prosilec - RTV Slovenija

POVZETEK:

Organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo za dostop do ponudbe na osnovi povabila k oddaji ponudbe, po preučitvi pritožbe prosilca pa IP ugotavlja, da organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-116/2024/3

Datum: 18. 4. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilca), z dne 27. 3. 2024, zoper odločbo RTV Slovenija, Kolodvorska 2, 1550 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 0901-13/2024/2, z dne 15. 3. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 27. 3. 2024 se ugodi. Odločba RTV Slovenija št. 0901-13/2024/2, z dne 15. 3. 2024, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Organ je dne 24. 2. 2024 prejel zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, s katero je ta zahteval prejeto ponudbo na osnovi povabila k oddaji ponudbe KS-118-2024 in sklep o neustreznosti ponudbe.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 0901-13/2024/2, z dne 15. 3. 2024 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zavrnil zahtevo za dostop do ponudbe na osnovi povabila k oddaji ponudbe KS-118-2024. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ glede dokumenta »50 Sklep o neizbiri ponudnika.pdf« ugotovil, da vsebuje sklep Uprave o zaključku postopka zbiranja ponudb za pripravo programa celostne programske, kadrovske, finančne in sistemske reorganizacije RTV. Postopek se je začel s povabilom k oddaji ponudb z ocenjeno vrednostjo storitve 39.900,00 EUR, za katerega se zakon, ki ureja javno naročanje, ne uporablja. Organ je še ugotovil, da se ta dokument nanaša na javnopravno dejavnost organa in je povezan z izvajanjem funkcije upravljanja organa, prav tako zahtevani dokument ne vsebuje informacij, ki pomenijo izjeme od prostega dostopa, zato je prosilcu dostop do tega dokumenta dovolil v celoti. Dalje je organ glede dokumenta »RTV_Ponudba_Deloitte_26012024.zip« ugotovil, da zavrnjena ponudba ni neposredno povezana s porabo javnih sredstev ali javnopravnim delovnim področjem organa, saj na podlagi prejete ponudbe ni bilo izdano naročilo ali sklenjena pogodba. Glede na to, da ponudnik ni vstopil v zavezujoč pogodbeni odnos, med organom in ponudnikom formalnopravno ni nastala nobena obveznost, iz katere bi izhaja pravica javnosti, da se seznani z vsebino dokumenta. Organ tako ocenjuje, da navedeni dokument ni povezan z javnopravnim delovnim področjem organa, saj za organ ne predstavlja obveznosti. Kot določa ZDIJZ, se dostop do zahtevane informacije dovoli, ne glede na varovane osebne podatke, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Dokument »RTV_Ponudba_Deloitte_26012024.zip« tako ni informacija javnega značaja po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj zaradi neizbire ponudbe ni neposredno povezan z izvajanjem javne službe, ki jo določa ZRTVS-1, zato je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 27. 3. 2024, organ pa izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 3. 4. 2024, odstopil v odločanje IP. Prosilec v pritožbi navaja, da se pritožuje zoper zavrnilni del odločitve organa. Navaja, da je ponudba za ponudnika zavezujoča, kar se vidi iz izjave o sprejemanju pogojev. Ponudba Deloitte ni bila ocenjena kot nepopolna, ampak kot neustrezna, torej je ponudnik zagotovo vstopal v zavezujoč pogodbeni odnos. Tega dejstva ne spremeni odločitev uprave, da jo razglasi za neustrezno, saj je na organ prispel dokument in pošiljatelj se je moral zavedati, da to postane informacija javnega značaja. Prav tako ne drži, da ponudba ni povezana z javnopravnim delovnim področjem organa in v dokumentu ni varovanih podatkov, niti oznake, da gre za poslovno skrivnost. Če bi uprava sprejela ponudbo, bi zagotovo prišlo do porabe javnih sredstev, ali je upravičeno zavrnila ponudbo, pa ne moremo vedeti brez vpogleda v ponudbo. To je pomembno, ker uprava s tem verjetno ne bo izpolnila zahteve Sveta RTV glede priprave programa celostne programske, kadrovske, finančne in sistemske reorganizacije RTV Slovenija in predvidene časovnice.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo glede zavrnitve dostopa do ponudbe na osnovi povabila k oddaji ponudbe KS-118-2024 (dokument »RTV_Ponudba_Deloitte_26012024.zip«). Pri tem IP še ugotavlja, da je organ v izreku izpodbijane odločbe odločil le o zavrnitvi dostopa do navedene ponudbe, odločitev o posredovanju dokumenta »50 Sklep o neizbiri ponudnika.pdf« pa je navedel le v obrazložitvi izpodbijane odločbe.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Na podlagi 1. člena, v povezavi z 2. členom ZRTVS-1, gre za javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija, kar ga uvršča med organe, ki so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

Po pregledu spisovne dokumentacije oziroma izpodbijane odločbe IP zaključuje, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj iz nje ni razvidna podlaga za zavrnitev dela zahteve prosilca, ker organ ni izkazal razlogov za svojo odločitev, da v obravnavanem primeru ne gre za informacijo javnega značaja. Organ namreč glede zahtevanega dokumenta (ponudbe) le pavšalno navaja, da ni neposredno povezan s porabo javnih sredstev ali javnopravnim delovnim področjem organa, oziroma javno službo, ker na podlagi zavrnjene ponudbe ni prišlo do nastanka obveznosti za organ, ni pa določno opredelil razlogov za svojo odločitev ter jih utemeljil. Prav tako organ ni v izreku odločil o vseh zahtevanih dokumentih, o katerih je odločil z odločbo.

Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP  ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanim dokumentom oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP[1] je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

V ponovljenem postopku bo tako moral organ prve stopnje ugotoviti, ali gre v primeru zahtevanega dokumenta »RTV_Ponudba_Deloitte_26012024.zip« za informacijo javnega značaja, kot jo definira prvi odstavek 4. člena ZDIJZ,[2] torej, ali zahtevani dokument sodi v okvir delovnega področja organa oziroma organ razpolaga z njim v okviru izvajanja javne službe organa ter svojo odločitev utemeljiti. Pri tem bo moral organ upoštevati tudi stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, na podlagi katerega je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V zvezi s tem IP še opozarja, da ZRTVS-1 v 3. členu določa obseg javne službe, ki jo izvaja organ in obsega ustvarjanje, pripravljanje, arhiviranje in oddajanje zakonsko določenih programov. V 22. členu ZRTVS-1 pa zakon za naloge Uprave organa določa vodenje strokovnega in programskega dela organa. Zahtevana ponudba se nanaša na postopek priprave programa celostne programske, kadrovske, finančne in sistemske reorganizacije RTV, pri čemer za odločitev, ali dokument sodi v delovno področje organa oziroma je v zvezi z izvajanjem javne službe organa, ne more biti bistveno zgolj, ali je bila ponudba sprejeta in je za organ na podlagi te ponudbe nastala neka obveznost. Na podlagi izvedenega ugotovitvenega postopka bo moral organ določno opredeliti razloge za svojo odločitev ter jih utemeljiti, ob upoštevanju zakonskih podlag. Pri tem IP še opozarja, da je potrebno v izreku odločbe odločiti o vseh dokumentih, ki so predmet zahteve prosilca.

V zvezi z zahtevanimi  podatki, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem od dostopa pa mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Organ je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej, kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[3]

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, pa je stranka postopka samo prosilec (a26.a člen ZDIJZ). V obravnavanem primeru gre za ponudbo poslovnega subjekta, ki ga mora organ, v primeru, da bo ugotovil, da gre za informacijo javnega značaja, pritegniti v postopek zaradi zaščite njihovih pravic v zvezi z morebitnim obstojem izjeme poslovne skrivnosti.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil v zavrnilnem delu in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka

[1] Obrazložitev odločbe obsega: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

[2] Informacija javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

[3] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27, št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.