prosilec - Osnovna šola Stražišče Kranj

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker iz izreka ne izhaja, o katerih posamičnih dokumentih (npr. opredeljenih s številko in datumom) je organ odločal in posledično, kateremu delu zahteve prosilca je organ (delno) ugodil in katero zavrnil. Organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj navaja, da je prosilcu posredoval določene dokumente, pri čemer ni jasno, katere dokumente naj bi organ prosilcu posredoval in do katerih mu je dostop v celoti ali delno (obstoj izjeme iz 5.a. in 6. člena ZDIJZ) zavrnil. Ker torej izrek in obrazložitev izpodbijane odločbe nimata vseh obveznih zakonskih sestavin, zaradi česar sta pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je zato izpodbijano odločbo organa odpravil in zadevo vrnili organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-260/2025/2

Datum: 22. 7. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nad. ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o pritožbi …. (v nad. prosilec), z dne 1. 6. 2025, zoper odločbo Osnovne šole Stražišče Kranj, Šolska ulica 2, 4000 Kranj (v nad. organ), št. 090-1/2025 z dne 20. 5. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožbi prosilca z dne 1. 6. 2025 zoper odločbo Osnovne šole Stražišče Kranj, št. 090-1/2025 z dne 20. 5. 2025, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 12. 5. 2025 na organ naslovil zahtevo za posredovanje celotne dokumentacije, ki je nastala v komunikaciji oz. jo je organ pridobil v letih 2023, 2024 in 2025 v povezavi z naslednjimi organi: Inšpektorat RS za delo, Inšpektorat RS za javni sektor, Zdravstveni inšpektorat RS in Inšpektorat RS za šolstvo.

Dne 12. 5. 2025 je organ prosilcu, po elektronski pošti, posredoval dokumente, ki se nanašajo na Inšpektorat RS za javni sektor, Zdravstveni inšpektorat RS in Inšpektorat RS za šolstvo. Dodatno je organ navedel, da ni imel komunikacije z Inšpektoratom RS za delo.

Istega dne je prosilec organ, po elektronski pošti, zaprosil za izdajo odločbe, v skladu z določbami ZDIJZ.

Organ je o zahtevi prosilca nato odločil z odločbo, št. 090-1/2025 z dne 20. 5. 2025, s katero je zahtevo prosilca, v delu, ki se nanaša na dokumentacijo, ki je nastala v komunikaciji oz. jo je organ pridobil v letih 2023, 2024 in 2025, v povezavi z Inšpektoratom RS za delo, delno zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da je prosilcu, v sklopu treh elektronskih sporočil, dne 12. 5. 2025, posredoval zahtevane dokumente v povezavi z Inšpektoratom RS za javni sektor, Zdravstvenim inšpektoratom RS in Inšpektoratom RS za šolstvo, hkrati pa ga obvestil, da z dokumenti v povezavi z Inšpektoratom RS za delo ne razpolaga. Zahtevanih dokumentov organ nima, saj tovrstne komunikacije s konkretnim inšpektoratom ni bilo.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 1. 6. 2025 vložil pritožbo, v kateri navaja, da je po njegovem mnenju pri organu prve stopnje prišlo do kršitve pravil postopka in nepravilne uporabe materialnega predpisa. Organ je namreč na določenih dokumentih, ki mu jih je posredoval po elektronski pošti dne 12. 5. 2025, zakril nekatere podatke, do česar se v izpodbijani odločbi ni opredelil oz. zatrjuje, da je zahtevi v tem delu v celoti ugodil. V izpodbijani odločbi je organ v celoti zavrnil tudi dostop do dokumentov, ki se nanašajo na Inšpektorat RS za delo, pri čemer prosilec meni, da je organ dolžan pojasniti, kako je v ugotovitvenem postopku ugotavljal dejansko stanje in prišel do zaključka, da z zahtevano informacijo ne razpolaga. Organ je v izreku izpodbijane odločbe citiral zahtevo le v delu, ki se nanaša na Inšpektorat RS za delo ter odločil, da se zahtevi delno ugodi, pri tem pa ni razvidno, do katerih dokumentov se dostop dovoli in do katerih se zavrne oz. delno zavrne. Izrek mora biti jasen, razumljiv in določen, kar pa v konkretnem primeru ni. Prosilec meni, da je predmetna odločba pomanjkljiva in da je ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka.

