prosilec - RTV Slovenija
+ -Številka: 090-537/2025
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:
Organ je zavrnil tri zahteve prosilca za dostop do dokumentov sveta, uprave in finančnega odbora organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ neutemeljeno skliceval na 5. odst. 5. čl. ZDIJZ (zloraba pravice), saj ni uspel izkazati, da je prosilec prekoračil meje svoje pravice po ZDIJZ. Ker je organ napačno uporabil materialno pravo, ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetni zadevi, zato je bistveno kršil pravila postopka (7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP). IP je zato odločbo organa odpravil in vrnil v ponovni postopek.
ODLOČBA:
Številka: 090-537/2025/3
Datum: 6. 5. 2026
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 20. 11. 2025, zoper odločbo Radiotelevizije Slovenija, Kolodvorska ulica 2, 1550 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 0901-31/2025/2 z dne 5. 11. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca z dne 21. 7. 2025 se ugodi in se odločba Radiotelevizije Slovenija, št. 0901-31/2025/2 z dne 5. 11. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
(1) Prosilec je dne 2. 10. 2025 pri organu vložil zahtevo, s katero je zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje:
- vse dokumente, ki so bili v mesecu septembru 2025 iz tajništva Sveta ali tajništva Uprave ali tajništva Finančnega odbora posredovani članicam Finančnega odbora oz. naloženi na katerikoli direktorij (»teamse«);
- zapisnike sestankov Finančnega odbora v mesecu septembru 2025.
(2) Prosilec je dne 2. 10. 2025 pri organu vložil še zahtevo, s katero je zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje vse dokumente, ki so bili v mesecu septembru 2025 iz tajništva Sveta posredovani članom Sveta oz. naloženi na katerikoli direktorij (»teamse«), razen dokumentov, ki so bili že javni ob sklicu sej.
(3) Prosilec je dne 23. 10. 2025 pri organu vložil tudi zahtevo, s katero je zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje gradiva, ki jih je Svet prejel v oktobru 2025 do dneva vložitve zahteve, vključno s poročilom o poslovanju za 9 mesecev, ki je bilo omenjeno dan pred vložitvijo zahteve na seji sveta in je bilo rečeno, da je že »naloženo«
(4) Organ je vse tri zahteve prosilca zavrnil z odločbo št. 0901-31/2025/2 z dne 5. 11. 2025 (dalje izpodbijana odločba). Navedel je, da se zahteve nanašajo na vse dokumente za mesec september in oktober 2025, ki so bili naloženi na direktorije Sveta organa in Finančnega odbora, zato je šteti, da so pogoji iz prvega odstavka 130. člena ZUP za združitev stvari v en postopek podani. Organ je ocenil, da ga prosilec prekomerno zasipava z zahtevami, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč tudi na vseh njegovih delovnih področjih. Pripravljanje informacij povzroča predvsem veliko kadrovsko obremenitev, tako da je ogroženo že redno delo organa, vse to pa kaže na zlorabo. Organ je v letu 2024 prejel skupno 49 zahtev za dostop do informacij javnega značaja, od tega 30 zahtev samo od prosilca. V letu 2025 je do izdaje izpodbijane odločbe prejel 34 zahtev za dostop do informacij javnega značaja, od tega 15 zahtev od prosilca. V nadaljevanju je organ povzel vsebino vseh preteklih zahtev prosilca. Organ je po pregledu zahteve ugotovil, da prosilec zahteva nedoločen in obsežen nabor dokumentov, ki zajema vso komunikacijo in vsa gradiva, ki so bila v določenem obdobju posredovana članom Sveta RTV Slovenija in članom Finančnega odbora, ne glede na vsebino, namen ali vrsto dokumenta. Takšna zahteva ne omogoča, da bi organ jasno ugotovil, katere konkretne informacije javnega značaja prosilec zahteva, in bi zato terjala celovit pregled vse elektronske in fizične dokumentacije Tajništva Sveta in Tajništva Uprave za navedeno obdobje. Iz navedenega razloga bi obdelava zahteve pomenila nesorazmerno obremenitev organa, saj bi izvedba naloge zahtevala več delovnih dni dela več zaposlenih, s čimer bi bilo resno ovirano redno delo Tajništva Sveta RTV Slovenija, vključno s pripravo sej, saj ena zaposlena oseba servisira Svet, Finančni odbor in vse komisije teh organov. Prosilčeva zahteva zaobjame dokumente, ki so organu služili za usklajevanje med organi v procesu sprejemanja končnih dokumentov, za izvedbo zahteve je treba pregledati več sto dokumentov različnih vrst (vabila, osnutke, interno korespondenco, gradiva za seje, zapisnike, dopise ipd.), preveriti, ali kateri od dokumentov vsebuje osebne podatke, varovane informacije ali poslovne skrivnosti, izvesti obsežno anonimizacijo in tehnično pripravo datotek za posredovanje. Zahteva prosilca je povsem splošna, nejasna in brez očitnega cilja, ki bi nakazoval na potrebo po informacijah za zakonito odločanje, s čimer povzroča izgubo časa in sredstev, ki bi jih organ moral porabiti za obravnavanje teh zahtev. Nadalje je organ ugotovil, da je prosilec tudi v preteklosti redno vlagal vsebinsko podobne, zelo široke zahteve, ki vključujejo zahteve po vseh dokumentih, ki se nanašajo na delovanje Sveta RTV ali Uprave v posameznem obdobju. Organ je v nadaljevanju povzel vsebino zahtev, ki jih je prosilec naslovil nanj v letu 2025 in v katerih je zahteval neopredeljene dokumente. Tak vzorec ravnanja kaže, da prosilec ne išče konkretnih informacij za uresničevanje pravice do transparentnosti, temveč z vlaganjem številnih obsežnih zahtev obremenjuje delovanje organa. Organ je ugotovil, da obseg zahtev presega razumne meje izvajanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Iz vsebine zahtev je razvidno, da prosilec ne zasleduje namena, zaradi katerega je ta pravica priznana - to je omogočanje transparentnosti delovanja organa in demokratičnega nadzora javnosti nad njegovim delom - temveč ravna na način, ki organ ovira pri rednem delu in mu povzroča neutemeljene obremenitve. Predsednik sveta RTV Slovenija je pojasnil, da dokumentacija, s katero razpolaga tajništvo Sveta RTV Slovenija oziroma sam Svet RTV Slovenija, prispe na naslov Sveta RTV Slovenija po elektronski ali fizični pošti in obsega različne tipe gradiv, med drugim:
- razne dopise javnosti, uredništev, aktivov, sindikatov in posameznih zaposlenih v zvezi s programom in poslovanjem RTV; nekateri dopisi so naslovljeni neposredno na Svet RTV Slovenija, nekatere Svet RTV Slovenija prejme le v vednost, pri čemer je večina zadev izven neposredne pristojnosti Sveta RTV Slovenija,
- periodična poslovna poročila, notranja in zunanja revizijska poročila, poročila o posameznih zadevah (sodnih sporih, investicijah, akcijskih načrtih), poročila enot o izvajanju PPN, obvestila o spremembah v PPN ipd.,
- odgovore na svetniška vprašanja ter dodatne informacije enot v zvezi z razpravami na komisijah.
Mesečno gre povprečno za 50 do 70 dokumentov. Svetnikov se o prejetih dokumentih ne obvešča aktivno in se jim jih ne pošilja elektronsko, razen izjemoma, kadar gre za dokumente, ki jih je treba obravnavati na seji Sveta RTV Slovenija in so bili dostavljeni tik pred sejo. Vsa prispela dokumentacija se sicer naloži na strežnik in razporedi v ustrezne elektronske mape, kjer je dostopna svetnikom. Od svetnikov se ne pričakuje, da so seznanjeni z vso prejeto dokumentacijo, ampak le z gradivi za seje - torej z dokumenti, o katerih Svet RTV Slovenija odloča ali sklepa. Gradiva za posamezno sejo se zberejo v posebno elektronsko mapo, do katere svetniki in vabljeni prejmejo povezavo skupaj s sklicem seje. Med gradiva za mesečne seje je povprečno uvrščenih 10-20% prejetih dokumentov, preostali del pa je zgolj informativne narave ali zunaj pristojnosti Sveta RTV Slovenija. Zato bi izpolnitev prosilčeve zahteve pomenila pregled, sortiranje in pripravo več deset dokumentov, ki niso niti vsebinsko niti funkcionalno namenjeni razpravi in javni objavi, kar bi obremenilo tajništvo ter oviralo opravljanje temeljnih nalog Sveta RTV Slovenija. Kot obrazloženo, je prosilec že večkrat naslovil na organ vsebinsko podobne, obsežne in nesorazmerne zahteve, kar kaže na vzorec ravnanja, ki nima stvarnega namena pridobitve konkretne informacije, temveč povzroča administrativne in organizacijske nevšečnosti. Zahteva je po presoji organa šikanozna. Šikanozne so tiste zahteve, s katerimi prosilec želi organu na različne načine škodovati - z vlaganjem velikega števila zahtev, zahtevami po velikem obsegu informacij, nejasnimi ali očitno nesorazmernimi zahtevami ipd. Takšna ravnanja presegajo namen, za katerega je bila prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja. V konkretnem primeru bi izpolnitev zahteve zahtevala preverjanje, zbiranje in pregledovanje praktično celotne elektronske in dokumentarne evidence organa, kar bi bistveno oviralo izpolnjevanje temeljnih nalog organa in vplivalo na njegovo pravico in dolžnost, da opravlja delo učinkovito in samostojno v okviru zakonsko določenih pristojnosti. Organ se pri tem sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča RS, št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017, po kateri je mogoče zahtevo, ki je očitno šikanozna, obravnavati kot očitno zlorabo pravice, saj takšno ravnanje prosilca ne uživa pravnega varstva po ZDIJZ. ZDIJZ v petem odstavku 5. člena določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Zato je organ ocenil, da prosilec v tem primeru zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja v smislu 5. člena ZDIJZ, in je zahtevo zavrnil.
(5) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo 20. 11. 2025 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da ima pravico do informacij javnega značaja, ne glede na to, zakaj jih potrebuje, ali kako jih bo uporabil. Prosilec je obširno pojasnil, da iz sodb upravnega sodišča RS št. I U 490/2020-28 z dne 29. 11. 2019 in št. II U 214/2016 izhaja, da se lahko na osnovi instituta zlorabe pravice prosilcu le izjemoma zavrne dostop. Prosilec meni, da iz nobene njegove zahteve ne izhaja, da bi šlo za šikaniranje organa, vse njegove zahteve imajo svoj smisel, kar je prosilec podrobno pojasnil v nadaljevanju pritožbe. Prosilec je zaključil, da brez osnov poznavanja poslovanja organa težko opozarja, da je stanje pri organu nedopustno. Prosilec je še poudaril, da organ v odločbi ni specificiral svojih trditev (npr. da prosilec z vlaganjem številnih obsežnih zahtev obremenjuje delovanje organa, da organ ovira pri rednem delu in mu povzroča neutemeljene obremenitve, da so njegove zahteve nejasne). Prosilec je poudaril, da ima organ zakonsko obveznost posredovati vse zahtevane informacije javnega značaja. Torej to ne more biti alternativa izvajanju javne službe, ampak mora organ poskrbeti, da lahko osebe, ki ravnajo z dokumenti, brez posebnih težav, v okviru svojega dela, zagotovijo tudi posredovanje vseh zahtev za informacije javnega značaja, razen izjem, določenih v 6. členu ZDIJZ. Torej mora organ poskrbeti za ustrezne in zadostne kadre tako v tajništvu uprave, tajništvu Sveta in pooblaščenke za posredovanje informacij javnega značaja. Prosilec je opozoril, da vedno išče dokumente, ki jih je izjemno lahko najti in so vedno že v elektronski obliki. Predlaga, da tajništvo sveta že avtomatsko pred nalaganjem dokumentov na raznorazne mape anonimizira. Prosilec ve, da ima organ kupljeno verzijo programa Adobe, ki omogoča izjemno preprosto počrnitev besed ali vrstic, zato bi to zahtevalo zelo malo dela. Prosilec zahteva, da IP odpravi izpodbijano odločbo in organu naloži, da mu posreduje vse zahtevane dokumente.
(6) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo ter je dne 24. 11. 2025 pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, poslal v odločanje IP. Ob tem je organ pojasnil, da je prosilec pri navedbi številke odločbe, na katero se prosilec sklicuje, napravil očitno tipkarsko napako.
Pritožba je utemeljena.
(7) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(8) Prosilec je v pritožbi sicer navedel odločbo št. 0901-231/2025/2, vendar iz vsebinskih navedb v pritožbi in iz pojasnila organa z dne 24. 11. 2025 izhaja, da prosilec dejansko izpodbija odločbo organa št. 0901-31/2025/2 z dne 5. 11. 2025 (dalje izpodbijana odločba). Upoštevaje pritožbene navedbe, je IP ugotavljal, ali se je organ v izpodbijani odločbi utemeljeno skliceval na zlorabo pravice.
(9) Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.
(10) Do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se je IP v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti. IP se tako v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[1]
(11) Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja se po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
(12) Organ lahko po petem odstavku 5. člena ZDIJZ zavrne zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
- ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[2];
- pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[3];
- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[4];
- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[5];
- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[6];
- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[7];
- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[8];
- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[9].
(13) Po pregledu vsebine prosilčevih zahtev IP ugotavlja, da zahteve z dne 2. 10. 2025 in 23. 10. 2025 niso očitno nedovoljene in neutemeljene. Ne gre za zahteve, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. IP ocenjuje, da je prosilec dovolj konkretno opredelil zahtevane dokumente. Če bi organ menil drugače, bi lahko, skladno z 18. členom ZDIJZ, prosilca pozval na dopolnitev zahteve, vendar tega ni storil. Ob tem IP dodaja, da je ob pregledu zahtev ugotovil, da zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa in da določeni dokumenti skladno s prakso IP predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, v zvezi s katerimi je IP že odločil (npr. zapisnik seje finančnega odbora organa (odločba IP št. 090-267/2024 z dne 19. 8. 2024)).
(14) Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev obravnavane zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, saj se organ do tega v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil oz. slednjega ni konkretno izkazal. Organ namreč ni z ničemer konkretno izkazal, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Kot je bilo navedeno že uvodoma, je treba upoštevati, da mora biti utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. Organ pa tega s pavšalnimi trditvami (npr. »izvedba naloge zahtevala več delovnih dni dela več zaposlenih, s čimer bi bilo resno ovirano redno delo Tajništva Sveta RTV Slovenija, vključno s pripravo sej«, »z vlaganjem številnih obsežnih zahtev obremenjuje delovanje organa« in »ravna na način, ki organ ovira pri rednem delu in mu povzroča neutemeljene obremenitve«) ni konkretno izkazal.
(15) Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna pravica, omogoča vpogled v delovanje zavezancev po ZDIJZ in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka za odločitev (24. člen ZDIJZ). Povedano drugače, tudi iz te določbe izhaja namen zakonodajalca, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Zakonodajalec je sam predvidel situacije, ko je za obravnavo zahtev za dostop do informacij javnega značaja potrebno več časa, zato je uzakonil 24. člen ZDIJZ, ki organom omogoča podaljšanje roka za odločitev za največ 30 delovnih dni. IP ugotavlja, da iz spisovne dokumentacije ne izhaja, da bi organ v konkretnem primeru izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev ter na ta način poskušal zagotoviti obravnavo obsežnih zahtev. V sklopu preučitve milejših možnosti, ki jih ima organ, preden zavrne zahtevo na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, sodi tudi dolžnost organa, da prosilcu ponudi pomoč pri oblikovanju zahteve na način, da ta ne predstavlja več razloga za zavrnitev.[10] Iz spisovne dokumentacije ne izhaja, da je organ v tem smislu kakorkoli komuniciral s prosilcem pred izdajo izpodbijane odločbe.
(16) IP opozarja na sodbo Upravnega sodišča št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023, v kateri je sodišče presojalo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj je prosilec na občino vložil več deset zahtev letno (70 zahtev v letu 2021, v prvi polovici leta 2022 pa 46 zahtev), in ugotovilo, da zloraba ni podana, ker organ med drugim ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. IP ugotavlja, da gre po številu dokumentov v obravnavani pritožbeni zadevi celo za manjši obseg zahtev prosilca, kot pa je bil obseg zahtev v navedeni sodbi. Ob tem IP poudarja, da je nadalje potrebna še presoja, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do teh dokumentov. To smiselno izhaja tudi iz sodbe Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, v kateri je sodišče navedlo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. IP je ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni glede na okoliščine (vsebino in obseg obravnavanih dokumentov) konkretnega primera utemeljil količine dela, ki bi bila potrebna za ugoditev zahtevi prosilca, temveč je le na splošno navedel, s kakšno vrsto dokumentov običajno razpolagata tajništvo Sveta RTV Slovenija oziroma sam Svet RTV Slovenija in da »prosilčeva zahteva zaobjame dokumente, ki so organu služili za usklajevanje med organi v procesu sprejemanja končnih dokumentov, za izvedbo zahteve je treba pregledati več sto dokumentov različnih vrst (vabila, osnutke, interno korespondenco, gradiva za seje, zapisnike, dopise ipd.), preveriti, ali kateri od dokumentov vsebuje osebne podatke, varovane informacije ali poslovne skrivnosti, izvesti obsežno anonimizacijo in tehnično pripravo datotek za posredovanje.« Takšne pavšalne navedbe pa IP kot pritožbenemu organu ne omogočajo preizkusa, kakšen bi bil dejanski obseg potrebne količine dela z zahtevanimi dokumenti.
(17) Po preučitvi obravnavane zadeve IP zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve zahtev z dne 2. 10. 2025 in 23. 10. 2025 prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj organ v obravnavanem primeru ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteva prosilca prekomerno obremenila njegovo delo in s tem vplivala na pravice tretjih, oziroma da gre za šikanozno zahtevo. IP pripominja, da splošna ugotovitev organa, da »bi izpolnitev zahteve zahtevala preverjanje, zbiranje in pregledovanje praktično celotne elektronske in dokumentarne evidence organa, kar bi bistveno oviralo izpolnjevanje temeljnih nalog organa in vplivalo na njegovo pravico in dolžnost, da opravlja delo učinkovito in samostojno v okviru zakonsko določenih pristojnosti«, ne kaže na zaključek, da gre za šikanozno zahtevo. Šikanoznega značaja so namreč tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu ali tretji osebi namerno povzročati neprijetnosti, nevšečnosti.[11] Besedilo obravnavanih treh zahtev v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec šikanozen namen, poleg tega pa organ ni z ničemer konkretno utemeljil, kakšne neprijetnosti oziroma nevšečnosti naj bi mu prosilec povzročil s takšno zahtevo. Kot že rečeno, samo število zahtevanih dokumentov oziroma vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar izhaja tudi iz sodne prakse.[12] Pa tudi sicer organ v izpodbijani odločbi ni konkretno navedel števila dokumentov, ki so bili predmet obravnavanih zahtev, temveč je le pavšalno in nekonsistentno ocenil, da gre »mesečno povprečno za 50 do 70 dokumentov«, »za izvedbo zahteve je treba pregledati več sto dokumentov različnih vrst«, in da »bi izpolnitev prosilčeve zahteve pomenila pregled, sortiranje in pripravo več deset dokumentov«. Na podlagi takšnih pavšalnih ocen je nemogoče ugotoviti, da bi izpolnitev obravnavanih zahtev organu povzročila neprijetnosti oziroma nevšečnosti, še manj pa, kakšne naj bi bile. Dejstvo, da ima organ v tajništvu sveta zaposleno le eno osebo, pa samo po sebi ne pomeni, da med okvirno 2000[13] zaposlenimi ni nikogar, ki bi tej osebi lahko pomagal pri pripravi dokumentov, ki so predmet obravnavanih zahtev prosilca. Organ z ničemer ni pojasnil, ali je preučil to možnost (npr. koliko zaposlenih bi moralo pripravljati zahtevane dokumente in kaj konkretno bi za izvajanje nalog organa pomenilo, če bi zaposleni iz drugih organizacijskih enot organa sodelovali pri pripravi dokumentov). Ob tem IP dodaja, kar je poudaril tudi prosilec v pritožbi, da iz sodbe Upravnega sodišča RS št. U 92/2006-8, z dne 4. 10. 2007 izhaja, da je posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal.
(18) Kot že rečeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. IP je ocenil, da organ tega v izpodbijani odločbi ni uspel izkazati, kar pomeni, da ni izkazal, da je prosilec prekoračil meje svoje pravice po ZDIJZ.
(19) S tem, ko se je organ pri zavrnitvi neutemeljeno skliceval na zlorabo pravice, je napačno uporabil materialno pravo, posledično pa ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetni zadevi. S tem je pri izdaji izpodbijane odločbe tudi bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
(20) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.
(21) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.
(22) Če bo organ v ponovnem postopku ponovno odločal o vseh treh zahtevah z eno odločbo, je o združitvi zahtev dolžan odločiti s sklepom, kot to določa tretji odstavek 130. člena ZUP.
(23) V odločbi, izdani v ponovnem postopku, je organ dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Organ mora vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in se je dolžan opredeliti do obstoja dokumentov, ki jih zahteva. Če bo organ v ponovnem postopku vztrajal, da gre za zlorabo pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ, mora to konkretno utemeljiti[14] s točnim številom zahtevanih dokumentov, naravo konkretnih zahtevanih dokumentov, podrobnim pojasnilom o obsegu potrebne količine dela z zahtevanimi dokumenti, na kakšen način je poskusil organizirati potek dela, da bi lahko vsebinsko odločil o dostopu do zahtevanih dokumentov, ter kaj je pri tem ugotovil. Organ mora v tem primeru izvesti še tehtanje med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo.[15] Organ mora torej ugotavljati, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti.[16]
(24) Če organ v ponovnem postopku ne bo vztrajal, da gre za zlorabo pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ, in bo ugotovil, da s kakšnimi izmed zahtevanih dokumentov ne razpolaga, mora v obrazložitvi izpodbijane odločbe navesti, na katera dejstva in dokaze je oprl tako ugotovljeno dejansko stanje. V zvezi z zahtevanimi dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 in 146/22) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije naslov bivališča posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.
(25) Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Če gre pri zahtevanih podatkih za absolutno javno dostopne informacije (npr. poraba javnih sredstev), IP v tej zvezi izpostavlja sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 761/2021-17 z dne 18. 3. 2024, v kateri je sodišče navedlo, da je treba tožnikove navedbe, ki se nanašajo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, presojati v povezavi z dejstvom, da so zahtevani podatki absolutno javni dostopni.
(26) IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.
(27) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).
(28) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
[1] Npr. odločbe IP št. 090-211/2016, št. 090-55/2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6, št. 090-269/2022/2, št. 090-2/2023/2.
[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.
[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.
[4] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.
[5] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.
[6] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.
[7] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.
[8] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.
[9] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.
[10] Iz primerjalnopravnega vidika izhaja, da je takšna rešitev sprejeta tudi v drugih pravnih redih (npr. točka c) prvega odstavka 15. člena Irskega zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja).
[11] Slovar slovenskega knjižnega jezika, iskalni pojem »šikanozen« (https://fran.si/iskanje?FilteredDictionaryIds=130&View=1&Query=%C5%A1ikanozen)
[12] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1816/2016-34.
[13] Letno poročilo organa, str. 107, objavljeno na:https://img.rtvslo.si/_files/2026/03/06/39_609443199181652242_071-letno-porocilo-2025-nelektorirano-cistopis-25_02_2026.pdf
[14] Kot primer IP navaja konkreten in posamičen preizkus, kot ga je, denimo, opravil organ v odločbi, na katero se nanaša odločba IP št. 090-457/2024 z dne 31. 1. 2025 (27. odstavek obrazložitve in naslednji).
[15] Obveznost izvedbe testa tehtanja izhaja tudi iz prakse Sodišča Evropskih skupnosti (npr. sodba v zadevi št. T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, točka 102 in sodba v zadevi št. T-14/98, Hautala proti Svetu, točka 86). Test sorazmernosti je obvezen del presoje tudi V Veliki Britaniji, kar izhaja iz že omenjenih smernic ter sodne prakse v tej državi (npr. sodba sodišča v zadevi Informacijski pooblaščenec Velike Britanije proti Devon County Council & Dransfield (2013), v kateri je sodnik Wikeley navedel, da mora biti »pravilno razmerje med zahtevano informacijo, namenom zahteve ter časom in drugimi sredstvi, ki so potrebne za njeno izpolnitev.«
[16] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča RS (npr. sodba Upravnega sodišča RS št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013).