prosilec - Računsko sodišče RS

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do »rezultata predrevizijske poizvedbe o projektu 2TIR«, in sicer na podlagi izjeme od dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je nato v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanim »rezultatom predrevizijske poizvedbe o projektu 2TIR« v materializirani obliki dejansko ne razpolaga, in ker zahtevani dokument v fizični obliki ne obstaja, tako tudi ne more biti predmet presoje z vidika izjeme od dostopa na podlagi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je IP pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno.

ODLOČBA:

Številka: 090-274/2021/4

Datum: 10. 9. 2021

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, na podlagi pooblastila št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 - ZIUOPDVE; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 8. 2021, zoper odločbo RAČUNSKEGA SODIŠČA REPUBLIKE SLOVENIJE, Slovenska cesta 50 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 020-1/2021/21 z dne 5. 8. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilca z dne 17. 8. 2021 zoper odločbo RAČUNSKEGA SODIŠČA REPUBLIKE SLOVENIJE, št. 020-1/2021/21 z dne 5. 8. 2021, se zavrne.

2. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 19. 7. 2021 in dopolnitvijo z dne 25. 7. 2021, na podlagi ZDIJZ, zahteval, da mu organ po elektronski pošti posreduje rezultat predrevizijske poizvedbe o projektu 2TIR. Priložil je sklepe Komisije za nadzor javnih financ št. 450-02/19-7/3 z dne 20. 2. 2019, iz katerih izhaja, citirano« »Komisija priporoča Računskemu sodišču Republike Slovenije, da opravi revizijo pravilnosti in smotrnosti projekta izgradnje drugega tira železniške proge Divača – Koper, kot je določeno v investicijskem načrtu, ki ga je sprejela Vlada na svoji 16. redni seji 24. 1. 2019.«.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 020-1/2021/21 z dne 5. 8. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je prosilcu dostop do zahtevanih informacij zavrnil v celoti. Upoštevajoč definicijo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ je organ ugotovil, da se zahteva nanaša na dokumentacijo, ki jo je izdelal, spada v njegovo delovno področje in s katero razpolaga, zato je odločil, da ustreza pojmu informacije javnega značaja. Nadalje je pojasnil, da lahko organ, skladno z Zakonom o računskem sodišču (v nadaljevanju: ZRacS-1)[1], pred uvedbo revizije zahteva od uporabnikov javnih sredstev vsa obvestila, ki se mu zdijo pomembna in opravi druge poizvedbe, ki so potrebne za načrtovanje ali izvajanje revizije. Slednje zakon opredeljuje kot predrevizijsko poizvedbo, za katero se organ odloči po prosti presoji. Postopek revizije nato začne z izdajo sklepa o izvedbi revizije. V postopku revizije opravi nato vsa revizijska dejanja, ki so potrebna za uresničitev revizijskih ciljev. Pri pridobitvi vseh potrebnih listin in podatkov najprej pripravi osnutek revizijskega poročila, ki se vroči revidirancu in se ga povabi na razčiščevalni sestanek, na katerem lahko izpodbija posamezna revizijska razkritja oziroma poda nanje pripombe (drugi do deveti odstavek 28. člena ZRacS-1. Po zaključku faze razčiščevanja pripravi predlog revizijskega poročila, ki se vroči revidirancu in bivšim odgovornim osebam, ki so zastopale revidiranca v obdobju, na katerega se nanaša revizija (deseti odstavek 28. člena ZRacS-1). Vsi navedeni imajo skladno z dvanajstim odstavkom 28. člena ZRacS-1 pravico v 8 dneh vložiti ugovor zoper revizijsko razkritje, navedeno v predlogu revizijskega poročila. O morebitnih ugovorih odloči senat organa, organ pa nato izda (končno) revizijsko poročilo, ki je javno dostopno. Organ je tako ugotovil, da revizija, na katero se nanaša zahtevana dokumentacija, še poteka in še ni zaključena, saj (končnega) revizijskega poročila o navedeni reviziji še ni izdal. V nadaljevanju se je organ opredelil do izjeme od dostopa, ki se nanaša na dokument v izdelavi. Ugotovil je, da je