prosilec - Računsko sodišče RS

POVZETEK:

Prosilec je od Računskega sodišča RS zahteval programe dela za izvrševanje revizijskih pristojnosti za leta 2020, 2021, 2022 ter druge dokumente, povezane z njihovo pripravo. Organ je njegovo zahtevo v celoti zavrnil. Zoper odločitev organa se je prosilec pritožil in zatrjeval, da je razkritje zahtevanih dokumentov v javnem interesu. IP je pritožbi prosilca delno ugodil, ker je ugotovil, da organ glede programov dela za izvrševanje revizijskih pristojnosti za leta 2020 in 2021 ni celovito ugotovil dejanskega stanja, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Pritožbo prosilca je IP v preostalem delu zavrnil, ker je ugotovil, da del zahtevanih dokumentov ne obstaja, glede programa dela za izvrševanje revizijskih pristojnosti za 2022 pa je podana izjema notranjega delovanja.

ODLOČBA:

Številka: 090-149/2022/3
Datum: 29. 6. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………………(v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 4. 2022, zoper odločbo Računskega sodišča, Slovenska cesta 50, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 020-2/2022/5 z dne 8. 4. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 29. 4. 2022 se delno ugodi in se odločba Računskega sodišča št. 020-2/2022-5 z dne 8. 4. 2022 odpravi v tč. 1 in 2 zahteve prosilca, ki se nanaša na Program dela za izvrševanje revizijske pristojnosti za leto 2020 in 2021, skupaj z morebitnimi spremembami, in se zadeva v tem delu vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

2.    V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je pri organu dne 11. 3. 2022 vložil zahtevo za naslednje informacije javnega značaja:
1)    program dela za izvrševanje revizijske pristojnosti (nadaljevanju: PIRP) za leto 2020 skupaj z
morebitnimi spremembami;
2)    PIRP za leto 2021 skupaj z morebitnimi spremembami;
3)    PIRP za leto 2022 skupaj z morebitnimi spremembami;
4)    okvirni načrt revizije za revizijo prosilca;
5)    podrobni načrt revizije za revizijo prosilca;
6)    predlog za uvedbo revizije pri prosilcu;
7)    mnenje predsednika računskega sodišča in/ali namestnikov predsednika računskega sodišča o
predlogu za uvedbo revizije pri prosilcu;
8)    morebitna zahteva predsednika računskega sodišča, da vrhovni državni revizor sestavi okvirni
načrt za revizijo pri prosilcu;
9)    morebitna pobuda (ali prijava, itd.) za izvedbo revizije pri prosilcu;
10)    morebitna zahteva predsednika računskega sodišča za dodatne predloge za dopolnitev predloga
za uvedbo revizije pri prosilcu;
11)    zapisnik sestanka oziroma seje (oziroma zapisniki vseh sestankov ali sej, če jih je več), na
katerem je bil obravnavan in/ali sprejet katerikoli izmed zgoraj navedenih dokumentov oziroma
aktov.
Prosilec je zahtevane dokumente želel prejeti v elektronski obliki. Če ti v elektronski obliki niso na voljo in bi priprava elektronske verzije predstavljala nesorazmeren napor izven preprostega postopka, želi prosilec dokumente prejeti s priporočeno pošto. Prosilec je še navedel, da je pri zahtevanih informacijah podan javni interes glede razkritja, ki je močnejši od morebitnega javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Na podlagi zahtevanih informacij bo namreč mogoče ugotoviti, ali in v kakšnem obsegu Računsko sodišče RS izvršuje Strategijo računskega sodišča RS za obdobje 2021-2024, ali deluje v skladu s svojimi vrednotami (neodvisnost, objektivnost, učinkovitost), ali pri svojem delu na splošno in v konkretnem primeru spoštuje ustavno načelo sorazmernosti in enakosti pred zakonom, ter ali Računsko sodišče RS svoje pristojnosti izbora revidirancev oziroma revizij izvaja v okviru in v skladu z namenom zakonskih pooblastil iz ZRacS-1. Iz vsega navedenega bo nadalje mogoče ugotoviti, ali Računsko sodišče RS svoje kadre, svojo javno funkcijo in javna sredstva uporablja razumno, smotrno, zakonito in sorazmerno.

