prosilec - Socialna zbornica Slovenije
+ -Številka: 090-286/2022
Kategorije: Kršitev materialnega prava, Osebni podatek
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je prosilec zahteval celotno dokumentacijo, v zvezi z javnim povabilom k sodelovanju za izpraševalce izpitnih komisij za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva. Organ je dostop delno zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov. V pritožbenem postopku je IP glede dostopa do celotnih vlog izbranih kandidatov za izpraševalce skupaj z njihovimi prijavami ugotovil, da dejansko vsebujejo osebne podatke in da pravne podlage za razkritje zahtevanih podatkov v konkretnem primeru ni moč najti v področnih zakonih. IP pa je nadalje opozoril, da zakonsko podlago za obdelavo (razkritje) nekaterih osebnih podatkov daje tudi že sam ZDIJZ, ki v prvi alineji 3. odstavka 6. člena določa, da se ne glede na izjeme iz 1. odstavka 6. člena dovoli dostop do (tudi osebnih) podatkov, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP je ugotovil, da v konkretnem primeru ne gre za javne uslužbence, prav tako podlage za razkritje ne predstavlja poraba javnih sredstev. Glede vprašanja, ali izpraševalci v izpitnih komisijah za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva položaj izvajajo javno funkcijo, pa je IP odločil, da glede na to, da je navedeni strokovni izpit podlaga za opravljanje socialno varstvenih storitev po ZSV, pomeni, da imajo izpraševalci v izpitnih komisijah za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva odločujočo vlogo na področju socialnega varstva, saj povsem samostojno preverjajo znanje za pridobitev strokovnega izpita na področju socialnega varstva in sodelujejo pri izdaji potrdila, kar pomeni, da izvajajo pristojnost, ki jo organ izvaja kot javno pooblastilo, zato gre po oceni IP nedvomno za izvajanje javne funkcije. Takšna je tudi praksa Upravnega sodišča RS. IP je tako ugotovil, da je organ v tem delu dejansko stanje napačno ugotovil in zmotno uporabil materialno pravo, saj se ni opredelil do vprašanja, ali gre za izvajanje javne funkcije v skladu s prvo alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ in posledično za informacije, ki so povezane z opravljanjem javne funkcije. IP je zato na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v tem delu odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, saj je organ najbolje podkovan, da presodi, kateri podatki iz dokumentov, s katerimi razpolaga in so predmet presoje, izbrani izpraševalci izkazujejo izpolnjevanje pogojev oz. so bili podlaga pri uvrstitvi kandidatov na listo zunanjih izvajalcev.
ODLOČBA:
Številka: 090-286/2022/2
Datum: 4. 11. 2022
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju: prosilec), z dne 12. 9. 2022, zoper odločbo Socialne zbornice Slovenije, Ukmarjeva 2, 10000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 1832/2022-SZS/IJZ-MM z dne 16. 8. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
- Pritožbi prosilca z dne 12. 9. 2022 se delno ugodi in se odločba Socialne zbornice Slovenije, št. 1832/2022-SZS/IJZ-MM z dne 16. 8. 2022, delno odpravi ter se zadeva v delu, ki se nanaša: - na dostop do celotnih vlog izbranih kandidatov za izpraševalce skupaj z njihovimi prijavami, - na zapisnik z dne 15. 2. 2022, št. 255/2022-SZS/SI-KV, v delu, v katerem je organ prekril imena in priimke predlaganih kandidatov (v sklepu št. 2) in - na zapisnik z dne 23. 2. 2022, št. 397/2022-SZS/SS-HK, v delu, v katerem je organ prekril imena in priimke potrjenih kandidatov (sklep št. 5), vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
- V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
3. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.
Obrazložitev:
Prosilec je dne 1. 6. 2022 na podlagi ZDIJZ od organa zahteval vso dokumentacijo v zvezi z javnim povabilom k sodelovanju za izpraševalce izpitnih komisij za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva, objavljenega na spletni strani organa dne 12. 1. 2022, to pomeni vse vloge, vse zapisnike organov Zbornice, ki so o tem odločali in vso s tem povezano dokumentacijo. Dodatno prosi tudi za seznam izpraševalcev na strokovnih izpitih, izvedenih v letu 2021 in 2022. Dne 9. 6. 2022 je prosilec zahtevo dopolnil, da zahtevane informacije potrebuje v elektronski obliki, iz znanstvenih in publicističnih razlogov.
Organ je prosilcu odgovoril z dopisom z dne 28. 6. 2022, št. 1519/2022-SZS/IJZ-MM, v katerem je navedel, da mu v elektronski obliki posreduje zahtevano dokumentacijo, in sicer
- besedilo javnega povabila;
- zapisnik 19. redne seje Komisije za volitve in imenovanja Socialne zbornice Slovenije, z dne 15. 2. 2022;
- zapisnik 17. redne seje Strokovnega sveta Socialne zbornice Slovenije, z dne 23. 2. 2022;
- primer prijave kandidata na javno povabilo;
- primer obvestila o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev (potrjena kandidatura);
- primer obvestila o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev (nepotrjena kandidatura);
- listo izpraševalcev izpitnih komisij.