namen izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zagotoviti nemoteno delo organa v postopku priprave posameznega dokumenta. Za uporabo te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer dokument mora biti v postopku izdelave in razkritje informacije bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Upoštevaje navedeno je organ ugotovil, da revizija, na katero se nanaša zahtevana dokumentacija »Drugi tir železniške povezave na odseku Divača – Koper«, še poteka in še ni zaključena, saj (končnega) revizijskega poročila v navedeni reviziji še ni izdal, kar je razvidno tudi iz spletnih strani organa. S tem je zadoščeno prvemu pogoju, ki ga za uporabo te izjeme od prostega dostopa predvideva 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Nadalje je ugotovil tudi, da je namen osnutka in predloga revizijskega poročila v tem, da se revidiranec (in morebitne bivše odgovorne osebe revidiranca) seznanijo z osnutkom oziroma predlogom posameznih revizijskih razkritij te da lahko v postopku razčiščevanja ugotovitev aktivno sodelujejo in branijo svoje pravice. Čeprav gre za fizično ločena dokumenta, sta pa vsebinsko neposredno povezana s (končnim) revizijskim poročilom. Organ v (končno) revizijsko poročilo ne more uvrstiti revizijskih razkritij, ki niso bila vsebovana najmanj v predlogu revizijskega poročila, saj s tem stranki v postopku ne bi bila dana možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za končno odločitev organa. Da osnutek in predlog revizijskega poročila nista javna dokumenta, določa tudi devetnajsti odstavek 28. člena ZRacS-1, ki določa, da sta osnutek in predlog revizijskega poročila zaupna. Organ je tako v konkretnem primeru ugotovil, da je revizijsko poročilo še v postopku izdelave in da bi javno razkritje opravljenih poizvedb povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Osnutek in predlog revizijskega poročila namreč vsebujeta revizijska razkritja, ki še niso dokončna. Skladno s petnajstim odstavkom 28. člena ZRacS-1 o spornih razkritjih v revizijskem poročilu namreč odloča senat organa. Sporno revizijsko razkritje je tisto, ki ga izpodbija upravičena oseba (revidiranec ali bivša odgovorna oseba revidiranca v času, na katero se nanaša revizija), oziroma tisto, za katerega tako ugotovi izvedenec organa (štirinajsti odstavek 28. člena ZRacS-1). Organ je ugotovil še, da bi javna objava revizijskih razkritij, ki še ni dokončna, v konkretnem primeru povzročila napačno razumevanja njegove vsebine oziroma stališč organa. Šele revizijska razkritja, ki so v (končnem) revizijskem poročilu, so namreč dokončna (tretji odstavek 1. člena ZRacS-1) in predstavljajo uradno stališče organa do posamezne odkrite nepravilnosti ali nesmotrnosti. Javno razkritje revizijskih razkritij bi v javnosti brez dvoma povzročilo napačno razumevanje, da gre v tem primeru za (dokončna) stališča organa, kar bi lahko bil tudi zelo napačen signal uporabnikom javnih sredstev o tem, kakšna dejanja so pravilna oziroma smotrna. Prav tako bi javna objava revizijskih razkritij zoper katere stranke v postopku še niso imele možnosti podati pojasnil oziroma jih izpodbijati, nedvomno posegla tudi v čast in dobro ime revidiranih subjektov oziroma njihovih odgovornih oseb. Dokumentacija, ki jo zahteva prosilec, je neločljivo povezana z izdelavo osnutka in predloga revizijskega poročila, saj sta oba dokumenta predmet usklajevanj med pristojnim vrhovnim državnim revizorjem in pristojnim namestnikom/namestnico predsednika organa. Skladno z desetim odstavkom 28. člena ZRacS-1 ter 21. in 26. členom Poslovnika organa morata namreč pristojni vrhovni državni revizor in pristojni namestnik/namestnica predsednika organa doseči soglasje o vsebini obeh dokumentov preden se posredujejo strankam v postopku (revidirancu in/ali njegovim bivšim odgovornim osebam). Organ je tako ugotovil, da sta izpolnjena oba pogoja za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in da delni dostop do informacije javnega značaja ni mogoč.