O zahtevi prosilca je organ dne 8. 4. 2022 izdal odločbo št. 020-2/2022/5 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi navaja definicijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter glede dokumentov, ki jih je prosilec zahteval pod tč. 5,7,8,9,10 in 11, ugotavlja, da čeprav gre za informacije iz delovnega področja računskega sodišča, ne ustrezajo informaciji javnega značaja, ker se ne nahajajo v obliki dokumenta, zadeve, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva in torej organ z njimi ne razpolaga. Pobuda za uvedbo revizije pri prosilcu se pri organu ne nahaja v nobeni obliki iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Podrobni načrt revizije še ni pripravljen, saj se je revizija šele dobro začela. Revizija je bila vključena v PIRP 2022 na predlog vrhovnega državnega revizorja, torej zahteva predsednika iz 9. člena Poslovnika ne obstoji. Prav tako ostali v navedenih točkah zahtevani dokumenti (mnenje predsednika, zapisniki) ne obstojijo, saj v predpisih ni pravne podlage, ki bi organu nalagala, da jih mora izdelati, oziroma da jih mora izdelati v pisni obliki. Iz navedenega izhaja, da dokumenti, zahtevani pod navedenimi točkami, ne ustrezajo definiciji informacije javnega značaja, kot jo opredeljuje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, zato je treba zahtevo prosilca v tem delu zavrniti. Organ dalje povzema načelo prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ in definicijo izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede dokumentov pod tč. 1,2,3,4,5 in 6 zahteve prosilca organ ugotavlja, da so podani pogoji za zavrnitev dostopa zaradi izjeme notranjega delovanja, in sicer iz naslednjih razlogov:
-    Pod točko 1 in 2 zahteve prosilec zahteva pridobitev PIRP 2020 in PIRP 2021. Ker navedena dokumenta vsebujeta tudi okvirne načrte, ki so zaradi drugih prioritet v realizaciji PIRP ali zamika pri izvedbi revizij vključeni tudi v PRIP2022, ki je po določbah Poslovnika zaupen in ker gre za dokumenta, ki sta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem, je potrebno tudi navedena dokumenta obravnavati kot izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj sta dokumenta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njuno razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. 
-    Skladno s prvim in drugim odstavkom 49. člena Poslovnika morajo zaposleni na Računskem sodišču PIRP varovati kot zaupen, in sicer mora biti PIRP varovan kot zaupen do izteka koledarskega leta, na katero se nanaša. Zato je potrebno zavrniti tudi zahtevo za posredovanje PIRP za leto 2022 (dokumenti pod točko 3 zahteve) ter okvirnega načrta revizije pri prosilcu (dokument pod točko 4 zahteve), saj gre za dokument, ki je sestavni del PIRP, kot to izhaja iz 9. člena Poslovnika in 3. poglavja smernice za načrtovanje. V navedenih primerih sicer gre za dokumenta, ki sta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njuno razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. Smiselno enako pa velja tudi za podrobni načrt revizije (dokument pod točko 5 zahteve), ko bo le-ta pripravljen. Pri podrobnem načrtu revizije gre prav tako za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa, v katerem so elementi iz PIRP oziroma okvirnega načrta konkretne revizije, kot sestavnega dela PIRP - kot že naslov dokumenta pove - podrobneje razdelani in konkretizirani. Za zavrnitev dostopa do podrobnega načrta revizije tako smiselno veljajo vsi argumenti, ki so navedeni glede zavrnitve dostopa do PIRP in okvirnega načrta revizije. Predlog za uvedbo revizije (dokument pod točko 6 zahteve) je podlaga za pripravo okvirnega načrta, ki je del PIRP, kot to izhaja iz 9. člena Poslovnika in smernice za načrtovanje. Predlog za uvedbo revizije je sicer dokument, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem računskega sodišča in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa.
V nadaljevanju organ podrobneje pojasnjuje razloge za zavrnitev dostopa do zgoraj navedenih dokumentov. Ugotavlja, da morata biti za obstoj izjeme notranjega delovanja skladno s prakso IP podana dva pogoja:
-    podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
-    razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).
Organ med drugim pojasnjuje, da je za zagotovitev celovite neodvisnosti pri izvajanju revizijske pristojnosti računskega sodišča potrebno, da je računsko sodišče samostojno ne samo pri izvajanju revizij in izdajanju revizijskih poročil, pač pa tudi pri načrtovanju revizij, to je pri načrtovanju letnega programa dela oz. PIRP. S tem namenom je v 25. členu ZRacS-1 določeno, da v okviru, ki ga postavlja zakon, računsko sodišče samostojno določa, katere revizije bo izvedlo v posameznem obdobju. Omejeno je samo z obveznimi revizijami, ki so določene z zakoni, in sicer z obveznimi revizijami po drugem in četrtem odstavku 25. člena ZRacS-1, po zakonu, ki ureja javne finance in nekaterih drugih zakonih. Ravno zaradi pomena samostojnosti določitve revizij, ki jih bo računsko sodišče izvedlo, je v 9. členu Poslovnika okvirno urejen postopek priprave PIRP, ki je podrobneje razdelan v smernici o načrtovanju kot internem splošnem aktu računskega sodišča, in sicer v točkah 3.1. do 3.10. Za oblikovanje vsebine PIRP pa je pomembna določba 9. člena Poslovnika, ki določa, da se pri oblikovanju predlogov za uvedbo revizij upošteva obveznosti računskega sodišča iz drugega in četrtega odstavka 25. člena ZRacS-1, obveznosti računskega sodišča po zakonu, ki ureja javne finance, kakor tudi obveznosti po drugih zakonih in morebitne revizijske prioritete ali revizijske strategije, ki jih določi predsednik. Po navedeni smernici je PIRP dokument, ki ga skladno z zakonskimi pristojnostmi sprejme predsednik računskega sodišča pred iztekom tekočega koledarskega leta. V njem so zajete revizije, ki jih bo v naslednjem letu izvajalo računsko sodišče. Na podlagi prejetih predlogov za revizije ali za revizije na zahtevo predsednika, ki se uvrstijo v PIRP, pripravijo vrhovni državni revizorji okvirne načrte revizij. S PIRP za posamezno leto se na podlagi okvirnih načrtov določijo revidiranci, predmet in obseg revizije ter cilji posamezne revizije, akti o poslovanju posameznih revidirancev, ki bodo revidirani, podane so utemeljitve revizije z navedbo pričakovanih
učinkov revizije, segmenti revizije, način izvajanja revizije, razpoložljiv čas za izvedbo revizije, segmentirano po posameznih fazah, datumi oziroma roki za izvedbo posameznih opravil, morebitno angažiranje izvedencev ter pristojni namestnik predsednika za izvedbo posamezne revizije. Iz navedenega po mnenju organa izhaja, da je PIRP nesporno akt notranjega delovanja organa, ki vsebuje vse ključne podatke tako o bodočih revidirancih kot o predvidenih vsebinah, ki bodo predmet revidiranja, vsebuje pa tudi potrebne elemente za načrtovanje revizij skladno s cilji računskega sodišča in za to potrebnih resursov določenih v revizor dneh. Kakršnokoli vnaprejšnje razkrivanje vsebine PIRP bi lahko škodljivo vplivalo na poslovanje računskega sodišča pri izvajanju revizij (npr. zaradi potencialne možnosti, da bi revidiranci, če bi se že vnaprej seznanili s predvideno revizijo in njenim obsegom, skrili ali uničili dokumentacijo, povezano s predvidenim segmentom revizije ali pa jo naknadno priredili ali celo izvedli kakšno drugo ravnanje, ki bi imelo škodljiv vpliv na sam potek revizije ali na ugotovitve v reviziji). Poudariti je potrebno, da obvezna utemeljitev revizije, ki jo vsebujejo PIRP, okvirni načrt revizije in predlog za uvedbo revizije, vsebuje tudi razloge za uvedbo revizije in povzema informacije o tveganjih v poslovanju revidiranca, s katerimi v tej fazi razpolaga računsko sodišče glede na javno dostopne informacije, ugotovitve iz drugih revizij revidiranca, pobude ipd. Za izvajanje revizijske pristojnosti računskega sodišča in zagotavljanje njegove neodvisnosti je določanje PIRP izjemno pomembno, zato je računsko sodišče po ZRacS-1 pri določanju vsebine PIRP samostojno in vezano le na postopek sprejemanja, določen s Poslovnikom in smernico za načrtovanje, gre torej za dokument načrtovanja dela računskega sodišča na področju izvajanja revizijske pristojnosti in s tem za dokument iz področja notranjega delovanja organa. Zato za PIRP tekočega leta Poslovnik v prvem odstavku 49. člena eksplicitno določa, da je zaupen. Določbi prvega in drugega odstavka 49. člena Poslovnika glede zaupnosti PIRP do izteka koledarskega leta, na katero se nanaša, izrecno ne predvidevata položajev, ko morda katera od revizij, uvrščenih v PIRP za posamezno leto, v tem letu morda ni niti začeta oziroma do konca leta še ni končana. Take revizije se praviloma ponovno uvrstijo v PIRP za naslednje leto, še vedno pa so tudi sestavni del PIRP, v katerega so bile prvič uvrščene. Taki položaji imajo za posledico to, da se zaupnost PIRP razteza tudi preko koledarskega leta, za katerega je bil PIRP sprejet, pa vse dotlej, dokler niso končane vse revizije, ki so vanj vključene. Ker PIRP 2020 in PIRP 2021 vsebujeta tudi revizije, ki v letih 2020 in 2021 še niso bile dokončane in so bile zato vključene tudi v PIRP 2022, tudi zanju velja pravilo zaupnosti. Iz vsega navedenega po mnenju organa jasno izhaja, da PIRP odraža notranje poslovanje organa in njegovo notranjo politiko pri določanju revizij, pri čemer se organ sklicuje tudi na stališče IP, da je namen obravnavane izjeme preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja računskega sodišča, in da razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi ti dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo neodvisno, objektivno, kritično in inovativno delovanje računskega sodišča pri določanju PIRP in posledično tudi pri izvajanju revizij. Razkritje zahtevanih podatkov bi tako povzročilo motnje oziroma škodo pri delovanju računskega sodišča. Organ je dalje izvedel še test prevladujočega interesa javnosti. Pojasnjuje, da je temeljno poslanstvo računskega sodišča nadzor nad porabo sredstev pri uporabnikih javnih sredstev. Transparentnost dela računskega sodišča je zagotovljena tako, da se javnost obvešča skladno z določbami Poslovnika. Podrobnejši podatki iz PIRP in dokumentov, ki služijo za njegovo pripravo, glede na naravo informacij, niso namenjeni širši javnosti, ker bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu. da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za vsak konkreten dokument. Prosilec navaja, da želi preverjati, ali računsko sodišče izvršuje svojo strategijo ali deluje v skladu s svojimi vrednotami ali pri svojem delu spoštuje ustavno načelo sorazmernosti in enakosti pred zakonom, ali svoje pristojnosti izbora revidirancev izvaja v skladu z ZRacS-1 ter ali svoje kadre, svojo javno funkcijo in javna sredstva, uporablja razumno, smotrno in zakonito. Po oceni organa navedena vprašanja niso tehtni argumenti, ki bi presegali razloge, na katerih temelji opredelitev izjeme od prostega dostopa v konkretnem primeru. Delo računskega sodišča se presoja na podlagi izdanih revizijskih poročil in učinka izvedenih popravljalnih ukrepov revidirancev, ne pa z razkritjem PIRP in dokumentov, ki vodijo do njegovega oblikovanja, zato ob tehtanju vseh argumentov organ zaključuje, da javni interes za razkritje zahtevanih podatkov ne prevlada nad interesom javnosti, da ti podatki ostanejo varovani kot zaupni podatki o notranjem delovanju organa. Po oceni računskega sodišča v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za njihovo razkritje. Podatki, ki so predmet presoje v tem postopku, po vsebini niso takšne narave, da bi se splošna javnost z njihovo pomočjo lahko seznanila s pomembno družbeno temo ali da bi njihovo razkritje lahko pripomoglo k javni razpravi o pomembni temi, ki je relevantna za širši krog Ijudi. Pri vsebini teh podatkov tudi ne gre za temo, ki bi terjala sodelovanje širše javnosti pri oblikovanju vsebin, ki so z vidika vključevanja in širše skupine deležnikov pomembne zaradi zagotavljanja demokratičnega diskurza med civilno družbo in organi javnih oblasti. Glede na vse navedeno organ ugotavlja, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje informacij, ki so bile predmet presoje in predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot zakonska izjema. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje presojanih podatkov na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izhajajoč iz navedenega je organ zahtevo prosilca zavrnil ter ugotovil, da posebni stroški v postopku niso nastali. 

Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 29. 4. 2022 pri organu vložil pritožbo, v kateri uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in kršitev pravil postopka ter IP predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo v celoti odpravi in organu naloži, da mu posreduje vse informacije, navedene v njegovi zahtevi z dne 9. 3. 2022, podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V pritožbi prosilec med drugim nasprotuje ugotovitvi organa, da zahtevane informacije pod tč. 5, 7, 8, 9,10 in 11 ne obstajajo oz. ne obstajajo v pisni obliki in IP poziva, naj v tem delu odločitev organa preveri. Prosilec namreč težko verjame, da v tem delu zahtevane informacije pri organu ne obstajajo. Glede informacij pod točkami 1, 2, 3, 4 in 6 zahteve se prosilec ne strinja z ugotovitvijo organa, da je podana izjema notranjega delovanja. Prosilec predlaga, da IP preveri navedbe organa, tj. ali so okvirni načrti revizij, ki naj bi v skladu s PIRP 2020 oziroma PIRP 2021 morale biti izvedene že v letu 2020 oziroma 2021, res vključene v PIRP 2022. Po mnenju prosilca organ podaja zgolj zelo pavšalne tozadevne navedbe, ki jih ni mogoče preveriti (oziroma jih na podlagi svojih pooblastil lahko preveri samo IP). Računsko sodišče tako ne navede niti tega, koliko okvirni načrtov naj bi bilo iz let 2020 in 2021 prenesenih v PIRP 2022. Ob tem prosilec zatrjuje, da po sami naravi stvari PIRP za leti 2020 in 2021 vsebuje informacije, ki niso več aktualne, saj sta navedeni leti že zaključeni in pretekli. Pritožnik dodatno opozarja na določbo drugega odstavka 49. člena Poslovnika Računskega sodišča, ki določa, da mora biti PIRP varovan kot zaupen do izteka koledarskega leta na katero se nanaša. Iz akta, ki ga je sprejelo Računsko sodišče samo in na katerega se sicer tudi samo sklicuje, tako izhaja, da PIRP 2020 in PIRP 2021 nista več zaupna in ju je posledično torej dopustno posredovati javnosti (vključno s pritožnikom), pa Računsko sodišče tega kljub temu ni storilo in določbe svojega lastnega Poslovnika ni spoštovalo. Tudi, če bi držalo, da je PIRP 2022 zaupen in ga ni dovoljeno posredovati prosilcem po ZDLJZ (kar sicer po mnenju prosilca prav tako ne drži), pa to nikakor ne pomeni, da Računsko sodišče ni dolžno posredovati in razkriti PIRP 2020 in PIRP 2021 vsaj v delu, v katerem ne gre za okvirne načrte, ki so zaradi prioritet v realizaciji PIRP ali zamika pri izvedbi revizij vključeni tudi v PIRP 2022. V zvezi s sklicevanjem organa na izjemo notranjega delovanja, prosilec meni, da organ motenj v delovanju ni izkazal in so te navedbe povsem neobrazložene in neutemeljene. Če bi sledili tem navedbam organa, potem državni organi nikoli in nikdar ne bi smeli posredovati javnosti oziroma prosilcem nobene informacije javnega značaja, ker bi vedno lahko neposredovanje utemeljevali na neki hipotetični, domnevni možnosti, da bo nek predstavnik javnosti morda nekoč na podlagi posredovanih informacij storil neko
kaznivo dejanje. Organ prav tako ne navede, da bi se kakšna takšna situacija po posredovanju informacij s strani Računskega sodišča že zgodila, niti ne navede (ker seveda ne more, saj to seveda ne drži in ni podano), da bi v zvezi s konkretnim pritožnikom obstajajo povečano tveganje za zlorabo informacij. Prosilec dalje navaja, da ni jasno, na kakšen način in zakaj bi naj bilo z razkritjem zahtevanih informacij/dokumentov ogroženo kritično, inovativno in učinkovito delo Računskega sodišča. Povsem jasno je, da npr. razkritje PIRP 2020 in 2021, ki sta že zaključena dokumenta in niti nista več aktualna in veljavna, nikakor ne more ogroziti delovanja Računskega sodišča. Nadalje tudi ne more konkretne revizije pri JAK ogroziti razkritje dokumentov/informacij, ki se nanašajo na konkretno revizijo JAK-a, saj se je revizija JAK že pričela in je že v teku. JAK bi moral imeti pravico do vpogleda v te dokumente tako na podlagi ZDIJZ, kot na podlagi vpogleda v spis zadeve pri Računskem sodišču, vendar pa je slednje obe zahtevi in poskusa dostopa do informacij protipravno zavrnilo. Prosilec zatrjuje, da bi moral organ v izpodbijani odločbi za vsak dokument posebej navesti in obrazložiti, zakaj in kako točno bi bilo njegovo delovanje v primeru razkritja tega dokumenta ogroženo, pa tega ni storil in te obrazložitve v izpodbijani odločb ni. Obrazložitev je tako pomanjkljiva že iz tega razloga in odločbe posledično ni mogoče preizkusiti. Prav tako ni jasno, kako bi lahko prosilec, tudi če bi to želel (pa seveda nikakor nima takšnega namena in za sklepanje o takšnem njegovem domnevnem namenu ni popolnoma nobene podlage), zlorabil konkretne zahtevane informacije na način, da bi preprečil revizijo oziroma negativno vplival na revizijo, ki je trenutno v teku pri JAK. JAK namreč Računskemu sodišču posreduje vse informacije in vso dokumentacijo,
za katero je zaprosi za potrebe izvajanja revizije. Računsko sodišče tako že razpolaga z dokumentacijo in informacijami, ki so relevantne in potrebne za izvedbo revizije pri JAK. JAK tako nikakor ne more skriti ali uničiti relevantne dokumentacije, niti je prirediti, niti izvesti kakršnegakoli drugega ravnanja, ki bi imelo škodljiv vpliv na potek revizije ali na ugotovitve v reviziji. Prosilec dalje navaja še okoliščine v zvezi z njegovo zahtevo za vpogled v spis na podlagi ZUP, ki jo je organ prav tako zavrnil. Prosilec tudi meni, da je razkritje zahtevanih informacij v javnem interesu. Na podlagi zahtevanih informacij bo namreč mogoče ugotoviti, ali in v kakšnem obsegu Računsko sodišče RS izvršuje Strategijo računskega sodišča RS za obdobje 2021-2024, ali deluje v skladu s svojimi vrednotami (neodvisnost, objektivnost, učinkovitost), ali pri svojem delu na splošno in v konkretnem primeru spoštuje ustavno načelo sorazmernosti in enakosti pred zakonom, ter ali Računsko sodišče RS svoje pristojnosti izbora revidirancev oziroma revizij izvaja v okviru in v skladu z namenom zakonskih pooblastil iz ZRacS-i. Iz vsega navedenega bo nadalje mogoče ugotoviti, ali Računsko sodišče RS svoje kadre, svojo javno funkcijo in javna sredstva uporablja razumno, smotrno, zakonito in sorazmerno.
Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, pritožbo prosilca odstopil v pristojno reševanje IP. 

