prosilec - SODO d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval podatke o novih odjemalcih električne energije konkretnega dobavitelja. Organ je zahtevo prosilca deloma zavrnil. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da iz pritožbene zadeve ni mogoče ugotoviti katere konkretne podatke prosilec želi prejeti, prav tako ni mogoče ugotoviti, o katerih dokumentih je organ odločal, zato odločbe prve stopnje ni bilo mogoče preizkusiti. IP je zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek z navodili za odločanje v ponovljenem postopku.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-232/2022/3
Datum: 1. 9. 2022

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju IP)  izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), ki ga zastopa …, z dne 18. 7. 2022, zoper odločbo SODO, sistemski operater distribucijskega omrežja z električno energijo, Minařikova ulica 5, 2000 Maribor (v nadaljevanju: organ), št. 0599-4/2022-2 z dne 27. 6. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca zoper 2. tč. izreka  odločbe SODO d. o. o. št. 0599-4/2022-2 z dne 27. 6 . 2022 se ugodi in se 2. tč. izreka odpravi in se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

3.    Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 10. 6. 2022 na organ naslovil pisno zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer zaradi zavarovanja pravic in interesov v gospodarskem sporu, ki se vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, opr. št. … ter zaradi vložitve nasprotnega zahtevka zoper nasprotno stranko iz tega spora, prosilec potrebuje podatke organa, zato na podlagi 5. člena ZDIJZ, prosi za posredovanje:
- podatkov o vključitvi novih odjemalcev električne energije v bilančno skupino oziroma shemo, in sicer pri dobavitelju električne energije: …., za obdobje od 1. 9. 2021 do 1. 1. 2022,
- podatkov o novih odjemalcih;
- pogodb, na podlagi katerih so se ti odjemalci vpisali v bilančno skupino oziroma shemo.

Prosilec želi podatke dobiti na podlagi 10. člena Zakona o odvetništvu in v skladu z določbami ZDIJZ, prav tako pa izkazuje pravni interes za pridobitev zaprošenih podatkov. V primeru, da organ ocenjuje, da navedena zaprošena dokumentacija vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, prosi, da organ ustrezno počrni izjeme in omogoči delni dostop do informacij javnega značaja. Dokumente želi prejeti v elektronski obliki.

Organ je dne 27. 6. 2022 izdal odločbo št. 0599-4/2022-2 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilca delno ugodil tako, da je prosilcu posredoval podatke o vključitvi novih odjemalcev električne energije v bilančno skupino oziroma shemo, in sicer pri dobavitelju električne energije ..., za obdobje od 1. 9. 2021 do 1. 1. 2022: V obdobju od 1. 9. 2021 do 1. 1. 2022 je dobavitelj …. pridobil 524 merilnih mest (septembra 115 merilnih mest, oktobra 168 merilnih mest, novembra 127 merilnih mest in decembra 114 merilnih mest). V preostalem delu je organ zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel, da v skladu z 18. členom Zakona o oskrbi z električno energijo in prej 40. členom Energetskega zakona vodi evidenco o merilnih mestih dobavitelja. V obdobju od 1. 9. 2021 do 1. 1. 2022 je dobavitelj …. pridobil 524 merilnih mest (septembra 115 merilnih mest, oktobra 168 merilnih mest, novembra 127 merilnih mest in decembra 114 merilnih mest). Organ je preveril, ali pogodbe, zahtevane v tretji alineji zahteve (pogodbe, na podlagi katerih so se ti odjemalci vpisali v bilančno skupino oziroma shemo), v skladu s 4. členom ZDIJZ tudi predstavljajo informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, se nahajajo v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva ter ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ugotovil je, da pogodbe, ki jih zahteva prosilec, sklepata končni odjemalec in dobavitelj. Organu pri menjavi dobavitelja niti niso bile posredovane pogodbe, kot jih zahteva prosilec. Za evidentiranje dobavitelja ima organ lahko namesto pogodbe samo »izseke« iz posameznih pogodb ali potrjene ponudbe ali izjave o lastni oskrbi, ki jih posreduje dobavitelj ali končni odjemalec; torej samo vsebine, ki so potrebne za evidentiranje dobavitelja na posameznem merilnem mestu. Ker organ zahtevanih pogodb ne sklepa z odjemalci niti z dobaviteljem, je upoštevajoč vse navedeno, zahtevo prosilca utemeljeno v tem delu zavrnil. Organ dodaja, da je IP že (večkrat) pojasnil, da iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja logičen sklep, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma tisti dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Kot tudi IP poudarja, so organi dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca (tako npr. v odločbah št. 090-109/2015, 090-80/2019, idr.).

Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 18. 7. 2022 vložil pritožbo, v kateri je vztrajal, da se mu posreduje vse zahtevane informacije javnega značaja, in sicer:
- podatke o novih odjemalcih, ki so se vključili v bilančno skupino oziroma shemo, in sicer pri dobavitelju električne energije: ..., za obdobje od 1. 9. 2021 do 1. 1. 2022;
- pogodbe oziroma druge listine oziroma podatke, ki so bili organu predloženi za vknjižbo v bilančno skupino oziroma na podlagi katerih so se ti odjemalci vpisali v bilančno skupino oziroma shemo.

Prosilec je izpostavil, da je organ kršil določbe upravnega postopka, saj razlogi, ki narekujejo tako odločitev organa, iz obrazložitve izpodbijane odločbe sploh niso razvidni. Kot že pojasnjeno zgoraj, je organ zahtevi prosilca ugodil le delno, v preostalem delu pa je zahtevo prosilca zavrnil. Organ je uvodoma v obrazložitvi pojasnil, da je pri obravnavi zahteve prosilca najprej ugotavljal, kateri podatki in dokumenti so informacije javnega značaja. V zvezi s tem je organ tudi preveril, ali prosilec sploh zahteva posredovanje dokumentov, ki so lahko predmet oziroma nosilci informacij javnega značaja v skladu s področno zakonodajo, pri čemer se je glede posredovanja informacij opredelil le do zahtevanih informacij iz prve alineje zahteve prosilca (tj. o podatkih o vključitvi novih odjemalcev električne energije v bilančno skupino oziroma shemo) ter tretje alineje zahteve prosilca (tj. pogodbe na podlagi katerih so se odjemalci vpisali v bilančno skupino oziroma shemo). Organ se glede druge alineje zahteve prosilca (tj. posredovanja podatkov o novih odjemalcih) v obrazložitvi sploh ni opredelil, pri čemer prosilec, glede na jezikovno in logično razlago, upoštevajoč vsebino zahteve prosilca iz prve in tretje alineje, pripominja, da je glede na vsebino zahteve iz druge alineje mogoče razbrati, da je prosilec organ zaprosil za posredovanje poimenskih podatkov o novih odjemalcih za obdobje od 1. 9. 2021 do 1. 1. 2022. Ker se organ do zahteve prosilca iz druge alineje sploh ni opredelil, se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s tem pa je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

Organ zavrnitve zahteve za posredovanje zaprošenih podatkov prosilca iz tretje alineje (tj. posredovanja pogodb, na podlagi katerih so se odjemalci vpisali v bilančno skupino oziroma shemo) po mnenju prosilca prav tako ni prepričljivo utemeljil. Obrazložitev organa v tem delu namreč nasprotuje sami sebi ter je zato nelogična in nekonsistentna. Organ je v zvezi s presojo zahteve prosilca iz tretje alineje zgolj navedel, da pogodbe, ki jih zahteva prosilec, sklepata končni odjemalec in dobavitelj, kar je tudi sicer logično in nesporno. Organ pa je v zvezi s tem še pojasnil, da organu pri menjavi dobavitelja slednje pogodbe niso nujno bile posredovane, saj naj bi organ včasih prejel le izseke pogodb, ali potrditve ponudb, pri čemer je organ v nadaljevanju razložil, da očitno (vsaj v določenem delu) s pogodbami oziroma drugimi listinami, primernimi za vpis novih odjemalcev v konkretnem primeru, vseeno razpolaga. Organ je namreč v nadaljevanju obrazložil, da ima lahko namesto pogodb, kot jih zahteva prosilec, zgolj izseke iz posameznih pogodb, ali potrjene ponudbe ali izjave o lastni oskrbi, ki jih posreduje dobavitelj ali končni odjemalec; torej samo vsebine, ki so potrebne za evidentiranje dobavitelja na posameznem merilnem mestu - organ pa ni pojasnil, na kateri podlagi so se v konkretnih primerih novi odjemalci zabeležili v bilančno skupino. Glede na navedeno je torej evidentno, da organ s pogodbami oziroma deli pogodb vseeno (v določenem številu) razpolaga, vendar slednjih kljub temu, da z njimi razpolaga, prosilcu ni razkril. Organ pa niti ni navedel ključnih argumentov, zakaj slednjih ni posredoval prosilcu. Organ je v svoji obrazložiti torej izpostavil, da razpolaga z izseki posameznih pogodb, s potrjenimi ponudbami oziroma z lastnimi izjavami o lastni oskrbi, ki jih posreduje dobavitelj ali končni odjemalec, na podlagi katerih vodi evidentiranje dobaviteljev in odjemalcev. Organ v zvezi s tem ni utemeljeno pojasnil, na kakšni podlagi je končne odjemalce dejansko zabeležil v bilančno skupino oziroma shemo in zakaj oziroma na kakšni pravni podlagi ne posreduje zahtevanih listin, ne glede na to, ali organ razpolaga s polnimi besedili pogodb, izseki iz pogodb, ponudbami ali izjavami dobavitelja in končnih odjemalcev. Glede na navedeno obrazložitev organa, v kateri pojasni, s katerimi dokumenti organ razpolaga, zato ni dvoma o tem, da bi moral organ zahtevi prosilca iz druge alineje ugoditi ter mu posredovati zahtevane informacije o novih odjemalcih - poimensko, skupaj z relevantnimi listinami, na podlagi katerih jih je vknjižil v posamezno bilančno skupino. Zahtevani podatki prosilca glede na obrazložitev organa torej nedvomno izhajajo iz dokumentacije organa, ki že obstaja oziroma je že ustvarjena oziroma jo je organ že pridobil za evidentiranje dobavitelja na posameznem merilnem mestu (kar pomeni, da je izpolnjen kriterij »materializirane oblike«). Vsled temu organ tudi ne bi bil primoran ustvarjati novih dokumentov, saj se zahtevane informacije nahajajo že na obstoječih dokumentih, s katerimi organ razpolaga. Prosilec je še dodal, da organ v svoji obrazložitvi ni zavzel stališča, da zahtevane informacije po svoji vsebini niso informacije javnega značaja v skladu s področnimi zakoni, kar je pravilno. Ker so torej zahtevane informacije brez dvoma informacije javnega značaja in ker organ s predmetnimi informacijami razpolaga, je s tem, ko je napačno zavrnil zahtevo prosilca, zagrešil kršitev zmotne uporabe materialnega prava. Prosilec je tudi priglasil stroške za pritožbo.

Organ je pritožbo prosilca, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 0599-4/2022-4 z dne 27. 7. 2022. Ob odstopu pritožbe je organ navedel, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi. Organ je navedel, da je prosilcu poslal podatke iz prve alineje zahteve, v preostalem delu pa je zahtevo prosilca zavrnil iz razloga, ker pogodbe, ki jih sklepajo končni odjemalci in dobavitelj, ali »izseke« iz posameznih pogodb ali potrjene ponudbe ali izjave o lastni oskrbi, ki jih posreduje dobavitelj ali končni odjemalec; torej samo vsebine, ki so potrebne za evidentiranje dobavitelja na posameznem merilnem mestu, končni odjemalci oziroma dobavitelj predložijo organu kot dokazilo pri menjavi dobavitelja, saj je organ pri menjavi dobavitelja dolžan preveriti, da končni odjemalec izpolnjuje vse pogoje za menjavo dobavitelja (18. člen Zakona o oskrbi z električno energijo; Uradni list RS, št 172/21). Organ je pojasnil, da je dolžan podatke o odjemalcih varovati kot poslovno skrivnost, prav tako pogodbe med končnim odjemalcem in dobaviteljem oziroma drugo dokumentacijo, ki jo organu posredujejo dobavitelji ali končni odjemalci zaradi menjave dobavitelja. Zato organ podatkov o odjemalcih ne more razkriti ali posredovati tretji osebi (razen v soglasju s končnimi odjemalci, na katere se ti podati nanašajo). Kot pravno podlago za posredovanje podatkov je prosilec navedel še 10. člen Zakona o odvetništvu. Po tem zakonu je organ res dolžan posredovati osebne podatke brez privolitve posameznika, vendar le podatke, na katerega se ti osebni podatki, ki jih potrebuje pri opravljanju odvetniškega poklica v posamični zadevi, potrebuje. Gospodarski spor pa teče med prosilcem in dobaviteljem …., teh podatkov pa prosilec ni zahteval.

Do navedb organa iz odstopa pritožbe se je opredelil tudi prosilec, in sicer je v dopisu z dne 23. 8. 2022 izpostavil, da se z navedbami organa nikakor ne more strinjati, saj v svojem dopisu podaja zavajajoča stališča. Uvodoma pojasnjuje, da sta prosilec, kot odjemalec in družba ..., kot dobavitelj dne 20. 5. 2021 sklenila Pogodbo o dobavi električne energije: … (v nadaljevanju: pogodba), katere predmet je prodaja in nakup električne energije. Pogodba je bila sklenjena za čas od  … (od 0:00 ure dalje) do … (do 24:00 ure), z možnostjo (avtomatskega) podaljšanja. Dobavitelj je dne … enostransko, brez utemeljitve razlogov odstopil od pogodbe, prosilcu pa od tedaj zaradi tržnih cen energentov na trgu nastaja nepopravljiva škoda. Za razjasnitev dejanskega stanja, kaj je botrovalo k enostranskemu odstopu dobavitelja in kaj je bil povod za to, se je prosilec obrnil na organ. Prosilec je prepričan, da je dobavitelj s svojim nepoštenim ravnanjem stremel k novim odjemalcem, ki bi jim električno energijo, v skladu s porastom cen elektrike, zaračunaval po bistveno višji ceni, kot je bila določena s pogodbo med prosilcem kot odjemalcem in dobaviteljem. To pa bo lahko prosilec dokazal s podatki, ki jih je na podlagi poizvedb na organ prosilec upravičen zahtevati in pridobiti v celoti.

Glede na zgoraj navedeno ne držijo navedbe organa, da podatkov, ki se nanašajo na razmerje med prosilcem in dobaviteljem ni zahteval. To stališče je napačno in zavajajoče. Vsi zahtevani podatki se nanašajo na dobavitelja, torej na družbo …., tako neposredno kot posredno. Prosilca v zvezi s tem ne zanimajo odjemalci poimensko, temveč le podatki, na podlagi katerih bi prosilec dobil vpogled v poslovanje dobavitelja v obdobju, v katerem je enostransko, brez vsakršnega razloga, odstopil od trajno sklenjenega dolžniškega razmerja, sklenjenega s prosilcem. V izogib vsakršnim dvomom prosilec stoji na stališču, da se vsi zahtevani podatki nanašajo na sporno razmerje med prosilcem in dobaviteljem ter da jih prosilec potrebuje zaradi zavarovanja svojih pravic in interesov tako v gospodarskem sporu, ki se vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, opr. št. …, kot tudi za uveljavljanje nasprotnega odškodninskega zahtevka proti dobavitelju. Glede na dolžnost preverbe organa, da končni odjemalec izpolnjuje pogoje za menjavo dobavitelja v skladu z 18. členom Zakona o oskrbi z električno energijo, kot navaja organ v dopisu, organ torej brez dvoma poseduje podatke, ki jih je zahteval prosilec. Organ pa ni v ničemer izkazal, da je dolžan podatke o odjemalcih varovati kot poslovno skrivnost. Zakon o oskrbi z električno energijo sicer določa, da je sistemski operater dolžan varovati tajnost poslovno občutljivih podatkov, ki jih dobi med izvajanjem poslovne dejavnosti ne glede na to, ali so določeni kot poslovna tajnost. Prosilec pa ob tem posebej izpostavlja, da organ ni niti zatrjeval niti utemeljil, da je obvezan varovati tovrstne podatke. Vsled zgoraj navedenega prosilec vztraja na stališčih, ki jih je podal v pisni zahtevi in v pritožbi.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da se prosilec pritožuje zoper 2. tč. izreka izpodbijane odločbe (v delu, v katerem je organ dostop zavrnil), 1. tč. izreka izpodbijane odločbe, v kateri je bilo prosilčevi zahtevi ugodeno, tako ni predmet tega pritožbenega postopka.

Najprej IP pojasnjuje, da obrazložitev izven izpodbijane odločbe ne more biti stvar presoje IP v pritožbenem postopku, zato se IP ni posebej opredeljeval do pojasnil, ki mu jih je organ posredoval 27. 7. 2022, skupaj z odstopom pritožbe, glede izjeme poslovne skrivnosti. Izhajati je treba iz načela materialne resnice, ki v 8. členu ZUP zavezuje organ, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. V povezavi z ostalimi določbami ZUP, ki se nanašajo na postopek do izdaje odločbe, dokazovanje in vsebino odločbe, ter določbami ZDIJZ, to pomeni, da mora organ v postopku po ZDIJZ ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Če bi zavzeli nasprotno stališče (tj. da sme organ še v pritožbenem postopku navajati nova dejstva, ki jih ni upošteval v postopku izdaje izpodbijane odločbe), bi to v praksi pomenilo poseg v ustavni pravici, in sicer do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava)) in sodnega varstva (23. člen Ustave) v zvezi z določbo drugega odstavka 39. člena Ustave. Prosilec namreč lahko navedene pravice izvršuje učinkovito le takrat, kadar je seznanjen z vsemi razlogi, na katerih temelji zavrnitev njegove vloge. Da je v upravnem postopku določena prekluzija navajanja dejstev in dokazov, če je upravni postopek dvostopenjski, izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1778/2011 z dne 7. 11. 2011 in št. I U 1128/2017-29 z dne 30. 10. 2018.

Nadalje IP pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t. i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot konkretnemu prosilcu. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilca v dopisu z dne 23. 8. 2022, s katerim je ta utemeljeval svoj pravni interes za dostop do dokumentov, ki naj bi jih potreboval za dokazovanje v gospodarskem sporu, saj interes prosilca za dostop do dokumentov za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja ni pravno relevanten. V postopku se namreč odloča, ali je konkreten dokument prosto dostopen komurkoli, pri tem pa okoliščine konkretnega posameznika niso bistvene, saj na odločitev o javnosti informacij ne morejo vplivati.

1.    Kršitev pravil upravnega postopka

IP najprej ugotavlja, da organ v odločbi ni navedel, o katerih dokumentih je odločal, niti ni navedel razlogov za zavrnitev dostopa do konkretnih dokumentov, oz. so ti razlogi navedeni pavšalno. Prosilec je v svoji zahtevi navedel, da bi se rad seznanil s pogodbami, na podlagi katerih so bili novi odjemalci vpisani v bilančno skupino ali shemo. Organ ni ugotovil, ali z navedenimi dokumenti razpolaga ali ne, oz. s katerimi dokumenti, glede vpisa v bilančno skupino razpolaga in glede katerih dokumentov (pogodb ali drugih dokumentov) je organ prosilcu zavrnil dostop. Organ je navedel, da pogodbo skleneta dobavitelj in končni odjemalec, pogodbe pa nista dolžna posredovati organu. Organu lahko posredujeta pogodbo, lahko pa tudi izseke pogodb, potrjene ponudbe ali izjave o lasti oskrbi. Organ v odločbi ni odločal o pogodbah oziroma podredno o drugih dokumentih, na podlagi katerih se odjemalci vpišejo v bilančno skupino, temveč je zahtevo prosilca zavrnil z obrazložitvijo, da gre za pogodbe, ki jih ne sklepa organ niti z odjemalci niti z dobavitelji. Iz takšne obrazložitve ni mogoče ugotoviti, ali organ sploh razpolaga s kakšno pogodbo ali z nobeno in je dostop zavrnil zaradi neobstoja pogodb, niti ni mogoče ugotoviti, ali je organ zahtevo zavrnil tudi glede drugih dokumentov, ki bi vsebinsko ustrezali zahtevi prosilca, in na podlagi katerih organ evidentira vpis v bilančno skupino oz. shemo.

