prosilec - SID Banka d.d.
+ -Številka: 090-493/2025
Kategorije: Ali dokument obstaja, Poslovna skrivnost
POVZETEK:
Organ je delno zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje dokumentacije v zvezi s financiranjem projektov ter strateškimi in investicijskimi načrti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, o katerih dokumentih je organ odločal, poleg tega pa se je organ le pavšalno skliceval na obstoj poslovne skrivnosti. Organ je s tem bistveno kršil pravila postopka, zato je IP pritožbi ugodil in vrnil zadevo v ponovno odločanje z napotkom, da se mora konkretno opredeliti glede (ne)obstoja vseh zahtevanih informacij, in če bo vztrajal pri izjemi poslovne skrivnosti (2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ), za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. čl. ZPosS.
ODLOČBA:
Številka: 090-493/2025/2
Datum: 13. 3. 2026
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 7. 10. 2025, zoper odločbo SID – Slovenska izvozna in razvojna banka, d.d., Ulica Josipine Turnograjske 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 33-8/2015-33 z dne 30. 9. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 7. 10. 2025 se ugodi in se odločba SID – Slovenska izvozna in razvojna banka, d.d., št. 33-8/2015-33 z dne 30. 9. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
(1) Organ je 3. 9. 2025 prejel zahtevo, v kateri ga je prosilec prosil za naslednje informacije in dokumente:
»I. FINANCIRANJE PROJEKTOV V OBDOBJU OD 1. 1. 2015 DO 31. 12. 2025 (oziroma do datuma obravnave te zahteve)
Za vsako koledarsko leto posebej prosim za strukturirane podatke o odobrenih finančnih sredstvih, razdeljene po naslednjih strateških področjih:
A. Področje Zelenega prehoda in Razogljičenja:
(Projekti, povezani z obnovljivimi viri energije, energetsko učinkovitostjo, krožnim gospodarstvom, trajnostno mobilnostjo itd.)
Skupna vsota odobrenih sredstev za vsako leto.
Seznam 20 največjih financiranih projektov za vsako leto, vključno z nazivom projekta, imenom prejemnika sredstev (pravna ali fizična oseba) in odobrenim zneskom.
Letna poročila ali analize o realizaciji in doseganju zastavljenih ciljev (npr. koliko MW novih OVE zmogljivosti je bilo zgrajenih, kakšni so bili doseženi prihranki energije, zmanjšanje emisij CO2).
Podatek o viru sredstev za to področje (npr. delež sredstev EIB, delež sredstev iz Sklada za okrevanje in odpornost, delež lastnih sredstev SID banke).
B. Področje Digitalizacije in Industrije 4.0:
(Projekti, povezani z digitalno preobrazbo gospodarstva in javnega sektorja, avtomatizacijo, razvojem IT rešitev itd.)
Skupna vsota odobrenih sredstev za vsako leto.
Seznam 20 največjih financiranih projektov za vsako leto, vključno z nazivom projekta, imenom prejemnika sredstev in odobrenim zneskom.
Letna poročila ali analize o doseganju ciljev (npr. povečanje stopnje digitalizacije v podjetjih, implementacija novih tehnologij).
II. STRATEŠKI IN INVESTICIJSKI NAČRTI DO LETA 2050
Prosim za posredovanje kopij naslednjih strateških dokumentov, ki opredeljujejo dolgoročno investicijsko politiko SID banke:
Veljavna strategija SID banke za doseganje ciljev podnebne nevtralnosti do leta 2050.
Dolgoročni investicijski načrti in časovnice (charti), ki prikazujejo predvidena vlaganja v ključna področja (energetika, transport, industrija) za podporo zelenemu prehodu.
Vsi strateški dokumenti, ki opredeljujejo usklajenost delovanja SID banke s cilji trajnostnega razvoja iz Agende 2030 in Evropskega zelenega dogovora.«
(2) Organ je z odločbo št. 33-8/2015-33 z dne 30. 9. 2025 zahtevi prosilca delno ugodil, in sicer s posredovanjem informacij, ki so prosilcu na voljo na določenih spletnih naslovih. V preostalem delu je organ zahtevo zavrnil. V obrazložitvi je pojasnil, da je ugotovil, da želi prosilec pod točko I. A in I. B informacije in dokumente, ki jih organ v zahtevani obliki oziroma strukturi za obdobje od 1. 1. 2015 do 31. 12. 2025 (oziroma do datuma obravnave zahteve) nima in da v tem delu zahtevane informacije ne izpolnjujejo definicije informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Organ je ugotovil, da s takim dokumentom ne razpolaga, saj tak dokument ni bil sprejet, oziroma ni bil pripravljen v okviru delovnega področja organa. V skladu z navedenim 4. členom ZDIJZ je informacija javnega značaja le tista, ki izhaja iz delovnega področja zavezanca in je v materializirani obliki. Organ ni dolžan ustvariti novega dokumenta. Organ ne vodi strukturiranih podatkov o odobrenih finančnih sredstvih za vsako koledarsko leto posebej, strukturiranih po področjih, kot izhaja iz zahteve. Organ tako ne razpolaga s podatki po strateškem področju A. Področje Zelenega prehoda in Razogljičenja (Projekti, povezani z obnovljivimi viri energije, energetsko učinkovitostjo, krožnim gospodarstvom, trajnostno mobilnostjo itd.) in strateškem področju B. Področje Digitalizacije in Industrije 4.0 (Projekti, povezani z digitalno preobrazbo gospodarstva in javnega sektorja, avtomatizacijo, razvojem IT rešitev itd.). Prav tako organ nima informacij in dokumentov, ki so zahtevani pod točko I. A »Skupna vsota odobrenih sredstev za vsako leto« po zahtevanih segmentih ter »Letna poročila ali analize o realizaciji in doseganju zastavljenih ciljev (npr. koliko MW novih OVE zmogljivosti je bilo zgrajenih, kakšni so bili doseženi prihranki energije, zmanjšanje emisij CO2)« ter »Podatkov o viru sredstev za to področje (npr. delež sredstev EIB, delež sredstev iz Sklada za okrevanje in odpornost, delež lastnih sredstev SID banke)«. Organ tudi nima informacij in dokumentov, ki so zahtevani pod točko I. B »Skupna vsota odobrenih sredstev za vsako leto« in »Letna poročila ali analize o doseganju ciljev (npr. povečanje stopnje digitalizacije v podjetjih, implementacija novih tehnologij)«. V nadaljevanju je organ navedel, da pod točko I. A želi prosilec »Seznam 20 največjih financiranih projektov za vsako leto, vključno z nazivom projekta, imenom prejemnika sredstev (pravna ali fizična oseba) in odobrenim zneskom« in pod I. B » Seznam 20 največjih financiranih projektov za vsako leto, vključno z nazivom projekta, imenom prejemnika sredstev in odobrenim zneskom«. Zahtevane informacije so v organu opredeljene kot zaupni podatek, za katere velja Pravilnik o poslovni skrivnosti in zaupnih podatkih oziroma, kar zavezuje organ, da uveljavlja s samim ZDIJZ predpisano izjemo od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ je povzel 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 39. člen Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1). Nato je navedel, da zahtevani podatki izpolnjujejo vse tri zahteve iz prvega odstavka 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19, v nadaljevanju ZPosS), saj zahtevani podatki niso splošno znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij in imajo tržno vrednost, saj bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovala interesom organa (škodovala njenim poslovnim ali finančnim interesom, upravljanju s tveganji, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti še posebej z vidika bančne tajnosti in bančnega poslovanja), ki ima nad njimi zakonit nadzor. Poleg tega so zahtevani podatki skladno z ZPosS in s Pravilnikom o poslovni skrivnosti in zaupnih podatkih (interni akt organa) določeni kot podatki z oznako »poslovna skrivnost«. Glede zahtevanih podatkov veljavni Pravilnik o poslovni skrivnosti in zaupnih podatkih določa, da se s poslovno skrivnostjo ne smejo seznaniti osebe zunaj organa in tudi ne zaposleni v banki, ki teh informacij oziroma listin ali predmetov ne potrebujejo pri svojem delu oziroma v zvezi z opravljanjem svojih funkcij. Zahtevani podatki sodijo med podatke, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, s katerimi razpolaga banka in, ki jih Zakon o bančništvu (Uradni list RS, št. 92/21, 123/21 - ZBNIP, 2/25 - odl. US, 17/25, v nadaljevanju ZBan-3) v 145. členu opredeljuje kot zaupne podatke. ZBan-3 v prvem in drugem odstavku 146. člena določa, da mora banka varovati zaupne podatke, ne glede na način, na katerega je te podatke pridobila in da zaupnih podatkov člani organov banke, delničarji banke, delavci banke oziroma druge osebe, ki so jim v zvezi z njihovim delom v banki oziroma pri opravljanju storitev za banko na kakršenkoli način dostopni, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, niti omogočiti, da bi jih uporabile tretje osebe, ali jih sami uporabiti za lastne namene. Kot je ugotovil že IP v svoji odločbi 090-269/2016, je organ »ustanovljen kot delniška družba, torej sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato praviloma lahko uporablja institut poslovne skrivnosti. V prid takšnemu stališču govori tudi dejstvo, da je zakonodajalec uredil položaj organa tako, da posluje kot banka, kar izhaja iz 14. člena Zakona o slovenski izvozni in razvojni banki (Uradni list RS, št. 56/08, 20/09, 25/15 – ZBan-2 in 61/20 – ZDLGPE; v nadaljevanju ZSIRB), ki v prvem odstavku določa, da organ izvaja posle v skladu z ZSIRB, zakonom, ki ureja bančništvo, zakonom, ki ureja delovanje gospodarskih družb in drugimi splošnimi predpisi. Drugi odstavek 14. člena ZSIRB nadalje določa, da zakon, ki ureja bančništvo, v celoti velja za poslovanje SID banke, razen v delih, ki so navedeni v tretjem odstavku tega člena«. Iz navedenih določb izhaja, da se za zahtevane podatke poleg ZGD-1 uporabljajo tudi določbe ZBan-3. V nadaljevanju postopka je organ preveril, ali bi zahtevani podatki lahko predstavljali podatke po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ, glede katerih ni moč uveljavljati izjeme, ki temelji na obstoju poslovne skrivnosti. Zahtevanih podatkov ni mogoče opredeliti niti po prvi alineji niti po drugi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne gre za podatke »o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače« oz. podatke »glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja«. Organ je tudi preveril, ali bi zahtevani podatki lahko predstavljali podatke o porabi javnih sredstev, glede katerih skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ ni moč uveljavljati izjeme, ki temelji na obstoju poslovne skrivnosti. S tem v zvezi je bistveno razlikovanje med kreditom organa in državno pomočjo, ki so jo komitenti organa deležni zaradi pogojev kredita, ki bi bili ugodnejši od tržnih. Porabo javnih sredstev lahko predstavlja zgolj državna pomoč (razlika med tržno ceno kredita in ceno kredita organa). Temu ustrezno organ že v fazi odobravanja kredita pridobiva vnaprejšnje soglasje svojih komitentov, da se javnosti lahko razkrijejo njihova imena in višina državne pomoči, ki jo v primeru odobritve kredita prejmejo. Nikakor pa kredit organa sam po sebi ne pomeni porabe javnih sredstev, saj ga mora komitent odplačati tako kot katerikoli drug kredit ali posojilo, dano po tržni ceni. Skladno z navedenim je treba zahtevane podatke šteti za poslovno skrivnost organa, ki dopušča uveljavljenje izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Na podlagi navedenih zakonskih podlag organ prosilcu ne sme razkriti zahtevanih podatkov. Pod točko II. zahteva prosilec strateške in investicijske projekte do leta 2050 in sicer »kopije strateških dokumentov, ki opredeljujejo dolgoročno investicijsko politiko SID banke: Veljavna strategija SID banke za doseganje ciljev podnebne nevtralnosti do leta 2050, Dolgoročni investicijski načrti in časovnice (charti), ki prikazujejo predvidena vlaganja v ključna področja (energetika, transport, industrija) za podporo zelenemu prehodu, Vsi strateški dokumenti, ki opredeljujejo usklajenost delovanja SID banke s cilji trajnostnega razvoja iz Agende 2030 in Evropskega zelenega dogovora.«. Glede navedenih zahtevanih dokumentov je organ ugotovil, da lahko zahtevi prosilca delno ugodi ter mu posreduje:
- glavne poudarke veljavne strategije organa (objavljeno na spletni strani: https://www.sid.si/sites/www.sid.si/files/documents/strategija_razvoja_sid_banke_2025-2027.pdf);
- glede ukrepov, povezanih s trajnostnim delovanjem banke, se izpostavlja in posreduje Trajnostno poročilo, ki ga banka pripravlja letno ter poročilo o ogljičnem odtisu (https://www.sid.si/o-banki/druzbena-odgovornost in https://www.sid.si/o-banki/ogljicni-odtis);
- ostale informacije strateške narave ter podatki o poslovanju banke, ki so na voljo v letnih poročilih banke (https://www.sid.si/letna-porocila) ter v poročilu o izvrševanju javnih pooblastil (https://www.sid.si/porocila o-izvrsevanju-javnih-pooblastil).
V navedenih dokumentih oziroma na navedenih spletnih dostopih, so med drugim tudi informacije glede dolgoročne investicijske politike organa, strategija organa za doseganje ciljev podnebne nevtralnosti, podpora organa zelenemu prehodu ter usklajenost delovanja organa s cilji trajnostnega razvoja.
(3) Dne 7. 10. 2025 je organ zoper odločbo št. 33-8/2015-33 z dne 30. 9. 2025 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da odločbo v celoti zavrača in jo razglaša za absolutno nično od trenutka nastanka. Poskus zavrnitve zahteve v obliki formalne »odločbe« je pravno popolnoma zgrešen in neveljaven, saj organ, kot delniška družba nima statusa upravnega organa in zato nima nobene pristojnosti za izdajanje tovrstnih upravnih aktov. Takšno dejanje prosilec razume kot zavestni poskus izogibanja zakonskim obveznostim z navidezno uporabo institutov upravnega postopka, zaradi česar je odločba že v temelju nezakonita in brez vsakršne pravne veljave. Kot banka v 100-odstotni lasti Republike Slovenije, ki upravlja z javnimi sredstvi, sredstvi iz skladov EU in sodeluje z mednarodnimi javnimi institucijami, kot je Evropska investicijska banka, je organ nedvoumno zavezanec po ZDIJZ. Njegova dolžnost je, da javnosti omogoči transparenten vpogled v svoje poslovanje, še posebej, ko gre za financiranje strateških nacionalnih projektov, ki imajo neposreden vpliv na vse prebivalce Slovenije. Sklicevanje na poslovno skrivnost pri podatkih o porabi javnih sredstev in financiranju projektov, ki so v očitnem javnem interesu, je nezakonito, nedopustno in v nasprotju s temeljnimi načeli transparentnosti delovanja subjektov v lasti države. Vztrajno in nezakonito prikrivanje bančnih in finančnih podatkov o financiranju ključnih projektov z javnimi in mednarodnimi viri ne predstavlja zgolj administrativne kršitve, temveč poraja utemeljen sum, da gre za namerno dejanje z namenom prikrivanja dejstev. Takšno ravnanje neizogibno vodi do suma storitve kaznivih dejanj, kot sta zloraba uradnega položaja po 257. členu Kazenskega zakonika (KZ-1) in goljufija po 211. členu KZ-1. V skrajnem primeru bi lahko vztrajno prikrivanje finančnih tokov in prejemnikov sredstev kazalo celo na poskuse pranja denarja. V izogib potrditvi teh resnih sumov in v imenu transparentnosti, ki jo terja poslovanje organa kot državne banke, je organ dolžan javnosti nemudoma posredovati vse zahtevane podatke. Prosilec odločbo organa izpodbija in zahteva njeno izničenje, ker gospodarska družba ne more izdati veljavne upravne odločbe. Organ je delniška družba in ne upravni organ. Poskus zavrnitve zahteve v obliki »odločbe« je pravno zgrešen in kaže na poskus izogibanja zakonskim obveznostim z navidezno uporabo institutov upravnega postopka. Tak akt je ničen, saj ga je izdal organ, ki za to ni pristojen. Kot banka v 100- odstotni lasti Republike Slovenije je organ zavezanec po ZDIJZ in je dolžan omogočiti dostop do informacij o svojem poslovanju, še posebej, kadar gre za porabo javnih sredstev, sodelovanje z mednarodnimi javnimi institucijami (kot je EIB) in izvajanje strateških nacionalnih projektov. Sklicevanje na poslovno skrivnost pri teh podatkih je nezakonito in v nasprotju z javnim interesom po transparentnosti. Izpodbijana odločba ne vsebuje jasne in pravno utemeljene obrazložitve, zakaj zahtevani podatki predstavljajo poslovno skrivnost do te mere, da bi prevladala nad javnim interesom za razkritje. Pavšalno sklicevanje na interne akte ne zadostuje. Z zavrnitvijo dostopa do informacij, ki bi morale biti javne, organ izrablja svoj položaj in javnosti odreka pravico do nadzora. Prikrivanje dejanskih okoliščin o porabi sredstev, pridobljenih od mednarodnih institucij in iz skladov EU, lahko vzbudi sum o netransparentnem ravnanju z namenom pridobitve protipravne premoženjske koristi. V skrajnem primeru bi lahko vztrajno prikrivanje finančnih tokov kazalo celo na poskuse pranja denarja. Na koncu je prosilec navedel, da zahteva, da mu organ posreduje vse informacije in dokumente, ki so navedeni v njegovi zahtevi z dne 3. 9. 2026.
(4) Organ je pritožbo z dopisom št. 33-8/2015-35 z dne 21. 10. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.
Pritožba je utemeljena.
(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Organ kot zavezanec po ZDIJZ
(6) Prosilec v pritožbi uvodoma navaja, da je poskus zavrnitve zahteve v obliki formalne odločbe »pravno popolnoma zgrešen in neveljaven, saj organ, kot delniška družba nima statusa upravnega organa in zato nima nobene pristojnosti za izdajanje tovrstnih upravnih aktov«. IP zato pojasnjuje, da je organ na podlagi ZDIJZ zavezan na dveh pravnih podlagah, in sicer na podlagi 1.a člena ZDIJZ kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava in na podlagi 1. člena ZDIJZ kot nosilec javnega pooblastila. Javno pooblastilo, katerega nosilec je organ, je opredeljeno v Zakonu o Slovenski izvozni in razvojni banki (Uradni list RS, št. 56/08; s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSIRB) in v Zakonu o jamstveni shemi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/09 in 42/09; v nadaljevanju ZJShemRS). Organ je torej nedvomno zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ, ti zavezanci pa morajo, če zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrnejo, o tem izdati pisno odločbo (drugi odstavek 22. člena ZDIJZ). Ker je torej organ obravnavano zahtevo prosilca delno zavrnil, je o tem odločil z odločbo. Pritožbene navedbe, s katerimi prosilec zatrjuje, da je izpodbijana odločba nična, ker naj organ ne bi imel pristojnosti za izdajanje odločb, so zato pravno povsem neutemeljene.
(7) IP uvodoma še pojasnjuje, da Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa, torej v obravnavanem primeru v vprašanja glede sumov storitev kaznivih dejanj, ki jih navaja prosilec v pritožbi. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se torej lahko presoja le vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu v materializirani obliki in ali predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa. IP ni pristojen ugotavljati, ali organ svoje naloge izvaja pravilno in skladno s predpisi. Ugotavljanje, zakaj ima organ na določen način urejeno določeno področje, je torej v pristojnosti drugih organov.[1] IP se zato ni opredeljeval do pritožbenih navedb, s katerimi prosilec utemeljuje obstoj različnih kaznivih dejanj.
2. Predmet pritožbenega postopka in vrnitev v ponovni postopek
(8) IP ugotavlja, da prosilec s pritožbo nasprotuje izpodbijani odločbi v celoti. Iz pritožbenih navedb namreč izhaja, da se prosilec ne strinja z ugotovitvijo, da je del zahtevanih dokumentov poslovna skrivnost in ugovarja pomanjkljivemu ugotovitvenemu postopku organa ter vztraja pri celotni zahtevi.
(9) IP primarno ugotavlja, da se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, glede katerih delov zahtevanih dokumentov se dostop delno ugodi oziroma zavrne. Organ je namreč zahtevo prosilca z izpodbijano odločbo delno zavrnil, ne da bi konkretno navedel, na katere konkretne dokumente se odločitev nanaša. Organ je sicer v ugodilnem delu izreka navedel povezave na nekaj dokumentov s svoje spletne strani, pri čemer tudi iz obrazložitve ni točno razvidno, katerim konkretnim alinejam zahteve ustreza posamezna napotitev, v zavrnilnem delu izreka pa je organ navedel le, da se v preostalem delu zahteva zavrne. Tako niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih in v katerih delih je organ zahtevo prosilca delno zavrnil. Obrazložitev namreč ostaja zgolj na deklaratorni ravni. Organ je najprej pavšalno navedel, da nima dokumentov, ki jih prosilec zahteva pod točkama I.A in I.B zahteve, pri čemer ni pojasnil, na kakšen način je ugotavljal dejansko stanje glede posameznih zahtevanih informacij. Dalje je organ ugotovil, da z delom dokumentov, ki jih želi prosilec pod točkama I.A in I.B zahteve razpolaga, vendar jih ne identificira konkretno (npr. s točnim naslovom, številko in/ali datumom), se pa pavšalno sklicuje na obstoj poslovne skrivnosti v teh dokumentih. Tudi glede II. točke zahteve prosilca organ le povzema zahtevo prosilca in na splošno ugotavlja, da ji lahko delno ugodi, pri čemer ne pove, v katerem delu se posamezna alineja II točke zavrne oziroma, kateri izmed dokumentov, na katere je organ napotil prosilca, ustrezajo posamezni alineji zahteve. Takšnih pavšalnih navedb se ne da preizkusiti. IP tako ugotavlja, da so razlogi za odločitev v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeni pavšalno, splošno, zato iz nje ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do posameznih zaključkov glede neobstoja dela zahtevanih dokumentov, glede poslovne skrivnosti in tudi glede ugotovitve, v katerem delu se zahtevi ugodi.
(10) Takšen izrek in obrazložitev ne omogočata preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga vsaj z delom z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.
3. Konkretna opredelitev vseh zahtevanih informacij javnega značaja in vsebina obrazložitve odločbe
(11) Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, za vsakega posebej mora ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja, kot je definirana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). V ponovnem postopku je organ najprej dolžan vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in se natančno opredeliti do obstoja vseh dokumentov, ki jih zahteva prosilec. Če bo ugotovil, da z nekaterimi izmed zahtevanih dokumentov ne razpolaga, mora v obrazložitvi odločbe navesti, na katera dejstva in dokaze je oprl tako ugotovljeno dejansko stanje (npr. v katere zbirke je vpogledal, na kakšen način je iskal dokumente v svojem informacijskem sistemu, ali je pridobil izjave oseb, odgovornih za določeno področje, navede naj relevantne pravne podlage…). Pri tem je treba upoštevati, da ZDIJZ nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Treba je upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja.[2] Organ mora zato v ponovnem postopku v skladu z načelom odprtosti in načelom varstva pravic strank iz 7. člena ZUP zahtevo tolmačiti široko in prosilcu dati na razpolago vse dokumente, s katerimi razpolaga in po smislu ter vsebini predstavljajo dokumente, ki jih slednji zahteval, oziroma mu pomagati na način, da mu pojasni, s katerimi informacijami razpolaga in mu aktivno pomagati pri oblikovanju točne zahteve, če je ta nejasna. Za vsak posamezni dokument, glede katerega bo ugotovil, da z njim razpolaga, mora organ navesti, na kateri konkretni del zahteve se nanaša in ga tudi identificirati na način, da bo jasno, o katerem konkretnem dokumentu je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta navesti vsak posamični dokument, za katerega bo ugotovil, da z njim razpolaga).
(12) Če bo organ ugotovil, da je kakšen izmed dokumentov, ki ustrezajo zahtevi prosilca, že enostavno javno prosto dostopen, lahko v skladu s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ v izreku svoje odločbe posreduje prosilcu napotilo, kje se ta informacija nahaja. Takšno stališče izhaja tudi iz pretekle prakse IP, npr. iz odločbe št. 090-54/2025/12, z dne 22. 4. 2025. Da organi prosilcem niso dolžni ponovno posredovati informacij, ki so že enostavno javno dostopne, je odločilo tudi Upravno sodišče RS, in sicer v sodbi pod opr. št. IU 1429/2011-20 z dne 6. 6. 2012. Navedena določba v luči ekonomičnosti postopka omejuje pravico prosilca do izbire oblike in pomeni, da če so informacije prosto dostopne na spletu oz. v strokovni literaturi, prosilec nima več pravice od organa zahtevati, da mu posreduje fotokopijo ali prepis zahtevanih dokumentov, niti da mu omogoči vpogled vanje, saj zadostuje, da organ prosilca napoti na spletno stran oz. na prosto dostopno objavo, kjer se zahtevane informacije nahajajo. Ključno pa je, da mora biti ta povezava natančno do informacije, za katero je organ ugotovil, da ustreza zahtevi prosilca. Organ mora zato tako v izreku kot v obrazložitvi odločbe jasno navesti, da zahtevi prosilca v posamezni alineji ustreza opisno določen dokument, ki je dostopen na konkretni povezavi.
(13) V zvezi z zahtevanimi dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, se mora organ za konkretne podatke v posameznih dokumentih in ne kar pavšalno, opredeliti do naslednjih vprašanj:
- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.
(14) Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovnem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oziroma za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.
4. Glede izjeme poslovne skrivnosti
(15) Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na poslovno skrivnost, IP najprej pritrjuje navedbam organa v izpodbijani odločbi, da je organ ustanovljen kot delniška družba, torej sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato praviloma lahko uporablja institut poslovne skrivnosti. V prid takšnemu stališču govori tudi dejstvo, da je zakonodajalec uredil položaj organa tako, da posluje kot banka,[3] kar izhaja iz 14. člena ZSIRB, ki v prvem odstavku določa, da organ izvaja posle v skladu z ZSIRB, zakonom, ki ureja bančništvo, zakonom, ki ureja delovanje gospodarskih družb in drugimi splošnimi predpisi. Drugi odstavek nadalje določa, da zakon, ki ureja bančništvo, v celoti velja za poslovanje organa, razen v delih, ki so navedeni v tretjem odstavku tega člena. Ker se organ v izpodbijani odločbi sklicuje med drugim tudi na določbe ZBan-3, IP pojasnjuje, da zaupni podatki po ZBan-3 kot takšni niso izjema po ZDIJZ, zato mora organ v ponovnem postopku ugotoviti, ali so v konkretnem primeru zahtevani podatki poslovna skrivnost, ki jo kot izjemo določa 2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki napotuje na ZPosS. IP zato poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Organ v izpodbijani odločbi zahtevanih dokumentov ni identificiral (npr. s točnim naslovom, številko in/ali datumom dokumenta) na način, da bi bilo jasno, v zvezi s katerimi konkretnimi dokumenti se je skliceval na poslovno skrivnost, temveč je le povzel del zahteve prosilca ( »Seznam 20 največjih financiranih projektov za vsako leto, vključno z nazivom projekta, imenom prejemnika sredstev (pravna ali fizična oseba) in odobrenim zneskom« in » Seznam 20 največjih financiranih projektov za vsako leto, vključno z nazivom projekta, imenom prejemnika sredstev in odobrenim zneskom«) ter se v zvezi s tem pavšalno (ne da bi se kakorkoli opredelil glede posameznih podatkov v zahtevanih dokumentih) skliceval na svojo poslovno