prosilec - SŽ Infrastruktura, d.o.o.

POVZETEK:

ODLOČBA:

Številka: 090-3/2026/12

Datum:   25. 3. 2026

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilec), z dne 22. 12. 2025, zoper odločbo družbe SŽ – Infrastruktura, d. o. o., Kolodvorska ulica 11, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 10805-10/2020-195 z dne 16. 12. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 22. 12. 2025, zoper odločbo družbe SŽ – Infrastruktura, d. o. o., št. 10805-10/2020-195 z dne 16. 12. 2025, se ugodi in se odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec je dne 1. 12. 2025 pri Javni agenciji za železniški promet Republike Slovenije podal zahtevo za dostop do informacije javnega značaja na podlagi ZDIJZ, s katero je zahteval, da mu v kakršnikoli strojno berljivi obliki omogoči dostop do operativnega voznega reda za leto 2026. Javna agencija za železniški promet Republike Slovenije je dne 5. 12. 2025 zahtevo, skladno z 20. členom ZDIJZ, odstopila družbi SŽ-Infrastruktura, d. o. o., (v nadaljevanju organ), ki skladno z drugim odstavkom 11. c člena Zakona o železniškem prometu (Ur. l. RS, št. 99/15 - uradno prečiščeno besedilo, 30/18,82/21,54/22 -ZUJPP in 18/23-ZDU-10, v nadaljevanju ZZelP) opravlja naloge upravljavca javne železniške infrastrukture ter izvaja obvezno gospodarsko javno službo vzdrževanja, obratovanja in obnavljanje javne železniške infrastrukture.

(2) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 10805-10/2020-195 z dne 16. 12. 2025, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Iz vsebine obrazložitve organa izhaja, da se vsebina zahteve nanaša na opravljanje obvezne gospodarske javne službe obratovanja javne železniške infrastrukture, ki med drugim zajema tudi nalogo izdelave, sprejema, uveljavitve in objave voznega reda omrežja. Kot upravljavec javne železniške infrastrukture je organ pristojen za reševanje prejete zahteve in ugotavlja, da je nesporno, da organ z operativnim voznim redom za leto 2026 razpolaga, prav tako je izpolnjen kriterij materializirane oblike. Ugotavlja pa, da je podana izjema poslovne skrivnosti iz druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navaja, da gre vsekakor za poslovno informacijo, ki ni splošno znana, ampak je dosegljiva le določenemu krogu oseb. Program omrežja definira operativni vozni red kot vozni red, ki vsebuje podatke o voznih redih posameznih vlakov za potrebe upravljavca po posameznih progah in voznih redih posameznih vlakov za potrebe prevoznikov na teh progah. Že iz same definicije izhaja, da je operativni vozni red namenjen zgolj ozkemu vnaprej določenemu krogu oseb (upravljavcu za izvajanje nalog in posameznim prevoznikom). Prav tako vsebujejo veljavni Splošni pogoji poslovanja Programa omrežja jasno določbo o zaupnosti podatkov, informacij in dokumentov (25. člen). Upravljavec javne železniške infrastrukture (organ) in prevoznik sta tako zavezana k varovanju tajnosti medsebojno pridobljenih informacij, podatkov in dokumentov, ki niso javno ali splošno dostopni in jih lahko uporabljata le za namen odvijanja prometa in zavarovanja. Zavezanost k zaupnosti velja tudi po prenehanju veljavnosti pogodbe. Dokumenti voznega reda vsebujejo podatke o dodeljenih vlakovnih poteh vseh prosilcev ali prevoznikov v potniškem in tovornem prometu za voznoredno obdobje na podlagi katerega se ureja promet vlakov na progah organa ter izvajajo tehnološki procesi dela. Izdelani in uveljavljeni dokumenti voznega reda so posredovani izključno dotičnim prevoznikom (samo za njim dodeljene vlakovne poti) in osebju upravljavca, ki jih potrebuje pri opravljanju del in nalog obratovanja organa. Na podlagi navedenega in ob upoštevanju domneve iz drugega odstavka 2. člena ZPosS sta izpolnjeni prva in tretja alineja prvega odstavka 2. člena ZPosS. Informacija ima tudi tržno vrednost, kot tretji pogoj za obstoj poslovne skrivnosti, saj jo organ ponuja kot pomožno storitev za katero s prevoznikom sklene pogodbo in mu jo zaračuna (dostop in uporaba elektronskega grafikona prometa vlakov). V konkretnem primeru so torej izpolnjene vse tri predpostavke potrebne za opredelitev poslovne skrivnosti, ki izhajajo iz ZPosS. Samo na ta način se lahko doseže in v praksi tudi izvaja omejenost dostopa do informacij, ki se nanašajo na dodeljevanje vlakovnih poti in s tem povezano izdelavo voznega reda omrežja ter varno upravljanje samega prometa vlakov. V nadaljevanju je organ preizkusil ali gre v konkretnem primeru morebiti za informacije, ki so po zakonu javne in na katerih razkritje volja prizadetega poslovnega subjekta nima vpliva. Operativni vozni red ni javen dokument in se ga zato lahko določi za poslovno skrivnost ter prosilcu zavrne dostop do informacije javnega značaja. ZZelP namreč jasno določa, da morajo biti samo vozni redi za redni promet potniških vlakov javno objavljeni na primeren način (npr. v papirnati obliki, na svetovnem spletu, portalu info monitorjih itn.). Prosilec lahko do podatkov dostopa na povezavi »Vozni redi po relacijah - Slovenske železnice (sz.si)«. Obvezno gospodarsko javno službo prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu, in v katere pristojnosti je predmetna objava, izvaja družba SŽ-Potniški promet, d.o.o..