IP je dne 9. 6. 2025 prejel dopis organa, št. 090-1/2025/1 z dne 5. 6. 2025, s katerim mu je ta odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Pri pregledu izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da sta izrek in obrazložitev kontradiktorna. V izreku izpodbijane odločbe organ namreč navaja, da se zahteva prosilca v delu, ki se nanaša na dokumentacijo, ki je nastala v komunikaciji oz. jo je organ pridobil v letih 2023, 2024 in 2025, v povezavi z Inšpektoratom RS za delo, delno zavrne, pri čemer organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da z dokumentacijo, ki se nanaša na Inšpektorat RS za delo, ne razpolaga. Prav tako IP ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, o katerih konkretnih posamičnih dokumentih (opredeljenih s številko in datumom) je organ odločal oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ sicer navaja, da je prosilcu posredoval zahtevane dokumente v povezavi z Inšpektoratom RS za javni sektor, Zdravstvenim inšpektoratom RS in Inšpektoratom RS za šolstvo, pri čemer pa niti iz izreka niti iz same obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno, do katerih konkretnih dokumentov je prosilcu omogočil dostop in v kakšnem obsegu (ali obstaja katera od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja (npr. osebni podatki), zaradi česar je potrebna izvedba delnega dostopa). Niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ni razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, niti ni jasno, kateremu delu zahteve prosilca je organ (delno) ugodil oz. v katerem delu njegovo zahtevo zavrnil.

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker, kot že navedeno, iz izreka ne izhaja, o katerih posamičnih dokumentih (npr. opredeljenih s številko in datumom) je organ odločal in posledično, kateremu delu zahteve prosilca je organ (delno) ugodil in katero zavrnil. Organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj navaja, da je prosilcu posredoval določene dokumente, pri čemer ni jasno, katere dokumente naj bi organ prosilcu posredoval in do katerih mu je dostop v celoti ali delno (obstoj izjeme iz 5.a. in 6. člena ZDIJZ) zavrnil.

Izrek izpodbijane odločbe posledično ni skladen z 213. členom ZUP, po katerem mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka, izrek pa mora biti kratek in določen, če je treba, pa se lahko razdeli na več točk. Tudi obrazložitev izpodbijane odločbe ni skladna z 214. členom ZUP, ker iz nje ni razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, katera izjema je glede konkretnega dokumenta podana in katere podatke na dokumentu je prekril, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti konkretizirana.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu). V skladu z 214. členom ZUP mora obrazložitev odločbe vsebovati:

1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

V konkretnem primeru niti izrek niti obrazložitev izpodbijane odločbe nimata vseh zgoraj navedenih obveznih zakonskih sestavin, zaradi česar sta pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je zato moral izpodbijano odločbo organa odpraviti.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je IP ob pregledu dokumentacije ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi nedoločenega izreka in pavšalne ter nekonkretizirane obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo in pri katerem se vsa zahtevana dokumentacija tudi nahaja.

V skladu s tretjim odstavkom 251. členom ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

V ponovljenem postopku bo moral organ najprej ugotoviti, s katerimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki. Organ je ob tem v izreku dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva, so bili predmet njegove presoje in jih določno navesti (torej vsaj s številko, datumom dokumenta, naslovom zadeve ali drugo identifikacijo). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa mora biti posamično naveden konkretni dokument, ki je bil predmet presoje in ni javno dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oz. v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Prav tako more bit v izreku jasno navedeno, katero točko zahteve prosilca oz. dostop do katerega zahtevanega dokumenta se prosilcu zavrne. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oz. dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Tudi v obrazložitvi odločbe se mora organ opredeliti do obstoja zahtevanih dokumentov, v primeru obstoja zahtevanega dokumenta pa se mora do njega konkretno opredeliti in presojati, ali morebiti obstaja katera izmed izjem do prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ.

7. člen ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. V tem delu IP opozarja predvsem na drugi del določbe 7. člena ZDIJZ, po kateri se prosilca lahko seznani le z delom dokumenta, vendar samo, če to ne ogrozi njegove zaupnosti. Določilo 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, v nad. Uredba) natančneje opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Organ mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih Uredbe ne bi bilo izvedljivo. 19. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oz. drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek)[1]. Delni dostop je torej potrebno omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. V tem delu IP še dodaja, da mora organ v primeru izvedbe delnega dostopa tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero vrsto podatkov je prekril (npr. prebivališče fizične osebe), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.

Na podlagi ugotovljenega v pritožbenem postopku je IP pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo, v skladu s prvim in tretjim odstavkom 251. člena ZUP, odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Glej npr. odločbo IP št. 090-123/2013