IP je na podlagi 11. člena ZInfP dne 27. 5. 2022 pri organu opravil t.i. ogled in camera, na katerem je nastal zapisnik št. 090-149/2022/2. Glede dokumentov, za katere je organ v izpodbijani odločbi navajal, da z njimi ne razpolaga, to so točke 5., 7.,8., 9.,10 in 11. zahteve prosilca, je organ pojasnil:
5)    Podrobni načrt revizije pri JAK,
še ni nastal, ker postopek revizije pri revidirancu še ni v tej fazi. Organ posledično z njim ne razpolaga.
7)    Mnenje predsednika Računskega sodišča RS in/ali namestnikov predsednika Računskega sodišča RS o predlogu za uvedbo revizije pri JAK,
Posebno mnenje ne obstaja, to je del postopka določenega v Smernici za načrtovanje in poteka na kolegijih predsednika. Predlog za uvedbo revizije pripravi pristojni vrhovni državni revizor in je del postopka sprejemanja programa o izvrševanju revizijske pristojnosti. Tako je bilo tudi v primeru uvedbe revizije pri JAK.
8)    Morebitna zahteva predsednika Računskega sodišča RS, da vrhovni državni revizor sestavi okvirni načrt za revizijo pri JAK, ne obstaja. Predsednik zahteve ni podal, takšna tudi ni praksa. Predsednik poda zgolj letne usmeritve, ki so splošne narave in vsebujejo usmeritve pristojnim oddelkom za pripravo predlogov. Na podlagi teh usmeritev posamezni oddelki pripravijo več predlogov za revizije (ki imajo obliko okvirnega načrta). Tako je bilo tudi v primeru JAK.
9)    Morebitna pobuda (ali prijava, itd.) za izvedbo revizije pri JAK,
Predlog za uvedbo revizije pri JAK je bil na podlagi strokovnih kriterijev (ker revizija predhodno pri JAK še ni bila opravljena, ker razpolaga z znatnimi proračunskimi sredstvi,..) podan v okviru pristojnega oddelka B6.
10)    Morebitna zahteva predsednika Računskega sodišča za dodatne predloge za dopolnitev predloga za uvedbo revizije pri JAK; - Dokument ne obstaja, ker tovrstna zahteva predsednika ni bila podana.
11)    Zapisnik sestanka oziroma seje (oziroma zapisniki vseh sestankov ali sej, če jih je več), na katerem je bil obravnavan in/ali sprejet katerikoli izmed zgoraj navedenih dokumentov oziroma aktov - Postopek priprave programa dela za izvrševanje revizijske pristojnosti je podrobno urejen in formaliziran v Poslovniku in Smernicah za načrtovanju (9. člen). V okviru tega nastajajo dokumenti, ki so določeni v obeh aktih, usklajevanje le – teh pa poteka ustno.

