organ ni v ničemer opredelil do samih izjem od dostopa, ki ju je izpostavil. V zvezi z izjemo varstva poslovne skrivnosti je v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj povzel navedbe stranskega udeleženca, kar je nezadostno za presojo odločitve. IP ugotavlja tudi, da je organ ravnal napačno, ko je z vidika obstoja informacije javnega značaja v obravnavanem primeru pri posameznih zahtevanih dokumentih upošteval prvi odstavek 1. člena ZDIJZ, pri drugih pa 1.a člen ZDIJZ. Kot je izpostavil že prosilec, ugotoviti je, da je odločitev organa v delu presoje obstoja pogojev za informacijo javnega značaja po 1.a členu ZDIJZ materialnopravno zmotna. Zahteva prosilca se namreč nanaša na postopek oddaje naročila in izvedbe naročila gradnje novega kablovoda 20 kV RTP Petišovci – TP Rafinerija, torej na izvajanje gospodarske javne službe, kar izhaja iz predhodno navedenega obsega.

Organ torej ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je organ s tem bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita.  Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[5]

V ponovljenem postopku je organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje z vidika določb prvega odstavka 4. člena ZDIJZ v povezavi z določbo prvega odstavka 1. člena ZDIJZ. Organ bo torej moral presojati, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane dokumentacije ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Organ mora pri tem izhajati iz javnopravnega predpisa, ki ureja njegovo delovanje. Ob tem IP poudarja, da konstitutiven element dejavnosti, ki se izvaja kot gospodarska javna služba, ni samo v financiranju, temveč v načinu izvajanja dejavnosti oziroma v dejstvu, da gre za dejavnost, ki se mora izvajati v javnem interesu. IP ob tem izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije[6], po katerem je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastveno odločanje ali neoblastveno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Takšna interpretacija ZDIJZ je tudi skladna z namenom omogočanja dostopa do informacij javnega značaja, ki je v nadzoru javnosti nad organi oblasti, izvajalci javne službe in drugimi nosilci javnih funkcij glede njihovega izvrševanja javnih nalog oziroma glede njihovega izvrševanja javnih funkcij. V skladu s 1. členom Zakona o gospodarskih javnih službah[7] se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oziroma lokalna skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Informacije javnega značaja so tako vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanjem dejavnosti javne službe oziroma kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. IP pa izpostavlja še določbo prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ z vidika pogoja, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike. Informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[8] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Iz prakse IP[9] izhaja, da je pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop, to pa pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta, vendar je pri tem treba upoštevati tudi:

 -    zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še

-    razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

Organ mora nato zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[10] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso prosto dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika, ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv postane le izrek, zato mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja, in odločiti o stroških postopka. Načini seznanitve prosilca izhajajo iz določb drugega odstavka 5. člena in drugega odstavka 17. ZDIJZ. Organ nima pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.[11] Vezanost organa na prosilčevo izbiro oblike, v kateri želi prejeti informacije, izhaja tudi iz 14. člena Uredbe.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ponovno ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, pa ne gre za izjeme iz 1. ter 5. do 8. točke prvega odstavka ZDIJZ oziroma primere, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače, je dolžan upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se mora torej v ponovljenem postopku opredeliti tudi do vprašanja, ali gre za podatek o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega[12] in Vrhovnega sodišča[13]. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[14] Javna sredstva so tako npr. tudi sredstva, ki jih izvajalec gospodarske javne službe za izvajanje javne službe pridobi od končnih uporabnikov.[15] Tako je tudi Vrhovno sodišče v sodbi št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 med "javna sredstva, ki se lahko porabijo samo za vnaprej določen namen, ki ga zasleduje država", uvrstilo tudi "sredstva iz koncesijskih dejavnosti, ki jih je podelila država. Porabo javnih sredstev tako predstavlja vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[16] Glede na to, da EZ-1 v 57. členu določa, da se dejavnost sistemskega operaterja financira iz omrežnine in iz drugih prihodkov za izvajanje gospodarske javne službe, predstavljajo ta sredstva javna sredstva.

IP v zvezi z izjemo varstva osebnih podatkov opozarja, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[17]. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov je torej pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[18], kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Obdelava osebnih podatkov pa je po Splošni uredbi o varstvu osebnih podatkov zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih uredba določa prvem odstavku člena 6. V zvezi z uporabo izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je potrebno upoštevati, da se določbe Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[19] uporabljajo za dokumente, ki so nastali pred uveljavitvijo Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[20], za dokumente, ki so nastali po uveljavitvi ZPosS, pa se uporabljajo določbe ZPosS. Do posameznih kriterijev, na podlagi katerih se posamezni podatki štejejo kot poslovna skrivnost, pa se mora konkretno opredeliti tudi organ, ni dovolj, da se v obrazložitvi odločbe le povzamejo navedbe stranskega udeleženca.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Ker je IP odločil vrniti zadevo organu v ponovno odločanje, se do konkretnih pritožbenih navedb posebej ne opredeljuje.

O zahtevi za povrnitev stroškov postopka

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sama nosi svoje stroške postopka, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP ter napotila IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[21] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[2] Uradni list RS, št. 27/07.

[3] Uradni list RS, št. 39/07 in 17/14 – EZ-1.

[4] Uradni list RS, št. 60/19 – uradno prečiščeno besedilo, 65/20 in 158/20 – ZURE.

[5] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[6] Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 in sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 (točka 12).

[7] Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40.

[8] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[9] Npr. odločbe št. 090-125/2016/, št. 090-130/2016/, št. 090-212/2016/, št. 090-301/2017/, št. 090-57/2018/.

[10] Uradni list RS, št. 24/16.

[11] Tako tudi npr. odločbi IP št. 090-286/2016 z dne 17. 1. 2017 in št. 090-74/2019 z dne 21. 5. 2019.

[12] Tako npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27, št. I U 2263/2017, I U 2033/2018.

[13] Tako npr. sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006.

[14] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[15] Tako tudi odločbe IP št. 090- 66/2012/9 z dne 17. 5. 2012, št. 090-266/2014 z dne 16. 1. 2015 in št. 090-26/2015 z dne 20. 4. 2015.

[16] Tako npr. sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016.

[17] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[18] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.

[19] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[20] Uradni list RS, št. 22/19.

[21] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.