prosilec - SŽ - Potniški promet, d.o.o.

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ delno zavrnil dostop do dokumentov iz postopka javnega naročila na področju »prilagoditve in nadgradnje v delovanju IJPP sistema«. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, glede katerih konkretnih dokumentov je bil dostop delno ali v celoti zavrnjen. Nadalje je IP ugotovil, da tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca delno zavrnil, obrazložitev pa je ostala zgolj na deklaratorni ravni. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se primarno konkretno opredeliti do dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil in se jasno opredeliti tudi do vprašanja, s katerimi dokumenti razpolaga oziroma zakaj ne. Kljub temu, da je organ v izpodbijani odločbi omenil načelo transparentnosti in javnosti v postopku javnega naročanja, pa se ni opredelil do vprašanja, ali zahtevana dokumentacija vsebuje absolutno javne podatke. Organ mora zato v ponovljenem postopku ugotavljati povezavo zahtevanih podatkov z naborom podatkov, ki morajo biti javni, ne samo zaradi 35. člena ZJN-3, temveč tudi na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-257/2024/4

Datum: 14. 8. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 14. 6. 2024, zoper odločbo družbe Slovenske železnice – Potniški promet, družba za opravljanje prevoza potnikov v notranjem in mednarodnem železniškem prometu, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 10805-1/2024-23 z dne 30. 5. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 14. 6. 2024 zoper odločbo družbe Slovenske železnice – Potniški promet, družba za opravljanje prevoza potnikov v notranjem in mednarodnem železniškem prometu, d.o.o. št. 10805-1/2024-23 z dne 30. 5. 2024, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

Organ je dne 18. 3. 2024 prejel zahtevo, v kateri je prosilka navedla, da iz baze ERSR izhaja, da je organ opravil več plačil družbi …. V točki I. zahteve je v preglednici navedla plačila in v zvezi s tem zahtevala, da ji organ posreduje račune, na podlagi katerih so bila izvedena ta plačila in pogodbe oziroma druge dogovore, na podlagi katerih so bili izdani računi oziroma druge računovodske listine, po katerih so bila opravljena navedena plačila. Prosilka je v točki II. zahteve zahtevala posredovanje naslednje dokumentacije, ki se nanaša na javno naročilo št. objave PJN: JN008970/2019-F01, datum objave 17. 1. 2020:

- sklep o začetku postopka;

- vso korespondenco med organom in družbo … v zvezi s tem javnim naročilom;

- razpisno dokumentacijo za izvedbo tega javnega naročila;

- poziv naročnika izvajalcu z dne 13. 12. 2029, naj se udeleži postopka s pogajanji brez predhodne objave;

- celotno ponudbeno dokumentacijo, ki jo je v zvezi s tem javnim naročilom predložila družba ….;

- uporabniško dokumentacijo nadgrajenega informacijskega sistema in predloženo odprto kodo, kar ureja točka 5.1. Pogodbe NAB/192/2019/06/PP/INV/VZD z dne 24. 12. 2019;

- vse račune, ki jih je izvajalec, tj. družba … izdala organu v zvezi s tem javnim naročilom;

- soglasja, kot jih določa točka 8.15 pogodbe NAB/192/2019/06/PP/INV/VZD z dne 24. 12. 2019, če jih je organ izdal.

V III. točki zahteve je prosilka v zvezi z aneksom št. 2 k pogodbi NAB/95/2017/06/PPA/ZD zahtevala dokument, v katerem je organ obrazložil razloge za spremembo pogodbe – sklenitev navedenega aneksa tj. vso dokumentacijo, ki jo mora naročnik pripraviti na podlagi šestega odstavka 95. člena ZJN-3 in se nanaša na sklenitev tega aneksa. V IV. točki zahteve je prosilka v povezavi z vzdrževanjem informacijskega sistema za prodajo vozovnic (»ticketing«) zahtevala   naročilnico, pogodbo oziroma kakršenkoli drug pravni akt, na podlagi katerega zunanji izvajalec za organa opravlja vzdrževanje informacijskega sistema za prodajo vozovnic (»ticketing«) od 1. 1. 2024 dalje. Prosilka je zahtevala tudi vse račune, ki so bili organu izdani za vzdrževanje informacijskega sistema za prodajo vozovnic (»ticketing«).

Organ je z odločbo št. 10805-1/2024-23 z dne 30. 5. 2024 odločil o zahtevi prosilke. V izreku je navedel, da se zahteva prosilke za dostop do informacij javnega značaja delno zavrne. V obrazložitvi je na kratko povzel zahtevo prosilke ter 4. člen ZDIJZ. Ugotovil je, da se zahteva prosilke nanaša na njegovo delovno področje, prosilka namreč zahteva podatke v zvezi z informacijskim sistemom za izdajo vozovnic, kar je podrobneje pojasnil. V nadaljevanju obrazložitve je organ ugotovil, da v delu zahteve, ki se nanaša na Uporabniško dokumentacijo nadgrajenega informacijskega sistema in odprto kodo ((f) točka II. točke zahteve prosilke), z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga, saj je celotna dokumentacija sistema IJPP v lasti ter posesti Republike Slovenije, ne organa. Glede točke II.(h) (morebitna soglasja k odstopu terjatev) je organ ugotovil, da ne razpolaga s predmetno dokumentacijo in pojasnil, da takšnih soglasij v evidenci ni oz. z njimi ne razpolaga. Ker ni izpolnjen pogoj iz 4. člena ZDIJZ (da organ z informacijo razpolaga), je organ v tem delu zahtevo zavrnil. S preostalimi podatki organ razpolaga, prav tako je izpolnjen kriterij materializirane oblike. Glede na zgoraj navedeno so zahtevani podatki (razen (f) in (h) II. točke zahteve prosilke) informacije javnega značaja, zato je organ preizkusil, ali obstaja izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja v skladu z ZDIJZ. V tem delu se je skliceval na izjemo poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Skliceval se je tudi na sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 2335/2018 z dne 30. 1. 2022, v zvezi s katero je pojasnil, da bi razkritje zahtevanih informacij vsekakor škodovalo interesom stranskega udeleženca, kar še dodatno dokazuje tudi izbran postopek javnega naročanja. Citiral je prakso SEU v zadevi C-927/19, UAB »Klaipedos regiono aitliekg tvarkymo centras« proti UAB Ecoservice Klaipeda“ in v zadevi C-54/21, ANTEA POLSKA S.A. in drugi proti Panstwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dne 17.11.2022. Organ je ugotovil, da so v konkretnem primeru izpolnjene vse zahteve, ki jih ZPoS določa za obstoj poslovne skrivnosti glede določenih informacij, ki so zahtevane. Ker nekatere zahtevane informacije ustrezajo definiciji poslovne skrivnosti, ki predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, se v skladu s 7. členom ZDIJZ uporabi institut delnega dostopa in se prosilki posredujejo informacije, ki ne predstavljajo poslovne skrivnosti.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

Prosilka je dne 14. 6. 2024 vložila pritožbo zoper odločbo št. 10805-1/2024-23 z dne 30. 5. 2024. Navedla je, da se odločbe ne da preizkusiti, izrek odločbe pa ni oblikovan skladno z ZUP. V izreku odločbe je navedeno, da se zahteva delno zavrne. Prosilka je v zahtevi natančno specificirala, katere dokumente zahteva in organ ji je posredoval dokumentacijo, pri tem pa:

(a)        določenih dokumentov, ki jih je prosilka zahtevala, organ v odločbi ni obravnaval, niti jih ni posredoval prosilki, v tem delu organ o zahtevi ni odločal, odločbe pa se posledično ne da preizkusiti;

(b)        je organ glede določenih dokumentov navedel, da z njimi ne razpolaga, čeprav obstoj takšnih dokumentov izhaja iz drugih okoliščin;

(c)        so deli posredovanih dokumentov zakriti v nasprotju z ZDIJZ.

V 3. točki pritožbe je prosilka navedla odločbe IP, iz katerih izhaja, da je treba natančno specificirati, kateri dokumenti se prosilcu posredujejo, kateri ne oz. kateri deli na posredovanih dokumentih se zakrijejo. Prosilka meni, da organ ni ravnal na takšen način, zato je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne da preizkusiti. Prosilka je naštela zahtevane dokumente, ki jih izpodbijana odločba ne obravnava in pojasnila, da je vse te dokumente pripravil organ. Teh dokumentov naslovnik (stranski udeleženec) ne more opredeliti kot poslovne skrivnosti, niti za posredovanje teh dokumentov niso podane nobene izjeme v smislu 6. člena ZDIJZ. V 4. točki pritožbe je prosilka navedla, da obseg prekritih podatkov v dokumentih, ki ji jih je organ posredoval, izkazuje arbitrarnost odločbe. Organ je na vseh računih, ki ji jih je posredoval, v nasprotju z ZDIJZ prekril podatke o blagu oz. storitvah, ki ji jih je stranski udeleženec zaračunal z obravnavanimi računi, kljub temu, da gre za absolutno javne podatke. Na drugi strani pa organ na nobenem računu ni prekril osebnih podatkov, katere pa bi bil, glede na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dolžan prekriti. Smiselno enako velja tudi glede dokumentacije glede JNIJPP. V 5. točki pritožbe je prosilka obširno navedla razloge, zaradi katerih meni, da organ razpolaga s korespondenco v zvezi z javnim naročilom Prilagoditve in nadgradnje v delovanju IJPP sistema (točka ll.(b) zahteve), čeprav ji organ te dokumentacije ni posredoval, izpodbijana odločba pa o tem ne vsebuje nobene obrazložitve. V 6. točki pritožbe je prosilka obširno pojasnila, zakaj meni, da organ razpolaga s            sklepom o začetku postopka (točka ll.(a) zahteve) in s pozivom na pogajanja z dne 13. 12. 2019 (točka ll.(d) zahteve), ki ju izpodbijana odločba sploh ne obravnava, organ pa ju prosilki tudi ni posredoval. Nadalje je prosilka v 7. točki pritožbe obširno pojasnila, da organ razpolaga z dokumentom, ki ga je zahtevala v III. točki zahteve, in ki ga izpodbijana odločba sploh ne obravnava, organ pa ga prosilki tudi ni posredoval. V 8. točki pritožbe je prosilka obširno pojasnila, zakaj dvomi v navedbo organa v izpodbijani odločbi, da ne razpolaga z uporabniško dokumentacijo nadgrajenega informacijskega sistema in odprte kode (točka ll.(f) zahteve. V 9. točki pritožbe je prosilka pojasnila pomen načela prostega dostopa v povezavi s poizvedovanjem organa o tem, v čigavem imenu je vložila obravnavano zahtevo. V 10. in 11. točki pritožbe je prosilka obširno pojasnila, zakaj meni, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke o porabi javnih sredstev oziroma absolutno javne podatke na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in 35. člena ZJN-3. 12. točka pritožbe se nanaša na dokumente, ki jih je prosilka zahtevala v točki I. (b) (druge računovodske listine, po katerih so bila opravljena navedena plačila) , ki jih organ prosilki ni posredoval, niti ni obrazložil, zakaj ne. Prosilka meni, da gre pri teh podatkih za porabo javnih sredstev, kar pomeni, da so ti podatki absolutno javno dostopni. V 14.           točki pritožbe je prosilka obširno pojasnila, da je organ na naročilnicah v zvezi z vzdrževanjem informacijskega sistema za prodajo vozovnic (ticketing) (IV. točka zahteve) prekril vsebino posla tj. storitve, ki jih je naročil pri stranskem udeležencu, za kar podlage v ZDIJZ ni. V 15. točki pritožbe je prosilka obširno pojasnila, da ji ni bila dana možnost, da se izjasni o sklepu stranskega udeleženca o določitvi poslovne skrivnosti, in da glede tistih podatkov, pri katerih gre za absolutno javne podatke (to pa so podatki iz drugega odstavka 35. člena ZJN-3), pritegnitev stranskega udeleženca sploh ni potrebna, kar pomeni, da je organ v tem delu prekršil določila postopka s tem, ko je v postopek pritegnil stranskega udeleženca. Prosilka je na koncu pritožbe poudarila, da je pri podatkih o opravljenih storitvah treba dodatno upoštevati, da podatek o opravljenih storitvah oziroma dobavljenem blagu, glede na naravo tega podatka, sam po sebi ne more predstavljati poslovne skrivnosti. Gre za zelo skop podatek, ki ne razkriva ničesar o sami tehnologiji, storitvah oz. načinu njihovega opravljanja ali kakršnikoli drugih podatkov, ki predstavljajo ali bi lahko predstavljali poslovno skrivnost. Organ tako tudi sicer, če ne bi šlo za absolutno javno dostopne podatke, ni imel nobene podlage za zavrnitev zahteve v tem delu. S sklicevanjem na sodno prakso je prosilka poudarila, da je izjemo poslovne skrivnosti mogoče upoštevati le v primeru, če se nanjo sklicuje prizadeta stranka. V izpodbijani odločbi ni obrazloženo, v kakšnem obsegu (konkretno) je stranski udeleženec določene podatke opredelil kot poslovno skrivnost. Bistveno pa je, da vsi podatki določene vrste ne morejo biti pavšalno označeni kot poslovna skrivnost, ampak je treba vprašanje, ali posamezni podatek predstavlja poslovno skrivnost, presojati glede na konkreten podatek, na takšen način pa posledično oblikovati tudi izrek odločbe o dostopu do informacij javnega značaja po ZDIJZ. V obravnavani zadevi pa je, glede na povzetek sklepa o varovanju poslovnih skrivnosti stranskega udeleženca v odločbi stranski udeleženec na splošni ravni določene podatke, ki po ZDIJZ ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, opredelil kot poslovno skrivnost. Organ pa je s tem, ko je izrek odločbe oblikoval v nasprotju z ZDIJZ, saj je navedel zgolj, da se zahtevi delno ugodi, prekršil določila ZDIJZ. Izrek odločbe bi bil oblikovan skladno z ZUP, če bi organ konkretno, za vsak dokument, navedel, ali se dostop odobri ali ne in če se ta ne odobri oz. se zavrne, kakšna je podlaga za to.

Organ je pritožbo prosilke z dopisom št. 090-11/2023-6 z dne 14. 4. 2023 kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Ob tem je pojasnil, da

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Glede na to, da je organ vsebinsko o celotni zahtevi odločil le v 1. točki izreka, prosilka odločbo izpodbija v celoti iz razlogov zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava, zlasti pa zatrjuje absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti.

IP pritožbenim navedbam pritrjuje. Primarno IP ugotavlja, da se 1. točka izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, glede katerih konkretnih dokumentov je bil dostop delno ali v celoti zavrnjen. Organ je namreč zahtevo prosilca v 1. točki izreka delno zavrnil, ne da bi konkretno navedel, na katere dokumente oziroma posamezne dele dokumentov se odločitev nanaša (npr. račun št. … z dne…, na katerem se prekrije …. ipd.). Ob dejstvu, da je bila predmet zahteve obširna dokumentacija, na podlagi izreka ni mogoče ugotoviti, o katerih konkretnih dokumentih je organ sploh odločal. Nadalje IP ugotavlja, da tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca delno zavrnil obrazložitev pa ostaja zgolj na deklaratorni ravni. Povedano drugače, razlogi za delno zavrnitev oziroma zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni pavšalno, splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do posameznih zaključkov, in sicer organ v izpodbijani odločbi:

- ni natančno povzel zahteve prosilca in posledično tudi ni za vsak del zahteve navedel posameznih dokumentov, o dostopu do katerih je odločal;

- ni konkretno odgovoril na vprašanje, s katerimi konkretnimi dokumenti razpolaga oziroma ne razpolaga in slednjega ni obrazložil (ni navedel, na kakšen način je preveril, ali z dokumenti razpolaga (npr. v katere svoje evidence je vpogledal in kaj je pri tem ugotovil) oziroma ni pojasnil, kako običajno vodi postopke, v katerih naj bi nastala zahtevana dokumentacija in zakaj ta dokumentacija ni nastala v obravnavanem javnem naročilu (npr. glede zahtevane korespondence v zvezi z javnim naročilom ali glede naročilnic in dobavnic v zvezi z izvedenimi plačili)), oziroma ni pojasnil, zakaj ne razpolaga z določeno dokumentacijo, čeprav bi jo glede na pogodbena določila moral imeti (npr. uporabniška dokumentacija nadgrajenega informacijskega sistema in odprte kode);

- se je na splošno (s sklicevanjem na pravo Evropske unije in sodno prakso SEU ter Upravnega sodišče RS) skliceval na kolizijo načela transparentnosti in javnosti ter načela zaupnosti, teh navedb pa ni povezal s konkretno vsebino v obravnavani zadevi zahtevanih dokumentov (ni navedel, katere konkretne podatke iz posameznih dokumentov bi bilo mogoče uporabiti za izkrivljanje konkurence in do kakšnih primerov izkrivljanja konkurence bi lahko prišlo);

- ni upošteval dejstva, da je že zakonodajalec za določene podatke opravil tehtanje med interesi, na katerih temelji na eni strani načelo transparentnosti in javnosti ter na drugi strani načelo zaupnosti, ter tako določil absolutno javne podatke, povedano drugače, organ ni opravil preizkusa z vidika tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ali gre za dokumente in v katerem delu, ki so po zakonu javni v povezavi s 35. členom ZJN-3, saj se ni izrekel o ključnem dejstvu, da je predmet zahteve dokumentacija iz postopka javnega naročanja, ki je v osnovi javna, zlasti pa glede specifikacije ponujenega blaga, storitve in količine iz te specifikacije, cene na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupne vrednosti iz ponudbe ter vseh tistih podatkov, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril;

- se je pavšalno skliceval na obstoj izjeme poslovne skrivnosti, ne da bi obrazložil in izkazal izpolnjevanje zakonskih pogojev po 2. členu ZPosS za vsak posamezni dokument (ali vsaj skupino istovrstnih dokumentov, denimo računov), zato jih tudi ni mogoče preizkusiti. 

Takšen izrek in obrazložitev ne omogočata preizkusa izpodbijane odločbe, zato predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se primarno konkretno opredeliti do dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil in se jasno opredeliti tudi do vprašanja, s katerimi dokumenti razpolaga oziroma zakaj z njimi ne razpolaga. IP razume, da je zahtevana dokumentacija obsežna, vendar to ne more biti razlog, da je organ ne navede konkretno in posamično. Glede na to, da je določeno dokumentacijo organ že posredoval prosilcu v obliki delnega dostopa, je na mestu, da se v fazi odločanja v ponovljenem postopku tudi prosilka bolj konkretno izjasni, kateri dokumenti so še predmet spora in v katerem delu.

Glede izjeme poslovne skrivnosti

IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Nikakor ni dovolj zgolj zatrjevanje, da je stranski udeleženec predložil sklep o določitvi poslovne skrivnosti, na kar se je kot glavni argument skliceval organ, saj zgolj sama pisnost oziroma označitev dokumentov za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča. Slednje lahko zadosti zgolj tretjemu pogoju, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«, kar pa mora organ izkazati in ni dovolj zgolj splošno zatrjevanje, še posebej, ker, denimo, sami dokumenti, ki so predmet zahteve (npr. računi), niso označeni kot poslovna skrivnost. Organ mora poleg tega dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da ima tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da jih izkaže. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je sicer primarno na subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje, vendar pa je vselej dolžnost organa, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo. IP ob tem ugotavlja, da je organ pravilno v postopek pritegnil stranskega udeleženca.

Ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Absolutno javnost podatkov tako določata 35. člen ZJN-3 in prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije. V obravnavani zadevi namreč ni sporno, da je postopek javnega naročila, na katerega se nanaša zahtevana dokumentacija, pravnomočno končan, kar pomeni, da je skladno s 35. členom ZJN-3 javna vsa dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila, če ne vsebuje poslovnih skrivnosti, tajnih in osebnih podatkov. Dalje tudi ni sporno, da je bilo navedeno javno naročilo izvedeno v okviru izvajanja obvezne gospodarske javne službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu, zato je dokumentacija, povezana s tem javnim naročilom, povezana z opravljanjem javne funkcije. Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom »javne službe« v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze.^[1] Podatki, ki so povezani z izvajanjem javne službe, predstavljajo informacije, ki so skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, vedno javne. Upoštevati je treba tudi dejstvo, da je izvajalec gospodarske javne službe upravičen do plačila, kar je povezano tudi s porabo javnih sredstev.

Kljub temu, da je organ v izpodbijani odločbi omenil načelo transparentnosti in javnosti v postopku javnega naročanja, pa se ni opredelil do vprašanja, ali dokumentacija oziroma posamezne informacije, do katerih je zavrnil dostop, delno ali v celoti vsebuje absolutno javne podatke. Organ torej sploh ni ugotavljal povezave zahtevanih podatkov z naborom podatkov, ki morajo biti javni, ne samo zaradi 35. člena ZJN-3, temveč na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki je z vidika javnosti še bistveno širša. Kot je pravilno navedla prosilka v pritožbi in je tudi IP že večkrat opozoril, se mora vsak, ki stopa v pogodbeni odnos, ki ima elemente javnega sektorja in na podlagi katerega prejme javna sredstva, zavedati, da postanejo določeni podatki, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju, javni. Res je, da se javna naročila med seboj razlikujejo, zlasti z vidika, kaj je predmet obravnave oz. predmet in cilj javnega naročila. V konkretnem primeru je šlo za javno naročilo na področju »prilagoditve in nadgradnje v delovanju IJPP sistema« oziroma, kot je pojasnil organ v izpodbijani odločbi, za informacijski sistem za izdajo vozovnic, torej za podatke o tehnološki rešitvi, ki jo je zasnoval stranski udeleženec, zaradi česar lahko zahtevane informacije v določenem delu vsebujejo tudi t.im. »know-how« oz. razvoj ideje, katerih razkritje bi ogrozilo konkurenčno prednost izbranega ponudnika oziroma stranskega udeleženca. Prav zato je bilo v Razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave (december 2019) v točki 2.3. tudi omogočeno varovanje posameznih podatkov s poslovno skrivnostjo, nikakor pa ne tistih informacij, ki so absolutno javni na podlagi 35. člena ZJN-3, kar je v razpisni dokumentaciji tudi izrecno navedeno,[2]zato je bilo to stranskemu udeležencu nedvomno znano že, ko je oddal ponudbo. Ti podatki predstavljajo podlago za porabo javnih sredstev in opravljanje javne funkcije, zato morajo biti vselej javni (z izvedbo delnega dostopa), ne glede na to, kako jih je ponudnik označil. Takšna je tudi praksa IP v primerljivih zadevah.[3] Treba se je zavedati, da se nadzor nad postopki javnega naročanja ne konča s podpisom pogodbe z izbranim ponudnikom, temveč bi lahko rekli, da se glavni nadzor z izborom šele začenja, tako z vidika delovanja organa kakor tudi samega ponudnika. Javnost ima zato pravico pridobiti podatke, ali izbrani ponudnik tudi dejansko izpolnjuje pogodbene obveznosti, za katera se porabljajo javna sredstva, v nasprotnem primeru mu namreč javna sredstva ne pripadajo oz. nastopijo okoliščine v skladu s pogodbo (npr. pogodbene kazni, škoda, ipd.). Ker slednje izhaja iz zahtevane dokumentacije (npr. za katero blago ali storitev, za kakšno količino in po kakšni ceni za enoto je bil izdan posamezni račun ali posamezna naročilnica), bo moral organ to upoštevati v ponovljenem postopku.

Organ je v izpodbijani odločbi obširno povzel pravo Evropske unije, ki se nanaša na javna naročila, in sodno prakso SEU ter Upravnega sodišče RS, z ničemer pa ni opravil tehtanja vpliva na eni strani načela transparentnosti in javnosti ter na drugi strani načela zaupnosti na obravnavano zadevo. Iz stališč, ki izhajajo iz sodb, na katere se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, namreč izhaja, da je ščitenju pravice do transparentnosti postopka in pravice zaupnosti namenjena obrazložitev odločbe, v kateri mora organ navesti razloge, zaradi katerih meni, da so informacije, za dostop do katerih prosi prosilec, zaupne, oziroma, zakaj njihovo razkritje ne bo imelo vpliva na konkurenčnost izbranega ponudnika v tekočih in bodočih javnih naročilih.[4] V ponovljenem postopku mora organ opraviti navedeno tehtanje, pri čemer ne zadošča zgolj pavšalno zatrjevanje (kot npr. organ navaja v izpodbijani odločbi: »…da bi seznanitev nepooblaščenih oseb ter razkritje nekaterih podatkov lahko negativno vplivala na konkurenco, saj bi bila konkurentom omogočena pridobitev nepoštene prednosti«), temveč mora organ konkretno navesti, katere konkretne podatke iz posameznih zahtevanih dokumentov bi bilo mogoče uporabiti za izkrivljanje konkurence in do kakšnih primerov izkrivljanja konkurence bi lahko prišlo. Ob vsem tem mora organ upoštevati, da je za določene podatke to tehtanje opravil že zakonodajalec, kot je podrobneje pojasnjeno že v prejšnjem odstavku te obrazložitve.

Glede izjeme varovanih osebnih podatkov

V ponovljenem postopku je organ po uradni dolžnosti dolžan ugotavljati tudi obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na kar je pravilno opozorila tudi prosilka v pritožbi. Pri obstoju izjeme varstva osebnih podatkov mora organ v izrek odločbe izrecno navesti, kateri osebni podatki se na zahtevanih informacijah prekrijejo oz. se dostop do njih dovoli (npr. ime in priimek referenta v računu z dne …, št. …, ime in priimek posameznika, ki je bil s strani stranskega udeleženca pooblaščen za pogajanja ipd.), v obrazložitvi odločbe pa navesti razloge za njihovo razkritje oziroma za zavrnitev prostega dostopa.

Delni dostop

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, ki ni presežena s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Le jasen, razumljiv in določen izrek je skladen z 213. členom ZUP, na njegovi podlagi pa je mogoča izvršljivost odločbe.

Odstop zahteve drugemu organu

V izpodbijani odločbi je organ navedel, da z določenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, ker so v lasti ter posesti Republike Slovenije, iz česar je mogoče sklepati, da organ ve, pri katerem organu se ti dokumenti nahajajo. Glede teh dokumentov mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 20. člen ZDIJZ, na katerega je pravilno opozorila že prosilka v pritožbi, in ki določa, da če organ, ki je prejel zahtevo, ne razpolaga z zahtevano informacijo, mora nemudoma, najpozneje pa v roku 3 delovnih dni od dneva prejema zahteve, odstopiti zahtevo organu, ki je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje, in o tem obvestiti prosilca. Navedeno pomeni, da mora v omenjenem delu zahtevo prosilke odstopiti organu, ki razpolaga z zahtevanimi dokument.

Načelo prostega dostopa

Glede na to, da je organ v izpodbijani odločbi navajal razloge, zaradi katerih meni, da je za odločitev o zadevi pomembno tudi, kdo je prosilka, IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes, osebni status ali poslovne interese. ZDIJZ namreč v 5. členu kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Vse navedbe organa zvezi z vprašanjem, ali je prosilka kot odvetniška družba zahtevo vložila kot pooblaščenka konkurenta stranskega udeleženca, so za dostop do zahtevanih dokumentov v obravnavanem primeru povsem irelevantne. Organ zato v ponovljenem postopku ne sme upoštevati morebitnih specifičnih okoliščin konkretne prosilke, temveč mora odločati v skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, na katerega je pravilno opozorila tudi prosilka v pritožbi.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ nepopolno ugotovil dejstva in napačno uporabil materialno pravo, ker je izrek izpodbijane odločbe nejasen, in ker je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se izpodbijane odločbe da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo v tem delu vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dni od prejema te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Takšno stališče sta zavzela tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 in IP v odločbah št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014, št. 090-55/2014/2 z dne 16. 5. 2014 št. 090-352/2021 z dne 30. 3. 2022 idr..

[2] Na 8. strani razpisne dokumentacije je navedeno, da »naročnik opozarja ponudnike, da pod zaupne podatke ali poslovno skrivnost ne sodijo podatki, ki so predmet ocenjevanja ponudb oziroma na podlagi predpisov ne sodijo pod zaupne ali poslovno skrivnost. Vsi podatki, ki so na podlagi ZJN-3 javni oziroma podatki, ki so javni na podlagi drugega zakona, ne bodo obravnavani kot poslovna skrivnost, ne glede na to, ali jih bo ponudnik označil kot take.«

[3] Odločbe IP št.: 090-169/2018/39, 090-229/2018/8, 021-65/2007, 021-10/2008.

[4] Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1659/2021-33 z dne 5. 8. 2024 (27. odstavek obrazložitve).