IP je na ogledu vpogledal tudi v Programe dela za Izvrševanje revizijske pristojnosti (PIRP) za leto 2020, 2021, 2022, skupaj s spremembami in ugotovil, da gre za tri registre, ki vsebujejo posamezne okvirne načrte s spremembami za posamezno leto. Posamezen PIRP je sestavljen iz čezletnih (prenesenih) iz prejšnjih let okvirnih načrtov in sprejetih za tekoče leto. Organ je pojasnil, da je izvajanje revizij dolgotrajen kontinuiran proces, ki ga je praktično nemogoče zamejiti na posamezno koledarsko leto na način, da bi se s 1.1. posameznega leta začele izvajati revizije, vključene v PIRP tega leta in da bi se do 31.12. tudi zaključile. Ker v revizijskem procesu prihaja tudi do različnih subjektivnih in objektivnih okoliščin, določene revizije pa so zelo obsežne in lahko trajajo tudi več let, je prenašanje revizij v novo koledarsko leto logična posledica.

Pritožba je delno utemeljena. 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Ker prosilec v pritožbi med drugim navaja, da ima do zahtevanih informacij pravico tudi kot revidiranec pred organom in obširno pojasnjuje, zakaj se ne strinja z zavrnitvijo vpogleda v spis s strani organa, IP pojasnjuje, da sta tako prvostopenjski organ, kot IP kot pritožbeni organ, v skladu z določbami ZDIJZ, dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevane informacije izpolnjujejo merila za informacijo javnega značaja in so zaradi tega prosto dostopne vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je torej lahko odločitev samo univerzalna, zato se IP do posebnih okoliščin, ki jih navaja prosilec, ni opredeljeval, ker so za ta postopek irelevantne. 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v njegovo delovno področje. Sporno pa je vprašanje, ali organ v določenem delu sploh razpolaga z zahtevanimi informacijami in ali gre pri tistih, s katerimi razpolaga, za prosto dostopne informacije. Pri zavrnitvi zahteve v izpodbijani odločbi se je organ namreč skliceval na neobstoj informacij in na izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Glede tč. 5, 7, 8, 9, 10 in 11 zahteve prosilca

Ker se je organ v tem delu skliceval na neobstoj zahtevanih informacij, je IP v pritožbenem postopku najprej ugotavljal, ali zahtevane informacije obstajajo.

Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se informacija nahaja v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo.

IP je sledil ugotovitvi organa v izpodbijani odločbi, da ta z informacijami, ki jih je prosilec zahteval v tč. 5, 7, 8, 9, 10 in 11 zahteve, ne razpolaga. V izogib ponavljanju se IP v tem delu sklicuje na navedbe organa v izpodbijani odločbi, ob tem pa še dodaja, da se je IP na ogledu in camera tudi sam prepričal o neobstoju informacij, in sicer je ugotovil:
-    Glede tč. 5 zahteve: podrobni načrt revizije pri JAK - še ni nastal, ker postopek revizije pri revidirancu še ni v tej fazi.
-    Glede tč. 7 zahteve: posebno mnenje predsednika Računskega sodišča RS in/ali namestnikov predsednika Računskega sodišča RS o predlogu za uvedbo revizije pri JAK ne obstaja, ker je to del postopka določenega v Smernici za načrtovanje in poteka na kolegijih predsednika. Predlog za uvedbo revizije pripravi pristojni vrhovni državni revizor in je del postopka sprejemanja programa o izvrševanju revizijske pristojnosti, torej del PIRP –a (ki ga je prosilec že zahteval v drugem delu svoje zahteve). Tako je bilo tudi v primeru uvedbe revizije pri JAK.
-    Glede tč. 8 zahteve: Morebitna zahteva predsednika Računskega sodišča RS, da vrhovni državni revizor sestavi okvirni načrt za revizijo pri JAK, ne obstaja. Predsednik zahteve ni podal, takšna tudi ni praksa. Predsednik poda zgolj letne usmeritve, ki so splošne narave in vsebujejo usmeritve pristojnim oddelkom za pripravo predlogov. Na podlagi teh usmeritev posamezni oddelki pripravijo več predlogov za revizije (ki imajo obliko okvirnega načrta). Tako je bilo tudi v primeru JAK.
-    Glede tč. 9 zahteve: Posebna pobuda oz. prijava za uvedbo revizije pri JAK ne obstaja. Predlog za uvedbo revizije je bil na podlagi strokovnih kriterijev (ker revizija predhodno pri JAK še ni bila opravljena, ker razpolaga z znatnimi proračunskimi sredstvi,..) podan v okviru pristojnega oddelka B6 in je bil vključen v PIRP.
-    Glede tč. 10 zahteve: Morebitna zahteva predsednika Računskega sodišča za dodatne predloge za dopolnitev predloga za uvedbo revizije pri JAK ne obstaja, ker tovrstna zahteva predsednika ni bila podana.
-    Glede tč. 11 zahteve: Zapisnik sestanka oziroma seje (oziroma zapisniki vseh sestankov ali sej, če jih je več), na katerem je bil obravnavan in/ali sprejet katerikoli izmed zgoraj navedenih dokumentov oziroma aktov. Poseben zapisnik ne obstaja. Postopek priprave programa dela za izvrševanje revizijske pristojnosti je podrobno urejen in formaliziran v Poslovniku in Smernicah za načrtovanju (9. člen). V okviru tega nastajajo dokumenti, ki so določeni v obeh aktih, usklajevanje le – teh pa poteka ustno.

Na podlagi zgoraj navedenih ugotovljenih dejstev je IP v tem delu v celoti sledil organu. IP pri reševanju pritožbe namreč ni mogel posumiti, da organ razpolaga ali bi lahko razpolagal z zahtevanimi dokumenti, pa jih prosilcu ne želi posredovati. Organ je namreč vsebinsko skladno in prepričljivo pojasnil, kako so pri njej urejeni interni postopki in zakaj dokumentov, ki jih v tem delu zahteva prosilec, nima (in jih niti ni dolžan imeti). Kot predhodno že navedeno, so organi po ZDIJZ prosilcem dolžni posredovati le informacije, ki pri njih že obstajajo v t.i. materializirani obliki. Takšno stališče potrjuje tudi upravno sodna praksa, npr. sodbe, št. I U 1351/2010 z dne 25. 5. 2011, št. III U 41/2012 z dne 10. 5. 2013, št. III U 339/2012 z dne 7. 11. 2013, št. I U 1130/2012 z dne 30. 5. 2014. Tudi v sodbi, št. št. III U 297/2012 z dne 7. 11. 2013, sodišče izrecno izpostavi, da so po določbah ZDIJZ (1. in 4. člen) organi dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij, niso pa dolžni ustvariti novega dokumenta. Da dolžnost zavezanca ni v tem, da bi podajal odgovore na vprašanja, ampak to, da posreduje določen dokument, izhaja tudi iz novejše sodne prakse (sodba, št. I U 84/2017-15 z dne 20. 6. 2018). Prosilec ima po ZDIJZ pravico zahtevati dokumente, s katerimi organi zavezanci že razpolagajo, ne prosilci ne IP pa nimajo po tem zakonu nikakršnega vzvoda, s katerim bi prisilili organ, da posebej, na zahtevo prosilca, ustvari določen dokument, s katerim v času vložitve zahteve (še) ne razpolaga. 

Upoštevajoč vse zgoraj navedeno je pritožba prosilca v tem delu neutemeljena, zato jo je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Glede tč. 3, 4 in 6 zahteve prosilca
V tem delu je prosilec zahteval PIRP za leto 2022, skupaj z morebitnimi spremembami (tč. 3), okvirni načrt revizije pri JAP (tč. 4) in predlog za uvedbo revizije pri JAK (tč. 6), za katerega je organ v izpodbijani odločbi (str. 4) navedel, da je podlaga za pripravo okvirnega načrta, ki je del PIRP, kot to izhaja iz 9. člena Poslovnika Računskega sodišča in smernice za načrtovanje. Organ je dostop do teh dokumentov zavrnil, pri čemer se je skliceval na izjemo notranjega delovanja.