skrivnost in navajal svoj pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti. Ob tem organ tudi z ničemer ni pojasnil, ali so zahtevani dokumenti morda povezani tudi z izvajanjem njegovih javnopravnih nalog, ki jih izvaja kot nosilec javnega pooblastila. Navedeno mora organ pojasniti v ponovnem postopku in ustrezno upoštevati pri opredelitvi podatkov, ki naj bi bili njegova poslovna skrivnost. To pomeni, da mora organ v ponovnem postopku za vsak posamezni zahtevani dokument v odločbi konkretno navesti, ali se nanaša na dejavnost, ki jo izvaja kot javno pooblastilo ali kot tržno dejavnost in glede slednje dejavnosti utemeljiti morebiten obstoj poslovne skrivnosti po kriterijih, kot jih določa ZPosS.
(16) V zvezi z utemeljevanjem obstoja poslovne skrivnosti v ponovnem postopku IP opozarja organ, da nikakor ni dovolj zgolj sklicevanje na obstoj pravilnika o določitvi poslovne skrivnosti ali na označitev posameznih podatkov za poslovno skrivnost v samem dokumentu, ki je predmet zahteve, saj zgolj sama pisnost oziroma označitev dokumentov za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča. Slednje lahko zadosti zgolj tretjemu pogoju iz prvega odstavka 2. člena ZPosS, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«. Organ mora poleg tega konkretno dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da ima tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da njihov obstoj konkretno in jasno utemelji. Tako ne zadoščajo, denimo, zgolj pavšalne navedbe organa, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, da bi »razkritje škodovalo interesom organa (škodovalo njegovim poslovnim ali finančnim interesom, upravljanju s tveganji, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti še posebej z vidika bančne tajnosti in bančnega poslovanja)«.
(17) Ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ker teh podatkov skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ni mogoče določiti za poslovno skrivnost. Pri tem ne zadošča le splošno pojasnilo, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, da je »s tem v zvezi bistveno razlikovanje med kreditom organa in državno pomočjo«, ampak mora organ v ponovnem postopku ugotavljati in konkretno utemeljiti, ali konkretni obravnavani dokumenti vsebujejo le informacije v zvezi s kreditom organa ali tudi informacije o državni pomoči oziroma druge informacije, ki so absolutno javne na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
5. Delni dostop in vsebina izreka odločbe
(18) Če bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument.
(19) IP še poudarja, da mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe določno navesti, katere podatke je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. odobreni znesek financiranja v prvem odstavku na 3 strani, ipd.). Le jasen, razumljiv in določen izrek je skladen z 213. členom ZUP, na njegovi podlagi pa je mogoča izvršljivost odločbe. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Organ mora v ponovnem postopku v odločbi odločiti tudi o stroških postopka, kot to podrobneje določa prvi odstavek 118. člena ZUP.
6. Sklepno
(20) IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP, ter v 30 dneh od prejema te odločbe, izdati novo odločbo
(21) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).
(22) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
[1] Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. IU 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017.
[2] Tako izhaja tudi iz pretekle prakse IP, npr. odločbe IP št. 090-309/2024 z dne 10. 10. 2024, št. 090-347/2023 z dne 18. 1. 2024, št. 090-250/2023 z dne 19. 9. 2024,…
[3] Več o tem se nahaja tudi v predlogu Zakona o Slovenski izvozni in razvojni banki št. 00712-13/2008/11, z dne 8. 5. 2008.