Prijava kandidata na javno povabilo, obvestilo o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev (potrjena kandidatura) in obvestilo o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev (nepotrjena kandidatura) je posredovano v enem izvodu kot vzorec dokumentarnega gradiva, saj so navedeni dokumenti enaki za vse kandidature. V prijavi kandidata na javno povabilo je organ izbrisal osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 6. členu ZDIJZ.
Prosilec se je zoper zgoraj navedeno sporočilo organa pritožil zaradi molka organa, saj organ o njegovi zahtevi ni odločil z odločbo, kljub temu, da je v določenih dokumentih podatke prekril. Zato se prosilec ne more seznaniti, dostop do katerih podatkov je organ zavrnil. Prosilec prav tako dvomi, da je organ posredoval vso dokumentacijo, povezano z omenjenim javnim pozivom. Ob tem je navedel, da ni prejel seznama izpraševalcev na strokovnih izpitih, izvedenih v letih 2021 in 2022, zato je organ v tem delu v molku. Prosilec je dodatno pojasnil, da pričakuje datumski seznam izvedenih strokovnih izpitov v letu 2021 in 2022, ter izpraševalce na teh izpitih. Imena in priimki teh izpraševalcev definitivno ne morejo biti izjema po 3. alineji 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatki), saj organ te izjeme ni uporabil pri seznamu izpraševalcev na izpitu, ki ga je posredoval prosilcu. Seznam izpraševalcev po posameznih izpitih (brez imen kandidatov in vprašanj na izpitih) pa je pomemben predvsem zaradi resnih indicev, da organ izpraševalce na izpitih izbira po ne transparentnih kriterijih, ki bi lahko predstavljali tudi korupcijsko tveganje. Prosilec prav tako meni, da je nujni del dokumentacije o izbiri izpraševalcev po javnem povabilu, tudi celoten sklep o (ne)imenovanju, kjer imena in priimki ne smejo biti zakriti, kot (domnevno, saj organ o prosilčevi prošnji ni odločil z odločbo) osebni podatki. O tem, da organ imen in priimkov izpraševalcev ne smatra za osebne podatke, lahko smatramo že iz priloge »lista izpraševalcev izpitnih komisij«, ki jo je organ posredoval prosilcu. Zato prosilec ne vidi prav nobenega zakonsko utemeljenega razloga, zakaj bi organ prekrival imena in priimke na domnevnih (ni moč preveriti, če so celotni) zapisnikih in drugih gradivih organov organa, kjer se je odločalo o izbiri izpraševalcev. Nujni del dokumentacije so prav tako vloge izbranih in neizbranih izpraševalcev, vključno z dokazili o izobrazbi in delovnih izkušnjah. Pri teh vlogah lahko organ sicer zakrije osebne podatke, kot sta naslov in datum rojstva, v primeru preostalih podatkov, pa glede na to, da se je organ (najverjetneje) na njihovi podlagi odločal o izbiri izpraševalcev, definitivno prevlada javni interes in zato ima prosilec pravico, da se seznani s kandidati in razlogi, ki so organ vodili k (ne)izbiri posamičnih kandidatov. Strokovne izpite organ izvaja na podlagi javnega pooblastila. Zato mora izbira izpraševalcev, tako priprava seznama izpraševalcev, kot tudi razporejanje izpraševalcev na posamične izpite roke, slediti najstrožjim standardom transparentnosti. Vsak zainteresirani državljan ima pravico, da je seznanjen s kriteriji, po katerih organ izbira izpraševalce in po metodi, kako organ razporeja izpraševalce na posamične izpitne roke.
Na podlagi poziva IP zaradi molka organa z dne 27. 7. 2022, št. 0900-149/2022/2 je organ izdal odločbo št. 1832/2022-SZS/IJZ-MM z dne 16. 8. 2022, s katero je v izreku odločil, da se prosilcu omogoči delni dostop do informacij javnega značaja.
V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo in postopek do izdaje odločbe ter navedel, da je pri pregledu zahteve ugotovil, da vlagatelj zahteva dokumente, ki se nanašajo na izvajanje strokovnih izpitov, ki skladno z drugim odstavkom 77. člena Zakona o socialnem varstvu, sodi med naloge, ki jih zbornica opravlja na podlagi javnega pooblastila. Dokumenti ustrezajo definiciji javne informacije po 4. členu ZDIJZ, saj gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, ki ga zajema javno pooblastilo, nahajajo pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Skladno s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ zbornica kot nosilka konkretnega javnega pooblastila ustreza definiciji »organa« po tem zakonu. Vendar pa je organ pri pregledu zahtevanih dokumentov ugotovil, da v določenem delu vsebujejo informacije, ki pomenijo izjeme po 6. členu ZDIJZ in sicer: osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Skladno 7. členom ZDIJZ, ki ureja delni dostop, je organ iz zaprošenih dokumentov izločil (prikril) informacije, ki pomenijo navedene izjeme ter vlagatelju tako omogočil delni dostop do zahtevanih dokumentov. V odgovoru na zahtevo je organ prosilca že seznanil z naslednjimi dokumenti, ki jih v izogib ponavljanju s to odločbo ne bo ponovno pošiljal: ,
- besedilo javnega povabila;
- zapisnik 19. redne seje Komisije za volitve in imenovanja Socialne zbornice Slovenije, z dne 15. 2. 2022;
- zapisnik 17. redne seje Strokovnega sveta Socialne zbornice Slovenije, z dne 23. 2.2022;
- primer prijave kandidata na javno povabilo;
- primer obvestila o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev (potrjena kandidatura);
- primer obvestila o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev (nepotrjena kandidatura);
- liste izpraševalcev izpitnih komisij.
Organ potrjuje, da so v zgornjem seznamu zajeti vsi dokumenti, ki se nanašajo na vlagateljevo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 1. 6. 2022. Upoštevajoč navodilo IP, organ v nadaljevanju natančno pojasnjuje, kateri podatki so bili izločeni iz oz. prikriti v posredovani dokumentaciji skladno s 6. in 7. členom ZDIJZ. V kopiji zapisnika 19. redne seje Komisije za volitve in imenovanja Socialne zbornice Slovenije, z dne 15. 2. 2022, ki jo je zbornica že posredovala vlagatelju skupaj z odgovorom na zahtevo dne 28. 6. 2022, je organ zaradi varstva osebnih podatkov skladno s 6. in 7. členom ZDIJZ, prekril naslednje osebne podatke: imena in priimki kandidatov, razen ime in priimek vlagatelja. V kopiji zapisnika 17. redne seje Strokovnega sveta Socialne zbornice Slovenije, z dne 23. 2. 2022, ki je bila posredovana vlagatelju, je organ prikril imena in priimke potrjenih in ne potrjenih kandidatov, razen imena in priimka vlagatelja. V posredovanem primeru prijave kandidata na javno povabilo je organ prikril osebne podatke kandidata: ime in priimek, datum in kraj rojstva, naslov stalnega prebivališča, naslov za vročanje, telefonsko številko, elektronski naslov, naziv izobraževalne ustanove, naziv delodajalca, naziv delovnega mesta, datum opravljanja strokovnega izpita za strokovne delavce na področju socialnega varstva, številka potrdila o opravljenem strokovnem izpitu, kraj in datum prijave ter podpis kandidata. Organ je ob tem dodal, da so imena kandidatov za izpraševalce osebni podatki, ki niso informacija javnega značaja. Šele, ko so ti kandidati imenovani (potrjeni), so v svoji funkciji »javne« osebe in so zatorej njihova imena in priimki izpostavljeni dostopu javnosti. V kopiji primera obvestila o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev s potrjeno kandidaturo, kot tudi obvestila o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev z nepotrjeno kandidaturo, je organ pred posredovanjem vlagatelju prikril osebne podatke v glavi dokumenta: številka dokumenta, ime in priimek kandidata, naslov kandidata; na dnu strani pa ponovno ime in priimek ter naslov kandidata za namen vročitve. V posredovani »listi izpraševalcev izpitnih komisij«, kot zbornica imenuje seznam izpraševalcev izpitnih komisij za izvajanje strokovnega izpita, niso bili prekriti nobeni osebni podatki, saj informacije s seznama ne predstavljajo izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Zbornica nadalje ugotavlja, da pritožnik v pritožbi širi svojo osnovno zahtevo na dodatne informacije, vendar pri tem opozarja, da pritožba še ni bila vsebinsko obravnavana na drugi stopnji, zato se tudi prvostopenjski organ do nje v tej odločbi ne more opredeliti, je pa pritožbo skladno z določili zakona, ki ureja splošni upravni postopek, posredoval pritožbenemu organu v odločanje. Zahtevane informacije javnega značaja je organ na željo prosilca le-temu posredoval v elektronski obliki, in sicer z elektronsko pošto dne 28. 6. 2022. Kot že omenjeno, organ zaradi seznanjenosti prosilca z zahtevanimi informacijami na podlagi odgovora na zahtevo z dne 28. 6. 2022, dokumentacije ne bo ponovno posredoval. Posebni stroški niso nastali.
Prosilec je vložil pritožbo z dne 12. 9. 2022, v kateri je povzel zahtevo in odločitev organa ter navedel, da odločitev vsebuje postopkovne napake, saj bi moral organ prosilcu delno zavrniti dostop ter obrazložiti, zakaj in v katerem delu je dostop delno zavrnjen. Nadalje je prosilec navedel, da je organ v odločbi nepravilno delno omogočil dostop do podatkov. Organ pravilno razlaga, da osebni podatki kandidatov za izpraševalce, niso javno dostopni podatki, dokler oseba ni imenovana za izpraševalca. S tem se prosilec povsem strinja, vloge neizbranih kandidatov ga niti ne zanimajo. Ne strinja pa se z naziranjem organa, da je pri imenovanih izpraševalcih delno zavrnil dostop v delu, ki se nanaša na naziv izobraževalne ustanove, naziv delodajalca, naziv delovnega mesta, datum opravljanja strokovnega izpita za strokovne delavce na področju socialnega varstva ter celotne vloge izbranih kandidatov za izpraševalce. Prosilca namreč zanimajo kriteriji, kako se je organ odločal in določene Ijudi izbral za izpraševalce ter kakšne kvalifikacije so le-ti morali imeti, da so lahko bili izbrani. Prav tako prosilec meni, da mora organ dovoliti dostop do vseh prijav izbranih kandidatov na javno povabilo, saj so le-te nujni del dokumentacije o kvalifikacijah izbranih izpraševalcev, vključno z dokazili o izobrazbi in delovnih izkušnjah. Ker se je organ (najverjetneje) na njihovi podlagi odločal o izbiri izpraševalcev, definitivno prevlada javni interes in zato ima prosilec pravico, da se seznani s kandidati, njihovimi kvalifikacijami in iz tega razbere razloge, ki so organ vodili k (ne)izbiri posamičnih kandidatov.
Strokovne izpite organ izvaja na podlagi javnega pooblastila. Zato mora izbira izpraševalcev, tako priprava seznama izpraševalcev, kot tudi razporejanje izpraševalcev na posamične izpite roke, slediti najstrožjim standardom transparentnosti. Vsak zainteresirani državljan ima pravico, da je seznanjen s kriteriji, po katerih organ izbira izpraševalce in po metodi, kako organ razporeja izpraševalce na posamične izpitne roke. Dalje organ še vedno ignorira prosilčevo zahtevo po seznamu izpraševalcev na strokovnih izpitih, izvedenih v letu 2022. V tem delu organ sploh ni odločil o prosilčevi zahtevi. Organ zahtevo prosilca po tem seznamu preprosto presliši. Takšno ravnanje meče še posebej čudno luč na transparentnost ravnanja organa pri določanju izpraševalcev za posamične roke strokovnih izpitov. Pritožnik zato predlaga pritožbenemu organu, da skladno z določili 27. člena ZDIJZ izvede postopek, od organa pridobi zahtevane informacije, preveri, če obstajajo še dodatne informacije po zahtevi prosilca ter po ugotovitvi, da je pritožba utemeljena, dovoli dostop do informacij javnega značaja, še posebej do vlog izbranih kandidatov za izpraševalce ter dostop do seznama izpraševalcev na strokovnih izpitih, izvedenih v letih 2021 in 2022.
Organ je po prejemu pritožbe ugotovil, da je ta dovoljena, pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba. Ker izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, je pritožbo prosilca, z dopisom z dne 26. 9. 2022, št. 2112/2022-SZS/IJZ-MM, s prilogami, poslal v pristojno odločanje IP. Ob tem je v uradnem zaznamku z dne 26. 9. 2022, ki je v predloženem spisu, organ ponovno poudaril, da je na dokumentih, ki jih je posredoval prosilcu, prekril osebne podatke, ker ti ne pomenijo informacije javnega značaja. Da je prekril zgolj osebne podatke, je jasno razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je prosilcu posredoval vse zahtevane dokumente, to je vso dokumentacijo v zvezi s predmetnim javnim povabilom (zbornica je posredovala vse dokumente, prekrila je le osebne podatke) in tudi seznam izpraševalcev na strokovnih izpitih za leti 2021 in 2022, kakor je zahteval, zato v tem delu niti ne razume pritožnikovih trditev, da naj bi zbornica to zahtevo ignorirala. Glede dostopa do vseh prijav izbranih kandidatov organ meni, da priloge, ki jih zahteva prosilec v pritožbi, razkrivajo osebne podatke oseb (izpraševalcev), ki pa niso javni uslužbenci. Dokazila o njihovi izobrazbi in delovnih izkušnjah so osebni podatki posameznikov, ki z zbornico sodelujejo v zvezi z izvajanjem javnega pooblastila (določa vsebino, pogoje in način opravljanja strokovnega izpita ter organizira in izvaja preverjanje znanja za pridobitev strokovnega izpita na področju socialnega varstva) - to je sprašujejo na strokovnem izpitu, niso pa javni uslužbenci. Postopek njihovega izbora je predpisan z javnim povabilom, ki je bilo objavljeno skladno s Pravilnikom o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva, ki ga je potrdilo pristojno ministrstvo. Prosilec ni pristojen za presojo pravilnosti postopka izbire kandidatov. V kolikor meni, da je prišlo do kakršnihkoli nepravilnosti, mora to uveljavljati z ustreznimi pravnimi sredstvi in ne z institutom dostopa do informacij javnega značaja. Osebni podatki se lahko razkrijejo v posebnih pravih postopkih (upravnih, inšpekcijskih, pravdnih, kazenskih), kjer so zagotovljena ustrezna varovala pred nepooblaščenim razkritjem oz. uporabo teh osebnih podatkov. V postopku do dostopa do informacij javnega značaja pa so te kavtele določene v obliki izjem, kamor sodi ne razkrivanje osebnih podatkov. Zahteva prosilca glede dostopa do vseh prijav izbranih kandidatov ne ustreza standardu univerzalnega upravičenca, ampak prosilec takšen dostop zahteva na podlagi upravičenj (preverjanje postopka izbire), ki naj bi jih imel na podlagi predpisov izven področja, ki ga pokriva ZDIJZ. ….. in sedaj želi takšno odločitev zbornice izpodbijati na način, da bi rad preveril vse ostale vloge, ki v resnici pomenijo upravni spis. Postopek uveljavljanja oz. zavarovanja pravic pa se lahko izvede zgolj tako, da se presodi, ali njegove kvalifikacije izpolnjujejo pogoje za imenovanje, torej, da neodvisni organ (sodišče) presodi zgolj primer, ne pa, da bi preko instituta dostopa do informacij javnega značaja dostopal do upravnih spisov drugih kandidatov z namenom, da bi uveljavljal ……..interese. To bi bila zloraba instituta dostopa do informacij javnega značaja ter zloraba osebnih podatkov ostalih udeležencev. Prosilec tako zahteva nekaj, kar po vsebini ne spada na področje določb ZDIJZ.
Pritožba je delno utemeljena.
IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka, in ali ni prekršen materialni zakon.
1. O organu kot zavezancu po ZDIJZ
V obravnavanem primeru je prosilec zahteval informacije v zvezi z javnim povabilom k sodelovanju za izpraševalce izpitnih komisij za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva, objavljenega na spletni strani organa dne 12. 1. 2022, za kar je že organ v izpodbijani odločbi ugotovil, da gre za dokumente, ki se nanašajo na izvajanje strokovnih izpitov, ki skladno z drugim odstavkom 77. člena Zakona o socialnem varstvu (dalje ZSV), sodi med naloge, ki jih zbornica opravlja na podlagi javnega pooblastila. Zakonodajalec je torej na organ prenesel izvajanje javnega pooblastila v zvezi z opravljanjem strokovnega izpita na področju socialnega varstva, kar vključuje tudi izbiro izpraševalcev izpitnih komisij, zato IP ne dvomi, da je organ v tem delu zavezan na podlagi prvega odstavka 1. čl. ZDIJZ, temu pa, kot rečeno, ne oporeka niti organ.
2. Predmet presoje IP
IP se je v nadaljevanju opredelil do zahtevanih informacij:
- Glede dostopa do dela zapisnikov z dne 15. 2. 2022 in z dne 23. 2. 2022
Po vpogledu v navedena zapisnika IP ugotavlja, da je organ prosilcu omogočil dostop v skladu z zahtevo, saj je prosilec izrecno zahteval dostop do zapisnikov v delu, ki so v zvezi z javnim povabilom, zato je tudi po oceni IP prosilec upravičen do tistih informacij, ki so s tem v zvezi. Odločanje v okviru zahteve je primarno na strani organa prve stopnje, za razliko od IP, ki je kot pritožbeni organ načeloma vezan na stališče organa prve stopnje, kateri deli dokumenta po njegovi oceni vsebinsko ustrezajo zahtevi prosilca. Zato je po mnenju IP organ povsem utemeljeno dokumente vsebinsko pregledal in omogočil dostop zgolj do tistih delov zapisnikov, ki jih je prosilec zahteval. Ob tem namreč ne gre za vprašanje, ali prekriti deli dokumentov predstavljajo prosto dostopne informacijo javnega značaja, saj jih prosilec ni zahteval, zato jih organ tudi ni bil upravičen presojati. Postopek po ZDIJZ se vselej začne na zahtevo stranke. In ker prosilec ni zahteval zapisnikov kot celote, temveč zgolj v zvezi z javnim povabilom k sodelovanju za izpraševalce izpitnih komisij, pomeni, da je organ lahko vodil postopek dostopa do informacij javnega značaja samo v delu, ki ustreza zahtevi. V nasprotnem primeru bi organ odločal preko zahteve, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Za organ je bila torej ključna presoja, katere informacije iz dokumentov ustrezajo zahtevi prosilca in posledično, ali te informacije sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja. Takšna je tudi sodna praksa v smiselno podobnih primerih[1]. Ob tem je organ na zapisniku z dne 15. 2. 2022, št. 255/2022-SZS/SI-KVI prekril imena in priimke predlaganih kandidatov (v sklepu št. 2), na zapisniku z dne 23. 2. 2022, št. 397/2022-SZS/SS-HK pa je prav tako prekril imena in priimke potrjenih in nepotrjenih kandidatov (sklep št. 5), do česar se bo IP opredelil v nadaljevanju te odločbe.
- Glede dostopa do seznama izpraševalcev na strokovnih izpitih, izvedenih v letu 2022
Nadalje je prosilec v pritožbi navedel, da organ ignorira zahtevo po seznamu izpraševalcev na strokovnih izpitih, izvedenih v letu 2022, da torej v tem delu ni odločil o zahtevi. Prav tako je prosilec navedel, da naj IP preveri, če obstajajo še dodatne informacije v zvezi z zahtevo.
IP ugotavlja, da je organ prosilcu posredoval listo izpraševalcev izpitnih komisij, kar je bilo predmet zahteve, zato pritožbi prosilca v tem delu ne more slediti. Organ je pri odstopu pritožbe ponovno poudaril, da je zahtevani seznam izpraševalcev prosilcu posedoval, zato IP ne vidi utemeljenega razloga, da organu ne bi verjel. Če je imel prosilec v okviru zahteve kakšna drugačna pričakovanja glede vsebine prejetega dokumenta, pa slednje ne more biti predmet pritožbenega postopka. IP pojasnjuje, da stranka v pritožbi svoje zahteve ne more spremeniti in namesto »seznama izpraševalcev na strokovnih izpitih, izvedenih v letu 2021 in 2022«, zahtevati, da pričakuje »datumski seznam izvedenih strokovnih izpitih v letu 2021 in 2022«. V postopku dostopa do informacij javnega značaja velja načelo dispozitivnosti, kar pomeni, da se postopek začne in vodi po volji stranke in v okviru njenega materialnega zahtevka. Stranka lahko v okviru uvedenega upravnega postopka razpolaga s svojim zahtevkom (lahko ga npr. spremeni), zgolj do odločitve oz. do izdaje odločbe na prvi stopnji[2]. To pomeni, da se prosilec ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi ni zahteval. Vsebina zahtevka, ki ni bila predmet izpodbijane odločbe in o kateri organ na prvi stopnji ni odločal, tako tudi ne more biti predmet presoje IP kot pritožbenega organa. Prosilec lahko s pritožbo zahtevek zoži, ne more pa ga razširiti oziroma vsebinsko spremeniti. Navedeno pomeni, da informacije, dostop do katerih je na novo zahteval prosilec šele v pritožbi, ne morejo biti predmet tega pritožbenega postopka. IP ob tem še poudarja, da se zahteva v okviru pritožbe ne more obravnavati kot »nova zahteva«, kar pomeni, da mora prosilec vložiti samostojno novo zahtevo z vsemi sestavinam, kot jih določa ZDIJZ.
Prav tako IP ne more slediti splošni pritožbeni navedbi, da naj IP preveri, če obstaja še kakšna druga dokumentacija, ki ustreza njegovi zahtevi. Organ je utemeljeno pojasnil, da z drugimi dokumenti ne razpolaga, med tem ko prosilec ni navedel konkretnih okoliščin, ki bi dokazovale nasprotno. IP zato v pritožbenem postopku ne more očitati organu, da ni odločal o vseh zahtevanih dokumentih.
- Glede dostopa do celotnih vlog izbranih kandidatov za izpraševalce skupaj z njihovimi prijavami
Kot izhaja iz pritožbe, se prosilec izrecno ne strinja z naziranjem organa, da je pri imenovanih izpraševalcih delno zavrnil dostop v delu, ki se nanaša na naziv izobraževalne ustanove, naziv delodajalca, naziv delovnega mesta, datum opravljanja strokovnega izpita za strokovne delavce na področju socialnega varstva ter celotne vloge izbranih kandidatov za izpraševalce. Prosilca namreč zanimajo kriteriji, kako se je organ odločal in določene ljudi izbral za izpraševalce ter kakšne kvalifikacije so le-ti morali imeti, da so lahko bili izbrani. Prav tako prosilec meni, da mora organ dovoliti dostop do vseh prijav izbranih kandidatov na javno povabilo, saj so le-te nujni del dokumentacije o kvalifikacijah izbranih izpraševalcev, vključno z dokazili o izobrazbi in delovnih izkušnjah. Glede na navedeno to pomeni, da so v pritožbenem postopku predmet presoje celotne vloge izbranih kandidatov za izpraševalce skupaj z njihovimi prijavami.
IP ugotavlja, da se organ niti v samem izreku odločbe, niti v obrazložitvi, ni podrobno opredelil do navedenih dokumentov. Prav tako je prosilcu posredoval zgolj vzorec prijave na javno povabilo k sodelovanju in vzorec obvestila o imenovanju na listo zunanjih sodelavcev (potrjene in ne potrjene), z utemeljitvijo, da gre v preostalem delu za izjemo varstva osebnih podatkov.
Glede izjeme varstva osebnih podatkov
V skladu s prvo točko 4. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov, pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.
Z vpogledom v posredovano dokumentacijo IP ugotavlja, da zahtevani dokumenti brez dvoma vsebujejo osebne podatke, na podlagi katerih so posamezniki določljivi, saj vsebujejo podatke o posameznikih, in sicer: ime in priimek, datum in kraj rojstva, naslov, telefonska številka, elektronski naslov, izobrazba, delovne izkušnje, sedanja zaposlitev, strokovni izpit za strokovne sodelavce na področju socialnega varstva, strokovni naziv na področju socialnega varstva, članstvo v organu, s priloženimi dokazili (različno po posameznikih). To pomeni, da je izpolnjen kriterij za izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
IP je nadalje preveril relevantne pravne podlage, na podlagi katerih je organ pridobival zgoraj navedene osebne podatke in ugotavlja, da so morali prijavljeni kandidati, v skladu z javnim povabilom k sodelovanju za izpraševalce izpitnih komisij za izvajanje izpita na področju socialnega varstva z dne 12. 1. 2022, predložiti dokazila o izpolnjevanju pogojev, ki so bili opredeljeni v samem povabilu. Slednji pa temelji na Pravilniku o strokovnem izpitu na področju socialnega varstva (dalje Pravilnik), ki v 14. čl. določa pogoje za imenovanje članov izpitnih komisij in je bil sprejet na podlagi 71. čl. ZSV. Ni pa IP niti v ZSV niti v Pravilniku našel ustrezne pravne podlage, ki bi dovoljevala razkritje zgoraj navedenih osebnih podatkov.
Ker pravne podlage za razkritje zahtevanih podatkov v konkretnem primeru ni moč najti v področnih zakonih, pa IP opozarja tudi na dejstvo, da zakonsko podlago za obdelavo (razkritje) nekaterih osebnih podatkov daje tudi že sam ZDIJZ, ki v prvi alineji 3. odstavka 6. člena določa, da se ne glede na izjeme iz 1. odstavka 6. člena dovoli dostop do (tudi osebnih) podatkov, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP je namreč ugotovil, da se organ do navedene pravne podlage v izpodbijani odločbi ni opredelil, pri čemer je zmotno stališče organa, da je prosilec zahteval nekaj, kar po vsebini ne spada na področje določb ZDIJZ. V skladu z navedenim je IP v nadaljevanju preverjal, ali je razkritje zahtevanih osebnih podatkov dopustno na podlagi citirane »izjeme od izjem«, torej ali gre za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, z opravljanjem javne funkcije ali gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev.
V konkretnem primeru so predmet presoje osebni podatki posameznikov, ki z organom sodelujejo kot zunanji sodelavci na podlagi sklenjene podjemne pogodbe, kar pomeni, da ne gre za javne uslužbence, kot je ta pojem definiran v področnem zakonu, to je ZJU (1. člen: Javni uslužbenec je posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju), zato navedeni zakonski pogoj ni izpolnjen.
IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali so zahtevane informacije povezane s porabo javnih sredstev. Ocenjuje, da so s podatkom o porabi javnih sredstev vselej povezana imena in priimki posameznikov, ne more pa IP sprejeti stališča, da je neposredno v zvezi s porabo javnih sredstev tudi podatek o izpolnjevanju pogojev za prijavo za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva, saj bi po oceni IP to pomenilo prekomeren poseg v zasebnost teh oseb, kar bi bilo v nasprotju tudi z načelom sorazmernosti, ki ga kot temeljno načelo določa 3. člen ZVOP-1, hkrati pa za samo preverjanje porabe javnih sredstev ti osebni podatki niso niti nujno potrebni niti primerni.
Glede vprašanja, ali tovrstno razmerje predstavlja izvajanje javne funkcije, pa je treba ugotoviti, kakšen položaj imajo izpraševalci v izpitnih komisijah za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva. Dejstvo je, da pojem »javne funkcije« v ZDIJZ ni definiran, zato njegovo vsebino polni praksa IP in Upravnega sodišča RS. V 14. čl. Pravilnika so določeni pogoji za imenovanje članov izpitnih komisij, med tem ko je v 16. členu določeno, da izpitno komisijo sestavljajo predsednik in dva člana. Predsednik in člana izpitne komisije morajo imeti enako ali višjo stopnjo strokovne izobrazbe kakor kandidat. En član izpitne komisije mora imeti isto vrsto izobrazbe kakor kandidat. V okviru izvedbe postopka opravljanja izpita, je izpitna komisija pristojna za izvedbo ustnega in pisnega dela strokovnega izpita. Na podlagi ocen »uspešno« iz vseh področij komisija določi skupno oceno »opravil« ali »ni opravil«. Izid izpita razglasi predsednik izpitne komisije po končanem celotnem izpitu in kandidatu izda obvestilo. O uspešnosti kandidata komisija oblikuje mnenje in oceni njegovo znanje za delo na področju socialnega varstva z »opravil« ali »ni opravil«, o čemer obvesti kandidata.(38. čl. Pravilnika). O poteku strokovnega izpita predsednik komisije sestavi zapisnik in ga podpišejo predsednik in člana izpitne komisije (39. čl. Pravilnika). Nadalje je v 43. členu Pravilnika določeno, da v primeru, da je kandidat strokovni izpit opravil, zbornica izda potrdilo, s katerega so razvidni osebni podatki kandidata in izobrazba. Potrdilo podpiše predsednik komisije in predsednik zbornice.
Glede na to, da je navedeni strokovni izpit podlaga za opravljanje socialno varstvenih storitev po ZSV, pomeni, da imajo izpraševalci v izpitnih komisijah za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva odločujočo vlogo na področju socialnega varstva, saj povsem samostojno preverjajo znanje za pridobitev strokovnega izpita na področju socialnega varstva in sodelujejo pri izdaji potrdila, kar pomeni, da izvajajo pristojnost, ki jo organ izvaja kot javno pooblastilo, zato gre po oceni IP nedvomno za izvajanje javne funkcije.
Takšna je tudi praksa Upravnega sodišča RS, ki je v podobnih primerih[3] že večkrat opozorilo, da pojma »javne funkcije« ni možno razlagati ozko, v tem smislu, da je ta pojem vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre za terminus technicus. Sodišče meni, da je treba pojem »javne funkcije« iz prve alineje 3. odstavka 6. čl. ZDIJZ s teleološko in sistematično razlago povezati s pojmom »javna služba«, ob tem pa IP nadaljuje, da je povsem na mestu tudi povezava s pojmom »javno pooblastilo«, v okviru katerega opravljajo svojo funkcijo izpraševalci v izpitnih komisijah za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva, saj se v obeh primerih zasleduje javni interes za zagotavljanje javnopravnih nalog.
3. Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje
IP tako ugotavlja, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji glede dostopa do celotnih vlog izbranih kandidatov za izpraševalce skupaj z njihovimi prijavami, dejansko stanje napačno ugotovil in zmotno uporabil materialno pravo, saj se ni opredelil do vprašanja, ali gre za izvajanje javne funkcije v skladu s prvo alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ in posledično za informacije, ki so povezane z opravljanjem javne funkcije. Enako velja glede prekritih delov zgoraj navedenih zapisnikov (z izjemo nepotrjenih kandidatov, ki niso predmet tega pritožbenega postopka).
IP je zato na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v tem delu odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.
Vrnitev zadeve v ponovni postopek IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, posledično organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je predmet presoje in razpolaga z vsemi podatki, ki jih potrebuje za ustrezno rešitev predmetne zahteve. Poleg navedenega se organ ni spustil v vsebinsko obravnavo zahtevanih dokumentov in se ni opredelil do zahtevanih informacij, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje. V zvezi z dokumenti, ki se nanašajo na izbrane kandidate za izpraševalce, skupaj z njihovimi prijavami in še posebej na del zahteve, ki se nanaša na dokumente o izkazovanju pogojev za prijavo za izpraševalca strokovnega izpita na področju socialnega varstva, je organ najbolje podkovan, da presodi, kateri podatki iz dokumentov, s katerimi razpolaga in so predmet presoje, jih izkazujejo oz. so bili podlaga pri uvrstitvi kandidatov na listo zunanjih izvajalcev.
V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so predmet njegove presoje, pri čemer mora izhajati iz ugotovljenega dejanskega stanja tega pritožbenega postopka in glede obstoja dokumentov slediti tej odločbi. Ob ugotovljenem dejstvu, da izpraševalci v izpitnih komisijah za izvajanje strokovnega izpita opravljajo javno funkcijo, se mora organ v ponovljenem postopku konkretno in jasno opredeliti, v katerem delu so zahtevane informacije, ki so bile predložene zaradi izkazovanja izpolnjevanja pogojev za uvrstitev na listo za izpraševalca izpitnih komisij za izvajanje strokovnega izpita na področju socialnega varstva za obdobje 2022-2026, na podlagi javnega povabila z dne 12. 1. 2022, povezane z opravljanjem javne funkcije, skladno s prvo alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ mora ob tem upoštevati, da v konkretnem primeru o izvajanju javne funkcije lahko govorimo le takrat, ko je podjemna pogodba podpisana in ne že takrat, ko je kandidat potrjen s strani Strokovnega sveta organa (smiselno enako kot pri statusu javnega uslužbenca, ki navedeno funkcijo nastopi s podpisom pogodbe o zaposlitvi in ne že ob izboru na javnem razpisu).
IP se strinja s prosilcem, da tovrstne informacije izpolnjujejo pogoje za prosto dostopne informacije javnega značaja, saj je test tehtanja med pravico do varstva osebnih podatkov in pravico do informacije javnega značaja izvedel že zakonodajalec, s tem, ko je odločil, da so podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije, kamor po oceni IP nedvomno sodijo podatki o izpolnjevanju pogojev za izpraševalca, ki so jih izbrani kandidati iz tega razloga tudi predložili organu, informacije javnega značaja. Odločitev o tem, katere so te informacije, pa je na strani organa, ki je vodil postopek izbire kandidatov in pozna vsa relevantna dejstva.
V delu, v katerem bo organ ugotovil, da informacije ne izkazujejo izpolnjevanja pogojev, pa mora organ presoditi, ali obstojijo izjeme, ki jih določata 5.a in 6. člen ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ je dolžan presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa.
Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba delno utemeljena. IP je pritožbo, v delu, ki se nanaša na dokumente, ki jih je prosilec z izpodbijano odločbo že prejel in v delu, ki se nanaša na dokumente, za katere je bilo tudi v pritožbenem postopku ugotovljeno, da organ z njimi ne razpolaga, zavrnil na podlagi prvega odst. 248. čl. ZUP. V delu pritožbe, ki se nanaša na dostop do celotnih vlog izbranih kandidatov za izpraševalce skupaj z njihovimi prijavami, na zapisnik z dne 15. 2. 2022, št. 255/2022-SZS/SI-KV, v delu, v katerem je organ prekril imena in priimke predlaganih kandidatov (v sklepu št. 2) in na zapisnik z dne 23. 2. 2022, št. 397/2022-SZS/SS-HK, v delu, v katerem je organ prekril imena in priimke potrjenih kandidatov (sklep št. 5), je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa prve stopnje delno odpravil in mu v tem delu vrnil zadevo v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper prvo točko izreka te odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.Zoper drugo točko izreka te odločbe, ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
samostojna svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
[1] Sodbe Upravnega sodišča RS opr. št.: IU 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015, III U 11/2020-25 z dne 23. 3. 2021
[2] Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. U 1481/94-6, VS12074 in sodbo Upravnega sodišča št. I U 1915/2011 z dne 13. 3. 2013
[3] Sodbi Upravnega sodišča RS, št. IU 1410/2010-3 z dne 25. 5. 2011 in št. IU 1472/2017-27 z dne 2. 10. 2019