prosilec - SŽ-Vleka in tehnika d.o.o.

POVZETEK:

Prosilka je od zavezanca zahtevala dostop do ponudbene izbranih soponudnikov in korespondence, med izbranima ponudnikom in zavezancem kot naročnikom javnega naročila. IP je v pritožbenem postopku sledil odločitvi zavezanca v izpodbijanem odgovoru, da zahtevane informacije ne zapadejo pod informacije javnega značaja iz 4.a člena ZDIJZ, zato je pritožbo prosilke kot neutemeljeno zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 09021-7/2022/4
Datum: 19. 9. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), ki jo po pooblastilu zakonitih zastopnikov …, zastopa Odvetniška družba … z dne 17. 8. 2022, zoper dopis SŽ – Vleka in tehnika, d. o. o., Zaloška cesta 217, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju: zavezanec), št. 60402-42/2021-10 z dne 29. 7. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

I. Pritožba prosilke z dne 17. 8. 2022 zoper dopis  SŽ – Vleka in tehnika, d. o.o., št. 60402-42/2021-10 z dne 29. 7. 2022, se zavrne.

II. Zahteva prosilke za povrnitev stroškov se zavrne. 

III. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je 21. 7. 2022 na zavezanca naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je v zvezi z javnim naročilom »Popravilo rezervnih delov EMG 312 ELOK in potniških vagonov, št. objave JN008567/2021-E01, zahtevala dostop do ponudbe izbranih soponudnikov … d.o.o. in … d.o.o. ter v korespondenco, ki je potekala med izbranima ponudnikoma ter zavezancem kot naročnikom javnega naročila.

Zavezanec je, na podlagi drugega odstavka 26. a člena ZDIJZ, z dopisom, št. 60402-42/2021-10 z dne 29. 7. 2022, prosilkino zahtevo v celoti zavrnil, ker je ocenil, da zahtevane informacije niso informacije javnega značaja iz 4. a člena ZDIJZ, ki jih je kot poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava dolžan posredovati na podlagi 1. a člena ZDIJZ. Pojasnil je, da je predmetno javno naročilo zaključeno, zato se ZDIJZ lahko uporabi. Navajal je, da je definicija informacije javnega značaja pri poslovnih subjektih definirana ožje, kot pri organih, ki so zavezani po 1. členu ZDIJZ. Trdil je, da zahtevani dokumenti, ki so bili pridobljeni v samem postopku javnega naročila, že pojmovno ne pomenijo sklenjenega pravnega posla, ampak gre za dokumentacijo, ki je bila pridobljena pred samo sklenitvijo pogodbe. Zavezanci iz 1.a člena ZDIJZ so zavezani le za posredovanje tistih informacij, ki se nanašajo na sklenjene pravne posle, zato zahtevanih dokumentov v konkretnem primeru ni mogoče šteti za informacijo javnega značaja, ki bi ustrezala definiciji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, saj ne gre za dokumente, ki bi predstavljali sklenjen pravni posel. V nadaljevanju je navajal, da predmetno javno naročilo ne sodi med naročila blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, zato v konkretnem primeru, pri presoji ali je zahtevana informacija, javnega značaja, ni mogoče uporabiti niti drugi odstavek 4.a člena ZDIJZ, saj prosilka ni zahtevala informacij, ki bi nastale na podlagi ali bile povezane s pravnimi posli iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, zato navedene določbe in z njo tudi uporabe prevladujočega pravnega interesa v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti. Nenazadnje se tudi prosilka v svoji zahtevi ne sklicuje na prevladujoč javni interes. 

Prosilka je zoper navedeni dopis pri IP vložila pritožbo z dne 17. 8. 2022 in navajala, da se strinja, da ima zavezanec status poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ne strinja pa se z obrazložitvijo, da informacije, ki jih je zahtevala, niso informacije javnega značaja v skladu s 4.a členom ZDIJZ. Po njenem prepričanju je sestavni del pravnega posla (konkretno pogodbe, ki je bila sklenjena za predmetno javno naročilo) tudi vsa ponudbena dokumentacija izbranih ponudnikov družbe, ter komunikacija med izbranima ponudnikoma in zavezancem. Ta dokumentacija je neločljivo povezana s samim sklenjenim pravnim poslom, ki je kronološko sicer bil sklenjen kasneje. Zavezanec je samo pogodbo z izbranima ponudnikoma sklenil ravno na podlagi in pod pogoji ponudbene dokumentacije, zaradi česar je ta dokumentacija sestavni del sklenjenega pravnega posla in z njim neločljivo povezana. Iz navedenih razlogov se zahtevana dokumentacija nedvomno nanaša na sklenjeni pravni posel. Dalje je navajala, da se informacije iz sklenjenega pravnega posla, ki jih zahteva, po svojem učinku nedvomno nanašajo na izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev oziroma se nanašajo na pravni posel, ki dosega enake učinke kot navedeni pravni posli. Zavezanec izhaja iz napačnega pravnega stališča, ko pojasnjuje, da predmetno javno naročilo ne sodi med seznam pogodb, naštetih v prvi alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Prosilka pojasnjuje, da ZDIJZ v 4.a členu zgolj vsebinsko in primeroma opredeljuje vrste pravnih poslov, iz katerih izhajajo informacije javnega značaja in navaja, da je bistven učinek pravnega posla, ne pa njegova obligacijskopravna opredelitev ali npr. poimenovanje na sami pogodbi. Pri tem navaja, da takšno stališče navaja tudi IP, na spletni strani, pod zavihkom »IJZ pri subjektih pod prevladujočim vplivom, Kaj so informacije javnega značaja?«  Trdi, da ZDIJZ vsebinsko opredeljuje pravne posle kot naročilo blaga, gradenj in storitev, pri čemer med storitvami primeroma našteva agentske in svetovalne storitve, pri tem pa že sama zakonska dikcija izrecno odpušča odprta vrata tudi za druge storitve in druge pravne posle, ki dosegajo enake učinke. Prosilka pojasnjuje, da ima popravilo rezervnih delov in potniških vagonov po vsebini enake učinke, kot storitve oziroma drugi pravni posli, navedeni v prvi alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Dalje pa navaja, da so, ne glede na navedeno, dokumenti oziroma informacije javni že na podlagi izrecne zakonske določbe četrtega odstavka 35. člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-3), ki določa: »Vsi dokumenti v zvezi z oddajo javnega naročila so po pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila javni, če ne vsebujejo poslovnih skrivnosti, tajnih in osebnih podatkov. Pred tem datumom se določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, ne uporabljajo.« V skladu s citirano določbo bi zavezanec dostop do informacij javnega značaja mogel zavrniti zgolj iz razloga, da dokumenti vsebujejo poslovne skrivnosti, tajne in osebne podatke. Dalje pa navaja, da tudi, če bi dokumenti vsebovali takšne zaupne podatke, bi zavezanec lahko dostop zavrnil le deloma, in sicer glede tistih podatkov, ki imajo naravo poslovne skrivnosti, tajnih in osebnih podatkov (npr. počrnil bi besedilo), v preostalem delu pa bi moral dokumente prosilki razkriti. Pravno podlago za posredovanje zahtevanih informacij torej po prepričanju prosilke predstavlja prva alineja prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Hkrati pa navaja, da če bi IP menil, da pravno podlago za posredovanje zahtevanih informacij predstavlja drugi odstavek 4.a ZDIJZ, pojasnjuje, da so izpolnjeni pogoji za posredovanje informacij tudi po tej pravni podlagi. Najprej navaja, da sklicevanje na prevladujoč javni interes niti ni zakonska dolžnost prosilca glede na obvezne sestavine zahteve kot jih določa 17. člen ZDIJZ. Kaj v konkretnem primeru predstavlja pravno podlago za dostop do informacij javnega značaja in ali v konkretnem primeru obstaja prevladujoči javni interes (izvedba t.i. testa javnega interesa), mora presoditi zavezanec sam. Nenazadnje ZDIJZ tudi v drugem odstavku 21. člena predvideva, da predstojnik ali uradna oseba sama oceni, ali je potrebno uporabiti določbo o prevladujočem javnem interesu. Trdi, da zavezanec ni pravilno opravil testa javnega interesa, saj je (napačno) ugotovil, da zahtevana informacija ni informacija, ki bi nastala na podlagi pravnih poslov iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZIJZ. Pojasnjuje, da bi tudi v primeru oprave testa javnega interesa zavezanec moral prosilki omogočiti dostop do zahtevanih informacij, saj je javni interes prevladal oziroma je podan razlog za razkritje. Pri tem se sklicuje na navedbe IP glede javnega interesa na spleti strani IP in navaja, da v konkretnem primeru preglednost informacij o javnih razpisih in javnih naročilih zagotavlja konkurenčnost in s tem prispeva k boljšemu razmerju med kakovostjo in ceno, kar je eden izmed razlogov za razkritje. Na koncu še navaja, da okoliščin, ki bi izključevale razkritje informacij na podlagi testa javnega interesa (prva do peta alineja drugega odstavka 6. člena ZDIJZ), zavezanec ne zatrjuje, niti takšne okoliščine v konkretnem primeru ne obstajajo. Če pa imajo naravo zaupnih informacij le določeni podatki, je potrebno te podatke v skladu z 7. členom ZDIJZ izločiti, v preostalem delu pa je potrebno dokumente prosilki razkriti. Predlaga, da IP pritožbi ugodi in naloži organu posredovanje zahtevanih dokumentov. Priglaša stroške odvetniškega zastopanja. 

IP je 5. 9. 2022 prejel odgovor zavezanca, št. 604-1/2016-813 z dne 30. 8. 2022, v katerem mu je posredoval celotno ponudbo izbranega ponudnika, dokumentacijo, iz katere je razvidna komunikacija med izbranim ponudnikom in zavezancem ter dokumentacijo nastalo v samem postopku javnega naročanja. Pojasnil je, da je na podlagi Uredbe o informativnem seznamu naročnikov in obveznih informacijah v obvestilih za postopek naročila male vrednosti (Uradni list RS, št. 37/16) z dne 19.05.2016 uvrščen na informativni seznam naročnikov. Poleg tega je družba s strani Ministrstva za javno upravo prejela odločbo št. 430-282/2016/10 z dne 21.10.2016, s katero je določeno, da ima zavezanec status naročnika po določbah ZJN-3, zato postopa v skladu s pravili o postopkih in načelih javnega naročanja. V postopku javnega naročila, na katerega se zahteva prosilke nanaša, je bil izveden postopek javnega naročanja, in sicer postopek s pogajanji s predhodnim javnim razpisom. Vztrajal je pri svojih navedbah, da zahtevani dokumenti niso informacije javnega značaja po prvem in drugem odstavku 4. a člena ZDIJZ, zato prosilka do njih ni upravičena, saj je nesporno, da ima status poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Strinja se s stališčem, da so pravni posli našteti v prvi alineji prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ našteti le primeroma, vendar meni, da  zahtevana dokumentacija ne sodi mednje, saj že pojmovno ne predstavlja sklenjenega pravnega posla. Poleg tega je bil predmet predmetnega javnega naročila popravilo rezervnih delov in potniških vagonov, ki sodi med osnovno dejavnost zavezanca in kot tak ne sodi med pravne posle iz prve alineje prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ. Meni, da predmetni pravni posel po sami vsebini ne dosega enakih učinkov kot pravni posli našteti v prvi alineji prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ. Če bi temu stališču pritrdili, bi družbo pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava izenačili z zavezanci po ZDIJZ, za katere je informacija javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa (seveda ob pogoju, da ta informacija obstaja in se nahaja v obliki dokumenta). Pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava gre namreč za zoženo definicijo informacije javnega značaja, ki posledično ne pomeni posredovanja vsakršnega dokumenta v zvezi z njihovim poslovanjem, ampak le v omenjenem obsegu, kot to definira 4. a člen ZDIJZ. Tudi uporaba drugega odstavka 4.a člena v predmetnem postopku ni mogoča, saj za to nista izpolnjena oba zahtevana pogoja (ne gre za pravni posel iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ in ni podan prevladujoč javni interes). Dokumentacija, ki jo prosilka zahteva, je resda v neposredni zvezi s pravnim poslom (nastala je namreč v postopku javnega naročanja, ki je bil zaključen s sklenitvijo pogodbe), vendar predmetni pravni posel ne sodi med posle naštete v prvi alineji prvega odstavka 4.a člena. Poleg tega pa za razkritje ne obstaja prevladujoč javni interes, saj okoliščine, ki bi ga utemeljevale in so se razvile skozi prakso IP in sodno prakso, ne obstajajo. Prosilka sicer naknadno v pritožbi navaja, da je interes javnosti v tem, da se omogoči preglednost informacij o javnih razpisih in javnih naročilih, ker to zagotavlja konkurenčnost in s tem prispeva k boljšemu razmerju med kakovostjo in ceno. Vendar po presoji zavezanca, v predmetnem primeru, ta cilj z razkritjem zahtevane dokumentacije ne bo izpolnjen, saj je bil postopek javnega naročanja uspešno zaključen in je celoten javni razpis, skupaj z odločitvijo in sklenjeno pogodbo (v kateri so razkrite tudi pogodbene cene), dostopen na portalu javnih naročil . Ob sklicevanju na komentar ZDIJZ (Uradni list RS, 2017), mora prosilec dokazati, da je določena informacija v interesu širše javnosti in ne le v njegovem osebnem. V konkretnem primeru je bila prosilka, poleg izbranega ponudnika, edini ponudnik v predmetnem postopku javnega naročanja. V skladu z določbami ZJN-3 je lahko svoje pravice in pravne interese varovala v tem postopku javnega naročanja. Zahtevana dokumentacija tudi ne bi pripomogla k večji konkurenčnosti in posledično k boljšemu razmerju med kakovostjo in ceno kot to navaja prosilka, saj je bil postopek javnega naročanja že pravnomočno končan, odločitev o oddaji javnega naročila je bila pravnomočna in pogodba z izbranim ponudnikom podpisana. V konkretnem primeru interes javnosti z razkritjem ne more biti izpolnjen, saj bi razkritje dokumentacije lahko koristilo samo prosilki v naslednjih postopkih javnega naročanja, ki jih bo v prihodnosti izvajal zavezanec in jo zaradi dostopa do zahtevane dokumentacije postavljalo v boljši položaj kot ostale ponudnike. Določba četrtega odstavka 35. člena ZJN- je v konkretnem postopku irelevantna. Postopek po ZDIJZ je namreč samostojen postopek, ki je ločen od postopka javnega naročanja po ZJN-3. Prosilka je dokumentacijo namreč zahtevala v predmetnem postopku dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ in ne po ZJN-3. Slednje pomeni, da je najprej potrebno ugotoviti, ali zahtevana informacija sploh predstavlja informacijo javnega značaja in ne kar uporabiti ZJN-3, kot to navaja prosilka. 

K I. točki izreka:

Pritožba ni utemeljena.

IP je, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijani odgovor zavezanca v delu, v katerem ga prosilka izpodbija. Odgovor preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V skladu s četrtim odstavkom 26. a člena ZDIJZ se pisni odgovor poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom šteje kot zavrnilna odločba. Ob tem IP ugotavlja, da prosilka izpodbija pisni odgovor zavezanca v celoti.

a) Predmet tega pritožbenega postopka

Prosilka je od zavezanca zahtevala dostop do dokumentov, ki so nastali v zvezi z javnim naročilom 
»Popravilo rezervnih delov EMG 312 ELOK in potniških vagonov, št. objave JN008567/2021-E01, in sicer dostop do:
- ponudbe izbranih soponudnikov in
- korespondence, ki je potekala med izbranima ponudnikoma ter zavezancem kot naročnikom navedenega javnega naročila. 

Iz nespornega dejanskega stanje zadeve dalje izhaja, da je predmetno javno naročilo, katerega naročnik je bil zavezanec, zaključeno in da je prosilka neizbrana ponudnica tega javnega naročila. Ker tako prosilka kot tudi zavezanec v zadevi večkrat izhajata iz takšnega dejanskega stanja, IP najprej poudarja, da na odločitev v postopku po ZDIJZ ne vpliva položaj prosilke, ki ga je imela v konkretnem postopku po ZJN-3, niti ne njen namen, zaradi katerega želi pridobiti zahtevane informacije. Ker je prosilka dokumente zahtevala po ZDIJZ, kot informacije javnega značaja, se v tem postopku namreč ne odloča, ali so prosto dostopni njej, ampak, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, ki so dostopne vsakomur (glej 5. člen ZDIJZ), torej javnosti. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status.

Med strankama ni sporno, da je SŽ – Vleka in tehnika, d. o.o., kot gospodarska družba, ki je v 100 % lasti Republike Slovenije, poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in tako, na podlagi 1. a člena ZDIJZ , zavezan za posredovanje informacij javnega značaj, kot jih določa 4. a člen ZDIJZ. Sporno pa je, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja iz 4. a člena ZDIJZ in, če, ali so prosto dostopne in jih je zavezanec prosilki dolžan posredovati. 

Glede na navedeno je tako IP v nadaljevanju najprej presojal, ali zahtevani dokumenti, spadajo med informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4.a členu ZDIJZ. 

b ) Kaj je informacija javnega značaja pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom?

IP pojasnjuje, da zavezanec pravilno ugotavlja, da so pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava informacije javnega značaja le tiste informacije, ki jih ZDIJZ taksativno navaja v 4.a členu. Zato je v postopkih po ZDIJZ v zvezi s takšnimi zavezanci najprej treba opraviti presojo, ali zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja po 4. a členu ZDIJZ. Ta določba je namreč tista in edina, ki definira informacijo javnega značaja za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Sklicevanje prosilke na določbe ZJN – 3 glede javnosti je tako v tej fazi presoje, ali sploh gre za informacije po 4. a členu ZDIJZ, pravno neupoštevno. V primeru, ko prosilec vloži zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, mora sprejeti kavtele, ki jih za take postopek predpisuje ZDIJZ in v teh postopkih se kot primerno najprej pojavi vprašanje, ali sploh gre za informacijo javnega značaja. Šele, ko je to vprašanje pozitivno rešeno, je mogoče presoja, ali je takšna informacija prosto dostopna. Načelo transparentnosti in določitev javnosti podatkov po ZJN-3 je sta pri presoji, ali gre za informacijo javnega značaja, tako nerelevantni.

Poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava niso zavezanci v celotnem obsegu svojega delovanja, temveč zgolj v ožjem delu, in sicer glede dokumentov, ki jih taksativno našteva 4. a člen ZDIJZ. Ta določa, da je, v primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, informacija javnega značaja:
- informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek;
- informacija o vrsti zastopnika, oziroma članstvu v poslovodnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora, informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa in informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje.

Glede na drugi odstavek 4. a člena ZDIJZ so Informacije javnega značaja v primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom tudi informacije iz prve alinej prvega ostavka 4. a člena ZDIJZ, ki so nastala na podlagi prej navedenih pravnih poslov oziroma so z njimi neposredno povezana, če je, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena tega zakona (izjeme od prostega dostopa, opomba IP), za njeno razkritje podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka 6. člena tega zakona.

Takšna opredelitev informacije javnega značaja je drugačna – znatno ožja – od opredelitve informacije javnega značaja pri organih, ki so zavezani po 1. členu ZDIJZ . Zanje velja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki izpolnjujejo tri osnovne pogoje, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer: 1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, 2. organ mora z njo razpolagati, in 3. nahajati se mora v materializirani obliki. Pri zavezancih po 1. a členu ZDIJZ pa je definicija informacije javnega značaja »nadgrajena« še s samo vsebino te informacije. Kar pomeni, da je definicija informacije javnega značaja odvisna tudi od presoje, ali je zahtevano informacijo po vsebini mogoče uvrstiti pod določbo 4. a člena ZDIJZ. Iz citirane določbe 4. a člena ZDIJZ torej izhaja, da je zakonodajalec transparentnost poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava vezal na dve ključni področji, in sicer na stvarno premoženje ter na izdatke poslovnega subjekta.

V zvezi z zahtevanimi informacijami konkretnega primera (ponudba izbranih soponudnikov …, d.o.o. in … d.o.o. ter v korespondenca, ki je potekala med izbranima ponudnikoma ter zavezancem kot naročnikom javnega naročila »Popravilo rezervnih delov EMG 312 ELOK in potniških vagonov, št. objave JN008567/2021-E01), IP ugotavlja, da se zahtevane informacije sicer nahajajo v obliki dokumenta in da zavezanec s temi dokumenti razpolaga.Vendar pa IP meni, da je zavezanec pravilno ugotovil, da zahtevane informacija ne pomenijo nobene izmed informacij, navedene v prvem in drugem odstavku 4. a člena ZDIJZ in kot take ne predstavljajo informacije javnega značaja, ki bi jih bil dolžan posredovati prosilki.

Z vpogledom v dokumente zadeve, konkretneje v podatke v zvezi z javnim naročilom, IP najprej ugotavlja, da se je bila vrsta predmeta konkretnega javnega naročila »storitve«, kot poudarja tudi prosilec. Vendar je, po mnenju IP, treba določbo prve alineje prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja »informacija iz sklenjenega pravnega posla, …….ki se nanaša na izdatke subjekta za naročilo…..storitev« razlagati po njeni jezikovni razlagi in ne širiti pomena besednih zvez. Besedna zveza »informacija iz sklenjena pravnega posla« pomeni informacijo, ki neposredno izhaja iz nekega pravnega posla. Ponudbe ponudnika na javnem naročilu pa ni mogoče šteti kot pravega posla, niti ne gre za informacijo iz tega pravnega posla. Zavezanec pravilno navaja, da je pravni posel v smislu določbe 1. a člena ZDIJZ v okviru javnega naročila  pogodba, ki je bila sklenjena med izbranima ponudnikoma in naročnikom, , medtem ko ponudbena dokumentacija ne predstavlja informacije iz tega pravnega posla, čeprav je bila podlaga za njegov nastanek. Gre namreč za samostojno dejanje ponudnika, ki odraža njegovo namero, da sodeluje pri konkretnem javnem naročil, s predlogom, ki izpolnjuje pogoje in merila ponudbene dokumentacije. Ni pa ponudbe mogoče šteti kot informacije iz sklenjenega pravni posla (pogodbe o javnem naročilu) , še manj pa kot izdatek poslovnega subjekta za naročilo svetovalnih pogodb, saj kot taka niti ne predstavlja izdatka poslovnega subjekta, saj jo predloži ponudnik javnega naročila. Upoštevajoč navedeno, to še toliko bolj (a fortiori) velja za zahtevano korespondenco, ki je prav tako ni mogoče opredeliti kot informacijo iz sklenjenega pravnega posla. V zvezi z navedenim IP še dodaja, da je določba 4.a člena ZDIJZ, ki opredeljuje informacije javnega značaja pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom, jasna in je ni mogoče razlagati ekstenzivno. Če bi zakonodajalec imel namen, da so poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom zavezani na celotnem področju svojega delovanja, zanje ne bi uzakonil drugačne ureditve, oziroma bi jih uvrstil med zavezance po 1. členu ZDIJZ. Transparentnost, v smislu ZDIJZ, je v splošnem za organe po 1. členu ZDIJZ mnogo širša kot za zavezance po 1.a členu ZDIJZ. Upoštevajoč navedeno je tolmačenje prosilke, ki v pritožbi navaja, da je sestavni del pravnega posla (konkretne pogodbe, ki je bila sklenjena za javno naročilo) tudi vsa ponudbena dokumentacija izbranih ponudnikov in zahtevana komunikacija oziroma korespondenca, preširoko in kot tako neutemeljeno in neskladno s pojmovanjem informacije javnega značaja, kot jo definira prva alineja prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ in razlaga upravna in sodna praksa. 

Da je treba pomen definicije informacij javnega značaja za osebe iz 1. a člena ZDIJZ iskati v jezikovnem pomenu, kot izhaja iz zakona in njenega pomena ni dovoljeno širiti preko tega obsega, izhaja tudi iz ustavne in upravno sodne prakse s tega področja. Kot je navedlo Upravno sodišče v sodbi opr. št. I U 802/2015-10 z dne 1. 1. 2016, v 14. točki svoje obrazložitve (ko je sicer presojalo obseg podatkov o zavarovanju določenih kreditov neplačnikov po tretji alineji petega odstavka 6. a člena ZDIJZ), je razkritje podatkov že na zakonski ravni skrbno pretehtano glede na javno korist, ki bo z njim dosežena, sodišče pa mora biti pri morebitni razlagi relevantnih določb zadržano, da poseg v sicer varovane podatke ne bi bil širši, kot ga je predvidel zakonodajalec. Sodišče se strinja z IP, da je zakonodajalec zelo natančno in konkretno določil, kateri podatki naj bodo predmet objave in s tem izjema od splošnega režima njihove zaupnosti, pri razlagi pa se je treba »držati njenega najožjega jezikovnega pomena..«. Ustavno sodišče pa je v svoji odločitvi št. U-I-201/14-14 in U-I-2012/14-13, z dne 19. 2. 2015, ko je presojalo ustavno skladnost novele ZDIJZ-C, ki je med drugim uzakonila zavezo dostopa do informacij javnega značaja tudi za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom, oseb javnega prava, poudarilo pomen splošnega načela sorazmernosti iz drugega člena Ustave Republike Slovenije, ki se tehta med obstojem javne koristi za dostop do informacij zaradi večje transparentnosti, zmanjšanje korupcijskega tveganja in povečanje učinkovitosti upravljanja in med interesom svobodne gospodarske pobude, da se ohrani določen del informacij kot poslovno skrivnost.

IP ugotavlja, da dokumenti, ki so predmet presoje, torej ponudba izbranih soponudnikov in korespondenca med izbranima soponudnikoma in naročnikom javnega naročila, že pojmovno, kakor tudi po vsebini, ne pomenijo sklenjenega pravnega posla za naročilo storitve (pravni posel namreč predstavlja pogodba, ki je bila sklenjena v povezavi s to dokumentacijo, opomba IP), zato je odločitev zavezanca, da jih ni mogoče uvrstiti pod definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, pravilna in zakonita.

Prav tako, po presoji IP, zahtevane informacije ne ustrezajo definiciji informacije javnega značaja po drugem odstavku 4. a člena ZDIJZ. Zahtevane informacije namreč niso nastale na podlagi pravnega posla iz prve alineje prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ, saj so nastale preden bila pogodba o javnem naročilu sploh sklenjena in tako že pojmovno niso mogle nastali na njeni podlagi. Dalje drugi odstavek drugega odstavka 4. a člena ZDIJZ določa, da je, v primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, informacija javnega značaja tudi informacija, neposredno povezana, s pravnimi posli iz prve alineje prvega odstavka tega člena, če je, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjeme od prostega dostopa, opomba IP), za njeno razkritje podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka 6. člena tega zakona. Po presoji IP je zavezanec pravilno ocenil, da v zvezi z zahtevanimi podatki ni izpolnjen pogoj prevladujočega javnega interesa za razkritje. Javni interes, ki ga predvideva navedena določba, je namreč bistveno ožji, saj je omejen na primere, ko gre za posle iz 1. alineje 1. odstavka 4.a člena ZDIJZ oziroma za informacije, ki so nastali na njihovi podlagi oz. je z njimi neposredno povezane. 

Zavezanec je v zavrnilnih razlogih navajal, da takšen prevladujoč javni interes za razkritje teh podatkov ni podan. Prosilka pa je na drugi strani podala razloge, na podlagi katerih je menila, da je razkritje zahtevanih informacij v javnem interesu, predvsem z vidika transparentnosti postopkov javnega naročanja in porabe javnih sredstev, izhajajoč iz ustavne pravice do pridobitve informacij javnega značaja. IP v zvezi z navedenimi argumenti meni, da na ta način prevladujočega javnega interesa za razkritje podatkov ni mogoče utemeljevati. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, namreč ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije vedno prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za razkritje konkretnih dokumentov oziroma delov dokumenta. Torej, zgolj konkretni razlogi za konkreten primer so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže sicer varovane informacije. Prosilka v obravnavanem primeru ni navedla utemeljenih konkretnih razlogov, zaradi katerih je treba zahtevane dokumente šteti med informacije javnega značaja zavezanke, hkrati pa tega prevladujočega javnega interesa ob preučitvi pritožbene zadeve in zahtevanih dokumentov ni zaznal niti IP. Pri tem IP še enkrat poudarja, da se javni interes za razrijte informacij nanaša na konkreten podatek in ne more izhajati iz splošne zahteve po transparentnosti postopkov javnega naročanja. Javni interes bi bil močnejši le, če bi bile ogrožene take vrednote, kot so na primer življenje, zdravje ali varnost ljudi ali če bi grozila neposredna škoda za premoženje večje vrednosti. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča RS, med drugim iz sodb, št. I U 1488/2011, I U 1992/2010 in I U 54/2017. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Posledično pogoji za razkritje zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 4.a člena v povezavi z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni. Ne da bi bil za razkritje ponudbe izbranih ponudnikov in korespondence med njima ter naročnikom javnega naročila, podan prevladujoči javni interes, o njih  tako ni mogoče govoriti kot o informacijah javnega značaja iz 4.a člena ZDIJZ.

Ker zahtevane informacije že a priori ne spadajo med informacije iz 4. a člena ZDIJZ, prosilka v tem postopku ne more uspeti s pritožbenimi navedbami glede javnosti dokumentov iz postopkov javnega naročanja in z navajanji glede ekonomične porabe javnih sredstev. Ker zahtevani dokumenti ne predstavljajo informacije javnega značaja iz 4. a člena ZDIJZ, se IP ni spuščal v vprašanje, ali obstajajo izjeme od prostega dostopa, saj bi IP slednje presojal zgolj v primeru, če bi ugotovil, da dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, oziroma da ustrezajo definiciji iz 4.a člena ZDIJZ. Vprašanje presoje izjem (tudi z vidika, ali gre za informacije v zvezi s porabo javnih sredstev in tehtanja javnega interesa) se namreč izvede šele v primeru, ko se ugotovi, da gre za informacije javnega značaja in se nadalje tehta, ali gre za prosto dostopne informacije. Ker pa je IP v obravnavanem primeru ugotovil, da zahtevana informacija ne izpolnjuje pogojev za informacijo javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ, se posebej ni opredeljeval do drugih navedb zavezanca in prosilke. 

Glede na vse navedeno je IP ugotovil, da je zavezančeva odločitev pravilna in zakonita. Zato je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo zavrnil in odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

K II. točki izreka:

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilke ni utemeljena.

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilke, tako da prosilka sama nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

K III. točki izreka: 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. 

Informacijski pooblaščenec:   
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.          
informacijska pooblaščenka