Prosilec je vložil pritožbo z dne 17. 8. 2021, ker meni, da stališče organa pomeni kršitev pravice do informacije javnega značaja, do katere ima pravico ne samo kot …, pač pa tudi kot …, vsekakor pa kot neposredno zainteresirani davkoplačevalec. Navedel je tudi, da ga … glede vključevanja javnosti v postopku sprejemanja zakona ZUIGDT, na osnovi katerega se je izvajal projekt, vendar očitno opozoril o nepravilnostih ne jemlje dovolj resno, čeprav gre za projekt gigantskih razsežnosti, tako glede financ kot glede nepovratnega poškodovanja naravnega okolja v okviru Nature 2000. Poudaril je, da seznanitev z rezultatom predrevizijske poizvedbe zaradi odkritih nepravilnosti, kot to navaja v odločbi organ, v ničemer ne ogroža javnega interesa, pač pa je v funkciji le-tega, da se take nepravilnosti čim prej odpravijo. Čast in dobro ime udeležencev pa pri nepravilnostih ne sme biti varovana dobrina, ravno nasprotno. Drugi del pritožbe pa se nanaša na to, da je od Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: KPK) zahteval korespondenco KPK z Vlado zaradi izdelave načelnega mnenja KPK aprila 2017 o korupcijskih tveganjih, ki jih povzroča ta zakon. Vlada je namreč zahtevala od KPK izdelavo poročila v 24 urah, javna predstavitev mnenj o zakonu, ki uzakonja ta projekt, pa je bila, sicer skrajno pristransko in nedemokratično izključno zaradi zahteve EIB, organizirana 2 leti prepozno. Pripomnil je še, da zaradi neažurnosti in neodzivnosti organa nastaja nedopustna malomarnost oziroma naklepno povzročena škoda, ki se kaznuje po KP. IP tako prosi in poziva, da v prid razčiščenja nezakonitosti v tej zadevi čim prej izda odločbo za vpogled v citirane dokumente.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, z dopisom št. 020-1/2021/23 z dne 25. 8. 2021, poslal v pristojno odločanje IP.

IP je z dopisom št. 090-274/2010/2 pozval organ, da posreduje IP dokument, ki je predmet zahteve prosilca.

Organ je v odgovoru št. 020-1/2021/26 z dne 6. 9. 2021 sporočil IP, da dokument, ki ga zahteva prosilec, torej poročilo o predrevizijski poizvedbi, kot tak ni bil izdelan in ne obstoji. Organ je na podlagi 26. člena ZRacS-1 pred uvedbo revizije od uporabnikov javnih sredstev zahteval vso dokumentacijo  in opravil poizvedbe, ki so bile potrebne za načrtovanje in izvajanje revizije. Iz popisa spisa, ki ga prilaga, izhajajo vse zahteve organa za predložitev podatkov, razvidno pa je tudi, da je bil v zadevi »Drugi tir« pripravljen okvirni načrt revizije, podrobni načrt revizije in izdan sklep o izvedbi revizije. Na podlagi poslanih zahtev je prejel vso potrebno dokumentacijo za izvajanje revizije. ZRacS-1 natančno predpisuje potek revizijskega postopka, ki se konča z izdajo revizijskega poročila. Pred tem je potrebno pripraviti osnutek revizijskega poročila, izvesti razčiščevalni sestanek ter omogočiti revidirancem vložitev ugovora na predlog revizijskega poročila. Rezultat predrevizijske poizvedbe v zadevi »Drugi tir« ni poročilo o predrevizijski poizvedbi, ki ga zahteva prosilec, temveč s strani organa pridobljena dokumentacija, ki jo potrebuje za izvedbo revizije. Rezultat predrevizijske poizvedbe bo tako osnutek revizijskega poročila in, po izvedenem revizijskem postopku, revizijsko poročilo, ki bo javno objavljeno. Organ torej v zadevi »Drugi tir« še izdeluje osnutek revizijskega poročila. Osnutek in predlog sta na podlagi devetnajstega odstavka 28. člena ZRacS-1 zaupna in ju organ, v kolikor bi ju zahteval prosilec kot informacije javnega značaja, ne bi smel predložiti. Organ je tako zahtevo prosilca zavrnil, saj dejansko zahtevano poročilo o predrevizijski poizvedbi, ne obstaja. V pripravi je šele osnutek poročila, ki pa je po zakonu zaupen. Organ je priložil dopisu popis zadeve št. 3262-1/2019.

Pritožba ni utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka, in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je zahtevani dokument v postopku izdelave, oziroma ali so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Ob tem IP poudarja še, da je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja organa v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkih. Povedano drugače, navedbe prosilca, da ima pravico do zahtevanega dokumenta ne samo kot pobudnik revizije na seji Komisije za nadzor javnih financ, pač pa tudi kot pobudnik dveh referendumov o drugem tiru, so za dostop do zahtevanega dokumenta v obravnavanem primeru irelevantne. Prav tako ni v pristojnosti IP, da bi presojal, ali zaradi neažurnosti in neodzivnosti organa nastaja nedopustna malomarnost oziroma naklepno povzročena škoda.

Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo.

Upoštevaje navedeno IP v obravnavanem primeru ugotavlja, da organ z zahtevanim »rezultatom predrevizijske poizvedbe o projektu 2TIR« v materializirani obliki dejansko ne razpolaga. Iz opredelitve predmeta zahteve namreč nedvomno izhaja, da se zahteva prosilca ne nanaša na prejeto dokumentacijo, ki jo je organ prejel od posameznih subjektov ali druge dokumente organa v tej zadevi, ampak na določene ugotovitve organa v zadevi «Drugi tir« v okviru predrevizijskih poizvedb, za katere pa IP ugotavlja, da jih organ dejansko v postopku predrevizijske poizvedbe sploh ni izdelal. IP tako ugotavlja, da zahtevani dokument v fizični obliki ne obstaja in zato tudi ne more biti predmet presoje z vidika izjeme od dostopa na podlagi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeno izhaja iz navedb organa, ki je med drugim izpostavil, da bo rezultat predrevizijske poizvedbe osnutek revizijskega poročila in po izvedenem revizijskem postopku revizijsko poročilo. Navedbe dodatno potrjuje posredovani izpis dokumentov zadeve št. 3262-1/2019. Izpis zadeve kaže, da je bil sklep o uvedbi reviziji sprejet 8. 7. 2020 in da se predhodni dokumenti nanašajo na okvirni načrt, njegove spremembe ter zahteve za predložitev podatkov, zadnji dokument v zadevi pa je sprememba okvirnega načrta organa. Povedano drugače, iz izpisa ne izhaja kakršnikoli dokument, ki bi se nanašal na »rezultat predrevizijske poizvedbe o projektu 2TIR«. Poleg tega pa IP nima nobenega razloga, da bi v navedbe organa in posredovano dokumentacijo dvomil.

Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oziroma dokument, s katerim v času zahteve in odločanja o zahtevi ni razpolagal.

Sklepno

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato jo je zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, in sicer po tretjem odstavku 248. člena ZUP (zaradi neobstoja zahtevane informacije javnega značaja in ne zaradi izjeme od dostopa po 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[2] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.         

namestnica  informacijske pooblaščenke      

[1] Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12.

[2] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.