11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

IP je sledil stališču organa v izpodbijani odločbi, da je glede PIRPa za leto 2022, okvirnega načrta revizije pri JAK in predloga za uvedbo revizije pri JAK podana izjema notranjega delovanja. Z izjemo notranjega delovanja oz. dejavnostjo organa se varujejo mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila ali podobni interni dokumenti, namenjeni uslužbencem organa, torej takšni, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa - zahtevani dokumenti so nedvomno namenjeni internemu delovanju organa, s čimer je izpolnjen prvi kriterij za obstoj zatrjevanje izjeme. Po oceni IP je organ izkazal tudi izpolnjevanje drugega kriterija, in sicer, da bi razkritje teh dokumentov, v času, ko revizijski postopki po PIRP za leto 2022 še tečejo, nekateri pa še niso bili niti uvedeni, lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ker bi lahko škodljivo vplivalo na poslovanje računskega sodišča pri izvajanju revizij. IP je namreč sledil navedbam organa, o tem pa se je prepričal tudi na ogledu in camera z vpogledom v PIRPa za leto 2022, da PIRP vsebuje ključne podatke tako o bodočih revidirancih kot o predvidenih vsebinah, ki bodo predmet revidiranja. Iz tega dokumenta izhaja predvidena strategija posamezne revizije, npr. področja, v katera bo revizija usmerjena in informacije, na podlagi katerih temelji uvedba revizije, ki se lahko potem potrdijo ali ovržejo, kar navaja tudi organ v izpodbijani odločbi. Dokler revizijski postopki tečejo, bi lahko razkrivanje vsebine PIRPa škodljivo vplivalo na te postopke, saj, kot pravilno navaja tudi organ, bi revidiranci svoje ravnanje lahko prilagodili, če bi se že vnaprej seznanili s predvideno revizijo in njenim obsegom. Da gre pri podatkih iz tekočih revizijskih postopkov oz. tistih, ki bodo šele uvedeni, za izjemo od prostega dostopa, kaže tudi Poslovnik Računskega sodišča, ki v prvem in drugem odstavku 49. člena te podatke varuje kot zaupne do izteka koledarskega leta, na katero se PIRP nanaša. V zvezi z navedbami prosilca, da organ ni izkazal konkretne škode, ki bi jo povzročilo razkritje zahtevanih informacij, pa IP še dodaja, da je po njegovi oceni organ v zadostni meri izkazal, da bi bilo njegovo delo zaradi razkritja v tem delu zahtevanih dokumentov slabše v smislu nižje kakovosti odločanja Računskega sodišča ter da bi razkritje lahko ogrozilo neodvisno, objektivno in kritično delovanje organa pri določanju PIRP in posledično tudi pri izvajanju revizij. 

Takšno stališče je IP zavzel tudi upoštevajoč stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu št. X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2010, kjer je sodišče poudarilo, »da že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje - pri delovanju organa - pomenijo (po Slovarju Slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije«. Tudi po kasnejši upravnosodni praksi (sodba, št. I U 817/2015 z dne 3. 9. 2015) »motnja procesa odločanja institucije« pomeni bistveno nižjo stopnjo ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.

Vse navedeno je IP v konkretnem primeru vodilo k zaključku, da je za obstoj zatrjevane izjeme izpolnjen tudi drugi pogoj. 

Ne glede na to, da se organ v izpodbijani odločbi na to ni skliceval, pa IP opozarja, da je v zvezi z revizijskimi postopki, ki so še v teku (in ki so del PIRPa za leto 2022) podana tudi izjema iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, po kateri organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Ker je Računsko sodišče RS organ, specializiran za finančni nadzor, čemur pritrjuje tudi stališče Upravnega sodišča RS v sodbi pod opr. št. II U 36/2018-23, so podatki iz revizijskih postopkov varovani tudi v skladu z navedeno izjemo, in sicer ves čas, dokler revizijski postopki tečejo.

Ker se je prosilec v zahtevi in pritožbi skliceval tudi na obstoj javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov, organ pa je test interesa javnosti presojal v izpodbijani odločbi, je IP dalje presojal, ali je za razkritje dokumentov iz 3., 4. in 6. tč. zahteve prosilca podan prevladujoč interes javnosti. Ugotovil je, da javni interes za razkritje ni podan. Pri tem se IP sklicuje na navedbe in ugotovitve organa v izpodbijani odločbi (ki jih v izogib ponavljanju ponovno ne navaja), ob tem pa še dodaja:
-    Ni mogoče slediti prosilcu, da bi razkritje PIRPa za 2022, okvirnega načrta revizije pri JAK in predloga za uvedbo revizije pri JAK v tem časovnem trenutku spodbudilo javni diskurz in vodilo do za javnost pomembnih ugotovitev, npr. koliko revizij je bilo v posameznem letu predvidenih in koliko realiziranih, na podlagi česar naj bi bilo po mnenju prosilca, med drugim, mogoče sklepati na neodvisnost, objektivnost in učinkovitost dela Računskega sodišča. Ker so revizijski postopki iz PIRP za 2022 še v teku (tudi postopek pri JAK), organ pa je na ogledu in camera pojasnil, da se revizijski postopki praviloma ne začnejo s 1.1. in zaključijo z 31. 12., ampak lahko zaradi različnih subjektivnih in objektivnih okoliščin trajajo tudi več let (ker so revizije lahko zelo obsežne), navedene informacije iz v tem delu presojanih dokumentov (PIRPa za 2022) niti ne izhajajo;
-    Prav tako iz zahtevanih dokumentov ne izhajajo informacije o subjektih, ki so bili predmet planiranih revizij v povezavi s subjekti, nad katerimi so bile revizije dejansko izvedene, zato ni mogoče slediti prosilcu, da bi bilo mogoče z razkritjem PIRPa za 2022 preveriti, katere osebe vodijo subjekte, pri katerih planirana revizija ni bila izvedena;
-    Prosilec tudi ni konkretno izkazal, kako bi bilo iz teh dokumentov mogoče neposredno ugotoviti, ali organ deluje v skladu s svojimi vrednotami (neodvisnost, objektivnost, učinkovitost), ali pri svojem delu na splošno in v konkretnem primeru spoštuje ustavno načelo sorazmernosti in enakosti pred zakonom, ter ali Računsko sodišče RS svoje pristojnosti izbora revidirancev oziroma revizij izvaja v okviru in v skladu z namenom zakonskih pooblastil iz ZRacS-i. Ob tem IP pritrjuje navedbam organa v izpodbijani odločbi, da pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oz. del dokumenta. Splošno sklicevanje s pavšalnimi argumenti tudi po oceni IP ni dovolj, da bi omogočilo razkritje sicer varovanih informacij. Torej, zgolj konkretni razlogi (npr. navedba konkretnih in neposrednih razlogov, ki izkazujejo javni interes za razkritje konkretno PIRP za 2022), so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesom javnosti. Vendar pa prosilec v obravnavanem primeru ni uspel dovolj konkretno navesti razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za te zahtevane informacije;
-    Tudi po oceni IP v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje teh podatkov. Pri vsebini teh dokumentov ne gre za temo, ki bi terjala sodelovanje širše javnosti pri oblikovanju vsebin, ki so z vidika vključevanja in širše skupine deležnikov pomembne zaradi zagotavljanja demokratičnega diskurza med civilno družbo in organi javnih oblasti. Niti ne gre za temo, ki bi se odražala v aktualni družbeni razpravi (vsaj IP je ni zasledil);
-    Tudi iz prakse Upravnega sodišča RS (npr. sodba, št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012) izhaja, da je javni interes glede razkritja zahtevanih informacij podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Tako pogoji za razkritje zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni.

Posledično je IP pritožbo prosilca tudi v tem delu zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Glede tč. 1. in 2 zahteve prosilca
IP ugotavlja, da v tem delu ni mogoče slediti ugotovitvi organa v izpodbijani odločbi, da je glede teh dokumentov v celoti podana izjema notranjega delovanja. V tem delu je prosilec zahteval program dela za izvrševanje revizijske pristojnosti za leti 2020 in 2021, skupaj z morebitnimi spremembami. IP pritrjuje pritožbenim navedbam, da so navedbe organa v tem delu pavšalne in se jih ne da preizkusiti, ker organ ni konkretno navedel, v katerem delu zahtevanih programov gre za revizije, ki so bile prenesene v PIRP 2022 in so posledično še v teku. Glede na to, da gre za PIRP 2020 in 2021, so nekatere tam predvidene revizije (ki niso bile prenesene v PIRP 2022) gotovo že zaključene in se organ na izjemo notranjega delovanja zaradi teka teh postopkov ne more več sklicevati, organ pa obstoja drugih izjem od prostega dostopa v tem delu ni ugotavljal, niti obrazložil v izpodbijani odločbi. 

Tako IP ugotavlja, da bi bil organ dolžan presoditi, ali PIRP 2020 in PIRP 2021 v delih, v katerih ne gre za okvirne načrte, ki so vključeni tudi v PIRP 2022, predstavljata prosto dostopne informacije javnega značaja in se do tega konkretno opredeliti. Organ pri presoji tudi ni upošteval 7. člena ZDIJZ, ki govori o delnem dostopu in v skladu s katerim, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, organ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.

Upoštevajoč vse do sedaj navedeno IP ugotavlja, da je organ v tem delu nepopolno ugotovil dejansko stanje, posledično pa napačno uporabil materialno pravo. Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. Prvostopenjski organ je zato tisti, ki bo najlažje opravil vsa procesna dejanja in v nadaljevanju odločanja ugotovil, v katerem delu predstavljajo zahtevani dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja, v katerem delu gre za izjeme od prosto dostopne informacije javnega značaja in se opredelil tudi do morebitnih dodatnih vprašanj, do katerih se pri prvotnem odločanju ni opredelil.

V ponovljenem postopku se mora organ glede PIRP 2020 in 2021, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov, opredeliti do naslednjih vprašanj:
-     ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Če se bo organ skliceval na izjemo notranjega delovanja, mora upoštevati, v katerem delu so revizijski postopki iz obeh PIRP že zaključeni, pri čemer v teh delih posledično ne gre za postopke, ki so bili preneseni v PIRP 2022, lahko pa so ti deli dokumentov predmet varstva zaradi obstoja drugih zakonskih izjem, do česar se mora organ konkretno opredeliti po posameznih delih dokumentov (če se bo na izjeme seveda skliceval), 
-    če so izpolnjeni pogoji za obstoj katere izmed izjem od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa. Ob tem IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanega dokumenta, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016, v nadaljevanju Uredba) sploh ne bi bilo izvedljivo. Pri tem IP pojasnjuje, da skladno s prasko IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010) in Vrhovnega sodišča RS (X Ips 320/2010) iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga in uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja, pomeni da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Kar a fortiori velja za primere, ko predmet odločanja predstavlja več dokumentov. V takšnih primerih namreč ni mogoče avtomatično, brez natančne utemeljitve v zvezi z vsakim posamičnim dokumentom, zaključiti, da se izjema, ki je ugotovljena za en dokument, razteza tudi na druge.
-    ker se je pritožnik v zahtevi in pritožbi skliceval tudi na javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov, bo moral organ v primeru, če bo v zvezi z zahtevnimi informacijami ugotovil obstoj, katere od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ponovno presojati dostop do zahtevnih dokumentov tudi po določbi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. V okviru test za javnega interesa bo moral presoditi, ali je javni interes za razkritje zahtevnih informacij močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije.
-    organ lahko v skladu z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ zaračuna prosilcu stroške posredovanja zahtevanih informacij. Glede na tretji odstavek 36. člena ZDIJZ je organ dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, prosilcu vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij. Bistvo te določbe je, da si prosilec, še preden mu organ posreduje zahtevane informacije, lahko premisli, ko izve, da mu organ za posredovanje namerava zaračunati stroške. Način zaračunavanja stroškov oziroma stroške, ki jih organ lahko zaračuna, pa v skladu z določbo drugega odstavka 35. člena ZDIJZ ureja Uredba. Uredba predstavlja enotni stroškovnik, zato lahko prosilec višino in način zaračunavanja stroškov vedno preveri.
-    na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično naveden konkretni dokument, ki je bil predmet presoje in ni javno dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

IP je na podlagi zgoraj navedenih argumentov v tem delu pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, delno odpravil in zadevo glede 1 in 2 tč. zahteve prosilca vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ bo moral pri ponovnem odločanju uporabiti pravilno materialno pravo (ZDIJZ) in pravilno ter popolno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V preostalem delu je IP pritožbo prosilca zavrnil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.
 
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Zoper 2. in 3. točko izreka te odločbe se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in sklep v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka