prosilec - SŽ - Potniški promet, d.o.o.
+ -Številka: 090-384/2023
Kategorije: Ponovna uporaba
POVZETEK:
Prosilec je zahteval, da mu organ omogoči ponovno uporabo podatkov, ki so dostopni preko določenega vmesnika za aplikacijsko programiranje. Organ je s sklicevanjem na 10.č člen ZDIJZ zahtevo zavrnil, ker bi to povzročilo nesorazmeren vpliv na finančne, tehnične in kadrovske vire organa. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da bi se v primeru, če bi organ omogočil ponovno uporabo podatkov preko obravnavanega vmesnika, povečalo tveganje za tehnične težave, ki bi povzročile nekonsistentno pravočasno informiranje uporabnikov storitev organa ali celo ogrozilo komunikacijo in obveščanje za dalj časa. Te težave bi bile posledica različnih ranljivosti vmesnika. IP je zaključil, da ni mogoče ugoditi zahtevi prosilca za ponovno uporabo, ker obstoječi vmesnik ni ustrezen, organ pa glede na veljavne predpise ni dolžan izdelati ustreznega aplikacijskega vmesnika za namen ponovne uporabe, zato je organ pravilno zavrnil zahtevo prosilca.
ODLOČBA:
Številka: 090-384/2023/21
Datum: 22. 3. 2024
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 13. 12. 2023, zoper odločbo družbe Slovenske železnice – Potniški promet, družba za opravljanje prevoza potnikov v notranjem in mednarodnem železniškem prometu, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 108-2/2022-75 z dne 27. 11. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožba prosilca z dne 13. 12. 2023 zoper odločbo družbe Slovenske železnice – Potniški promet, družba za opravljanje prevoza potnikov v notranjem in mednarodnem železniškem prometu, d.o.o., št. 108-2/2022-75 z dne 27. 11. 2023, se zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
O zahtevi in izpodbijani odločbi
(1) Prosilec je 7. 10. 2023 vložil zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja pri družbi Slovenske železnice, d.o.o., ki jo je zaradi nepristojnosti dne 17. 10. 2023 odstopila organu v reševanje. Prosilec je zaprosil za ponovno uporabo podatkov, dostopnih v metodah na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, ali pa drug vir podatkov, ki te podatke ponuja v strojno berljivi obliki. Kot namen ponovne uporabe informacij je prosilec navedel »Aplikacija za informacije o JPP«, predviden način ponovne uporabe pa je opredelil kot »prikaz informacij o aktivnih vlakih na železniškem omrežju na zemljevidu skupaj z drugimi sredstvi JPP.« Prosilec je prosil, da mu organ zahtevane informacije zagotovi v naslednji obliki: uporabniško ime in geslo za API vmesnik ali vmesnik, ki ne potrebuje avtentikacije. Ker gre za dinamične podatke, je prosilec prosil, če se upošteva 10. č člen ZDIJZ.
(2) Organ je z odločbo št. 108-2/2022-75 z dne 27. 11. 2023 zahtevo prosilca zavrnil in v obrazložitvi povzel zahtevo ter postopek pred izdajo odločbe. Organ je prosilca najprej pozval k dopolnitvi zahteve, in sicer k navedbi informacij, ki jih prosilec želi ponovno uporabiti. Dne 27. 10. 2023 je prosilec zahtevo dopolnil s seznamom informacij, ki obsega 17 alinej. Organ je povzel prvi odstavek 4. člena ZDIJZ in ugotovil, da se zahteva prosilca nanaša na njegovo delovno področje in da je izpolnjen tudi kriterij materializirane oblike, saj informacije obstajajo v obliki, ki trenutno omogoča priklic na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, ki ga prosilec v vlogi tudi navaja. Prosilec želi zahtevane podatke integrirati in jih prikazati v aplikacijah za informacije o JPP. Prosilec je v zahtevi navedel, da zahteva ponovno uporabo v skladu z 10.č členom ZDIJZ, ker gre za dinamične podatke. Organ je povzel deveti odstavek 3.a člena ZDIJZ in 10.č člen ZDIJZ. Prosilec se je v zahtevi skliceval na spletni servis http://91.209.49.136/webse/se.asmx, do katerega želi dostopati in na katerem je dosegljiv tudi celoten nabor zahtevanih podatkov, ki ni v lasti organa. Glede na pojasnila pogodbenih izvajalcev bi bila potrebna večja sprememba v tehnični zasnovi strojne in programske opreme. Trenutno je dostop za ta spletni servis API omogočen le v internem računalniškem omrežju prevoznika, prosilec pa želi, da se ta servis omogoči tudi zunanjim uporabnikom. Sprememba zasnove rešitve (firewall, strežniške karakteristike,…) bi bila povezana z dodatnimi finančnimi in organizacijskimi stroški, ključno pa je tudi dejstvo, da sprejeta varnostna politika v skupini Slovenske železnice, d.o.o., prepoveduje javno objavo interno objavljenih spletnih rešitev. Spletni servis se trenutno uporablja za prikaz podatkov na spletni strani (informiranje potnikov v skladu z veljavno zakonodajo) in spletno ter mobilno prodajo vozovnic, ki sta ključni nalogi organa ter morata nemoteno delovati. Če bi bili dodeljeni zunanji dostopi, organ ne bi mogel več zagotavljati konsistentnosti in zanesljivosti servisa ter njegovega delovanja brez prekinitev. Povečalo bi se tveganje za tehnične težave, ki bi povzročile nekonsistentno pravočasno informiranje uporabnikov ali celo (lahko) ogrozile tovrstno komunikacijo/obveščanje za dlje časa. V okviru opravljanja obvezne gospodarske javne službe in Zakona o železniškem prometu, je organ najprej dolžan zagotavljati delovanje svojih sistemov preko katerih se zagotavljajo informacije za potnike in širšo javnost ter šele nato dodeljevati morebitne zunanje dostope. Organ je trenutno v fazi prenove celotnega informacijskega sistema v okviru projekta IS PP. Organ je še poudaril, da celotni nabor podatkov, ki jih prosilec zahteva, ne ustreza definiciji dinamičnih podatkov. V vseh primerih namreč ne gre za podatke, ki bi se pogosto ali v realnem času posodabljali. V nadaljevanju je organ podrobno pojasnil, zakaj meni, da naslednje zahtevane informacije niso dinamični podatki: cenik za relacije, seznam vseh železniških postaj ter njihova lokacija, seznam postaj vlaka, ki jih vlak prevozi, seznam postaj vlaka med dvema postajama, podatek o vrsti rangov oziroma tipov vlaka, ki vozijo po omrežju Slovenskih železnic. Organ je tudi navedel, na katerih spletnih straneh so ti podatki že javno dostopni. Organ tako ocenjuje, da bi dajanje zahtevanih podatkov na način, kot jih zahteva prosilec na spletnem vmesniku na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, presegalo finančne in tehnične zmogljivosti organa, kar bi imelo za posledico nesorazmeren vpliv tako na finančne, tehnične in kadrovske vire organa, kot to določa drugi odstavek 10.č člena ZDIJZ. Ker tudi ponovna uporaba izhaja iz predpostavke, da organi podatke zbirajo in pripravljajo v okviru izvajanja javnih nalog in jih ne pridobivajo za potrebe prosilcev po ZDIJZ, jim v zvezi s tem dodatni stroški ne smejo nastajati (četrti odstavek 5. člena).
Povzetek relevantnih pritožbenih navedb
(3) Dne 13. 12. 2023 je organ zoper odločbo št. 108-2/2022-75 z dne 27. 11. 2023 prejel pritožbo , v kateri je prosilec navedel, da se organ sklicuje na izjemo v drugem odstavku 10.č člena ZDIJZ s trditvijo, da bi dajanje podatkov v ponovno uporabo preseglo finančne in tehnične zmogljivosti organa. Pri tem se glede finančnih zmogljivosti sklicuje na zunanjega izvajalca, ki pa je v tem primeru družba SŽ d.o.o., ki je bila prvotni prejemnik zahteve in je nadrejena organu. Arbitrarno podajanje zahtevka znotraj skupine in posledično sklicevanje na lastništvo podatkov s strani druge družbe v skupini predstavlja izigravanje veljavne zakonodaje. SŽ skupina, na katero je bil naslovljen izvirni zahtevek, je lastnik vseh zahtevanih podatkov in/ali družb, ki naj bi bile po zatrjevanju organa lastnice zahtevanih podatkov. Notranje organizacijski manevri organa in z njim povezanih družb ne morejo biti razlog za izigravanje zakona. Organ nadalje zatrjuje, da zahtevku ne bo ugodil zaradi domnevno velikih stroškov, ki bi jih posredovanje povzročilo. Kot primer teh stroškov navaja spremembo zasnove rešitve, pri čemer pa ne razloži, zakaj bi takšne spremembe bile potrebne za ugoditev zahtevi. Organ je ta vmesnik daljše časovno obdobje že brezplačno in brez omejitev javno ponujal na internetu v okviru svoje mobilne aplikacije. Glede na to, da je storitev dalj časa delovala brez težav in pavšalno zatrjevanih škodljivih posledic, je odločba v tem delu povsem neobrazložena. Prav tako organ ni podal niti približne višine domnevnih stroškov in ni ponudil možnosti, da prosilec te stroške poravna. Pavšalne navedbe o velikih stroških, ki niso podkrepljene z obrazloženim izračunom mejnih stroškov, skladno s 34.a členom ZDIJZ, niso sposobne preizkusa in so kot take nesklepčne. Na trditev organa, da je dostop do spletnega servisa WebSE mogoč le v internem računalniškem omrežju prevoznika, poudarja, da je vmesnik dostopen na javnem IP naslovu in zahteva le uporabniško ime in geslo. Organ bi za ugoditev zahtevi moral le dodati novo uporabniško ime in geslo za prosilca, kar je rutinsko opravilo, pri katerem ni pričakovati večjih stroškov. Ustrezno uporabniško ime in geslo je bilo do nedavnega tudi javno objavljeno, a ga je organ kasneje odstranil. Sklicevanje organa na notranje organizacijske akte (i.e. varnostno politiko) kot podlago za neizvajanje zakonskih obvez seveda ne vzdrži nikakršne presoje. Organ prav tako trdi, da zaradi dostopa prosilca do servisa ne bi mogel več zagotavljati konsistentnosti in zanesljivosti servisa, pri čemer ne razloži, na kak način bi dostop do servisa to povzročil. Gre se za dostop ene osebe do spletnih vmesnikov, ki so enostavne narave, zato opaznega vpliva na zanesljivost vmesnika ni za pričakovati. Prav tako pa je iz dejstva, da je bil vmesnik namenjen in tudi dejansko uporabljen v mobilni aplikaciji, namenjeni širši javnosti, možno sklepati, da je vmesnik sposoben podatke servirati tudi več tisoč uporabnikom. V primeru pričakovanih težav pa bi organ seveda lahko ukrepal skladno z drugim odstavkom 10.č člena ZDIJZ in pri ponovni uporabi določil začasne tehnične omejitve (npr. maksimalno frekvenco uporabe) na način, ki ne ovira izkoriščanja njihovega družbenega potenciala. Organ za nekatere podatke zatrjuje, da niso dinamični. Dejstvo, da se podatki spreminjajo nekajkrat letno, ne pomeni, da niso dinamični. Del zahteve so ravno zaradi njihove strukturiranosti in občasnega spreminjanja. Ker organ ne zatrjuje, da podatki v tej obliki na zahtevanem naslovu ne obstajajo, prosilec vztraja pri njihovem posredovanju v strukturirani (strojno berljivi) obliki (glede na to, da v tej obliki že obstajajo). Alternative, ki jih organ omenja, so za ponovno uporabo popolnoma neprimerne, saj niso strojno berljive (vozni redi v PDF formatu in shema omrežja v obliki slike brez koordinat). Glede na to, da se pogovarjamo le o tehnični izvedbi dostopa do podatkov in organ ne spodbija dejstva, da gre za podatke, ki so v drugih oblikah že javni, prosilec prosi, da ga IP vključi in povabi v vsa procesna dejanja.
(4) Organ je pritožbo, z dopisom št. 108-2/2022-78 z dne 28. 12. 2023, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.
Navedbe organa in prosilca v ugotovitvenem postopku
(5) IP je z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o katerem je nastal zapisnik št. 090-384/2023/3 z dne 25. 1. 2024. V prilogi dopisa št. 090-384/2023/4 z dne 25. 1. 2024 je IP z zapisnikom seznanil prosilca, ki je dne 26. 1. 2024 v odgovoru navedel, da je bilo v izpodbijani odločbi ugotovljeno, da prosilcu ni treba preprečiti dostopa do zahtevanih informacij, zato je uporaba ogleda in camera kot procesnega dejanja povsem neprimerna. Prosilec opozarja, da enostavni odgovori ne morejo ugotoviti dejanskega stanja, kot bi ga lahko ugotovili na razpisani ustni obravnavi, če bi jo organ skladno z veljavno procesno zakonodajo tudi razpisal. Prosilec opozarja, da želi biti vključen v vsa procesna dejanja, skladno z ZUP. V odgovoru na prvo vprašanje organ trdi, da je vmesnik zaščiten z uporabniškim imenom in geslom, a da ni dostopen »od zunaj«. Kot je prosilec že večkrat opomnil, je vmesnik dostopen izven internega omrežja organa in tako ni možno trditi, da od zunaj ni dostopen. Do vmesnika je možen dostop z interneta, res pa ob dostopu do podatkov na njem uporabnik potrebuje uporabniško ime in geslo. To enostavno preverljivo dejstvo dokazuje, da za dodelitev dostopa do vmesnika ni potrebno odpiranje požarnega zidu, kaj šele razvoj novega vmesnika. To dejstvo bi lahko prosilec tudi demonstriral, če bi mu bila omogočena prisotnost na ogledu oz. če bi bila razpisana ustna obravnava. S povezano trditvijo prosilca, da dostopnost do vmesnika z interneta na javnem IP naslovu ne pomeni, da so podatki javno dostopni, se organ strinja - to je namreč razlog, da dostop do vmesnika zahteva po ZDIJZ. Prosilec seveda razume, da je uporaba uporabniškega imena in gesla na vmesniku namenjena omejitvi dostopa do njega in prosi le, da se uporabniško ime in geslo z ustreznimi pravicami dostopa dodeli tudi njemu. Tako dejanje nikakor ne predstavlja velike spremembe na IT infrastrukturi, ampak le uporabo standardnih orodij v skladu z njihovim namenom. Dalje organ trdi, da »ne obstaja noben vmesnik, ki bi vse metode, ki so navedene na spletni strani, ki jo navaja prosilec v zahtevi, povezal do vseh sistemov, v katerih se nahajajo zahtevane informacije.« Navedena spletna stran predstavlja samodejno generirana navodila za uporabo programskega vmesnika, kar dokazuje, da navedene metode na tem vmesniku obstajajo. Glede točnosti in ažurnosti podatkov pa je prosilec že omenil, da je pripravljen prejeti tudi nepopolne podatke, v kolikor dostop do bolj kvalitetnih podatkov ni možen. Pri tem organ prav tako ni pojasnil, na kakšen način in kateri podatki z vmesnika niso točni oz. ažurni. Če bi bila prisotnost na ogledu prosilcu omogočena, bi lahko zahteval podrobnejše pojasnilo na to pavšalno in neutemeljeno navedbo. Kot odgovor na prosilčevo trditev, da je vmesnik bil javno dostopen več let in to ni povzročilo nobenih težav, se organ opredeljuje le z izjavo, da javna dostopnost podatkov ni bila načrtna, pri tem pa ne izpodbija dejstva, da so podatki bili pogosto dostopani s strani javnosti in da do težav res ni prišlo. Organ v naslednjem odgovoru trdi, da bi sprememba konfiguracije na način, da se prosilcu omogoči dostop, predstavljala izdelavo novega vmesnika. Ker obstoja navedenih vmesnikov organ ne zanika, njihovo dostopnost od zunaj pa je prosilec večkrat dokazal, tej trditvi ni možno slediti. Tudi, če bi bila za dostop do vmesnika potrebna sprememba pravil na požarnem zidu ali sprememba pravil dostopa na spletnem strežniku, to ne bi predstavljalo izdelave novega vmesnika. Ker pa je vmesnik zaščiten le z uporabniškim imenom in geslom, tej razlagi sploh ni možno slediti. Če je verjeti organu, da dosedanje javne objave zahtevanih podatkov niso bile namerne, pa to neposredno pomeni, da jih je organ uspel objaviti po nesreči. Dejanje, ki ga lahko organ opravi po nesreči, po definiciji ne more predstavljati velikega napora zanj. Na več točkah v procesu organ prav tako omenja varnostni vidik dostopa do podatkov. Trdi, da bi »odprtje« podatkov predstavljalo varnostno grožnjo sistemom organa, te pavšalne trditve pa nikoli ne obrazloži. Še posebej ni mogoče slediti navedbi v zapisniku, da bi zaradi tega moral razviti popolnoma nov informacijski sistem. Tudi trditvi, da spletni strežnik »ni bil razvit z namenom, da bi do njega dostopala javnost« ni mogoče slediti. Do njega je namreč dostopal prav vsak uporabnik prve različice mobilne aplikacije »Gremzvlakom«, kar brez dvoma predstavlja dostop s strani javnosti. Prosilec razume, da je za objavo storitve v javnost potrebno »narediti spremembo konfiguracije, kar je treba načrtovati, implementirati, stestirati in verificirati.« Glede na dejstvo, da je bil vmesnik namenjen uporabi v mobilni aplikaciji, namenjeni javnosti, je torej možno sklepati, da je te korake organ že opravil pri prvotni objavi aplikacije in njenega programskega vmesnika in ima za to tudi urejeno vso potrebno dokumentacijo. Prav tako je bilo uporabniško ime in geslo za vmesnik shranjeno v aplikaciji sami in zato dostopno vsakemu z osnovnim poznavanjem razvoja mobilnih aplikacij, kasneje pa tudi javno objavljeno na spletu s strani tretje osebe (https://github.com/juliuste/slovenske-zeleznice/blob/master/lib/soap.js) in uporabljeno v več neuradnih aplikacijah. Po javno dostopnih informacijah v vseh letih javne dostopnosti vmesnika ni prišlo do varnostnega incidenta. Iz vsega navedenega je možno sklepati, da je vmesnik narejen na varen način in dodelitev uporabniškega računa tretji osebi ne bi nikakor ogrozila varnosti sistemov organa. Ker se organ poleg varnosti sklicuje tudi na potencialno nestabilnost vmesnika v primeru, da bi do njega dostopala javnost, prosilec pojasnjuje, da je skupek vseh uporabnikov aplikacije v času, ko je bila ta aktivna, brez dvoma produciral večji volumen zahtev na vmesnik, kot bi ga prosilec v primeru, da se mu ponovno uporaba podatkov na njem dovoli. Kot je omenil že v pritožbi, je v primeru nizke kapacitete vmesnika seveda pripravljen sprejeti dostop z omejitvami, kot to določa zakon. Do te možnosti se organ ponovno opredeljuje le pavšalno s trditvijo, da to »ne zmanjša tveganj, ki so zgoraj že predstavljena« (pri čemer je vredno ponovne omembe, da so bila tveganja prav tako omenjena le pavšalno). Kot zadnje organ trdi, da nekateri izmed navedenih podatkov ne ustrezajo definiciji dinamičnih podatkov oz. so že dostopni v digitalni obliki, zato je prosilec za vsako posamezno skupino informacij navedel, zakaj se s tem ne strinja. Prosilec je opozoril, da je v pritožbi navedel še več dejstev in okoliščin, iz katerih izhaja protipravnost izpodbijane odločbe, do katerih se organ in IP, glede na do zdaj posredovano dokumentacijo, nista opredelila. V zvezi s tem je prosilec opozoril na 154. člen ZUP.
(6) IP je na organ naslovil poziv za dodatna pojasnila št. 090-384/2023/11 z dne 7. 2. 2024, na katerega je organ odgovoril z dopisom št. 10805-1/2024-7 z dne 22. 2. 2024, v katerem je pojasnil, da prosilec v zahtevi za ponovno uporabo informacij javnega značaja izrecno zahteva dostop do dinamičnih podatkov preko API vmesnika. Gre za posebno zakonsko določbo, ki jo ZDIJZ predvideva zgolj za t.i. dinamične podatke – podatke. Organ je navedel informacije, za katere meni, da ne ustrezajo definiciji dinamičnega podatka, zaradi česar je treba zahtevo prosilca v tem delu zavrniti. Javni dostop do navedenega spletnega servisa ni mogoč zaradi več razlogov. Poleg varnostnega vidika in potencialne izpostavljenosti hekerskim vdorom v omrežje Slovenskih železnic, obstoječ sistem tudi ni primeren za t.i. masovni ali množični dostop, saj nikoli ni bil zasnovan/dimenzioniran za to. V primeru javnega dostopa ne govorimo o dodatnem uporabniku, ampak vseh uporabnikih, ki bi lahko dostopali do tega servisa. V primeru javnega dostopa bi namreč morali, zaradi enakopravnosti vseh potencialnih zunanjih uporabnikov, odpreti dostop vsem, da ne bi privilegirali katerega koli uporabnika. S tem bi povečali varnostno tveganje in povzročili še večje težave pri delovanju tega sistema oz. povečali število izpadov delovanja, ki so se redno dogajali, dokler je bilo možno dostopanje preko uporabniškega imena in gesla, ki sta bila zlorabljena oziroma je šlo za izdajo notranjih informacij. Ker se spletni servis primarno uporablja za prikaz podatkov na spletni strani in spletno ter mobilno prodajo vozovnic, ki sta ključni nalogi organa, je slednje nesprejemljivo oziroma mora organ v prvi vrsti zagotavljati delovanje servisa v ta namen, in šele zatem, v kolikor to ne predstavlja varnostnega tveganja, omogočiti dostop preko API vmesnika javnosti. Glede vprašanja o potrebnih spremembah, da bi prosilcu omogočili dostop preko API vmesnika, je organ pojasnil, katere bi bile minimalne spremembe, ki bi bile nujno potrebne, in sicer postavitev novega okolja, ki bi bil izoliran od vitalnih sistemov družbe, izdelava nove načine prenosa podatkov iz obstoječih sistemov in tem novim sistemom nabaviti ustrezne licence za sistem podatkovnih baz itd. Skratka to bi pomenilo izdelavo novega sistema. Poleg tega bi bilo treba spremeniti tudi množico sistemskih nastavitev, da bi zmanjšali vsa varnostna tveganja, za kar pa v celoti pogodbeni izvajalec (Sektor za informatiko in nove tehnologije v družbi SŽ, d.o.o.) nima ustreznega kadra, kar pomeni, da bi morali najeti nove zunanje izvajalce. Nova sistema (testno in produkcijsko okolje) bi v vsakem primeru tudi povečala stroške vzdrževanja, za kar organ nima v planu finančnih sredstev. Prosilec v svojih vlogah navaja, da ga ne zanima točnost in ažurnost podatkov in je pripravljen sprejeti tudi nepopolne podatke. V tem primeru prosilec sploh ne potrebuje dostopa do sistema organa. Postavlja se vprašanje, zakaj želi dostopati do sistema brez želje po točnosti podatkov. Nenazadnje se lahko za to zahtevo skriva tudi povečana možnost za vdor v sistem Slovenskih železnic, ki v skladu z Zakonom o kritični infrastrukturi (Uradni list RS, št. 75/17 in 189/21 – ZDU-1M; v nadaljevanju ZKI) spada v kritično infrastrukturo in je zelo zanimiv za možne vdore in zlorabe. Poleg tega organ meni, da če podatki niso zanesljivi in točni ter v celoti ne prikazujejo dejanskega stanja, ne predstavljajo informacije javnega značaja in tako niso podvrženi ZDIJZ. Napačni podatki bi v javnosti povzročili veliko zmede in slabe volje. V preteklosti se je že dogajalo, da so bili napačni/netočni podatki organa uporabljeni v različnih aplikacijah, kar je povzročilo veliko dodatnega dela v njihovem informacijskem centru, kot tudi slabe volje s strani potnikov, saj so uporabniki aplikacije mislili, da gre za preverjene in točne informacije. Organ opravlja obvezno gospodarsko javno službo in mora pred objavo podatkov in informacij vedno poskrbeti, da so le-te točne in zanesljive. V nasprotnem primeru podatkov ne more in ne sme deliti z javnostjo. Organ je navedel kategorije podatkov, ki niso točni in zanesljivi ter pojasnil razloge za takšno stanje. Vse podatke, ki imajo dovolj veliko točnost in so znani pravočasno ter imajo za potnike uporabno informacijo, organ objavlja na svoji spletni strani, vključno z morebitnimi opombami za lažje razumevanje podatkov. Podatki so javno objavljeni in jih je z določenim znanjem možno tudi strojno prebrati. Dokaz za to so aplikacije, ki delujejo izključno na podlagi strojno prebranih podatkov s spletne strani Slovenskih železnic. Kot je organ že pojasnil, določeni podatki, ki jih je navedel prosilec, sploh ne obstajajo v nobenem sistemu oz. nekateri so bili v preteklosti prilagojeni za točno določeno postajo ali vlak, za namen izvedbe študije in sedaj niso več na voljo. Vseh navedenih podatkov organ nima na enem strežniku. Posredovanje kakršnih koli shem omrežja Slovenskih železnic pomeni varnostno tveganje, saj razkriva preveč tehničnih podatkov. Podjetja takšnih podatkov ne razkrivajo javnosti oz. tretjim brez podpisa NDA izjave/pogodbe, sploh pa ne podjetja, ki spadajo v kritično infrastrukturo. Zaprt sistem pomeni, da gre za interne sisteme znotraj omrežja Slovenskih železnic. V ta namen je v skupini Slovenske železnice v veljavi navodilo, ki jasno določa način upravljanja dostopov do podatkov, informacij in informacijskih sredstev in velja za vse družbe v skupini Slovenske železnice, tudi organ. Dostop do strežnika se v omenjenem časovnem intervalu, ki ga navaja prosilec, ni spreminjal. V tem obdobju je prihajalo do tehničnih težav pri delovanju servisa (in še nekaterih drugih sistemih Slovenskih železnic) in posledično do izpadov delovanja. Vsekakor ne držijo navedbe prosilca, da v času javne dostopnosti zahtevanih podatkov ni bilo težav. Težave so se pojavljale čez celotno obdobje, ko se je dostopalo do sistema preko zlorabljenega dostopa. Iz tega razloga je bilo treba večkrat nadgraditi sistem, težave pa se kljub temu niso dokončno odpravile. Posledica so bili izpadi spletne strani oz. delovanja iskalnika na spletni strani in posledično pravilnega ter pravočasnega informiranje potnikov. Vse to predstavlja tveganje in povzročitev poslovne škode družbi. Prav tako ne držijo navedbe prosilca, da je bil vmesnik namenjen uporabi v mobilni aplikaciji, namenjeni javnosti. Vmesnik je bil primarno namenjen iskalniku na spletni strani. Zgolj začasno se je uporabljal v mobilni aplikaciji, ki ni več v uporabi.
(7) Dopis organa št. 10805-1/2024-7 z dne 22. 2. 2024 je IP poslal v izjasnitev prosilcu, ki je dne 5. 3. 2024 odgovoril, zakaj se ne strinja, da ne gre za dinamične podatke. Notranji akti in notranje organizacijski ukrepi po mnenju prosilca ne morejo imeti vpliva na zakonske pravice in dolžnosti organa (prav tako pa ne morejo imeti eksternih učinkov zoper prosilca, če gre za izvrševanje ustavne pravice do seznanitve z informacijami javnega značaja po postopku in na način, ki ga določa ZDIJZ). Prosilec je poudaril, da predmet tega postopka ni javno odprtje tega servisa, temveč dostop zanj. Če organ želi storiti kaj več, to vsekakor lahko stori, vendar njegova nepripravljenost ne more imeti vpliva na zakonske pravice prosilca. Namen tega upravnega postopka je zagotovitev dostopa za prosilca (skladno z morebitnimi dodatnimi omejitvami dostopa skladno z ZDIJZ). Kakršnokoli sklicevanje na odprtje javnosti, je za namene tega postopka povsem brezpredmetno. Prosilec ponovno ugovarja navedbi, da je pri izdaji mobilne aplikacije s strani organa šlo za izdajo notranjih informacij. Šlo je za enostavno javno objavo zahtevanih podatkov (ki če ni bila namerna, še dodatno dokazuje, da zahteva prosilca ni pretirana in povezana s kakršnimikoli stroški - če je organ sposoben objaviti podatke po nesreči brezplačno, jih je očitno sposoben objaviti tudi namerno). Organ ponovno navaja zagotavljanje dostopa širši javnosti, zato je prosilec poudaril, da to vprašanje ni predmet tega postopka (zahtevo je prosilec podal v svojem imenu in zase, zakon pa tudi za omenjene primere omogoča določitev omejitev uporabe, tako da le-ta ne povzroča tehničnih težav). Prosilec ponovno ugovarja navedbam o potrebnih spremembah. Ker je organ vse omenjeno že uspel izvesti »po nesreči« in »nenamerno«, to po definiciji pomeni, da so navedbe organa o potrebnih spremembah protispisne in kot take najmanj neresnične (če že ne lažne). Dejanja, ki jih je organ že uspel izvesti »po nesreči«, po definiciji ne morejo imeti finančnih posledic. Prosilec je še enkrat poudaril, da se ta upravni postopek vodi zaradi zagotovitve dostopa zanj in ne zaradi odprtja javnosti, kar pomeni, da mu ni mogoče očitati stroškov, ki jih navaja organ (sploh, ker je sam priznal, da je zahtevane podatke že uspel objaviti »po nesreči«, kar pomeni, da lahko sam to dejanje kadarkoli ponovi). Prosilec ugovarja vsem izvajanjem organa v zvezi s točnostjo podatkov. Vse kar je do sedaj zatrjeval, je, da želi podatke take, kot so (ker verjame, da organ zanj ne bo vzpostavljal novih zbirk podatkov). Prav tako po ZDIJZ ni mogoče zahtevati podatkov, ki (sploh) ne obstajajo. Vsekakor si želi, da bi bili podatki točni, vendar glede na zakonodajo mora priznati, da če so podatki dovolj dobri za organ, so dovolj dobri za prosilca. Vendar, kot že pojasnjeno, tudi to vprašanje ni predmet tega postopka. Skladno z ZDIJZ prosilec enostavno želi podatke, s katerimi razpolaga organ v obliki, v kateri obstajajo. Ker jih je organ za daljše časovno obdobje že uspel objaviti »po nesreči«, izvedba tega zahtevka ni povezana z nikakršnim trudom ali finančnimi posledicami. Glede pavšalnih navedb o informacijskih sistemih in sporazumih o nerazkrivanju informacij, je prosilec poudaril, da notranje organizacijski ukrepi organa ne morejo in ne smejo imeti vpliva na njegove ustavne in zakonske pravice. Prosilec ugovarja tudi pavšalnim navedbam o težavah. Organ je ponudnik kritične infrastrukture (kar sam večkrat zatrjuje) in zavezanec po zakonu o informacijski varnosti. Če bi do tovrstnih težav prišlo, bi jih moral prijaviti. Skladno z ZUP prosilec predlaga, da organ morebitne prijave tega tipa pridobi (in mu jih v skrajno neverjetnem primeru, da dejansko obstajajo, pošlje v izjasnitev).
(8) IP je z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja pri organu opravil še en ogled in camera, o katerem je nastal zapisnik št. 090-384/2023/18 z dne 12. 3. 2024. V prilogi dopisa št. 090-384/2023/19 z dne 12. 3. 2024, je IP z zapisnikom seznanil prosilca, ki je dne 19. 3. 2024 v odgovoru najprej pojasnil, zakaj meni, da je ogled in camera napačno procesno dejanje, in opozoril, da enostavni odgovori ne morejo ugotoviti dejanskega stanja, kot bi ga lahko ugotovili na razpisani ustni obravnavi. Opozoril je na dejstvo, da je organ v tretjem odstavku zapisnika priznal, da je bil dostop do podatkov v trenutku odločitve mogoče prosilcu tehnično izvesti. Organ je priznal, da je naknadno s konkludentnimi dejanji poskusil tovrstno možnost onemogočiti. Samovolja, ki jo v tem postopku izkazuje organ, je povsem v nasprotju z načelom zaupanja v pravo in konceptom pravne države. Dejstvo, da organ ve, da bi mogel in moral odobriti dostop in zato vzporedno s pravnim postopkom, ki ga ves čas zavlačuje, s konkludentnimi dejanji prilagaja dejansko stanje rezultatu, ki ga želi doseči, je mogoče, v primeru, da se izkaže, da je to počel naklepoma, mogoče subsumirati v znake kar nekaj kaznivih dejanj. S konkludentnimi dejanji organ ne more vplivati na odločitev v (u)pravnem postopku – tovrstna samovolja ne more imeti pravnih posledic. Varnostni pregled z datumom 14. 11. je bil več kot očitno opravljen za namen izdajanja zavrnilne odločbe (glede na datum, očitno ni reden). Odločba se skladno z ZUP ne sme sklicevati na dejstva in dokaze, do katerih se stranka v postopku ni mogla opredeliti. Tovrstna prepoved velja tudi za odločbe IP. Organ se ponovno sklicuje na (neobjavljene) interne akte zavezanca. Prosilec je poudaril, da interni akti zavezanca ne morejo vplivati na njegove ustavne in zakonske pravice. Še posebej neobjavljeni akti ne morejo imeti nikakršnih eksternih učinkov. Prav tako organ za namene tega postopka iznajde »redne neodvisne vdorne teste«. Njihov obstoj ni z ničemer izkazan, skrb zbujajoče pa je, da v zvezi z domnevno ugotovljenimi ranljivostmi organ ni ukrenil ničesar do prejema zahteve prosilca. V primeru, da navedba ni lažna, prosilec predlaga, da se dokaze v zvezi z njo posreduje ustreznemu inšpekcijskemu organu za nadzor informacijske varnosti izvajalcev bistvenih storitev, kritične infrastrukture in državnemu tožilstvu. Prosilec je ponovno pojasnil, zakaj meni, da je sklicevanje na načelo erga omnes povsem neprimerno. Nadalje je prosilec prerekal navedbe, da je sistem brez vzpostavljenega šifriranja avtomatsko nevaren. Če so podatki povsem javni, šifriranje ni potrebno. V zvezi z navedbami o varnostnih grožnjah v poročilu, prosilec zahteva dostop do dokumenta, da se lahko do njega opredeli. V primeru, da so bile nevarnosti odpravljene, njihovo razkritje tako ali tako ne more imeti posledic na varnost organa. V primeru, da nevarnosti še niso odpravljene in bi jih bilo še vedno mogoče izkoristiti, pa predlaga prosilec posredovanje poročila skupaj z ostalimi ugotovitvami IP ogleda ustreznemu nadzornemu organu za informacijsko varnost izvajalcev bistvenih storitev, kritične infrastrukture ter državnemu tožilstvu (in prekinitev postopka do ustrezne odločitve ustreznih organov). Organ zatrjuje ugotovljene motnje, ki jih prikladno ni javil nikamor. Kot izvajalec kritične infrastrukture je skrb vzbujajoče, da je organ svojo domnevno dolžno skrbnost odkril šele v postopku reševanja vloge prosilca. Tudi v zvezi s tem prosilec zahteva posredovanje navedenih podatkov, alternativno pa opozarja na določbe ZUP v zvezi s kontradiktornostjo postopka (pravica do izjave, prepoved sklicevanja na dejstva/dokaze, do katerih se ni imel možnosti opredeliti).
Pritožba ni utemeljena.
(9) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Splošna uvodna pojasnila
(10) Preden se IP spusti v obravnavo spornega vprašanja, uvodoma pojasnjuje, da so neutemeljene pritožbene navedbe, s katerimi prosilec zatrjuje izigravanje zakonodaje na podlagi podajanja zahtevka znotraj skupine Slovenske železnice. Podatki, katerih ponovno uporabo zahteva prosilec, nedvomno sodijo v delovno področje organa in ne v delovno področje družbe Slovenske železnice, d.o.o., na katero je prosilec naslovil obravnavano zahtevo. Kot je organ pravilno pojasnil že v izpodbijani odločbi, prosilec zahteva ponovno uporabo podatkov o vlakih, cenikih za relacije, delovnih časih blagajn, ovirah v prometu, železniških postajah, voznemu redu, zamudah itd.. V okviru izvajanja obvezne gospodarske javne službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu mora organ v skladu z Uredbo o načinu izvajanja obvezne gospodarske javne službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu (Uradni list RS, št. 99/2008) in na podlagi Pogodbe o prevozu potnikov v železniškem prometu[1] zagotavljati predvsem vozni park; materialne možnosti, ki so potrebne za opravljanje prevoza; materialne možnosti, ki so potrebne za opravljanje dodatnih storitev, ki so v neposredni zvezi s prevozom (prodajna mesta, informacijski sistem ipd.); strokovno usposobljene kadre. Gre torej za informacije, na katere se nanaša zahteva prosilca, zato dejstvo, da je družba Slovenske železnice, d.o.o. zahtevo prosilca odstopila v reševanje organu, ne pomeni izigravanja zakonodaje, saj zahtevani podatki sodijo v delovno področje organa. Takšno ravnanje je skladno z 20. členom ZDIJZ.
(11) Prosilec je v postopku večkrat zaprosil, da ga IP vključi in povabi v vsa procesna dejanja, ter da izvede ustno obravnavo. To je utemeljeval z navedbo, da je bilo z izpodbijano odločbo ugotovljeno, da so podatki javni in za njih ne veljajo izjeme, določene v 6. členu ZDIJZ. IP pojasnjuje, da ne glede na to, da organ v izpodbijani odločbi ni izrecno zatrjeval obstoja izjem od prostega dostopa, lahko IP obstoj teh izjem po uradni dolžnosti ugotovi v pritožbenem postopku ali pa organ njihov obstoj zatrjuje naknadno, saj glede na odločitev v izpodbijani odločbi vprašanje, ali gre za izjeme iz 6. člena ZDIJZ, niti ni bilo pravno relevantno. Predmet postopka (zahtevana informacija) je zato vse do pravnomočnosti odločitve IP varovan, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju. Zato je bila možnost vključevanja prosilca v pritožbeni postopek nekoliko omejena. IP najprej poudarja, da je v tem pritožbenem postopku ravnal skladno z načelom zaslišanje stranke, kot ga določa 9. člen ZUP. IP je v obravnavanem postopku izvedel dva ogleda in camera ter organ zaprosil za dodatna pisna pojasnila, pri čemer je prosilca seznanil z zapisnikoma obeh ogledov in z dodatnimi pojasnili organa. IP je tako dal prosilcu možnost, da se je izjavil o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bila pomembna za to odločbo. IP se je v nadaljevanju te obrazložitve opredelil do pravno relevantnih navedb, ki jih je prosilec podal po seznanitvi z navedenimi dokumenti. Glede zahteve prosilca, da se seznani s poročilom o varnostnih ranljivostih servisa ter z notranje organizacijskimi akti organa, IP pojasnjuje, da se je imel prosilec možnost opredeliti do tistih vsebin navedenih dokumentov, na katere je IP oprl to odločbo, saj so bile povzete v ugotovitvah v zapisniku in v dopisu organa. Ker IP drugih vsebin poročila o varnostnih ranljivostih servisa in notranje organizacijskih aktov organa ni uporabil za odločitev o obravnavani pritožbi, je ocenil, da za zagotovitev kontradiktornosti ni potrebna seznanitev prosilca s celotno vsebino navedenih dokumentov. IP nadalje pojasnjuje, da 9. člen ZUP organu nalaga tudi, da praviloma izvede kontradiktorni postopek, ki omogoča konfrontacijo izjav strank in s tem presojo dokazov na temelju materialne resnice, pri čemer je v postopku, v katerem so udeležene stranke z nasprotnimi interesi, praviloma treba izvesti kontradiktorni postopek na ustni obravnavi. Prvi odstavek 154. člena ZUP namreč določa, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. IP poudarja, da se v postopku s pisno zahtevo za dostop ali ponovno uporabo informacij javnega značaja uporabljajo določbe ZDIJZ, za vprašanja, ki v ZDIJZ niso urejena, pa se subsidiarno uporablja ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Navedeno pomeni, da so posamezna vprašanja upravnega postopka po ZDIJZ urejena drugače kot v ZUP. Ker je predmet postopka (zahtevana informacija) vse do pravnomočnosti odločitve IP varovan, je zakonodajalec v 11. členu ZInfP sprejel posebno obliko procesnega dejanja, t.i. ogled in camera. Ta določba uspešno reši primere, ko IP presodi, da mora opraviti kakšno procesno dejanje (npr. postavitev izvedenca, zaslišanje priče, ogled), vendar brez prisotnosti katere od strank ali oseb, ki imajo v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, predvsem zato, ker še ni znana narava dokumenta in bi se s prisotnostjo posredno razkrila vsebina in lastnost zahtevanega dokumenta. Ker se s prisotnostjo vseh navedenih ne bi moglo popolnoma in pravilno ugotoviti resnično dejansko stanje (ker prosilec v vse zahtevane dokumente, potencialni stranski udeleženci pa v dokumente drugih stranskih udeležencev, ne smejo vpogledati, niti zahtevane informacije ne morejo biti predmet obravnave in izmenjave mnenj, izjav, stališč udeležencev na ustni obravnavi), se s tem institutom zagotovi neposredna pravna podlaga za izvedbo procesnega dejanja brez prisotnosti strank oz. javnosti. Da je postopek po ZDIJZ specifičen, kaže tudi določba 12. člena ZInfP, ki omejuje pravico stranke – prosilca do vpogleda v spis (82. člen ZUP). Po določbi 12. člena ZInfP je pravica strank do pregleda dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja iz 82. člena ZUP omejena, in sicer na način, da do pravnomočnosti odločbe IP pravica do vpogleda v spis ne vključuje pregleda zahtevanega dokumenta in drugih dokumentov zadeve, iz katerih bi se dalo razbrati ali sklepati na vsebino zahtevane informacije. Glede na navedeno specifičnost postopka dostopa do informacij javnega značaja je po mnenju IP v skladu z zakonom, da se v določenih postopkih po ZDIJZ načelu kontradiktornosti zadosti s pisnimi izjavami in vlogami, zato izvedba ustne obravnave ni potrebna. Takšno stališče izhaja iz pretekle prakse IP (npr. odločbe št. 090-204/2012/63 z dne 9. 10. 2014, št. 0902-10/2019 z dne 6. 1. 2020, št. 090-281/2022 z dne 18. 11. 2022). Tudi iz sodne prakse izhaja, da v primerih, ko so v postopek vključene stranke z nasprotujočimi interesi, odsotnost ustne obravnave sama po sebi ne šteje za bistveno kršitev določb postopka (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS št. I Up 836/2003 z dne 24. 9. 2003). Iz vsega navedenega izhaja, da je glavni namen ustne obravnave v upravnem postopku zadostiti načelu kontradiktornosti. Glede na posebnost postopka dostopa oziroma ponovne uporabe informacij javnega značaja in subsidiarno uporabo ZUP ter upoštevaje okoliščine obravnavanega primera, je IP štel, da je načelu kontradiktornosti zadoščeno s tem, da je prosilcu dal možnost, da se je na pisni način seznanil s celotnim postopkom in izrekel glede ugotovitev IP ter navedb organa.
(12) Prosilec je v postopku večkrat poudaril, da predmet tega postopka ni javno odprtje tega servisa, temveč dostop zanj, zato IP pojasnjuje še, da se dostop do informacij oziroma njihova ponovna uporaba na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane, in upoštevaje prepoved diskriminacije med prosilci znotraj iste ali primerljivih kategorij ponovne uporabe informacij. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi oziroma ponovno uporabi zahtevane informacije, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil oziroma ponovno uporabil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, tj. enako za kateregakoli prosilca, kar pri ponovni uporabi informacij javnega značaja pomeni, da mora biti ponovna uporaba informacij enaka za vse, ne glede na to, kdo jo je zahteval in koliko prosilcev jo je zahtevalo, zato je pri odločitvi treba predvideti tudi možnost, da se več različnim prosilcem hkrati omogoči ponovna uporaba istih informacij. ZDIJZ namreč v 5. členu kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse in v tretjem odstavku določa, da ima vsak prosilec pravico, da pod enakimi pogoji kot druge osebe pridobi pravico do ponovne uporabe informacij v pridobitne ali nepridobitne namene. Organi so torej dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je njeno ponovno uporabo mogoče omogočiti vsem, ne le prosilcu. Smiselno enako izhaja tudi iz 36.a člena ZDIJZ, ki v prvem odstavku določa, da cena iz 34.a člena ali drugi pogoji glede ponovne uporabe informacij javnega značaja ne smejo povzročiti diskriminacije med prosilci znotraj iste ali primerljivih kategorij ponovne uporabe informacij. Nadalje je v tretjem odstavku določeno, da je ponovna uporaba informacij po enaki ceni in pod enakimi drugimi pogoji dovoljena in omogočena vsem prosilcem. Števila prosilcev, ki jim organ dovoli ponovno uporabo informacij, ni dovoljeno omejevati. Organ s pogodbo ali kakršnimkoli drugačnim dogovorom ali odločitvijo ne sme prosilcu zagotoviti takšne ponovne uporabe informacij, ki bi izključevala ponovno uporabo informacij s strani tretjih oseb. Na podlagi četrtega odstavka je sicer predvidena možnost podelitve izključne pravice ponovne uporabe informacij, če je to neogibno potrebno za izvajanje javne službe ali drugih storitev v javnem interesu, vendar v obravnavanem primeru ne gre za to situacijo. Načelo nediskriminatornosti je smiselno enako urejeno tudi v IV. poglavju Direktive (EU) 2019/1024 Evropskega parlamenta in sveta z dne 20. junija 2019 o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja (v nadaljevanju Direktiva 2019/1024/EU), ki med drugim v prvem odstavku 12. člena izrecno določa, da je ponovna uporaba dokumentov omogočena vsem potencialnim akterjem na trgu, tudi če eden ali več akterjev na trgu že uporablja proizvode z dodano vrednostjo, ki temeljijo na teh dokumentih. Pogodbe ali druge ureditve med organi javnega sektorja ali javnimi podjetji, ki hranijo dokumente, in tretjimi strankami ne smejo podeljevati izključnih pravic. IP poudarja, da bi v primeru odločitve, ki bi jo sprejel pod predpostavko, da bo vselej edini ponovni uporabnik podatkov, dostopnih v metodah na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, le prosilec, pomenila eventualno kršitev navedenih določb ZDIJZ in Direktive 2019/1024/EU o prepovedi diskriminacije (npr. če bi se kasneje izkazalo, da množičen dostop do teh podatkov ni tehnično izvedljiv zaradi nestabilnosti ali nizke kapacitete vmesnika in zato ostalim prosilcem organ ne bi mogel omogočiti ponovne uporabe pod enakimi pogoji). Upoštevaje vse navedeno IP meni, da so vse navedbe prosilca glede tega, da je prosilec le on sam, povsem irelevantne za odločitev v obravnavani zadevi. IP pa je, upoštevaje načelo nediskriminatornosti, v nadaljevanju pri odločanju upošteval tudi dejstvo, da obstajajo še drugi potencialni prosilci, ki bi želeli ponovno uporabiti iste informacije, kot jih zahteva prosilec v obravnavani zadevi.
2. Ponovna uporaba informacij preko ustreznega vmesnika za aplikacijsko programiranje
(13) Prosilec je vložil zahtevo za ponovno uporabo podatkov, dostopnih v metodah na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, ali pa drug vir podatkov, ki te podatke ponuja v strojno berljivi obliki. Prosilec je prosil, da mu organ zahtevane informacije zagotovi v naslednji obliki: uporabniško ime in geslo za API vmesnik ali vmesnik, ki ne potrebuje avtentikacije. Prosilec je še prosil, če se upošteva 10.č člen ZDIJZ. V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ dolžan v skladu z določbo 10.č člena ali določbo četrtega odstavka 5. člena ZDIJZ prosilcu omogočiti ponovno uporabo zahtevanih podatkov.
(14) Ob vložitvi zahteve se je prosilec torej skliceval na 10.č člen ZDIJZ. 10.č člen ZDIJZ, ki v prvem odstavku določa, da organi, ki pri izvajanju javnih nalog ustvarjajo ali pridobivajo dinamične podatke, omogočijo njihovo ponovno uporabo takoj po tem, ko jih zberejo, prek ustreznih vmesnikov za aplikacijsko programiranje, za zbirke, za katere tako v skladu z izvedbenimi akti Evropske komisije, sprejetimi na podlagi Direktive 2019/1024/EU, določi vlada, pa omogočijo tudi njihov masovni prenos k uporabniku. Določba 10.č člena ZDIJZ je programska norma in jo je treba razumeti v smislu določb Direktive 2019/1024/EU, razlagati pa z vidika namena zakonodajalca in sistematike zakona. Direktiva 2019/1024/EU v 32. uvodni določbi navaja, da »bi bilo koristno zagotoviti dostop do dinamičnih podatkov prek kakovostno zasnovanih API. API je nabor funkcij, postopkov, opredelitev in protokolov za komunikacijo stroj-stroj in neprekinjeno izmenjavo podatkov. API bi morali biti podprti z jasno in popolno tehnično dokumentacijo, ki je na voljo na spletu. Kadar je mogoče, bi bilo treba uporabljati odprte API«. Nadalje v 69. uvodni določbi Direktiva 2019/1024/EU navaja: »Da bi zagotovili čim večji učinek in poenostavili ponovno uporabo, bi morali biti nabori podatkov velike vrednosti na razpolago za ponovno uporabo s čim manjšimi možnimi pravnimi omejitvami in brezplačno. Prav tako bi jih bilo treba objaviti prek API.«. Člen 5 Direktive 2019/1024/EU v prvem in tretjem odstavku določata, da organi javnega sektorja in javna podjetja, brez poseganja v poglavje V, dajo na voljo dokumente v katerem koli obstoječem formatu ali jeziku ter, kadar je to možno in primerno, z elektronskimi sredstvi, v formatih, ki so odprti, strojno berljivi in dostopni ter jih je mogoče najti in ponovno uporabiti, skupaj z njihovimi metapodatki. Format in metapodatki so, kadar je možno, skladni s formalnimi odprtimi standardi. To pa ne obvezuje organov javnega sektorja, da zaradi izpolnjevanja zahtev pripravijo ali prilagodijo dokumente ali zagotovijo izvlečke, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor, ki bi presegal enostaven postopek. V osmem odstavku istega člena je določena obveznost, da se nabori podatkov velike vrednosti dajo na voljo za ponovno uporabo v strojno berljivem formatu prek ustreznih API in se, kadar je to ustrezno, omogoči njihov masovni prenos. Poseben nabor podatkov velike vrednosti je v obliki seznama določen z Izvedbeno Uredbo Komisije (EU) 2023/138 z dne 21. december 2022 o določitvi seznama posebnih naborov podatkov velike vrednosti ter ureditev za njihovo objavo in ponovno uporabo (v nadaljevanju Izvedbena uredba). Iz Izvedbene uredbe izhaja, da so v kategorijo mobilnosti zajeti podatki prometnega omrežja celinskih plovnih poti in se nanašajo na rečne plovne poti in ne na železniški potniški promet. Zagotavljanje dinamičnih podatkov preko API vmesnikov sicer ureja tudi Uredba (EU) 2021/782 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2021 o pravicah in obveznostih potnikov v železniškem prometu,[2] ki v 10. členu določa, da se dostop do prometnih in potovalnih informacij zagotavlja z ustreznimi tehničnimi sredstvi, kot so vmesniki za aplikacijsko programiranje. Vendar navedena uredba upravljalcem infrastrukture nalaga obveznost posredovanja le določenih podatkov in samo prevoznikom v železniškem prometu, prodajalcem vozovnic, organizatorjem potovanj in upravljavcem postaj.
(15) Tudi iz predloga[3] spremembe ZDIJZ-G (Uradni list RS, št. 141/22), ki je začela veljati 22. 11. 2022 in je uzakonila 10.č člen ZDIJZ, izhaja, da je poglavitni cilj predloga zakona v skladu z Direktivo 2019/1024/EU vzpostaviti zakonsko podlago za enostavno ponovno uporabo podatkovnih zbirk velike vrednosti. Določa se tudi pravna podlaga za spodbujanje ponovne uporabe dinamičnih podatkov v realnem času, kjer je to smiselno in primerno. Predlog zakona vključuje obveznost za organe javnega sektorja, da nabore podatkov velike vrednosti ter tudi dinamične podatke, če je mogoče, dajo na voljo prosilcem preko vmesnikov za aplikacijsko programiranje. Prav tako je navedeno, da seznam podatkov velike vrednosti, ki ga določa predlog spremembe Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, zavezani organi že sedaj zagotavljajo ponovno uporabo preko vmesnikov za aplikacijsko programiranje. To pomeni, da spremembe, ki jih prinaša predlog zakona, ne bodo povzročile bistvenih dodatnih stroškov za državni proračun (stran 9). Na 10. strani predlog navaja, da bo širitev seznama na podlagi izvedbenega akta Evropske komisije, v splošnem lahko pomenila dodatne stroške zaradi posodobitve in razvoja novih integracij med podatkovnimi zbirkami, razvoja ustreznih API vmesnikov ter morebitne nabave dovolj zmogljive strojne opreme za zagotavljanje masovnega prevzema podatkov, da bodo institucije, na podatkovne baze katerih bi se seznam širil, zadostile potrebam implementacije direktive. Po mnenju IP je tako določbo 10. č člena ZDIJZ treba razumeti na način, da organi, ki pri izvajanju javnih nalog ustvarjajo ali pridobivajo dinamične podatke, omogočajo njihovo ponovno uporabo takoj po tem, ko jih zberejo, preko vmesnikov za aplikacijsko programiranje, če z ustreznimi vmesniki za omogočanje ponovne uporabe za zahtevane informacije v času zahteve prosilca že razpolagajo. V tem smislu je treba razumeti tudi drugi odstavek 10.č člena ZDIJZ, da v primeru, ko organ z vmesnikom za aplikacijsko programiranje že razpolaga, pa bi dajanje dinamičnih podatkov na voljo za ponovno uporabo presegalo finančne in tehnične zmogljivosti organa, kar bi imelo za posledico nesorazmeren vpliv na finančne, tehnične ali kadrovske vire organa, se podatki dajo na voljo za ponovno uporabo v časovnem okviru ali z začasnimi tehničnimi omejitvami, ki neupravičeno ne ovirajo izkoriščanja njihovega gospodarskega in družbenega potenciala. Da gre za programsko normo, izhaja iz umestitve določbe v del zakona za 10. členom, ki ureja (proaktivno transparentnost) objavo informacij na spletu in ne v del zakona, ki ureja definicijo informacije javnega značaja oziroma načine seznanitve z njo.
(16) Po mnenju IP je treba določbo 10.č člena ZDIJZ uporabljati v povezavi z določbo 10.c člena ZDIJZ, ki določa ponovno uporabo nabora podatkov velike vrednosti. Slednji v prvem odstavku določa, da organi brezplačno omogočajo ponovno uporabo naborov podatkov velike vrednosti v odprtih formatih, ki upoštevajo formalne odprte standarde, v strojno berljivi obliki, skupaj z metapodatki, prek ustreznih vmesnikov za aplikacijsko programiranje, za zbirke, za katere tako v skladu z izvedbenimi akti Evropske komisije, sprejetimi na podlagi Direktive 2019/1024/EU, določi vlada, pa omogočijo tudi njihov masovni prenos k uporabniku. Tretji odstavek 10.c člena ZDIJZ določa, da organi na nacionalnem portalu v katalogu vmesnikov za aplikacijsko programiranje objavijo seznam takšnih vmesnikov iz svoje pristojnosti z metapodatki in ustrezno dokumentacijo ter ustrezne spletne povezave, ki omogočajo prenos podatkov prek takšnih vmesnikov. Vmesniki za aplikacijsko programiranje, ki so objavljeni na nacionalnem portalu, se lahko ponovno uporabljajo pod pogoji iz prvega odstavka tega člena. IP pojasnjuje, da je Vlada RS na podlagi prvega odstavka 10.c člena ZDIJZ v Prilogi 2,[4] ki je sestavni del Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 in 146/22), določila podatkovne zbirke, ki sodijo med nabore podatkov velike vrednosti. Na področje mobilnosti se v navedenem seznamu nanaša le točka 5., v kateri je navedena zbirka z naslovom »Zbirni kataster gospodarske javne infrastrukture«, ki sodi v pristojnost Geodetske uprave RS. Vlada RS torej v nabor podatkov velike vrednosti, za katere je treba uporabnikom omogočiti masovni prenos, ni vključila podatkov, katerih ponovno uporabo zahteva prosilec v obravnavani zadevi.
(17) Na podlagi ugotovitev na ogledu in camera je IP ugotovil, da takšnega nabora podatkov, kot se nahaja na spletnem servisu z naslovom http://91.209.49.136/webse/se.asmx, ni na nobenem drugem spletnem servisu organa. Predmet zahteve prosilca je torej ponovna uporaba podatkov, dostopnih v metodah na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx. Ta spletni servis se trenutno nahaja v notranjem omrežju organa, uporablja pa se za prikaz podatkov na spletni strani (informiranje potnikov v skladu z veljavno zakonodajo) in spletno ter mobilno prodajo vozovnic, ki sta nalogi, ki ju organ opravlja v okviru izvajanja obvezne gospodarske javne službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu, kot jo opredeljuje Zakon o železniškem prometu (Uradni list RS, št. 99/15 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami). Iz pojasnil organa izhaja, da je bil obravnavani spletni servis vzpostavljen izključno za interno uporabo organa, zato ni bil zasnovan tako, da bi ga lahko uporabljal katerikoli zunanji uporabnik. IP je po preučitvi vseh argumentov organa ugotovil, da so neutemeljene vse navedbe, s katerimi prosilec trdi, da je organ vmesnik daljše časovno obdobje že brezplačno in brez omejitev javno ponujal na internetu. Organ sam namreč nikoli ni javno objavil uporabniških imen in gesel za dostop, zato so bili vsi zunanji dostopi v preteklosti narejeni brez vednosti in soglasja organa. Dejstvo, da je bilo uporabniško ime in geslo za vmesnik dejansko dostopno javnosti (zaradi zlorabe notranjih informacij), kar prosilec večkrat izpostavlja, še ne pomeni, da je bil dostop do podatkov preko obravnavanega vmesnika odobren s strani organa, prav tako to ni noben dokaz, da organu takšni neodobreni dostopi niso povzročali težav, kar je bolj podrobno pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve te odločbe (v 19. odstavku te obrazložitve). Organ je tudi prepričljivo pojasnil, da aplikacija »Gremzvlakom« (verzija 1), ki je uporabljala nekaj metod iz obravnavanega spletnega servisa, javnosti ni omogočala direktnega dostopa do tega spletnega servisa. Navedba prosilca, da je do obravnavanega spletnega servisa dostopal vsak uporabnik te aplikacije, zato ni utemeljena.
(18) IP je na ogledu in camera ugotovil, da je bilo v trenutku, ko je organ odločal o zahtevi prosilca, tehnično možno zunanjim nepooblaščenim uporabnikom dodeliti uporabniško ime in geslo za obravnavani vmesnik za aplikacijsko programiranje, saj se ta takrat ni nahajal v notranjem omrežju organa. IP v zvezi s tem najprej pojasnjuje, da dejstvo, da je organ kasneje ta spletni servis premaknil v notranje omrežje, ne predstavlja konkludentnega dejanja, s katerim je organ želel prosilcu onemogočiti zahtevano ponovno uporabo, kot to zatrjuje prosilec. O tem bi lahko govorili, denimo v primeru, če bi organ po tem, ko je prejel zahtevo prosilca, uničil obravnavani vmesnik za aplikacijsko programiranje, vendar organ tega ni storil. Zaradi utemeljenih varnostnih razlogov ga je le premaknil v svoje notranje omrežje (če bi IP ugodil pritožbi prosilca in bi odločitev postala pravnomočna, bi ga organ še vedno lahko prestavil na prejšnji naslov), s tem pa ni vplival na odločitev v tem pritožbenem postopku, saj je IP pri svoji odločitvi upošteval dejansko stanje, kot je bilo v trenutku izdaje izpodbijane odločbe, torej ko je bil spletni servis še na javnem omrežju. Dejstvo, da se vmesnik za aplikacijsko programiranje trenutno nahaja na notranjem omrežju organa, na odločitev v tej zadevi ni vplivalo. IP je torej upoštevaje dejansko stanje ob izdaji izpodbijane odločbe ugotovil, da dodelitev uporabniškega imena in gesla sicer ne bi bila skladna z notranje organizacijskimi akti organa (z navodilom, ki določa način upravljanja dostopov do podatkov, informacij in informacijskih sredstev in velja za vse družbe v skupini Slovenskih železnic) in bi bila v nasprotju z namenom, zaradi katerega je bil vzpostavljen, a kljub temu ni mogoče zanikati obstoja vmesnika za aplikacijsko programiranje, ki bi tehnično omogočil, da se prosilcu dodeli uporabniško ime in geslo za dostop do zahtevanih podatkov. Vendar pa je bilo treba v nadaljevanju ugotoviti, ali je obstoječi vmesnik za aplikacijsko programiranje tudi ustrezen za omogočanje ponovne uporabe. 10.č člen ZDIJZ namreč izrecno določa možnost ponovne uporabe prek ustreznih vmesnikov za aplikacijsko programiranje. Po mnenju IP je v skladu z jezikovno in teleološko razlago treba besedo »ustrezen« razlagati v smislu, da vmesnik za aplikacijsko programiranje po eni strani omogoča dostop do ustreznih zahtevanih podatkov in po drugi strani, da so ustrezne tudi njegove tehnične zmogljivosti v primeru odobrene ponovne uporabe (tako iz vidika informacijske varnosti, kot tudi iz vidika masovnega oziroma množičnega dostopa). Organ je na ogledu in camera prepričljivo pojasnil, zakaj obstoječi vmesnik za aplikacijsko programiranje ni ustrezen za omogočanje ponovne uporabe. Kot je pojasnjeno že v 12. odstavku te obrazložitve, je treba pri odločanju na podlagi ZDIJZ upoštevati možnost, da se več različnim uporabnikom hkrati pod enakimi pogoji omogoči ponovna uporaba istih informacij, zato je IP najprej ugotavljal, kakšne so tehnične zmogljivosti obravnavanega vmesnika za aplikacijsko programiranje tudi v primeru, ko obstaja več potencialnih prosilcev.
(19) Organ je v izpodbijani odločbi in na ogledu in camera pojasnil, da bi se v primeru, če bi omogočil ponovno uporabo podatkov preko naslova http://91.209.49.136/webse/se.asmx, povečalo tveganje za tehnične težave, ki bi povzročile nekonsistentno pravočasno informiranje uporabnikov storitev organa ali celo ogrozilo komunikacijo in obveščanje za dalj časa. Te težave bi bile posledica različnih ranljivosti, in sicer: strežnik je izpostavljen preko vrat http (brez SSL), torej brez šifriranja podatkov v transportu (prenos podatkov, tudi poverilnic za avtentikacijo v čistopisu), prosto dostopen v Internet, zgolj preko IP naslova, ki ga je zelo enostavno identificirati. Spletni servis tudi ne vsebuje priporočenih glav (OWASP) za zaščito seje odjemalca in nima implementirane zaščite za omejevanje števila poizvedb v nekem časovnem obdobju (rate-limiting), kar v kombinaciji z odsotnostjo zaščite WAF (web application firewall) predstavlja veliko tveganje za napad z onemogočanjem storitve - (D)DoS. Pri organu se je že dogajalo, da sta bila procesor in pomnilnik stalno na blizu 100%, kar predstavlja potencialno grožnjo za celotno strežniško virtualizacijsko infrastrukturo, na kateri strežnik gostuje. Skupaj z odsotnostjo neke resne kontrole dostopov (poverilnice za dostop do spletnega vmesnika so bile razkrite na Internetu), je večji varnostni incident zgolj vprašanje časa. Zaradi teh groženj je organ umaknil strežnik iz javnega dostopa. IP se je o resničnosti teh navedb organa prepričal z vpogledom v poročilo z naslovom Web Application Scanning Detailed Scan Export: SRVSQLDMZ z dne 14. 11. 2023 (v nadaljevanju poročilo o varnostnih ranljivostih servisa) in v popis varnostnih ranljivosti. Organ je še pojasnil, da je v času, ko je bil obstoječi vmesnik za aplikacijsko programiranje še tehnično dostopen zunanjim uporabnikom (brez odobritve organa), zaznaval, da je bilo informiranje potnikov moteno in občasno prekinjeno zaradi preobremenitve. Ti dogodki so zabeleženi v centralni aplikaciji storitvenega centra, ni pa izdelanih posebnih poročil o tem. Organ teh težav več ne zaznava, odkar je obravnavani spletni servis premaknil v notranje omrežje. Organ je še poudaril, da bi dostop preko obstoječega spletnega servisa zaradi starih platform predstavljal pomembno varnostno grožnjo potencialnega vdora v informacijski sistem Slovenskih železnic, kar izhaja tudi iz poročila o varnostnih ranljivostih servisa. IP je na podlagi vseh opisanih ranljivosti sistema in posledičnih že zaznanih in tudi potencialnih težav zaključil, da obstoječi vmesnik za aplikacijsko programiranje ni dovolj kakovostno zasnovan, da bi bil ustrezen za omogočanje ponovne uporabe podatkov, ki so dostopni preko njega. Pri tem je ključnega pomena, kar je izpostavil že tudi organ v dopisu št. 10805-1/2024-7 z dne 22. 2. 2024, da se obravnavani spletni servis primarno uporablja za prikaz podatkov na spletni strani in spletno ter mobilno prodajo vozovnic, ki sta nalogi organa, ki ju mora zagotavljati kot izvajalec obvezne gospodarske javne službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu, zato mora organ v prvi vrsti zagotavljati delovanje servisa v ta namen in šele zatem, če to ne predstavlja varnostnega ali tehničnega tveganja, javnosti omogočiti dostop do podatkov preko vmesnika za aplikacijsko programiranje. Kot izhaja iz zgornjih utemeljitev, pa pomanjkljivosti obstoječega vmesnika za aplikacijsko programiranje niso vzrok le za težave na področju prikaza podatkov na spletni strani in spletne ter mobilne prodaje vozovnic, temveč pomenijo tudi pomembno varnostno grožnjo potencialnega vdora v informacijski sistem Slovenskih železnic. Ker ta sistem v skladu z ZKI spada v kritično infrastrukturo, je na tem področju treba zagotavljati še toliko višjo raven varnosti z namenom preprečiti motnje v njegovem delovanju ali celo prekinitev njegovega delovanja. Če bi kljub ugotovljenim pomanjkljivostim obravnavanega vmesnika za aplikacijsko programiranje omogočili ponovno uporabo podatkov, ki so dostopni preko njega, bi to pomenilo kršitev načela zaščite pred različnimi vrstami nevarnosti (3. točka 10. člena ZKI), ki zahteva, da vsi pristojni organi in organizacije pri zagotavljanju neprekinjenega delovanja kritične infrastrukture upoštevajo različne vrste naravnih in tehnoloških nevarnosti.
(20) Organ je na ogledu in camera pojasnil, da bi se predstavljenim pomanjkljivostim oziroma težavam v primeru, če bi se prosilcu omogočila ponovna uporaba zahtevanih podatkov preko obravnavanega vmesnika za aplikacijsko programiranje, lahko izognil le s spremembo konfiguracije obstoječega vmesnika, ki bi dejansko predstavljala izdelavo novega vmesnika, česar pa organ ne more storiti z uporabo obstoječih orodij. V dopisu št. 10805-1/2024-7 z dne 22. 2. 2024 je organ podrobneje pojasnil, da so minimalne spremembe, ki bi bile v tem primeru nujno potrebne, postavitev novega okolja, ki bi bilo izolirano od vitalnih sistemov družbe, izdelava novih načinov prenosa podatkov iz obstoječih sistemov in tem novim sistemom nabaviti ustrezne licence za sistem podatkovnih baz itd. To bi pomenilo izdelavo novega sistema. Poleg tega bi bilo treba spremeniti tudi množico sistemskih nastavitev, da bi zmanjšali vsa varnostna tveganja, za kar pa v celoti pogodbeni izvajalec organa (Sektor za informatiko in nove tehnologije v družbi SŽ, d.o.o.) nima ustreznega kadra, kar pomeni, da bi morali najeti nove zunanje izvajalce. Nova sistema (testno in produkcijsko okolje) bi v vsakem primeru tudi povečala stroške vzdrževanja, za kar organ nima v planu finančnih sredstev. Upoštevaje vse navedeno IP meni, da so neutemeljene navedbe prosilca, da spremembe, ki bi bile potrebne za ugoditev njegovi zahtevi, ne bi predstavljale izdelave novega vmesnika.
(21) Iz pojasnil organa na ogledu in camera izhaja, da tudi odobritev ponovne uporabe v časovnem okviru ali z začasnimi tehničnimi omejitvami (npr. maksimalno frekvenco uporabe), kot to predvideva drugi odstavek 10.č člena ZDIJZ, ne bi bila možna preko obstoječega vmesnika za aplikacijsko programiranje, temveč bi bilo treba tudi za ta namen izdelati popolnoma nov vmesnik, glede česar veljajo enaki argumenti, kot so navedeni v prejšnjem odstavku.
(22) Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da organ ne razpolaga z ustreznim vmesnikom za aplikacijsko programiranje, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugoditi zahtevi prosilca. Organ je tudi prepričljivo izkazal, da bi izdelava ustreznega vmesnika za aplikacijsko programiranje za namen omogočanja ponovne uporabe informacij, kot jo zahteva prosilec v obravnavani zahtevi, presegla finančne in tehnične zmogljivosti organa. Kot je navedel organ na ogledu in camera, družbe v skupini Slovenske železnice posvečajo veliko pozornost informacijski varnosti, saj sodijo v sektor kritične infrastrukture. Vsaka zahteva za dostop preko požarnega zidu (firewall) organa se obravnava individualno. Za vsak posamezen primer se v sodelovanju s službo Sektorja za informatiko in nove tehnologije SŽ d.o.o. izbere najbolj primeren pristop. Za objavo storitve v splet je treba narediti spremembo konfiguracije, kar je treba načrtovati, implementirati, stestirati in verificirati. Kot je pojasnjeno že zgoraj, niti organ niti družba SŽ d.o.o. ne razpolagata s kadrom, ki bi imel ustrezno tehnično znanje na tem področju, zato bi moral organ to nalogo predati drugemu zunanjemu izvajalcu. Tudi posebnih temu namenjenih sredstev organ nima. Zaradi kompleksnosti zadeve pa ni mogoče podati niti okvirne ocene stroškov, ki bi pri tem nastali. Ob vsem tem je organ na ogledu in camera tudi pojasnil, da je v procesu digitalizacije svojega poslovanja in da z vidika racionalne porabe sredstev ni smiselno nadgrajevanje obstoječega sistema, ki bo zamenjan z novimi rešitvami. IP glede na vse navedeno meni, da je povsem razumno pričakovati, da bi organu za izvedbo vseh potrebnih sprememb v sistemu nastale nesorazmerne finančne posledice v primeru, če bi prosilčevi zahtevi ugodil, zato so povsem neutemeljene prosilčeve navedbe, ki temu nasprotujejo. IP je tako zaključil, da obveznost organa, da za namen ponovne uporabe podatkov, kot jo zahteva prosilec v obravnavani zadevi, izdela ustrezen vmesnik za aplikacijsko programiranje, ne izhaja niti iz drugega odstavka 10.č člena ZDIJZ.
(23) Po mnenju IP obveznost izdelave ustreznega vmesnika za aplikacijsko programiranje ne izhaja niti iz splošni načel s področja dostopa oziroma ponovne uporabe informacij javnega značaja. Četrti odstavek 5. člena ZDIJZ organ zavezuje, da v čim večji meri zagotavlja informacije javnega značaja v elektronski obliki, vendar ni dolžan za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka. Upravno sodna praksa je napolnila navedeni standard, in sicer iz prakse Vrhovnega sodišča RS izhaja (sodba X Ips 338/2016, tč. 18 in 19), da gre npr. za uporabo obstoječih računalniških orodji za dostop do podatkov in ne za uporabo novih računalniških orodji (ki bi jih moral organ še izdelati) ali uporabo obstoječih orodji na način, ki za dostop do podatkov ni predviden ali dopusten.
(24) Na koncu IP še pojasnjuje, da ne držijo pavšalne navedbe, s katerimi prosilec trdi, da se je organ skliceval na notranje organizacijske akte »kot podlago za neizvajanje zakonskih obvez«, saj je organ svojo odločitev sprejel na podlagi določb ZDIJZ, pri tem pa je z navajanjem svojih notranjih aktov le utemeljil zakonske znake iz 10.č člena ZDIJZ (s sklicevanjem na svoje notranje predpise je utemeljeval neustreznost obstoječega vmesnika za aplikacijsko programiranje za namen ponovne uporabe po ZDIJZ). Takšna argumentacija je povsem primerna in zakonita, saj je odločitev organa temeljila na ZDIJZ in ne na njegovih notranjih aktih.
(25) Glede predloga prosilca, da IP dokaze, da organ v zvezi z ugotovljenimi ranljivostmi ni ukrenil ničesar do prejema zahteve prosilca, posreduje ustreznemu inšpekcijskemu organu in državnemu tožilstvu, IP pojasnjuje, da ni pristojen, da bi se v okviru pritožbenega postopka po ZDIJZ spuščal v presojo pravilnosti in zakonitosti postopkov, ki jih izvaja organ. Zato IP tudi v tem postopku ni ugotavljal obstoja kršitev predpisov, ki se nanašajo na obstoj obravnavanega vmesnika za aplikacijsko programiranje, in posledično nima podlage, da bi ukrepal na način, kot predlaga prosilec.
(26) Ker je IP ugotovil, da že tehnične zmogljivosti obravnavanega vmesnika za aplikacijsko programiranje niso ustrezne za omogočanje ponovne uporabe po ZDIJZ (tako iz vidika informacijske varnosti, kot tudi iz vidika masovnega oziroma množičnega dostopa), ni ugotavljal še, ali ta vmesnik sploh omogoča dostop do ustreznih podatkov, zato se ni opredeljeval niti do vprašanja, ali so predmet zahteve dinamični podatki, na katere se sicer nanaša 10.č člen ZDIJZ, niti do vprašanja o ustrezni kvaliteti (z vidika obstoja, obsega, točnosti in ažurnosti) podatkov, do katerih želi prosilec dostopati preko vmesnika za aplikacijsko programiranje. Do teh vprašanj sta se sicer opredelila tako organ kot prosilec, vendar glede na ugotovljeno dejansko stanje glede tehničnih zmogljivosti obravnavanega vmesnika, ti vprašanji v obravnavani zadevi nista pravno relevantni, saj njuna rešitev ne bi vplivala na končno odločitev v zadevi. Posledično se IP ni posebej opredeljeval do tovrstnih navedb organa in prosilca.
(27) Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da ni mogoče ugoditi zahtevi prosilca za ponovno uporabo podatkov, dostopnih v metodah na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, ker ta vmesnik za aplikacijsko programiranje ni ustrezen, organ pa glede na veljavne predpise tudi ni dolžan izdelati ustreznega aplikacijskega vmesnika za namen ponovne uporabe, zato je organ pravilno zavrnil zahtevo prosilca.
3. Notranje delovanje organa
(28) Čeprav je zahtevo prosilca za ponovno uporabo treba zavrniti že iz razlogov iz prejšnje točke te obrazložitve, IP iz previdnosti pojasnjuje tudi, da ponovna uporaba podatkov, dostopnih v metodah na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, ni dopustna tudi zaradi obstoja izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi 1. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz prvega odstavka tega člena.
(29) Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).
(30) IP je ugotovil in v 17. odstavku te obrazložitve podrobneje pojasnil, da je spletni servis, ki je bil vzpostavljen izključno za interno uporabo organa in se nahaja na naslovu http://91.209.49.136/webse/se.asmx, potreben za notranje delovanje organa, na podlagi katerega organ omogoča prikaz podatkov na spletni strani (informiranje potnikov v skladu z veljavno zakonodajo) in spletno ter mobilno prodajo vozovnic. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da gre za informacije v zvezi z notranjim delovanjem, katerih smisel je v tem, da se z namenom učinkovitega dela organa varuje notranja politika, morebiten proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja občutljivih notranjih navodil, načrtov organa in podobno. Smiselno podobno izhaja tudi iz pretekle prakse IP (npr. odločba IP št. 090-197/2023 z dne 14. 9. 2023, na podlagi katere je IP zavrnil dostop do izvorne kode za določene aplikacije). Prvi pogoj za obstoj obravnavane izjem od prostega dostopa je torej izpolnjen.
(31) Izpolnjen pa je tudi drugi pogoj, da bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. IP ni mogel slediti navedbam, s katerimi prosilec zatrjuje, da je bil že v preteklosti omogočen dostop do podatkov preko obravnavanega spletnega servisa, in da to organu ni povzročalo motenj. Organ je namreč prepričljivo izkazal pomanjkljivosti spletnega servisa in težave, ki so mu zaradi teh pomanjkljivosti že nastajale oziroma bi mu nedvomno nastale, če bi omogočil ponovno uporabo, kot jo zahteva prosilec. Te težave so in bi še vedno (če organ spletnega servisa ne bi premaknil v notranje omrežje) vplivale na delovanje sistema, ki omogoča prikaz podatkov na spletni strani in spletno ter mobilno prodajo vozovnic, kar je podrobneje pojasnjeno že v 19. odstavku te obrazložitve, zato jih IP v izogib ponavljanju na tem mestu ne navaja ponovno. Predstavljene težave po oceni IP predstavljajo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa v smislu izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa in ni treba, da razkritje dokumenta že resno ogrozi proces odločanja oziroma delovanja institucije. To pomeni, da je motnja procesa odločanja oziroma delovanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS št. XIps 1613/2011-28). Ker sta v obravnavani zadevi kumulativno izpolnjena oba pogoja, je IP zaključil, da je obravnavana izjema od prostega dostopa podana.
4. Sklepno
(32) IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato jo je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
(33) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).
(34) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica informacijske pooblaščenke
[1] Več o tem se nahaja na spletni strani Vlade RS: https://www.gov.si/novice/2020-02-07-pogodba-o-prevozu-potnikov-v-zelezniskem-prometu/.
[2] Nabor minimalnih informacij, ki jih zagotavljajo prevozniki v železniškem prometu in prodajalci vozovnic so določeni v Prilogi II.
[3] https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/485828ab8eeb33858b1e5b864120911c40dd97088eb3bd378cb48f8c746e692c
[4] http://www.pisrs.si/Pis.web/npb/2022-01-3683-2016-01-0994-npb1-p2.pdf