prosilec - RTV Slovenija

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dokumente, povezane s konkretnim nakazilom organa zasebnemu zavodu. Organ je zahtevo zavrnil, ker ne gre za informacije javnega značaja. IP je zavrnil pritožbo, ker je (upoštevajoč kriterije, ki so se za to presojo izoblikovali skozi sodno prakso) ugotovil, da zahtevani dokumenti ne spadajo v delovno področje organa v smislu ZDIJZ, kar pomeni, da res ne predstavljajo informacije javnega značaja, kot jo opredeljuje 4. čl. ZDIJZ. Prav tako ne gre za informacijo javnega značaja, kot je določena v 4.a čl. ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-359/2022/2

Datum: 10. 1. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …(v nadaljevanju prosilec) z dne 15. 12. 2022, zoper odločbo Radiotelevizije Slovenija, Kolodvorska ulica 2, 1550 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0901-51/2022/1 z dne 25. 11. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 15. 12. 2022 zoper odločbo Radiotelevizije Slovenija, št. 0901-51/2022/1 z dne 25. 11. 2022, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Organ je 15. 11. 2022 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec v povezavi z nakazilom organa Zavodu Iskreni dne 5. 5. 2022 prosil, da mu organ v elektronski obliki posreduje:

-       podpisano naročilnico, ki je bila podlaga za izvedeni posel,

-       račun Zavoda Iskreni, na podlagi katerega je bilo izvedeno plačilo in

-       vse dokumente, ki jih je Zavod Iskreni priložil računu, in s katerimi je dokazoval izvedeno delo.

Organ je z odločbo št. 0901-51/2022/1 z dne 25. 11. 2022 zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da se nakazilo z dne 5. 5. 2022 na Zavod Iskreni nanaša na medsebojno medijsko oglaševanje – kompenzacijo. Organ te odhodke vodi pod tržno dejavnostjo. Pravno podlago za financiranje organa opredeljuje Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05, 109/05, 105/06, 26/09 in 9/14, v nadaljevanju ZRTVS-1). Le-ta v 30. členu določa, da organ pridobiva sredstva za izvajanje svojih dejavnosti iz plačil prispevka za programe organa, tržnih dejavnosti, sredstev državnega proračuna, sponzoriranja in iz drugih virov skladno z zakonom in statutom. Javno službo organa določata 3. in 13. člen ZRTVS-1 in zajema ustvarjanje, pripravljanje, arhiviranje in oddajanje radijskih in televizijskih programov, zagotavljanje vidnosti in slišnosti programov organa, vzdrževanje in razvoj televizijske in radijske infrastrukture in digitalno oddajanje programov. ZRTVS-1 v prvi alineji prvega odstavka 15. člena določa, da med tržne dejavnosti, ki jih organ lahko izvaja, sodi trženje programov. Prihodki iz naslova tržnih dejavnosti se lahko porabijo za sofinanciranje javne dejavnosti ali za ohranjanje in širitev tržnih dejavnosti (tretji odstavek 14. člena ZRTVS-1). Pravilnik o določitvi sodil za razporejanje stroškov po dejavnostih (v nadaljevanju Sodila), ki ga je organ objavil v internem glasilu Informator, št. 58 z dne 19. 10. 2022, v drugem odstavku 7. člena določa, da so nejavni odhodki javne dejavnosti odhodki, ki nastanejo oziroma so povezani z opravljanjem tržne dejavnosti in drugih dejavnosti, v okviru katerih se ustvarjajo nejavni prihodki javne dejavnosti, v zadnjem odstavku 7. člena pa določa, da so tržni odhodki vsi odhodki, ki nastanejo oziroma so povezani z opravljanjem tržne dejavnosti. Zahtevane informacije se nanašajo na tržno dejavnost organa, ki se izvaja tako, da je poslovanje na področju tržne dejavnosti organizirano ločeno od javne službe (četrti odstavek 14. člena ZRTVS-1, 2. člen Sodil). S kompenzacijo so se zaprle terjatve, ki so organu nastale zaradi medijskega oglaševanja, pri tem pa ni bilo poseženo v finančna sredstva, ki so namenjena za izvajanje javne službe. Organ je ocenil, da se zahtevani podatki ne nanašajo na izvajanje javne dejavnosti organa po ZRTVS-1, zato informacije, ki so predmet zahteve, ne izvirajo iz javnopravnega delovnega področja organa. Ker zahtevana dokumentacija ne izpolnjuje kriterijev za opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ je še dodal, da je IP že odločal o pritožbi zoper odločbo organa, ki je bila izdana na podlagi vsebinsko enakega zahtevka. Z odločbo št 090-239/2022/6 z dne 30. 9. 2022 je IP pritožbo prosilca zavrnil, v obrazložitvi pa podrobno pojasnil, zakaj dokumenti, ki jih zahteva prosilec in se nanašajo na nakazilo organa Zavodu Iskreni dne 5. 5. 2022, niso nastali v neposredni povezavi z izvajanjem javne službe, kar posledično pomeni, da ne izpolnjujejo kumulativno vseh kriterijev po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ in ne predstavljajo informacij javnega značaja.

Dne 15. 12. 2022 je organ prejel pritožbo prosilca zoper odločbo št. 0901-51/2022/1 z dne 25. 11. 2022. V pritožbi je prosilec navedel, da je odločitev organa nejasna, saj iz nje ne izhaja, kateri kriteriji iz 4. člena ZDIJZ, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o informaciji javnega značaja, niso podani. Za informacijo javnega značaja je v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ pomembno le, da gre informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, se nahaja v neki materializirani obliki in organ z njo razpolaga. Iz sodne prakse (glej npr. IU 902/2013 z dne 20. 5. 2015) izhaja, da bi moral organ presoditi ali se dejavnost, na katero se nanaša zahteva, izvaja tako, da zaradi tega niso ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe. Poleg tega bi moral še obrazložiti, ali se s prihodki iz te dejavnosti zagotavlja povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. V kolikor bi dejavnost, na katero se nanaša zahtevana dokumentacija, vplivala na javno službo, bi organ moral to dokumentacijo tudi posredovati. Organ te presoje v izpodbijani odločbi ni opravil. Samo dejstvo, da se zahtevane informacije nanašajo na tržno dejavnost, ki je organizirana ločeno od javne službe, ne vpliva na status oziroma obstoj zahtevane informacije javnega značaja. Organ v izpodbijani odločbi ni zmogel bremena, da bi izkazal, da podatki iz zahtevane dokumentacije vplivajo ali bi lahko vplivali na izvrševanje javnih nalog. Tudi Vrhovno sodišče zapiše, da je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog (Sodba I Up 122/2006). Organ ni dolžan posredovati te informacije le v primeru, da se nanaša na dejstvo ali okoliščino, ki v nobene primeru ne vpliva na izvrševanje javnih nalog. Medsebojno vplivanje tržnih dejavnosti na javno službo izhaja že iz samega ZRTVS-1. Zakon v 1. členu določa, da je organ javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena, ki opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti ter druge dejavnosti v skladu s tem zakonom in Statutom RTV Slovenija ter zakonom, ki ureja področje medijev. V poglavju II. z naslovom »Dejavnost RTV Slovenija« je kot dejavnost organa opisana javna služba na področju radijske in televizijske dejavnosti (od člena 3 do člena 13) in tržne dejavnosti (člen 15). Iz 15. člena izhaja, da tržne dejavnosti vključujejo trženje oglaševalskega časa in trženje programov, tehnične in telekomunikacijske storitve, ki niso sestavni del javne službe, dajanje oddajne infrastrukture in drugih nepremičnin v najem, založniška in koncertna dejavnost, tržne programske storitve, vključno z interaktivnimi programskimi storitvami, komercialna uporaba arhivskega gradiva. Tretji odstavek 14. člena pa jasno določa, da se prihodki iz naslova tržnih dejavnosti lahko porabijo za sofinanciranje javne službe ali za ohranjanje in širitev tržnih dejavnosti. Tržne dejavnosti organa tako že po samem zakonu ne morejo biti povsem ločene od javne službe, saj se prihodki iz naslova tržnih dejavnosti porabljajo za sofinanciranje javne službe. Posebej to velja za t.i. kompenzacijske posle, pri katerih že v osnovi ne gre za popolnoma tržno dejavnost, ampak za preplet izvajanja javne službe in tržne dejavnosti oglaševanja. Vsled zgoraj navedenemu je torej jasno in nesporno, da se zahtevani podatki nanašajo na izvajanje javne dejavnosti po ZRTVS-1 ter jih je posledično potrebno obravnavati kot informacijo javnega značaja. Po drugi strani, pa je potrebno izjeme, kdaj se določene informacije ne štejejo za informacije javnega značaja razlagati zelo restriktivno. Organ k omogočanju prostega dostopa do informacij ne zavezuje le ZDIJZ, ampak tudi ZRTVS-1, ki v 28. členu določa, da je poslovanje organa javno. Pri tem zakonodajalec ne razmejuje med poslovanjem javne službe in tržno dejavnostjo. Javnost mora imeti možnost pogledati v poslovanje organa, ki se financira tudi z javnimi sredstvi, saj le na podlagi vpogleda ugotovi, kako organ razpolaga s tem premoženjem. Zaradi pridobivanja javnih sredstev in na račun teh sredstev je organ tudi s svojo tržno dejavnostjo na trgu v veliko bolj privilegiranem položaju od ostalih podobnih zavodov in nujno potrebno je, da ima javnost vsak trenutek možnost vpogledati v njegovo poslovanje. Iz vsega povedanega izhaja, da je izpodbijana odločitev organa v celoti napačna, saj zahtevani dokumenti nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ. V posledici vsega pojasnjenega ni nobenega dvoma, da izostali in pomanjkljivi razlogi izpodbijane odločbe ter razlogi, ki so v nasprotju sami s seboj, ne omogočajo preizkusa izpodbijane odločbe, zaradi česar je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Odločitev organa iz izpodbijane odločbe pa je sprejeta tudi ob napačni uporabi materialnega prava in nepravilni ugotovitvi dejanskega stanja po 1. in 2. točki prvega odstavka 237. člena ZUP.

Organ je pritožbo, z dopisom št. 0901-51/2022/2 z dne 20. 12. 2022, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Pritožba ni utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V konkretni zadevi je sporno vprašanje, ali so zahtevane informacije sploh informacije javnega značaja. Za rešitev tega vprašanja je IP moral najprej ugotoviti, kateri dokumenti so predmet zahteve. Kot je pravilno navedel organ v izpodbijani odločbi, je IP že izdal odločbo št 090-239/2022/6 z dne 30. 9. 2022, s katero je odločal o pritožbi v zvezi z vsebinsko enakim zahtevkom, kot je zahtevek prosilca v obravnavani zadevi. IP je pred izdajo omenjene odločbe pri organu že izvedel ogled in camera, pri čemer je nastal zapisnik št. 090-239/2022/5 z dne 14. 9. 2022. Iz pojasnil organa na ogledu in camera izhaja, da se informacije, ki so predmet zahteve prosilca v zadevi 090-239/2022 in torej tudi v predmetni zadevi, nahajajo v naslednjih dokumentih:

-       podpisana naročilnica organa, ki je bila podlaga za izvedeni posel, je zahtevnica št. 106504,

-       račun Zavoda Iskreni, na podlagi katerega je bilo izvedeno predmetno plačilo, je račun Zavoda iskreni št. 2022-02431 z dne 21. 4. 2022,

-       dokument, s katerim je Zavod Iskreni dokazoval izvedeno delo, pa je celostranski oglas, ki ga je organ izročil IP na ogledu in camera.

IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali so v zvezi s temi dokumenti izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja po 1. in 4. členu ZDIJZ. ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, kdo so zavezanci po ZDIJZ, in sicer ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.

Organ je na podlagi 1. člena v povezavi z 2. členom ZRTVS-1 javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija, kar ga uvršča med organe, ki so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) za to skupino zavezancev izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP ugotavlja, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da se te nahajajo v materializirani obliki. Torej sta glede njih nedvomno izpolnjena prvi in drugi pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Zato je IP moral v nadaljevanju presoditi še obstoj tretjega pogoja informacije javnega značaja, in sicer ali te informacije sodijo v delovno področje, ki je podvrženo določbam ZDIJZ. Šele, ko je pozitivno opravljena ta presoja, je mogoče ugotavljati, ali oziroma glede katerih delov zahtevanih dokumentov so morebiti podane izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 5.a ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. poslovna skrivnost) in nadalje, ali je te izjeme mogoče preseči s testom javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) ali zato, ker gre za porabo javnih sredstev (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ).

Na tem mestu IP pojasnjuje, da ne zdržijo resne pravne presoje pritožbene navedbe, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, kateri kriteriji iz 4. člena ZDIJZ, niso podani. Organ je namreč po izvedenem ugotovitvenem postopku povsem jasno zaključil, da »informacije, ki so predmet zahteve, ne izvirajo iz javnopravnega delovnega področja organa«, kar posledično pomeni, da ni izpolnjen prvi izmed zgoraj navedenih treh kriterijev, torej, da mora informacija izvirati iz delovnega področja organa.

Ker ZDIJZ informacijo javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem.

Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, ki jo izpostavlja tudi prosilec v pritožbi, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).

Iz 1. člena ZRTVS-1 izhaja, da organ opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti, določeno s tem zakonom ter druge dejavnosti v skladu s tem zakonom in Statutom RTV Slovenija ter zakonom, ki ureja področje medijev.

Skladno s 3. členom ZRTVS-1 javna služba organa obsega ustvarjanje, pripravljanje, arhiviranje in oddajanje:

- dveh nacionalnih televizijskih programov;

- treh nacionalnih radijskih programov;

- radijskih in televizijskih programov regionalnih centrov v Kopru in Mariboru;

- po en radijski in televizijski program za avtohtono italijansko in madžarsko narodno skupnost (v nadaljnjem besedilu: narodnostni program) ter radijske in televizijske oddaje za romsko etnično skupnost (v nadaljnjem besedilu: oddaje za Rome);

- radijskih in televizijskih programov za slovenske narodne manjšine v sosednjih državah ter za slovenske izseljenke in izseljence (v nadaljnjem besedilu: izseljence) in zdomce;

- radijskih in televizijskih programov za tujo javnost;

- teleteksta, internetnega in mobilnega portala.

Iz drugega odstavka 3 .člena ZRTVS-1 dalje izhaja, da javna služba po tem zakonu poleg programov iz prejšnjega odstavka obsega tudi poseben nacionalni televizijski program, namenjen neposrednim prenosom sej Državnega zbora Republike Slovenije in njegovih delovnih teles ter predvajanju posnetkov teh sej, kadar neposredni prenos ni mogoč, in celovitemu informiranju javnosti tudi o vsem drugem parlamentarnem dogajanju, vključno s sejami Državnega sveta Republike Slovenije, mednarodnimi aktivnostmi parlamenta, posveti v organizaciji Državnega zbora Republike Slovenije oziroma njegovih delovnih telesih ali Državnega sveta Republike Slovenije in drugimi aktivnostmi, povezanimi z uresničevanjem ustavnih pristojnosti slovenskega parlamenta.

Skladno s 13. členom ZRTVS-1 organ kot javno službo izvaja tudi naslednje dejavnosti:

- oddajanje lastnih televizijskih, radijskih in multimedijskih programov preko oddajnikov in zvez ter drugih infrastrukturnih objektov oziroma naprav (v nadaljnjem besedilu: televizijske in radijske infrastrukture);

- oddajanje radijskih oziroma televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega, študentskega ali nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa po zakonu, ki ureja področje medijev (v nadaljnjem besedilu: programov posebnega pomena za Republiko Slovenijo), z njihovimi napravami na oddajnih točkah RTV Slovenija;

- zagotavljanje vidnosti in slišnosti programov RTV Slovenija in drugih programov posebnega pomena za Republiko Slovenijo, zlasti na območjih v zamejstvu, kjer živi slovenska narodna skupnost, skladno z meddržavnimi pogodbami;

- vzdrževanje in skrb za razvoj televizijske in radijske infrastrukture ter za njeno tehnološko usklajenost s predpisi Evropske unije;

- digitalno oddajanje programov.

14. člen ZRTVS-1 določa, da organ, skladno s tem zakonom, opravlja poleg javne službe v omejenem obsegu tudi tržne dejavnosti, vendar mora biti poslovanje na področju tržnih dejavnosti organizirano ločeno od javne službe. Med tržne dejavnosti 15. člena ZRTVS-1 uvršča:

- trženje oglaševalskega časa in trženje programov;

- tehnične in telekomunikacijske storitve, ki niso sestavni del javne službe;

- dajanje oddajne infrastrukture in drugih nepremičnin v najem;

- založniška in koncertna dejavnost;

- tržne programske storitve, vključno z interaktivnimi programskimi storitvami;

- komercialna uporaba arhivskega gradiva.

Upoštevajoč navedeno lahko organ, poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi druge, t.i. tržne dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javne službe. IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja samo na področju izvajanja javne službe, ali pa morebiti tudi na področju izvajanja tržne dejavnosti. V skladu z 2. členom ZDIJZ namreč za organe, ki so zavezani na podlagi 1. člena ZDIJZ, primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Stališče, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij v delu, v katerem izvaja tržno dejavnost, ne izhaja neposredno iz zakona, pač pa se je tako stališče skladno z namenom ZDIJZ izoblikovalo v praksi. Hkrati pa takšno stališče ne more pomeniti, da je javni zavod kot pravna oseba javnega prava vselej zavezanec samo v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe. Organ je kot pravna oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ.

Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se delovanje, ki ima lastnosti tržnega, prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.[1]

IP ugotavlja, da zahtevani dokumenti, ki se nanašajo na nakazilo organa Zavodu Iskreni dne 5. 5. 2022, niso nastali v neposredni povezavi z zgoraj naštetimi delovnimi področji, ki spadajo pod izvajanje javne službe organa. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je predmetno nakazilo nastalo na podlagi »Pogodbe o programsko - poslovnem sodelovanju« št. 9/2022 z dne 31. 3. 2022, kar je organ tudi izkazal s predložitvijo te pogodbe. Predmet navedene pogodbe je opravljanje tržne dejavnosti organa, in sicer trženje programov, kar je pravilno navedel organ tudi v izpodbijani odločbi. Na ogledu in camera je organ dodatno pojasnil, da je v skladu s 15. členom ZRTVS tržna dejavnost trženje programov v širšem smislu, to pomeni oglaševanje katerihkoli programov, ki jih pripravlja organ v okviru javne službe, kar je možno le z nastopom na trgu pri drugih pravnih osebah, kjer cen ne določa organ. IP ob tem dodaja, da organ zato, kadar v takšnem primeru nastopa na trgu, ni v privilegiranem položaju, kot to zmotno zatrjuje prosilec v pritožbi. Nadalje je organ na ogledu in camera pojasnil, da je skladno z vsem že prej navedenim smiselno enako to področje urejeno tudi v Pravilniku o določitvi sodil za razporejanje stroškov po dejavnosti (v nadaljevanju Sodila), ki ga je organ objavil v internem glasilu Informator, št. 58 z dne 19. 10. 2022. Iz pojasnil organa na ogledu in camera dalje izhaja, da je takšna ureditev nujna, ker bi pri trženju programov nastala nepopravljiva škoda, če bi bile informacije poslovnega sodelovanja z drugimi partnerji, ki delujejo na trgu, razkrite, saj nihče ne bi hotel poslovno na področju trženja sodelovati z organom. IP na tem mestu še dodaja, da po pregledu ZRTVS-1 in Sodil ni našel določb, ki bi ločevale trženje programov, ki jih organ pripravlja v okviru javne službe, in trženje drugih vrst programov, iz česar izhaja, da se prva alineja prvega odstavka 15. člena ZRTVS-1 dejansko nanaša na trženje programov v širšem smislu, kot je to pojasnil organ na ogledu in camera.

Vendar pa, upoštevajoč zgoraj pojasnjen širok obseg delovnega področja po ZDIJZ, zgolj na podlagi ugotovitve, da so v konkretnem primeru zahtevani dokumenti nastali v okviru izvajanja tržne dejavnosti organa, IP (še) ni mogel zaključiti, da zahtevane informacije ne spadajo pod informacije javnega značaja v smislu ZDIJZ. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je namreč pojem delovnega področja organa po 4. členu ZDIJZ namreč bistveno širši od pojma javna služba oziroma od dejavnosti ki jih kot javno službo organa definirata 3. in 13. člen ZRTVS–1.

Zato je pri presoji, ali zahtevane informacije, ki niso neposredno povezane z izvajanjem javne službe, kljub temu spadajo v delovno področje organa po ZDIJZ in kot take predstavljajo informacije javnega značaja, treba upoštevati pogoje, ki jih je postavilo Upravno sodišče RS v sodbah I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8) in št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (str. 7-8),[2] iz katerih izhaja, da je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba poleg tega, ali je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilca, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, je v skladu s stališčem Upravnega sodišča RS na organu.

Upoštevajoč navedeno je IP v zvezi z zahtevanimi informacijami v nadaljevanju presojal, ali je organ s svojimi navedbami v izpodbijani odločbi, pojasnilih in izročeno dokumentacijo na ogledu in camera, uspel izkazati obstoj navedenih treh pogojev.

Kot že pojasnjeno zgoraj, lahko organ skladno s 14. členom ZRTVS-1 poleg javne službe v omejenem obsegu opravlja tudi tržne dejavnosti, vendar mora biti poslovanje na področju tržnih dejavnosti organizirano ločeno od javne službe. Prispevek za programe RTV Slovenija, sredstva iz državnega proračuna ter druga javna sredstva in prihodki iz naslova opravljanja javne službe se lahko porabijo samo za opravljanje javne službe, ki je določena v tem zakonu (drugi odstavek 14. člena ZRTVS-1). Prihodki iz naslova tržnih dejavnosti se lahko porabijo za sofinanciranje javne službe ali za ohranjanje in širitev tržnih dejavnosti, vendar le na področjih, ki jih določa ta zakon (tretji odstavek 14. člena ZRTVS-1). Prihodki in odhodki iz naslova opravljanja javne službe ter prihodki in odhodki iz naslova tržnih dejavnosti se vodijo na dveh ločenih računih.

Skladno s 30. členom RTVS-1 organ pridobiva sredstva za izvajanje svojih dejavnosti:

- iz plačil prispevka za programe RTV Slovenija (v nadaljnjem besedilu: prispevek);

- iz tržnih dejavnosti;

- iz sredstev državnega proračuna;

- iz sponzoriranja in drugih virov skladno z zakonom in statutom.

Pri tem se iz sredstev državnega proračuna financirajo:

- del narodnostnih programov, v deležu, ki se ne financira iz prispevka;

- del programov RTV Slovenija za slovenske narodne manjšine v sosednjih državah, za izseljence in zdomce oziroma za Slovence po svetu ter za tujo javnost, v deležu, ki se ne financira iz prispevka;

- posamezni projekti kulturnega, znanstvenega in splošno izobraževalnega pomena ter posamezni projekti digitalizacije tehnološke opreme in arhivov, ki jih predlagajo pristojna ministrstva, v delih, ki se ne financirajo iz prispevka.

Iz prispevka se financira dejavnost organa, ki jo kot javno službo določa ZRTVS-1, razen v delih, ko se ta dejavnost glede na določbe prejšnjega odstavka tega člena financira iz državnega proračuna.

Organ je tako na ogledu in camera kakor tudi v izpodbijani odločbi poudaril, da je v drugem odstavku 7. člena Sodil določeno, da so nejavni odhodki javne dejavnosti odhodki, ki nastanejo oziroma so povezani z opravljanjem tržne dejavnosti in drugih dejavnosti, v okviru katerih se ustvarjajo nejavni prihodki javne dejavnosti. Kot je pojasnjeno že zgoraj, se v konkretnem primeru zahtevani dokumenti nanašajo na trženje programov organa, kar je, skladno s 15. členom ZRTVS-1, tržna dejavnost organa. Odhodki, ki nastanejo oziroma so povezani z opravljanjem tržne dejavnosti, pa so, glede na citirano določbo Sodil, nejavni odhodki javne dejavnosti.

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da se tržna dejavnost organa izvaja tako, da je poslovanje na področju tržne dejavnosti organizirano ločeno od javne službe, pri čemer se je skliceval na četrti odstavek 14. člena ZRTVS-1 in 2. člen Sodil. IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, na kakšen način je poslovanje v praksi urejeno glede konkretnega odhodka, ki je predmet obravnavane zahteve prosilca. Na ogledu in camera je zato IP pogledal na kontno kartico stroškov (konto 461900), kjer je za predmetni račun navedena oznaka vira financiranja 2, ki, skladno z opredelitvijo v 9. členu Sodil, pomeni nejavni odhodek javne dejavnosti.[3] IP je vpogledal še v kontno kartico obveznosti (konto 220100), iz katere izhaja znesek obveznosti, ki je naveden na predmetnem računu in je bil tudi plačan. Glede na to, da gre v konkretnem primeru za medsebojno kompenzacijo, je IP vpogledal še v kontno kartico prihodkov (konto 760642) in kontno kartico terjatev do Zavoda iskreni (konto 120000), iz katerih izhaja, da organ izkazuje celo nekoliko višje terjatve, kot pa so bile obveznosti do Zavoda Iskreni. Vsi prihodki na omenjenih karticah se nanašajo na oglaševanje, torej na tržno dejavnost organa, oznaka vira financiranja pa je tudi v tem primeru 2, torej gre za nejavne prihodke javne dejavnosti. Iz navedenega izhaja, da ima organ v zvezi z nakazilom, na katerega se nanaša zahteva prosilca, poslovanje na področju tržne dejavnosti organizirano ločeno od javne službe, in sicer na način, da pri tem ni bilo poseženo v finančna sredstva, ki so namenjena za izvajane javne službe.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je organ s sklicevanjem na ZRTVS-1 in Sodila, ustrezno pojasnil, katere dejavnosti organ izvaja kot javno službo in katere kot tržno dejavnost. IP ocenjuje, da je na podlagi vseh pojasnil organa, po pregledu zakonodaje in drugih javnopravnih predpisov, ki urejajo delovno področje organa, mogoče ugotoviti, da sta tako obseg javne službe kot tudi obseg tržne dejavnosti v konkretnem primeru povsem jasno razdeljena. V zvezi s konkretnim odhodkom, na katerega se nanaša zahteva prosilca, je mogoče ugotoviti, da je nastal v okviru tržne dejavnosti organa, in da je organ poslovanje v tem delu (torej knjiženje odhodkov in prihodkov v zvezi s predmetnim pravnim poslom) vodil ločeno od poslovanja javne službe. Nadalje IP ugotavlja, da predmetni pravni posel organa ni oviral oziroma ne ovira delovnega procesa v zvezi z dejavnostmi, ki jih organ izvaja na področju opravljanja javne službe, in da so se s kompenzacijo v celoti zaprle terjatve, ki so organu nastale na podlagi pogodbe, ki je bila podlaga za predmetni odhodek, kar pomeni, da v konkretnem primeru ni bilo poseženo v finančna sredstva, ki so namenjena za izvajanje javne službe. Ob tem IP še pripominja, da četudi je izvajanje javne službe in tržne dejavnosti v določenem delu res na nek način povezano, kot to zatrjuje prosilec (npr. glede sofinanciranja javne službe v skladu s tretjim odstavkom 14. člena ZRTVS-1), gre pri tem zgolj za posredno povezavo, ki z ničemer ne vpliva na opredelitev kriterijev, ki so se za utemeljitev obstoja informacije javnega značaja oblikovali v zgoraj navedeni sodni praksi in jih je IP tudi upošteval v obravnavanem ugotovitvenem postopku.

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da zahtevani dokumenti v zvezi z nakazilom organa Zavodu Iskreni dne 5. 5. 2022 niso v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa (tj. javne službe), kar posledično pomeni, da v konkretnem primeru zahtevani dokumenti ne izvirajo iz delovnega področja organa v smislu 4. člena ZDIJZ. To pa pomeni, da zahtevana dokumentacija ne izpolnjuje kumulativno vseh treh kriterijev za opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ in torej ni informacija javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. 

Ker torej zahtevane informacije ne predstavljajo informacije javnega značaja, tudi ni mogoče ugotavljati, ali oziroma glede katerih delov zahtevanih dokumentov so morebiti podane izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 5.a ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. poslovna skrivnost) in nadalje, ali je te izjeme mogoče preseči s testom javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) ali z argumentom porabe javnih sredstev (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ).

IP še pripominja, da zgornjih ugotovitev v ničemer ne spreminja dejstvo, da prvi stavek prvega odstavka 28. člena ZRTVSLO-1, ki ga v pritožbi izpostavlja prosilec, določa, da je poslovanje organa javno. Gre za odprt pravni pojem, ki ga je v vsakem posameznem primeru treba napolniti z vsebino glede na ustaljene metode razlage prava. Pri tem je treba upoštevati načelo sorazmernosti, kar pomeni, da je treba v vsakem primeru posebej skrbno pretehtati, ali je zaradi varstva javne koristi dopustno poseči v določeno pravico in v kolikšnem obsegu. Besedno zvezo, da je »poslovanje organa javno« (iz prvega odstavka 28. člena ZRTVSLO-1), je zato s teleološko in sistematično razlago treba povezati z vsemi zgoraj navedenimi določbami, iz katerih izhaja, da je poslovanje organa na področju tržne dejavnosti organizirano ločeno od javne službe, in da določene informacije s področja tržne dejavnosti niso javne. Med slednje sodijo tudi v konkretnem primeru zahtevane informacije, kot je podrobno pojasnjeno že v prejšnjih odstavkih te obrazložitve. Iz navedenega izhaja, da določba prvega odstavka 28. člena ZRTVSLO-1 ne pomeni, da je poslovanje organa v celoti javno, kot to zmotno zatrjuje prosilec.

Kot je nakazalo Upravno sodišče RS v sodbi I U 1439/2015-15 z dne 10. 6. 2016, je treba v primerih, ko je v zvezi z zahtevanimi informacijami izkazano, da je organ tržno dejavnost opravljal v skladu s predpisi in je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, in zato zahtevanih informacij ni mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ (kot v obravnavanem primeru), presojati tudi, ali je organ skladno z osmim odstavkom 1. a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ. IP je zato v nadaljevanju opravil tudi to presojo.

Pri tem je IP ugotovil, da poslovno sodelovanje na področju oglaševanja, ki je bilo podlaga za nakazilo, na katerega se nanaša obravnavana zahteva prosilca, po definiciji stvari, ne predstavlja nobenega izmed pravnih poslov, ki jih določa prvi odstavek 4.a člena ZDIJZ. Zato organ informacij, ki se vežejo na to poslovno sodelovanje, ni dolžan razkriti na podlagi in v obsegu iz 6.a člena ZDIJZ.

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato jo je, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, sodbe Upravnega sodišča RS, I U 1422/2015-18 z dne 30. 11. 2016, I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 in I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015.

[2] V teh zadevah je šlo za dostop do podatkov javnih zavodov, ki so del Univerze v Ljubljani in Univerze v Mariboru.

[3] IP na tem mestu pojasnjuje še, da na podlagi 9. člena Sodil oznaka vira financiranja 1 označuje javni odhodek javne dejavnosti, oznaka vira financiranja 3 pa označuje odhodke tržne dejavnosti.