(3) Prosilec je zoper zgoraj navedeno odločbo vložil pritožbo z dne 22. 12. 2025, v kateri je navedel, da 17. člen Uredbe o izdelavi voznega reda omrežja javne železniške infrastrukture navaja javno objavo voznega reda dva meseca pred uveljavitvijo. S tem je ustvarjena zakonska podlaga, ki zahteva javno objavo.

(4) Organ je z dopisom št. 10805-10/2020-196 z dne 23. 12. 2025 poslal pritožbo prosilca v odločanje IP. Ob tem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. Ob tem je organ navedel, da po preučitvi zadeve ugotavlja, da svoje odločitve ne bo spremenil, zato pritožbo skupaj z dokumentacijo zadeve odstopa IP v obravnavo.

(5) Na poziv IP za dostavo dokumentacije in podajo pojasnil je organ podal odgovor št. 10805-10/2020-205 z dne 16. 2. 2026. Iz odgovora organa izhaja, da z operativnim voznim redom za leto 2026 ne razpolaga v samostojni, zaključeni strojno berljivi obliki kot ločenim dokumentom. Pojasnjuje, kakšna je razlika med voznim redom omrežja in operativnim voznim redom, in sicer je vozni red omrežja akt, ki določa načrtovane vožnje vlakov in železniškega voznega parka na javni železniški infrastrukturi v obdobju, za katerega velja. Operativni vozni red pa predstavlja izvedbeni del in vsebuje podrobne podatke o voznih redih posameznih vlakov in je sestavljen: • iz voznih redov posameznih vlakov za potrebe upravljavca po posameznih progah, • iz voznih redov posameznih vlakov za potrebe posameznih prevoznikov na teh progah. Operativni vozni red je torej podrobnejši izvedbeni dokument, ki služi neposrednemu operativnemu vodenju železniškega prometa ter zajema tudi dokumente operativnega voznega reda. Glede tega, ali se vozni red med letom spreminjanja, je organ pojasnil, da se vozni red omrežja spreminja petkrat letno v skladu z določili točke 4.8.1 Programa omrežja oziroma ob predvidenih večjih gradbenih delih v skladu s Sklepom o uveljavitvi voznega reda omrežja. Na dan izdaje izpodbijane odločbe (16. 12. 2025), je upravljavec razpolagal z operativnimi voznimi redi v okviru voznorednega obdobja 2025/2026, ki so bili uporabljeni za operativno vodenje prometa. Nadalje je organ pojasnil, da pripravlja operativne vozne rede v okviru opravljanja obvezne gospodarske javne službe obratovanja javne železniške infrastrukture. Med drugim operativni vozni red vsebuje tudi vozne rede posameznih vlakov v okviru dodeljenih kapacitet prevoznika SŽ- Potniški promet, d. o. o, ki izvaja javno gospodarsko službo prevozna potnikov. Glede 17. člena Uredbe o izdelavi voznega reda omrežja je organ pojasnil, da se navedena določba nanaša na javno objavo voznega reda omrežja. Skladno z Uredbo o dodeljevanju vlakovnih poti, uporabnini in režimu učinkovitosti na javni železniški infrastrukturi objavljeno v Uradnem listu RS št. 44/2016, je z dnem uveljavitve omenjene Uredbe prenehala veljati Uredba o izdelavi voznega reda omrežja javne železniške infrastrukture (Uradni list RS, št. 73/12) in Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi (Uradni list RS, št. 113/09 in 73/12), ki pa sta se uporabljala do začetka uporabe te uredbe. Uredba je začela veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu št. 44/2016 v letu 2016 in velja od 23. 6. 2016. Trenutno je v veljavi Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti, uporabnini in režimu učinkovitosti na javni železniški infrastrukturi (Uradni list RS, št. 8/23 in 73/25). Pritožbena navedba prosilca se torej nanaša na člen uredbe, ki ni več v veljavi. Ob tem organ dodaja, da skladno s členom 6a Zakona o železniškem prometu se vozni red za redni promet potniških vlakov, ki so del gospodarske javne službe, javno objavlja na primeren način (npr. v papirnati obliki, na svetovnem spletu, portalu, monitorjih sistema za obveščanje). Slednje je v pristojnosti družbe SŽ- Potniški promet, d. o. o., ki opravlja obvezno gospodarsko javno službo prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu. Glede zaračunavanja pomožne storitve – elektronski grafikon prometa vlakov je organ pojasnil, da se dostop in uporaba elektronskega grafikona prometa vlakov prevoznikom zagotavlja kot pomožna storitev v okviru pogodbenega razmerja med upravljavcem in prevoznikom. Program omrežja v tarifnem delu izrecno določa: (točka 5.6): • cenovno postavko CP41 za grafikon voznega reda, • faktor FG glede na število sočasnih dostopov. Dostop in uporaba elektronskega grafikona pa pomeni samo dostop do podatkov posameznih vlakov, ki so bili dodeljeni prevozniku, ki mu je omogočen dostop po posameznih progah. Glede splošnih pogojev poslovanja je organ pojasnil, da so javno objavljeni v Prilogi 1A, ki je sestavni del Programa omrežja. Glede izpolnjevanja pogojev po drugem členu ZPosS za poslovno skrivnost je organ pojasnil, da operativni vozni red vsebuje podatke voznih redov posameznih vlakov na podlagi dodeljenih vlakovnih poti posameznim prevoznikom. Grafikoni voznega reda so eden izmed osnovnih dokumentov voznega reda na podlagi katerega se ureja promet vlakov na posamezni progi ali odseku proge. S tem dokumentom se ureja promet vlakov in vsebuje podatke o vseh dodeljenih vlakovnih poteh vseh prevoznikov. Izdelani in uveljavljeni dokumenti voznega reda so posredovani izključno dotičnim prevoznikom (samo za njim dodeljene vlakovne poti) in osebju organa kot upravljavca, ki jih potrebuje pri opravljanju del in nalog obratovanja JŽI. Informacija ima tudi tržno vrednost, saj jo organ ponuja kot pomožno storitev za katero s prevoznikom sklene pogodbo in mu jo zaračuna (dostop in uporaba elektronskega grafikona prometa vlakov). Prav tako gre za zaupno informacijo, ki prevoznika in organ zavezuje k varovanju tajnosti medsebojno pridobljenih informacij in dokumentov, ki niso javni ali splošno dostopni. Zato zahtevana informacija – veljavni grafikoni voznega reda predstavlja poslovno skrivnost in ne more biti informacija javnega značaja. Postopki dodeljevanja vlakovnih poti in komu se le-te lahko dodelijo ter komu se pošljejo podatki jasno definira tako Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti, uporabnini in režimu učinkovitosti na JŽI kot tudi zakon o železniškem prometu. Poleg tega mora organ skladno z 9. odstavkom 11.c člena Zakona o železniškem prometu zagotoviti omejenost dostopa do informacij, ki se nanašajo na dodeljevanje vlakovnih poti, zaračunavanje uporabnine, izdelavo voznega reda omrežja in upravljanje prometa, če ima skupen informacijski sistem z drugimi subjekti znotraj vertikalno povezanega podjetja. Razkritje podatkov dodeljenih vlakovnih poti in s tem voznih redov posameznih vlakov vseh prevoznikov, bi pomenilo razkritje tržnih deležev posameznega prevoznika in logistične tokove ter s tem tudi njegovo konkurenčno sposobnost. Podatki dodeljenih vlakovnih poteh in s tem voznih redov vseh prevoznikov, po stališču organa niso informacija, ki bi bila splošno znana ali dosegljiva.

(6) Na ponovni poziv IP št. 090-3/20226/5 z dne 25. 2. 2026 je organ odgovoril z dopisom št. 10805-10/2020-207 z dne 3. 3. 2026, iz katerega izhaja, da organ z operativnim voznim redom za leto 2026 razpolaga. V nasprotnem primeru opravljanje obvezne gospodarske javne službe obratovanja javne železniške infrastrukture ne bi bilo mogoče. Organ je pojasnil, da ne razpolaga z operativnim voznim redom za leto 2026 v samostojni, zaključeni strojno berljivi obliki kot ločenim dokumentom. Organ razpolaga s podatki voznega reda omrežja 2025/2026, ki vsebuje tudi podatke operativnega voznega reda. Vozni red omrežja sestavljajo operativni vozni redi, ki vsebujejo podatke voznih redov posameznih vlakov za potrebe upravljavca po posameznih progah in voznih redov posameznih vlakov za potrebe prevoznikov na teh progah. Vozni red sestavlja skupek različnih voznorednih dokumentov (Grafikon prometa vlakov v elektronski obliki, Določbe za uveljavitev voznega reda omrežja s prilogami, Izpisek iz operativnih voznih redov za postajno osebje, Izpisek iz operativnih voznih redov za progovno osebje, Voznoredne knjižice). Izpiski iz operativnih voznih redov za postajno osebje in izpiski iz operativnih voznih redov za progovno osebje se izstavljajo za posamezno službeno mesto/ postajo na posamezni progi ter predpisanem obrazcu (P-8 ali P-9) skladno z določili Prometnega pravilnika kot podzakonskega predpisa. Prav tako je za vsakega prevoznika posebej izdelana Voznoredna knjižica, ki vsebuje podatke samo njemu dodeljenih vlakovnih poti, voznoredna knjižica pa je izdelana tudi za potrebe upravljavca. Predhodno navedeni dokumenti so izdelani v obliki pdf dokumentov in dostavljeni uporabnikom, ki jih potrebujejo za opravljanje svojih del in nalog. Ti uporabniki torej nimajo dostopa do celotnega operativnega voznega reda, ampak zgolj in samo do podatkov, ki so prilagojeni področjem dela, ki ga opravljajo. Tudi na ta način upravljavec zagotavlja varovanje informacij in podatkov. Zaradi obsežnosti vseh dokumentov organ dostavlja vpogled »Izpisek iz operativnih voznih redov za postajno osebje« in »Izpisek iz operativnih voznih redov za progovno osebje« (P-8 ali P-9) za eno progo ter voznoredno knjižico, ki vsebuje podatke voznih redov posameznih vlakov za potrebe upravljavca. Določbe za uveljavitev voznega reda omrežja s prilogami, ki jih organ prilaga pa so dejansko krovni dokument, ki vsebuje vse potrebne informacije vezane na uveljavitev voznega redna omrežja z natančno opredeljenimi postopki in ravnanji prometnega osebja kot tudi osebja prevoznikov pri zavarovanju in odvijanju železniškega prometa. Grafikon prometa vlakov, ki vsebuje podatke operativnega voznega reda, je izdelan na podlagi podatkov dodeljenih vlakovnih poti v elektronski obliki s pomočjo posebnega temu namenjenega informacijskega orodja - aplikacije Roman Anywhere. Dostop do aplikacije je dodeljen samo uporabnikom z uporabniškimi pravicami in pooblastili, gre torej za nadzorovan dostop do teh informacij in podatkov, ki se dodeljuje skladno s Politiko varovanja informacij v skupini Slovenske železnice za dostop do dobrin IS SŽ. Da pa lahko uporabniki - aplikacije Roman Anywhere dostopajo do prikaza elektronskega grafikona pa morajo imeti poleg predhodno izpolnjenih pogojev tudi ustrezna strokovna znanja s področja železniškega prometa ter uporabniških navodil za uporabo aplikacije. Torej informacije voznega reda omrežja niso prosto dostopne in dosegljive, ampak zahtevajo izpolnjevanje določenih pogojev tako s stališča varovanja informacij kot tudi s stališča strokovne usposobljenosti tako za delavce upravljavca kot tudi za osebje prevoznika. Aplikacija Roman Anywhere, s katero je omogočen prikaz elektronskega grafikona zahteva tudi namestitev posebne programske opreme, ki je v izključni lasti organa. V aplikaciji Roman Anywhere je omogočen prikaz elektronskega grafikona v obliki grafikonske mreže, ki je sestavljena iz časovnega dela v zgornji vodoravni vrstici in atributov v obliki vodoravnih in navpičnih podatkov (postaje/službena mesta, ure in minute) ter tras vlakov v obliki črt, ki se na podlagi sistemskega časa avtomatsko premikajo od leve proti desni strani, kar pa ne omogoča, strojne berljivosti in strukture podatkov tako, da bi lahko programske aplikacije z lahkoto določale, prepoznale in izločale določene podatke, vključno s posameznimi dejanskimi navedbami in njihovo notranjo strukturo. Organ prilaga izsek aplikacije Roman Anywhere s prikazom elektronskega grafikona. Vsi ti voznoredni dokumenti so dokumenti, ki vsebujejo podatke poslovnih informacij, ki niso splošno znane in so dostopne samo določenemu krogu oseb v obsegu, ki jih nujno potrebujejo za opravljanje svojih del in nalog. Prav tako vsebujejo veljavni Splošni pogoji poslovanja Programa omrežja jasno določbo o zaupnosti podatkov, informacij in dokumentov (25. člen). Organ in prevoznik sta tako zavezana k varovanju tajnosti medsebojno pridobljenih informacij, podatkov in dokumentov, ki niso javno ali splošno dostopni in jih lahko uporabljata le za namen odvijanja prometa in zavarovanja. Zavezanost k zaupnosti velja tudi po prenehanju veljavnosti pogodbe. Skladno z Zakonom o kritični infrastrukturi (Ur. l. RS, št. 102/24) sodi sektor prometa v kritično infrastrukturo kar pomeni, da je ključnega pomena za državo. Upravljavci morajo zagotavljati varnost kritične infrastrukture in preprečevati motnje v njenem delovanju. Glede na aktualne dogodke v svetu je varovanje teh podatkov in informacij, ki jih vsebujejo dokumenti v povezavi z železniškim prometom še toliko bolj pomembno in ključno. Vozni red omrežja 2025/2026 ter operativni vozni redi, ki vsebujejo podatke tako tovornih kot potniških vlakov niso in ne morejo biti predmet elektronskih sporočil za prosto pošiljanje, saj so to strukturirani podatki aplikacij, ki vsebujejo natančne podatke tako o infrastrukturi in njenih podsistemih kot tudi podatke o dodeljenih vlakovnih poteh posameznih prevoznikov z natančno opredelitvijo relacije vožnje vlaka, opravil pri vlaku ter časovno komponento. Vozni redi potniških vlakov so javno objavljeni in dosegljivi uporabnikom, organ prilaga pdf obliko relacijskih voznih redov. Dne 9. 3. 2026 pa je organ v zvezi s svojim drugim odgovorom podal dodatno pojasnilo, in sicer je navedel, da v drugem odgovoru priložen izsek grafikona prometa vlakov, ki je naveden na tretji strani dopisa št. 10805-10/2020-207 z dne 03.03.2026 vsebuje podatke naključno izbranega izseka elektronskega grafikona prometa vlakov aplikacije Roman Anywhere, iz katerega so razvidne tako vožnje potniških kot tudi tovornih vlakov na progi 50: Ljubljana _Sežana- d.m., zato organ vljudno prosi, da IP prosilcu teh podatkov kot tudi podatke priloženih voznorednih dokumentov, ki jih je priložil predhodno navedenemu dopisu, ne prilaga. Prav tako prilaga dokument voznoredne knjižice prevoznika v tovornem prometu, ki vsebuje podatke njemu dodeljenih vlakovnih poti z natančno opredeljenimi podatki voznih redov posameznih vlakov na omrežju javne železniške infrastrukture. Prav tako tudi za naveden dokument, ki vsebuje podatke voznih redov posameznega prevoznika, organ IP naproša, da jih ne prilaga v odgovoru prosilcu. Pri tem ponovno izpostavlja, da podatki dokumentov Voznega reda omrežja niso prosto dostopni in so dostopni samo določenemu krogu oseb, ki jih potrebuje za svoje delo. K zaupnosti podatkov, informacij in dokumentov upravljavca in prevoznika pa zavezuje tudi 25. člen Splošnih pogojev poslovanja, ki jih ima organ objavljene v okviru Programa omrežja. Poleg tega pa se z dodeljenimi vlakovnimi potmi v potniškem in tovornem prometu za voznoredno obdobje ureja promet vlakov na progah JŽI ter izvajajo tehnološki procesi dela na posameznih postajah in procesi prevoznika, podatki pa vsebujejo tudi infrastrukturne podatke in njenih podsistemih. Številka vlaka dodeljenih vlakovnih poti ni samo številka temveč se za številko vlaka skriva več podatkov (ali vlak vozi v notranjem ali mednarodnem prometu, vrsta vlaka (potniški/tovorni, smer vožnje vlaka, obdobje vožnje vlaka, itd..).

(7) IP je z odgovori organa seznanil prosilca, ki je dne 13. 3. 2026 podal svoj odgovor, v katerem je navedel, da operativni vozni red mora aplikacija Roman Anywhere, ki jo organ omenja, imeti shranjen v podatkovni bazi, do katere ima dostop organ. Kot je že pokazala praksa IP, tudi to šteje kot dostop do informacije javnega značaja (dokler za podatke ne veljajo izjeme). Organ ima sicer res prav, da se omenjena slovenska Uredba ne uporablja več, vendar se nova uredba ne dotika problema objave. Prav tako je z 2. 3. 2026 začela veljati nova IZVEDBENA UREDBA KOMISIJE (EU) 2026/253, ki v 5. členu določa med drugim javen in brezplačen dostop preko javno dostopnega skupnega spletnega uporabniškega vmesnika Unije do podatkov o operativnem voznem redu iz točke 2.3.10 Priloge k tej uredbi. Tako je jasno, da je tako za državo, kot tudi za Evropsko unijo podatek o operativnem voznem bil, ali pa je, pojmovan kot javen. Člen sicer določa dostop preko uporabniškega vmesnika Unije, ki pa trenutno še ni dostopen, prav tako pa nanj organ še ne dostavlja informacij. Tako je čisto jasno, da so podatki javne narave. To, da organ zaračunava dostop do podatkov samo po sebi še ne pomeni, da so podatki zasebne narave. Organ mora v primeru dostopa do IJZ omogočiti dostop brez zaračunavanja dostopa (drugače seveda velja pri zahtevah za ponovno uporabo). Podatki, ki so z enim ali drugim zakonom javni ne morejo biti poslovna skrivnost. V primeru, da organ res ne more omogočiti dostopa do popolne strojno berljive oblike (gl. 1. točko), je prosilec pripravljen sprejeti informacije tudi v obliki PDF datotek. Organ trdi, da so vozni redi potniških vlakov javno objavljeni in dosegljivi. To sicer drži, vendar operativni vozni redi potniških vlakov vsebujejo več podatkov kot le postanke. Vsebujejo na primer podatke o časih prevozov postaj, kjer se vlak ne ustavi (na primer vlak 315 Beljak-Ljubljana, ki ustavi le na Jesenicah, na Bledu, v Kranju ter v Škofji Loki). Prosilec opozarja še na prakso IP 090-192/2023, ki v 24. točki ugotavlja: “Dejstvo, kje se posamezen avtobus nahaja, je razvidno s preprostim opazovanjem okolice.” Isto velja za vozne rede večine vlakov, ki bi jih lahko oseba (ali skupina oseb) rekonstruirala iz opazovanja okolice.

Pritožba je utemeljena.

(8) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Predmet presoje IP

(9) V obravnavanem primeru je sporno vprašanje, o konkretno katerih dokumentih je organ sploh odločal ter nadalje, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, na katero se je skliceval organ.

(10) Prvi in bistveni korak organa, ki odloča o zahtevku za dostop do informacij javnega značaja, je ugotovitev, kateri dokumenti so zahtevani in ali organ z njimi sploh razpolaga. V obravnavanem primeru je prosilec zahteval dostop do operativnega voznega reda v strojno berljivi obliki, organ je sicer v izpodbijani odločbi navedel, da z zahtevano informacijo razpolaga in v nadaljevanju odločal o elektronskem grafikonu prometa vlakov, za katerega je ugotovil, da obstaja poslovno skrivnost in dostop zavrnil. V pritožbenem postopku je na poziv IP pojasnil, da z operativnim voznim redom za leto 2026 v samostojni, zaključeni strojno berljivi obliki kot ločenim dokumentom ne razpolaga. Po ponovnem pozivu, da organ zahtevani dokument dostavi, pa je poudaril, da operativni vozni redi vsebujejo podatke voznih redov posameznih vlakov za potrebe upravljavca po posameznih progah in voznih redov posameznih vlakov za potrebe prevoznikov na teh progah. Vozni red sestavlja skupek različnih voznorednih dokumentov (Grafikon prometa vlakov v elektronski obliki, Določbe za uveljavitev voznega reda omrežja s prilogami, Izpisek iz operativnih voznih redov za postajno osebje, Izpisek iz operativnih voznih redov za progovno osebje, Voznoredne knjižice). Izpiski iz operativnih voznih redov za postajno osebje in izpiski iz operativnih voznih redov za progovno osebje se izstavljajo za posamezno službeno mesto/ postajo na posamezni progi ter predpisanem obrazcu (P-8 ali P-9) skladno z določili Prometnega pravilnika kot podzakonskega predpisa. Prav tako je za vsakega prevoznika posebej izdelana Voznoredna knjižica, ki vsebuje podatke samo njemu dodeljenih vlakovnih poti, voznoredna knjižica pa je izdelana tudi za potrebe upravljavca. Predhodno navedeni dokumenti so izdelani v obliki pdf dokumentov in dostavljeni uporabnikom, ki jih potrebujejo za opravljanje svojih del in nalog.

(11) IP ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi se organ opredelil do vprašanja, kaj predstavlja dokument, ki vsebuje (v času zahteve oziroma odločanja veljavni) operativni vozni red in da bi o njem odločil, saj je v pritožbenem postopku organ najprej navedel, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, kasneje pa dostavil še druge dokumente, ki jih šteje, da sodijo med »operativni vozni red«, vendar o njih ni odločil v izpodbijani odločbi in se ni opredelil do možnosti dostopa do teh dokumentov. Prav tako IP ugotavlja, da mora prosilec skladno z drugim odstavkom 17. člena ZDIJZ v zahtevi za dostop opredeliti enega od načinov seznanitve z zahtevano informacijo, ki so vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis. Pri tem pa organ v primeru, da postavi prosilec zahtevo za dostop na način elektronskega zapisa, ni vezan na del zahteve prosilca, ki opredeljuje kakšno vrsto elektronskega zapisa prosilec zahteva. V obravnavanem primeru organ trdi, da razpolaga z dokumenti tudi v »pdf« obliki, zato mora odločiti tudi o dostopu do te vrste elektronskega zapisa. Osrednji in najpomembnejši del zahteve je opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, kar predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. Želene informacije morajo biti opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Upoštevati je treba tudi dejstvo, da prosilec pogosto ne ve, koliko dokumentov določene vrste organ poseduje oz. na kakšen način so navedeni dokumenti urejeni. V tem primeru mu mora organ dati na razpolago vse dokumente, ki se na določeno vprašanje nanašajo oziroma prosilcu pomagati na način, da mu organ pojasni, s katerimi informacijami razpolaga in prosilcu aktivno pomagati pri oblikovanju zahteve. ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa.

(12) Nadalje IP ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi navedel, da operativni vozni red za leto 2026 ni dostopen, ker je podana izjema poslovne skrivnosti. Pri tem je navedel, da Program omrežja določa zaupnost podatkov in informacij, ki zavezuje tako organ, ki je upravljavec omrežja kot tudi prevoznika. Izdelani in uveljavljeni dokumenti voznega reda so posredovani izključno dotičnim prevoznikom. Glede tretjega pogoja za obstoj poslovne skrivnosti pa je organ navedel, da ima informacija tržno vrednost, saj jo organ ponuja kot pomožno storitev za katero s prevoznikom sklene pogodbo in mu jo zaračuna. Kot je bilo navedeno pred tem ni jasno, kateri vsi dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca, organ pa le glede dostopa do elektronskega grafikona prometa vlakov navaja, da jo kot pomožno storitev ponuja prevoznikom in jim jo zaračuna. Ob tem se organ ne opredeli do tega, ali prej navedeno pomožno storitev izvaja v okviru javne službe. Prav tako samo dejstvo, da organ storitev zaračuna ne pomeni, da ima informacija tržno vrednost. Organ v izpodbijani odločbi niti v pritožbenem postopku ne izkaže kako bi razkritje informacije vplivalo na konkurenčni položaj organa. Šele v pritožbi pa organ navaja, da bi razkritje voznih redov posameznih vlakov vseh prevoznikov pomenilo razkritje tržnih deležev posameznega prevoznika, njegove logistične tokove in konkurenčno sposobnost. V pritožbenem postopku se tako zdi, da organ s temi navedbami zatrjuje, da gre tudi za poslovno skrivnost prevoznikov in ne le za poslovno skrivnost organa kot je to izhajalo iz izpodbijane odločbe. Pri čemer prosilec podatkov o prevoznikih ni zahteval, organ pa tudi ni opravil razmisleka o tem, da bi morebitne podatke prevoznikov z delnim dostopom prekril.

(13) Nadalje organ v okviru preveritve, ali so podatki javni na podlagi zakona in se zato ne morejo opredeliti kot poslovna skrivnost navaja, da ZZelP predpisuje javnost objave voznih redov le za potniške vlake. Ob tem pa organ ne navede, zakaj ni možen dostop prosilcu do operativnega voznega reda vsaj potniških vlakov. V pritožbi prosilec izpostavlja več predpisov, ki določajo javnost operativnega voznega reda, med drugim Izvedbena uredba Komisije (EU) 2026/253 z dne 6. februarja 2026 o tehnični specifikaciji v zvezi s telematskim podsistemom železniškega sistema v Evropski uniji za interoperabilnost souporabe podatkov v železniškem prevozu (TSI za telematiko) ter o razveljavitvi uredb (EU) št. 454/2011 in (EU) št. 1305/2014, ki je bila objavljena 10. 2. 2026 in je začela veljati 2. 3. 2026. Organ se do javnosti informacij o operativnem voznem redu, ki jo določajo mednarodni predpisi, v izpodbijani odločbi ni opredelil.

(14) V izpodbijani odločbi organ navaja, da le na način, da je dostop do operativnega voznega reda omejen na organ kot upravljavca in na prevoznike, je zagotovljeno varno upravljanje prometa vlakov. V pritožbenem postopku pa poleg tega navaja, da skladno z Zakonom o kritični infrastrukturi sodi železniški promet v kritično infrastrukturo. IP ugotavlja, da organ s takšnimi navedbami podaja razloge, ki se ne nanašajo na izjemo poslovne skrivnosti. Ker podaja organ te navedbe izven konteksta ZDIJZ in jih ne navaja v okviru nobene izjeme, ki jih določa 5.a ali 6. člen ZDIJZ je v tem delu izpodbijana odločba in ugotovljeno dejansko stanje pomanjkljiva oziroma sama sebi v nasprotju.

(15) Tako iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal, niti niso razvidni konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil. Obrazložitev namreč ostaja zgolj na deklaratorni ravni, saj se organ le pavšalno sklicuje na obstoj svoje poslovne skrivnosti. Kot je bilo obrazloženo zgoraj se takšnih pavšalnih navedb ne da preizkusiti. Organ se je skliceval na obstoj izjeme poslovne skrivnosti, ne da bi obrazložil in izkazal izpolnjevanje zakonskih pogojev po 2. členu ZPosS, zato jih tudi ni mogoče preizkusiti, tudi ne z vidika, ali že osnovni podatki o opredelitvi dokumenta, predstavljajo poslovno skrivnost in čigavo. IP tako ugotavlja, da so razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi odločbe navedeni pavšalno, splošno, zato iz nje ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba dostop v celoti zavrniti. Zaradi skoposti obrazložitve, ki bi se nanašala na konkretni primer in obrazložitev razlogov, ki se ne nanašajo na konkretne dokumente, bi bilo po presoji IP opredeljevanje IP do materialnopravnega stališča organa o obstoju zatrjevane izjeme preuranjeno.

(16) Takšen izrek in obrazložitev ne omogočata preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti, ima kontaktne podatke o pogodbenih strankah in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

Napotki organu prve stopnje

(17) Odločbo je mogoče preizkusiti le, če ima vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta, ki je predmet presoje). Nato pa se mora organ glede zahtevanih dokumentov, za konkretne podatke v posameznih dokumentih in ne kar pavšalno, opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Glede izjeme poslovne skrivnosti

(18) IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Ni dovolj zgolj zatrjevanje, da gre za poslovne skrivnosti prevoznikov. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da jih izkaže, ob dejstvu, da je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti primarno na subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje. V primeru, da bo organ ugotovil, da bi bila izjema poslovne skrivnosti prevoznikov lahko podana, mora ugotoviti, ali prosilec dejansko zahteva tudi te podatke. Če bo organ tudi v ponovljenem postopku vztrajal in izkazal obstoj izjeme poslovne skrivnosti, pa je nadalje njegova dolžnost, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali za informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ker teh podatkov skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ni mogoče določiti za poslovno skrivnost. Javnost podatkov o voznih redih določajo nacionalni predpisi, o operativnem voznem redu pa tudi evropski predpisi, ki so bili navedeni zgoraj. Absolutno javnost podatkov določa prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije. Kot je IP že večkrat opozoril, se mora vsak, ki stopa v pogodbeni odnos, ki ima elemente javnega sektorja in na podlagi katerega prejme javna sredstva, zavedati, da postanejo določeni podatki, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju, javni.

Delni dostop

(19) Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti, ki ni presežena s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih informacij. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni okument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.).

Zaključek

(20) Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.

(21) V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš, 189/20 – ZFRO in 44/25 – ZDOsk-1B) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:                                                                    

Manja Resman, univ. dipl. prav.,                                  

svetovalka Informacijskega pooblaščenca                    

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica informacijske pooblaščenke