Iz izreka odločbe je tudi razvidno, da je organ zahtevo prosilca »v preostalem delu zavrnil«, vendar v obrazložitvi ni pojasnil razloga za zavrnitev zahteve glede seznanitve  s podatki o novih odjemalcih. Glede na navedeno iz odločbe ni mogoče ugotoviti, o katerih konkretno določenih dokumentih je organ odločal in dostop do katerih dokumentov je organ v tem delu zavrnil, saj obrazložitev obstaja na pavšalni in splošni ravni, brez preučitve posameznega dokumenta in opredelitve do konkretnega dokumenta in njegovih delov, na določenih delih pa obrazložitev manjka. Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. tč. drugega odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za tj. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).

V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1.    razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2.    ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3.    razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4.    navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5.    razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6.    razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

V konkretnem primeru je organ izdal delno zavrnilno odločbo, iz katere ni razvidno, do katerih dokumentov je dostop zavrnil, v katerem delu in za vsak posamezni del tudi na podlagi katere izjeme. Organ v obrazložitvi sicer navaja, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, vendar slednje utemelji s tem, ker organ sam pogodb ne sklepa, temveč jih sklepata dobavitelj in odjemalec. Organ pa hkrati navaja, da dobavitelj vseeno posreduje organu dokumente, s katerimi se evidentira dobavitelj, vendar ti dokumenti niso nujno pogodbe, pri čemer organ ne pojasni, ali so v določenih primerih to tudi pogodbe in zakaj ni odločal o drugih vsebinsko primerljivih dokumentih, ki ustrezajo zahtevi prosilca. IP dalje ugotavlja, da je zahteva prosilca nedoločna in da bi organ moral prosilca v postopku pozvati, da bolj natančno opredeli, s katerimi podatki se želi seznaniti. Prosilec je namreč v zahtevi navede, da želi prejeti podatke o novih odjemalcih, pri čemer ni mogoče ugotoviti, kaj za prosilca predstavljajo »podatki«, ali so to vsi podatki o odjemalcih, s katerimi razpolaga organ, ali zgolj osebno ime odjemalca, prebivališče, merilno mesto, EMŠO ali morebiti kakšni drugi podatki. Organ tega v postopku ni ugotavljal, v izpodbijani odločbi in njeni obrazložitvi pa se do te točke prosilca sploh ne opredeli, zaradi česar odločbe tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti.

Organ dalje ob odstopu pritožbe navaja, da je dolžan pogodbe med odjemalci in dobavitelji šteti kot poslovno skrivnost, pri čemer, kot že navedeno, gre za izjemo, ki ni predmet izpodbijane odločbe in ne more biti predmet presoje v pritožbenem postopku. Organ tudi ni pojasnil, ali je dolžnost varovanja poslovne skrivnosti morebiti predvidena v področnem zakonu, oz. ali gre za poslovno skrivnost dobavitelja. IP glede tega opozarja, da je dolžnost varstva poslovne skrivnosti primarno na subjektu, ki poslovno skrivnost uveljavlja in zatrjuje, torej gre za poslovno skrivnost tretje osebe, ki bi jo moral organ v postopek pozvati kot stranskega udeleženca in ugotoviti, ali ta te podatke sploh šteje za poslovno skrivnost. Le gospodarska družba, za katero zahtevani podatki predstavljajo poslovno skrivnost, lahko v postopku ustrezno varuje svoje pravice. Iz predložene dokumentacije ni razvidno, da bi organ stranskega udeleženca pozval v postopek. 

Glede na določbe prvega odstavka 251. čl. ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na tretji odstavek istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.

2.    Navodila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vso dokumentacijo in z relevantnimi podatki, potrebnimi za odločitev v konkretnem postopku.

V ponovnem postopku bo moral organ, skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, od prosilca pridobiti pojasnilo, katere podatke o novih odjemalcih, v zvezi z drugo alinejo zahteve, želi prejeti. Glede na to, da je organ pojasnil, da je odjemalce vpisal v bilančno skupino oz. shemo bodisi na podlagi pogodb, ki jih zahteva prosilec, kot tudi na podlagi drugih dokumentov (izsekov pogodb, potrjenih ponudb, izjav ipd.), mora organ prosilca s tem dejstvom seznaniti in ugotoviti, ali prosilec zahteva zgolj pogodbe, ali tudi katerikoli dokument, ki predstavlja podlago za vpis v bilančno skupino, saj prosilec brez ustrezne pomoči organa pri dopolnitvi zahteve ne more vedno navesti pravilnega poimenovanja dokumenta, saj z njim ni seznanjen in je treba zahtevo prosilca razlagati vsebinsko. IP namreč ugotavlja, da je prosilec svojo zahtevo v pritožbi spreminjal (namesto podatkov je zahteval poimenske podatke, namesto pogodb pa tudi druge listine oziroma podatke, ki so bili organu predloženi za vknjižbo v bilančno skupino), zaradi česar mora organ najprej razjasniti, kaj je sploh predmet zahteve prosilca. Prosilec namreč svoje zahteve v pritožbenem postopku ne more spreminjati, lahko pa to stori v okviru ponovnega postopka. IP še izpostavlja dolžnost uradne osebe, da skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, prosilcu nudi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve.

Po tem, ko bo organ nedvoumno ugotovil, s katerimi informacijami se želi prosilec seznaniti, je dolžan izvesti ugotovitveni postopek, v katerem mora najprej ugotoviti, s katerimi dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca, razpolaga in o katerih konkretno določenih dokumentih v zadevi odloča. Organ bo nato moral presojati, ali so konkretno identificirani dokumenti informacije, ki so prosto dostopne (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ), oz. ali je pri informacijah podana katera od izjem od prostega dostopa, ki jih ZDIJZ določa v 5.a in prvem odstavku 6. člena. Če bo organ ugotovil, da zahtevane informacije vsebujejo katero od zakonskih izjem, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni posamezni dokumenti, ki so predmet presoje, kar iz izpodbijane odločbe ne izhaja, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja (upoštevaje drugi odstavek 17. člena ZDIJZ).

V ponovljenem postopku mora organ po uradni dolžnosti, skladno s 44. členom ZDIJZ, skrbeti za to, da v postopek pritegne subjekte, na katerih pravice in obveznosti bi lahko vplivala njegova odločitev. 

Glede na to, da se je organ v odstopnem dopisu skliceval tudi na poslovno skrivnost, IP pripominja, da je organ dolžan v ponovljenem postopku presojati tudi morebiten obstoj izjeme iz 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer je dolžan upoštevati zakonsko ureditev poslovne skrivnosti glede na čas, ko so nastale zahtevane informacije, in sicer Zakon o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/2019, dalje ZPosS). 

Če bo organ ugotovil, da gre za dokumente, ki so zavarovani s katero od izjem od prostega dostopa, mora pred odločitvijo preveriti še, ali informacije iz 5.a oz. 6. člena ZDIJZ vsebuje celotni dokument, o katerem presoja, ali le njegov del in ali je mogoče informacije iz 5.a oz. 6. člena izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, in prosilca seznaniti s preostalim delom dokumenta (delni dostop).

IP v zaključku znova poudarja, da se v postopku po ZDIJZ ne presojajo specifične okoliščine prosilca, kot tudi ne njegov pravni interes za dostop do navedenih informacij. Prosilec ima v postopku po ZDIJZ pravico pridobiti le tiste informacije, ki jih lahko od organa pridobi tudi kdorkoli drug. Sklicevanje prosilca za dostop do informacij po Zakonu o odvetništvu predstavlja ločeno zakonsko podlago za dostop do dokumentov, ki je ni mogoče uporabiti v okviru odločana po ZDIJZ. Če neka druga zakonska podlaga prosilcu daje več pravic, teh pravic prosilec v postopek po ZDIJZ ne more prenesti, lahko pa zahteva, da organ namesto po ZDIJZ, odloči na kakšni drugi zakonski podlagi, ki mu zaradi pravnega interesa do dokumentov daje širšo pravico dostopa do dokumentov (npr. tudi do dokumentov, do katerih splošna javnost ne bi imela pravice dostopati). IP v zvezi s tem pojasnjuje še, da ni pristojen za tolmačenje niti odločanje o pritožbi glede dostopa do dokumentov, kadar se ti zahtevajo na drugi zakonski podlagi, ne na podlagi ZDIJZ, prav tako ne more presojati pravnega interesa prosilca glede dostopa do zahtevanih dokumentov.

3.     Sklepno

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je v postopku prišlo od bistvenih kršitev postopka, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je tudi pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.
 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav., 
svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica informacijske pooblaščenke