prosilec - Slovenski državni gozdovi, d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokumente v povezavi z nakupi gozdov. Organ je prosilcu delno ugodil, zavrnil pa dostop do cenitev gozdov, pri čemer se je skliceval na izjemo notranjega delovanja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da izjema ni podana, saj ni izpolnjen kriterij nastanka škode. Gre namreč za cenitve, ki so vezane na že sklenjene pravne posle, kar pomeni da do špekulacij prodajalcev v konkretnih primerih ne more več priti, prav tako je cenitev dokument, ki izkazuje, da je organ pri nakupu ravnal skladno z zakonskimi določbami. IP je organu naložil, da na dokumentih prekrije varovane osebne podatke ter da prosilcu omogoči zgolj vpogled v zahtevane cenitve, saj gre za dokumente, ki predstavljajo avtorsko delo.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-221/2022/4
Datum: 5. 8. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec) z dne 28. 6. 2022, zoper odločbo Slovenskih državnih gozdov, d. o. o., Rožna ulica 39, 1330 Kočevje (v nadaljevanju: organ), št. 1.6.2-047-40/2022 z dne 10. 6. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 28. 6. 2022 zoper odločbo Slovenskih državnih gozdov d. o. o. št. 1.6.2-047-40/2022 z dne 10. 6. 2022 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled v naslednje dokumente:
1.1.    Poročilo o oceni vrednosti gozdne parcele z dne 11. 11. 2018, pri čemer je dolžan prekriti vse podatke v vrstici »Lastnik parcele« (str.1), ime in priimek naveden v 6. in 8. vrstici tč. 5.1 (str.6) ter ime in priimek naveden v drugi vrstici tč. 6 (str. 13),
1.2.     Poročilo o oceni tržne vrednosti gozdnih parcel z dne 31. 1. 2019, pri čemer je dolžan prekriti vse podatke v vrsticah »Lastnici parcel« (str.1), ime in priimek revirnega gozdarja v tretji vrstici pod točko 5.1 (str. 5) in imeni, priimka in kraje v drugi in tretji vrstici tč. 8 (str. 16),
1.3.     Poročilo o ocenjevanju vrednosti z dne 16. 5. 2019, pri čemer je dolžan prekriti naslov v prvi alineji poročila (str.1), vse podatke v vrstici »Lastnik« (str. 1), naslov v vrstici »Zadeva« (str.2), vse podatke v vrstici »Lastnik« (str. 2), naslov v alineji pod vrstico »Predmet ocene vrednosti«, naslov v prvi in drugi alineji pod vrstico »Predstavitev posameznih pozidav«, vse podatke v vrstici Lastnik« pod tč. 2.1. (str. 6), naslov v prvi alineji pod tč. 4 (str. 13), naslov v prvi alineji pod vrstico »Predstavitev posameznih pozidav« (str. 13), naslov v alineji pod prvima fotografijama str. 14), ime in priimek v tabeli pod tč. 4.1. (str. 15), naslov v prvi in drugi vrstici pod naslovom »Vrednosti pozidav« (str. 19), naslove v stolpci »Naslov« v zadnji tabeli na str. 19, naslove v prvi tabeli v vrstici »Lokacija« (str. 20), naslov v šesti vrstici pod poglavjem »Utemeljitev prilagoditev« (str. 20), datum rojstva in naslov v izreku Odločbe ter imeni in priimka ter podpisa na dnu odločbe (str. 23), ime in priimek naveden na vseh straneh v nogi dokumenta v vrstici »Ocena vrednosti«, 
1.4.     Oceno vrednosti na parcelah z dne 3. 9. 2020,
1.5.     Oceno vrednosti na parcelah z dne 15. 9. 2020,
1.6.     Oceno tržne vrednosti lastninske pravice na nepremičnini z dne 15. 7. 2019, pri čemer je dolžan prekriti vsa imena, priimke in naslove v alineji »Lastniki nepremičnin« (str.1), datum rojstva in naslov v izreku odločbe ter imeni in priimka ter podpisa na dnu odločbe (str. 3), imena, priimki in kraji lesnih trgovcev in revirnih gozdarjev (četrta alineja, tč. II. na str. 5),
1.7.    Oceno vrednosti na parceli z dne 6. 12. 2020,
1.8.     Cenitveno poročilo z dne 21. 7. 2020, pri čemer mora prekriti ime in priimek ter naslov v tabeli »II/1 Lastništvo« (str. 4), 
1.9.     Cenitev vrednosti gozda z dne 1. 2. 2019, pri čemer je dolžan prekriti ime in priimek ter naslov v tabeli pod tč. 4 (str. 2),
1.10.    Oceno vrednosti na parcelah z dne 14. 8. 2020,
1.11.    Poročilo o oceni tržne vrednosti gozdnih parcel z dne 29. 11. 2018, pri čemer je dolžan prekriti vse podatke v vrstici Lastnik parcele« (str. 1) in ime in priimek v tretji vrstici pod tč. 7 (str. 18),
1.12.    Oceno vrednosti na parcelah z dne 1. 6. 2019,
1.13.    Cenitev vrednosti gozda z dne 8. 4. 2019, pri čemer je dolžan prekriti ime in priimek ter naslov v tabeli pod tč. 4 (str. 2),
1.14.    Cenitev vrednosti gozda in gozdnega zemljišča z dne 28. 2. 2019, pri čemer je dolžan na vsaki strani dokumenta prekriti elektronski naslov sodnega cenilca, ime, priimek in naslov pod vrstico »Podatki o lastnikih« (str. 3), ime, priimek in naslov  v tretji vrstici zadnje tabele »podatki o lastnikih in upravljavcih parcele« na listu »opisni podatki o parceli« (list 32/49), ime, priimek in naslov v tč. 3 cenitvenega poročila »Lastnica-ki ocenjenih nepremičnin (list 44/49),
1.15.    Revalorizacijo cenitve vrednosti gozda in gozdnega zemljišča z dne 14. 12. 2021, pri čemer je dolžan prekriti vse podatke v vrstici »Lastnik parcel« (str. 2), 
1.16.    Oceno vrednosti na parcelah z dne 26. 10. 2019,
1.17.    Oceno vrednosti na parcelah z dne 14. 10. 2019,
1.18.    Oceno vrednosti na parceli z dne 4. 9. 2019,
1.19.    Oceno vrednosti na parcelah z dne 5. 2. 2020,
1.20.    Revalorizacijo tržne vrednosti že izdelanega cenitvenega poročila o nameri sklenitve kupoprodajne pogodbe z dne 5. 2. 2021,
1.21.    Izvedensko mnenje o vrednosti nepremičnin z dne 3. 1. 2019, pri čemer je dolžan prekriti ime, priimek in naslov v tabeli »Podatki o lastništvu (str. 1).

2.    V delu, v katerem je organ dolžan skladno s 1. tč. izreka te odločbe na dokumentih prekriti osebne podatke, se pritožba prosilca zavrne.

3.    Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

4.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 5. 5. 2022 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je želel prejeti naslednje kopije:
- vlog, s katerimi je organ uveljavljal predkupno pravico na podlagi določbe tretjega odstavka 47. člena ZG,
- pogodb, ki jih je sklenil na podlagi uveljavljanja predkupne pravice na podlagi določbe tretjega odstavka 47. 
- cenitev, ki so bile izdelane za potrebe uveljavljanja predkupne pravice na podlagi določbe tretjega odstavka 47. člena ZG, in
- pogodb in računov izvedencev oziroma cenilcev, ki so izdelali cenitve za potrebe uveljavljanja predkupne pravice na podlagi določbe tretjega odstavka 47. člena ZG.

Organ je prosilca pozval, da zahtevo dopolni z navedbo obdobja in območja, za katerega zahteva navedene informacije. Prosilec je zahtevo dopolnil, da želi dokumente za celotno obdobje uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o gozdovih oz. od 18. 12. 2007 dalje in za območje celotne Republike Slovenije.

Organ je dne 10. 6. 2022 izdal odločbo št. 1.6.2-047-40/2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilca delno ugodil in odločil, da se mu posredujejo kupoprodajne pogodbe in izjave o sprejemu ponudb brez osebnih podatkov lastnikov nepremičnin, skrbnikov, pooblaščencev lastnikov ter zaposlenih pri organu. Organ je zahtevo zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje cenitev, ki so bile izdelane za potrebe uveljavljanja predkupne pravice organa na podlagi tretjega odstavka 47. člena ZG. V preostalem delu je organ zahtevi prosilca ugodil. 

Glede zavrnilnega dela je organ v odločbi navedel, da je cenitev v postopku obvezna, če znaša vrednost nakupa 100.000 EUR ali več. Pravila organa o izvedbi postopka razpolaganja in pridobivanja gozdov določajo, da je cenitev nujni del dokumentacije posamezne zadeve, ki se vodi v postopku nakupa. Iz navedenega izhaja, da cenitev organu predstavlja interni pripomoček za določitev tržne cene nepremičnine, zato je organ ne razkriva, saj predstavlja izjemo po 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organov, razkritje katerega bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa). Če bi organ cenitve razkril, bi mu to lahko povzročilo škodo, predvsem ekonomsko, in sicer iz razloga eventualnih špekulacij prodajalcev oz. potencialnih prodajalcev ob nakupnih cenah gozdov. Poudariti je potrebno, da je eno izmed temeljnih načel  Zakona o gospodarjenju z gozdovi v lasti Republike Slovenije načelo gospodarnosti (4. člen zakona), ki določa, da je potrebno pri gospodarjenju z državnimi gozdovi ravnati gospodarno, učinkovito in tako, da se uresničujejo cilji iz tega zakona in predpisov, ki urejajo gozdove ter varstvo okolja in ohranjanje narave. Eden temeljih ciljev omenjenega zakona je dolgoročno povečevati površino državnih gozdov (7. člena zakona), slednje pa brez gospodarnosti ni mogoče.

Zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe je prosilec 28. 6. 2022 vložil pritožbo iz razlogov napačne uporabe oziroma neuporabe materialnih predpisov, napačne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in bistvenih kršitev pravil postopka, pri čemer predlaga, da se pritožbi ugodi, odločba odpravi in organu naloži, da prosilcu posreduje vse predmetne cenitve ter naloži povrnitev stroškov, kot so zaznamovani na koncu njegove pritožbe. Prosilec je navedel, da je izpodbijana odločitev napačna. Pogoji, da bi bila podana izjema notranjega delovanja organa, niso izpolnjeni. Cenitve, ki so bile izdelane za potrebe uveljavljanja predkupne pravice naslovne družbe, na podlagi tretjega odstavka 47. člena ZG, namreč ne morejo predstavljati dokumenta (oziroma podatka iz dokumenta), ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Bistvo cenitve nepremičnine je ugotovitev tržne oziroma druge vrednosti nepremičnine. Pri tem pa se cenitve iste nepremičnine v istem času in po isti metodi med seboj ne razlikujejo (oziroma se vsaj ne bi smele razlikovati), kar pomeni, da vrednost nepremičnine ni in ne more biti nobena »skrivnost«. V tem smislu torej cenitve, ki so bile izdelane za potrebe uveljavljanja predkupne pravice organa, ne morejo predstavljati internega dokumenta, saj gre le za ugotovitev vrednosti nepremičnine (ki bi jo praviloma lahko ugotovil kateri koli cenilec). Četudi pa bi se zahtevane cenitve oziroma v njih vsebovani podatki šteli za podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa (pa se ne), njihovo razkritje (oziroma posredovanje prosilcu) zagotovo ne bi povzročilo motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa ali kakršne koli »ekonomske škode«. V zvezi s tem prosilec izpostavlja, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacij javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar skladno z ustaljeno sodno prakso predstavlja dokazni standard »onkraj dvoma«, organ pa je v izpodbijani odločbi uporabil nižji dokazni standard, da bi jo to »lahko povzročilo škodo«. Organ s tem ni zadostil dokaznemu standardu za zakonito in pravilno uporabo izjeme od dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena, na katero se sam sklicuje, posledično pa je izpodbijana odločba že iz tega razloga napačna in nezakonita ter jo je potrebno odpraviti. Tudi sicer je argumentacija organa neutemeljena, saj si ni mogoče predstavljati, kako naj bi posredovanje zahtevanih cenitev prosilcu lahko organu povzročilo ekonomsko škodo »iz razloga eventualnih špekulacij prodajalcev oz. potencialnih prodajalcev ob nakupnih cenah gozdov«. Za kakšne špekulacije naj bi v konkretnem primeru šlo, organ ni pojasnil. Prosilec je poudaril, da razkritje cenitev ne bi v ničemer vplivalo na opredelitev »ponujene« prodajne cene gozdov. Skladno z določbami Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) namreč prodajalec gozda svojo ponudbo za prodajo gozda, ki mora obvezno vsebovati tudi ceno, predloži pristojni upravni enoti v objavo (predkupni upravičenci in potencialni kupci pa jo nato lahko sprejmejo). Cena gozda je tedaj - ob predložitvi ponudbe pristojni upravni enoti v objavo – že določena, kar pomeni, da prodajalec gozda že po sami naravi stvari ne bi mogel »izkoristiti« časovno kasneje pripravljene cenitve za ta gozd v smislu špekuliranja s prodajno ceno. Sicer pa vrednost nepremičnine, kot že omenjeno, ni nobena »skrivnost«, saj jo lahko ugotovi kateri koli cenilec, zato tudi v tem smislu razkrivanje cenitev prosilcu organu ne bi moglo povzročiti nobene škode.

Organ je pritožbo prosilca, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP, z dopisom z dne 14. 7. 2022, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi. Dne 3. 8. 2022 je organ IP posredoval tudi dokumentacijo, ki je bila predmet pritožbenega postopka.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v 2. tč., tj. v delu, v katerem je organ zavrnil posredovanje cenitev, ki so bile izdelane za potrebe uveljavljanja predkupne pravice organa na podlagi tretjega odstavka 47. člena Zakona o gozdovih. IP je tako preizkusil izpodbijano odločbo zgolj v povezavi z 2. tč., preostali deli izpodbijane odločbe pa niso predmet tega pritožbenega postopka.

Predmet tega pritožbenega postopka je dostop do 21 cenitev, kot so navede v izreku te odločbe. Organ je dne 3. 8. 2022 na poziv IP št. 090-221/2022/2 z dne 26. 7. 2021 za predložitev dokumentacije, ki je predmet pritožbenega postopka, IP sicer poslal 28 cenitvenih poročil, skupaj s seznamom vseh relevantnih pogodb, podatkom ali je bilo za konkretno pogodbo izdelano cenitveno poročilo in številko cenitve, ki se nanaša na konkretno pogodbo, vendar IP ugotavlja, da se nekatere cenitve med dokumentacijo podvajajo.
1. Notranje delovanje oziroma dejavnost organa

Organ se je pri zavrnitvi dostopa do cenitev skliceval na izjemo notranjega delovanja organa, zato je IP najprej presojal, ali je v konkretnem primeru podana izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjena dva kriterija:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Namen te izjeme je namreč v preprečevanju škode, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi namreč v primeru, da bi tovrstni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

Organ je v izpodbijani odločbi glede izpolnjevanja prvega kriterija navedel, da notranja pravila organa določajo, da je cenitev nujni del dokumentacije posamezne zadeve in da službi kot interni pripomoček za določitev tržne cene nepremičnine, zato jih organ ne razkriva in jih šteje za svoje notranje informacije. IP je ob preučitvi določb  Zakon o gospodarjenju z gozdovi v lasti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 9/16 in 36/21, v nadaljevanju ZGGLRS) in vsebine konkretnih cenitvenih poročil ugotovil, da predstavljajo predmetne cenitve podlago za notranje razmišljanje organa. Za odločitev o nakupu gozda, katerega vrednost znaša 100.000 EUR ali več, je namreč treba pridobiti cenitev, ki je tudi podlaga za odločitev o samem nakupu, saj se gozd ne sme kupiti nad ocenjeno vrednostjo iz pridobljene cenitve. Cenitev posledično predstavlja dokument, ki organu pomaga oblikovati njegovo odločitev o samem nakupu gozda, vsebuje tudi podatke, ki so podlaga za izračun ocenjene vrednosti. Glede na navedeno razkrivajo navedene cenitve pomemben del vsebine, ki je predstavljala del razmišljanja organa glede odločitve o vrednosti nakupa konkretnih gozdov. Izvajanje te naloge organa nedvomno predstavlja notranje delovanje organa. Cenitev namreč ne vsebuje zgolj numeričnega podatka o vrednosti gozda, temveč tudi podrobnosti glede določitve te cene, sestavo gozda, podatke o samem terenu, dostopu, možnosti uporabe mehanizacije za spravilo lesa in druge informacije, ki organu lahko pomagajo pri odločitvi o nakupu konkretne nepremičnine in ustreznosti postavljene cene. 

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da odločitev organa o sprejemu določene cene in ugotovitve vrednosti konkretne nepremičnine, v kar med drugim sodi tudi postopek izdelave oz. pridobitve cenitvenega poročila, sodi v notranje delovanje organa. Pri izjemi notranjega delovanja organa se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje politike oz. razmišljanja organa, mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila ali podobni interni dokumenti, namenjeni uslužbencem organa, torej takšni, ki so izdelani zaradi nekih notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa. Zahtevani dokument očitno ni namenjen zunanjemu krogu oseb, pač pa je namenjen internemu delovanju organa, ki naj bi služil odločitvi organa glede sprejema ponudbene cene oz. odločitve o ustreznosti konkretne cene. Prvi pogoj, ki mora biti podan za obstoj izjeme notranjega delovanja organa, je torej podan.

IP tako ni sledil pritožbeni navedbi, da cenitve ne morejo predstavljati dokumenta v povezavi z notranjim delovanjem organa, saj je bistvo cenitve ugotovitev tržne oziroma druge vrednosti nepremičnine, kar ne predstavlja interneta dokumenta organa. Pridobitev cenitev namreč organu služi kot podlaga za sprejem odločitve o konkretnem nakupu, torej predstavlja informacijo, ki jo organ vključi in upošteva pri oblikovanju odločitve o nakupu in ugotavljanju ustreznosti cene konkretne nepremičnine, torej je nedvomno dokument povezan z dejavnostjo in notranjimi odločitvami organa.

Nadalje je IP presojal obstoj drugega pogoja izjeme notranjega delovanja organa, in sicer, ali bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test). Na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Besedo »motnje« je zato treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«.

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da bi razkritje cenitvenega poročila »lahko povzročilo škodo, predvsem iz razloga eventualnih špekulacij prodajalcev oz. potencialnih prodajalcev ob nakupnih cenah gozdov«. IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da v konkretnem primeru zaključkom organa ni mogoče slediti. Kot izpostavlja tudi prosilec v svoji pritožbi, organ nastanka škode ni izkazal z dokaznim standardom »onkraj dvoma«, saj je navedel, da bi do nastanka škode »lahko prišlo«, kar predstavlja nižji dokazni standard.

IP svojo odločitev o neizkazanosti kriterija nastanka škode utemeljuje tudi s tem, da je konkretna cenitev vezana na konkretno nepremičnino oziroma gozd. Ti se med seboj razlikujejo tako po svoji sestavi, starosti, legi, kakovosti, možnosti dostopa, možnosti uporabe mehanizacije ipd. Ugotovljena vrednost za konkretni gozd tako ne more vplivati in razkrivati vrednosti drugih nepremičnin, ki v predmetni cenitvi niso bile zajete, saj imajo druge nepremičnine drugačne značilnosti, ki vplivajo na oblikovanje cene. Dalje IP ugotavlja, da so cenitve vezane na sklenjene kupoprodajne pogodbe, kar pomeni, da razkritje cenitve na izvedbo konkretnega pravnega posla ne more vplivati, saj je ta že sklenjen, kar pomeni, da razkritje ne more več vplivati na odločitev in razmišljanje pogodbenih strank v zvezi z nepremičnino, na katero se cenitev nanaša. IP dalje pojasnjuje, da je pridobitev cenitve zakonska obveznost organa (21. člen ZGGLRS), posledično mora biti organ sposoben izkazati zakonitost svojega delovanja, tj. da je v primerih, ko to določa zakon, pridobil obvezno cenitev. 

Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na načelo gospodarnosti, ki je eden od temeljnih ciljev zakona, ki ga z razkritjem cenitev ne bi bilo mogoče doseči. IP pri tem izpostavlja, da zakon poleg načela gospodarnosti vsebuje tudi načelo preglednosti (6. člen), ki določa, da se z državnimi gozdovi gospodari tako, da se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. V to nedvomno sodi tudi preglednost sprejemanja odločitev glede nakupov in nakupnih cen konkretnih gozdov ter ugotavljanje, ali je organ v postopku ravnal gospodarno in zakonito. Skladno s tretjim odstavkom 21. člena ZGGLRS se namreč državni gozd ne sme kupiti nad ocenjeno vrednostjo. Načelo preglednosti posledično službi tudi pregledu nad tem, ali je organ ravnal skladno z navedeno določbo. 

Glede na navedeno IP ugotavlja, da drugi pogoj zatrjevane izjeme ni podan, saj organ ni izkazal, da bi razkritje konkretnih cenitev za konkretne pravne posle predstavljalo nepopravljivo škodo pri kakovosti odločanja organa in njegovega učinkovitega dela, hkrati pa je ustavna pravica javnosti do preglednosti nad vodenjem postopkov in zakonitostjo sprejetih odločitev organa, v konkretnem primeru podana že v temeljnih načelih ZGGLRS.

2. Osebni podatki

IP je po uradni dolžnosti ugotavljal obstoj izjeme od prostega dostopa na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (t. i. varovani osebni podatki), ker je ugotovil, da so v cenitvenih poročilih navedeni osebni podatki posameznikov (osebni podatki lastnikov gozdov, njihova imena, naslovi) in osebni podatki sodnih cenilcev ter drugih posameznikov.

S 25. 5. 2018 se je začela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov), ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1), kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka člena 4 Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov). Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka člena 4 Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov). Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Če torej obstaja ena izmed teh podlag za obdelavo osebnih podatkov, je obdelava osebnih podatkov v javnem sektorju skladna z zakonodajo.

Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da 22. člen Zakona o sodnih izvedencih, sodnih cenilcih in sodnih tolmačih (Uradni list RS, št. 22/18; v nadaljevanju ZSICT) v tretjem odstavku določa, da je imenik sodnih cenilcev za pravno varnost, delovanje sodišč in drugih državnih organov v sodnih in drugih postopkih ter obveščanje strank javen v delu, ki obsega naslednje podatke:
- osebno ime,
- znanstveni ali strokovni naslov,
- poštni naslov, na katerem je dosegljiv, razen če sodni izvedenec, sodni cenilec ali sodni tolmač izjavi, da naj se ta podatek v celoti ali delno izvzame iz javnega dela imenika,
- kontaktna številka telefona in kontaktni naslov elektronske pošte,
- podatek o zaposlitvi ali drugem zaposlitvenem statusu, razen če sodni izvedenec, sodni cenilec ali sodni tolmač izjavi, da naj se ta podatek v celoti ali delno izvzame iz javnega dela imenika,
- navedba strokovnega področja, podpodročja oziroma jezikovnega področja, za katero je oseba imenovana,
- datum imenovanja in
- podatek o javnem opominu, če je bil ta izrečen kot disciplinski ukrep za obdobje enega leta po pravnomočnosti odločbe, ki je bila podlaga za vpis tega podatka.

Na podlagi četrtega odstavka 22. člena ZSICT je javni del imenika objavljen na spletni strani ministrstva, v katerega je IP vpogledal in ugotovil, da ta vsebuje vse osebne podatke konkretnih cenilcev, ki so navedeni v cenitvenih poročilih. V cenitvenem poročilu navedeni osebni podatki cenilcev, ki v dokumentu nastopa v vlogi sodnega cenilca, torej na podlagi določb ZSICT niso varovani in posledično niso izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. IP je v enem od cenitvenih poročil ugotovil, da je naveden elektronski naslov cenilca, ki ni naveden v predmetnem ceniku, posledično je IP organu naložil, da elektronski naslov prekrije, saj ne gre za javni podatek. 

IP dalje ugotavlja, da določeni cenilci niso vpisani v imenik sodnih cenilcev, temveč opravljajo delo kot samostojni podjetniki. IP ugotavlja, da je samostojni podjetnik gospodarski subjekt (pravna oseba), zato njegovi podatki niso varovani osebni podatki, saj se ti lahko nanašajo le na posameznike (fizične osebe). IP zato kot varovane osebne podatke ni štel imena in priimka samostojnega podjetnika, njihove sedeže in kontaktne podatke, ki so javno objavljeni na spletu. 

V nekaterih cenitvah so navedeni tudi osebni podatki lastnikov posameznih gozdov (osebna imena, naslovi) in osebna imena gozdarjev. Glede na to, da gre za posameznike, fizične osebe, je IP njihove podatke štel za varovane osebne podatke, saj ni izrecne zakonske podlage, ki bi dovoljevala razkritje njihovih osebnih podatkov v cenitvenih poročilih.

V nekaterih cenitvah so navedeni tudi osebni podatki javnih uslužbencev, zakonska podlaga, ki omogoča njihovo razkritje, pa je določena v tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. V cenitvenih poročilih se nahajajo tudi osebni podatki avtorjev monografij, člankov in drugih virov uporabljene literature, ki niso varovani osebni podatki, saj se avtorsko delo vedno objavi skupaj z imenom in priimkom avtorja.

3. Delni dostop

Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane podatke, je treba omogočiti t. i. delni dostop, in sicer s prekritjem navedenih podatkov, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljevanju Uredba ZDIJZ) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Obe navedeni določbi opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Vendar pa implementacija delnega dostopa ne predstavlja samo tehničnih težav ločevanja prosto dostopnih od zavarovanih podatkov, temveč tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa. Že Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni potrebno odobriti takrat, ko bi ta bil brez smisla, ker bi bilo dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za prosilca (primer Olli Mattila proti Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12. 7. 2011, ECR II-226). Delni dostop je torej treba omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta tehnični in vsebinski vidik.

V obravnavanem primeru organ ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ in ni pojasnil, zakaj je presodil, da delni dostop do cenitvenega poročila ne bi bil mogoč (ob npr. prekritju ocenjene vrednosti, za katero je menil, da ni javna). Kot izhaja iz zgornjih ugotovitev, je IP ugotovil, da je v zahtevanih dokumentih sicer podana izjema varstva osebnih podatkov, vendar je varovane osebne podatke iz cenitev mogoče izločiti oz. prekriti, ne da bi slednje ogrozilo zaupnost varovanih informacij, zato je delni dostop v konkretnem primeru mogoč na način, kot izhaja iz izreka te odločbe.

4. Način seznanitve z dokumenti

IP še pojasnjuje, zakaj prosilcu ni mogoče ugoditi glede načina seznanitve oz. oblike pridobitve zahtevanega cenitvenega poročila in mu posredovati zahtevanih fotokopij, temveč mu je mogoče odobriti le vpogled v cenitvena poročila. Drugi odstavek 25. člena ZDIJZ določa, da če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, organ prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled. Ob vpogledu v cenitvena poročila je IP ugotovil, da imajo določene cenitve oznako, da njihova objava delno ali v celoti ni dovoljena in da brez  pisnega soglasja avtorja ni dovoljeno sklicevanje na cenitev oz. druge določbe glede omejitev uporabe poročila brez pisnega soglasja avtorja.

Glede na navedeno je IP v pritožbenem postopku ugotavljal, ali cenitvena poročila predstavljajo avtorsko delo, oz. ali zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse predpostavke, ki izhajajo iz opredelitve avtorskega dela kot ga določa prvi odstavek 5. člena Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZASP), to so: individualnost, intelektualnost oz. duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost.

V konkretnem primeru ni dvoma, da zahtevani dokumenti predstavlja delo s področja nepremičninske in ekonomske znanosti, ki je izraženo v pisni obliki in ga je ustvaril človek. Pri zahtevanem dokumentu je izpolnjen tudi element duhovnosti. Ustvarjanje zahtevanih dokumentov je namreč zahtevalo delo intelekta oz. duha avtorja in ni prevladovalo fizično delo. Zato je šlo nedvomno za izraz misli avtorja – avtor je moral uporabiti intelekt za oblikovanje vsebine dokumenta, predvsem izračuna ocenjene vrednosti nepremičnin, pri čemer je moral uporabiti svoje znanje in ustrezne metode oziroma standarde izračuna in pri zapisu iskati in uporabiti najbolj primerne izraze, tabele, načrte, ipd. Pri pripravi obravnavanih dokumentov je nedvomno prevladovalo duhovno ustvarjanje in ustvarjalec je moral uporabiti svoj intelekt za pripravo te intelektualne stvaritve. Prav tako lahko zahtevane dokumente hkrati uporabljajo različni uporabniki, ne da bi se pri tem vsebina tega dokumenta izčrpala oz. zmanjšala. Za cenitve torej nedvomno veljata tako ubikviteta kot neizčrpnost, pripravljen pa je bil z uporabo intelekta oz. duha avtorja. Individualnost dela predstavlja značilnost, ki avtorsko delo ločuje od ostalih, avtorsko nevarovanih del, od drugih avtorsko varovanih del in hkrati od umetniške in kulturne dediščine, ki je last širše javnosti. Gre za zahtevo po tem, da ima delo vsaj še toliko izvirnih potez, da se še lahko uvršča med avtorska dela. Obravnavane cenitve nedvomno izpolnjujejo tudi kriterij individualnosti. Gre za obširnejše dokumente, ki obsegajo tudi nekaj deset strani, v njih je naveden opis nepremičnine, opis gozdnega sestoja predmetne nepremičnine, lokacija, analiza gospodarne rabe nepremičnine, postopek izračuna ocenjene vrednosti nepremičnin idr. relevantne informacije, ki jih je navedel oz. izvedel avtor, upoštevajoč specifike posamezne nepremičnine ter metode in standarde, ki veljajo za to področje, kar bi lahko bilo izvedeno na različne načine. Nedvomno je individualnost botrovala izbiri besed, stavkov in načina podajanja stališča (tabele, načrti, zemljevidi, fotografije ogledov). Odločitev o tem, kako natančno bo posameznik obrazložil postopek izračuna ocenjene vrednosti nepremičnin, katere besede bo uporabil, kako jih bo strukturiral, razdelil (ali bo uporabil enotno besedilo, poglavja, podpoglavja, točke, tabele ipd.), v konkretnem primeru nedvomno izkazuje izpolnjenost kriterija individualnosti dela. Da obravnavani dokumenti vsebujejo zadostno mero individualnosti, kaže tudi dejstvo, da gre za kategorijo, ki dopušča različne možnosti razlage in metod ocenjevanja, kar pomeni, da je delo avtorja na določeni ustvarjalni ravni oz. kaže na določeno količino individualnosti. Poleg tega IP opozarja tudi na 12. alinejo drugega odstavka 5. člena ZASP, ki med avtorska dela primeroma šteje tudi predstavitve znanstvene, izobraževalne ali tehnične narave (tehnične risbe, načrti, skice, tabele, izvedenska mnenja in druga dela enake narave).

V obravnavanem primeru so zahtevane cenitve nedvomno avtorsko delo  in so kot take zavarovane skladno z ZASP, kar pomeni, da je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi določbo drugega odstavka 25. člena ZDIJZ. Organ bi sicer moral kot dober gospodar in skladno s standardi, ki so se razvili v tej zvezi, s pogodbo z avtorjem dogovoriti prenos nekaterih materialnih avtorskih pravic, ki bi mu dovoljevale takšno razpolaganje z avtorskim delom, da bi bila možna reprodukcija za namene omogočanja dostopa do informacij javnega značaja v zahtevani obliki. IP ugotavlja, da iz posredovanih cenitev ne izhaja, da bi organ in cenilci določili pravila glede prenosa avtorskih pravic, iz česar izhaja, da organ z avtorji ni dogovoril prenosa materialnih avtorskih pravic, zato pride v poštev le možnost iz drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, in sicer, da se prosilcu omogoči le vpogled v zahtevane informacije. IP je pri svojih ugotovitvah izhajal iz jasne zakonske določbe prvega odstavka 80. člena ZASP, da morajo biti pravni posli, s katerimi se prenašajo materialne avtorske pravice ali druge pravice avtorja ali dajejo dovoljenja, v pisni obliki, če ni z zakonom drugače določeno. Kot že rečeno, pa IP v cenitvenih poročilih ni našel določil o prenosu materialnih avtorskih pravic, hkrati pa določeni dokumenti vsebujejo tudi opozorila o omejitvi uporabe samega cenitvenega poročila.

Glede na vse navedeno je, ob upoštevanju drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, prosilcu mogoče odobriti le vpogled v zahtevane dokumente. Pri tem IP poudarja, da s takšno odločitvijo ne gre za odločanje ultra ali extra petitum, ker gre le za vprašanje oblike (načina) seznanitve, in ne za poseg v vsebino zahtevka – predmet zahtevka namreč ostaja enak. Iz navedene določbe ZDIJZ izhaja, da sta prvostopenjski in drugostopenjski organ glede oblike seznanitve upravičena odločiti drugače, kot se glasi zahtevek, tj. namesto posredovanja fotokopij odobriti vpogled, če je seveda izpolnjen pogoj obstoja varovanega avtorskega dela. V podporo temu stališču je tudi siceršnji duh transparentnosti in preglednosti nad informacijami javnega značaja ter upoštevaje načelo najširšega varstva pravic strank. Očiten nesmisel bi bil, če bi organ prosilcu zavrnil zahtevo zato, ker bi ta zaradi nepoznavanja vsebine dokumenta »napačno« formuliral način seznanitve.

5. Sklepno

Upoštevaje vse navedeno je IP, skladno z določbo prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil odločbo prve stopnje s svojo odločbo in v tem delu sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V preostalem delu, torej glede prekritih osebnih podatkov in glede posredovanja fotokopij zahtevanega dokumenta, pa je IP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena, pri čemer IP izpostavlja, da je prosilec v pritožbi sicer uvodoma navedel, da predlaga povrnitev stroškov, kot so zaznamovani na koncu pritožbe, pri čemer stroškov na koncu pritožbe ni posebej navedel. Ne glede na to IP pojasnjuje, da gredo na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, o čemer je odločeno v 4. točki izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka