prosilec - Osnovna šola Lendava

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca za dostop do dokumentacije, ki je nastala v komunikaciji oziroma jo je zavod pridobil v letih 2023, 2024 in 2025 v povezavi z naslednjimi organi: Inšpektorat RS za delo, Inšpektorat za javni sektor, Zdravstveni inšpektorat, Inšpektorat RS za šolstvo, iz razloga, da z dokumentacijo ne razpoaga, ker ni imel nobenih inšpekcijskih postopkov. IP ugotavlja, da je organ v postopku na prvi stopnji nepopolno ugotovil vsa dejstva glede obstoja zahtevanih dokumentov, saj zahteve prosilca ni obravnaval v celoti, navedel je napačen pravni pouk in v obrazložitvi zgolj pavšalno navedel, da z dokumentacijo ne razpolaga. Organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Prav tako pa je obrazložitev odločitve organa pavšalna in ne vsebuje vseh predpisanih elementov po ZUP, zato odločitve organa ni mogoče preizkusiti in je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-215/2025/2

Datum: 22. 7. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22, 40/25 – ZInfV-1; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 13. 5. 2025, zoper odločbo Dvojezične osnovne šole II Lendava, Ulica heroja Mohorja 1, 9220 Lendava (v nadaljevanju: organ), št. 6009-7/2025 z dne 13. 2. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca, z dne 13. 5. 2025, zoper odločbo Dvojezične osnovne šole II Lendava, št. 6009-7/2025 z dne 13. 2. 2025, se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

2.     Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja od organa zahteval posredovanje vse dokumentacije, ki je nastala v komunikaciji oziroma jo je zavod pridobil v letih 2023, 2024 in 2025 v povezavi z naslednjimi organi: Inšpektorat RS za delo, Inšpektorat za javni sektor, Zdravstveni inšpektorat, Inšpektorat RS za šolstvo. Zahteva vključuje zapisnike, odločbe, uradne dopise in druga pisanja ali dokumente, ki se nanašajo na nadzore, postopke ali uradno komunikacijo z organi.

Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo št. 6009-7/2025 z dne 13. 2. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil iz razloga, da z dokumenti ne razpolaga, ker tovrstnih inšpekcijskih nadzorov v omenjenih letih v zavodu ni bilo.

Prosilec je zoper odločbo dne 13. 5. 2025 podal pritožbo, v kateri med drugim navaja, da je organ pavšalno zavrnil njegovo zahtevo, pri čemer se ni oprl na nobeno zakonsko dikcijo ali predpis. Meni, da je prišlo do kršitev pravil postopka in nepravilne uporabe materialnega prava. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje nobenih obveznih sestavin po ZUP, prav tako je tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Opozarja tudi, da je predmet njegove zahteve vsakršna komunikacija, korespondenca z inšpektorati in ne zgolj nadzori. Organ tudi ni odločil o stroških postopka, kar bi moral storiti glede na določbe ZUP.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 16. 5. 2025, odstopil v odločanje IP.

Pritožba je utemeljena.

1.     Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

2.     Kršitev postopkovnih pravil

1. člen ZDIJZ določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). Skladno s 15. členom ZDIJZ o pisni zahtevi za dostop do informacije javnega značaja odločajo organi v postopku, ki ga določa ta zakon.Za vprašanja postopka s pisno zahtevo, ki niso urejena s tem zakonom, pa se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.

22. člen ZDIJZ določa, da če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, o tem izda pisno odločbo. Zavrnilna odločba mora poleg ostalih sestavin vsebovati tudi obrazložitev razlogov, zaradi katerih je bila zahteva zavrnjena, ter pouk o pravnem sredstvu.

Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Glede oblike in sestavin pisne odločbe 210. člen ZUP med drugim določa, da ta obsega uvod, naziv, izrek (dispozitiv), obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, če se izda v fizični obliki, lastnoročni podpis uradne osebe, če se izda v elektronski obliki, elektronski podpis uradne osebe, ki je v skladu z zakonom, ki ureja elektronski podpis, enakovreden lastnoročnemu podpisu. Dalje 213. člen ZUP določa, da se v izreku se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank ter se odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.

Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, vendar pa jo je obravnaval zgolj z vidika dokumentacije o inšpekcijskih nadzorih, pri čemer iz zahteve prosilca izhaja, da zahteva dokumentacijo, ki se nanaša tudi na vsakršno komunikacijo z navedenimi inšpektorati, ne zgolj na nadzore, na kar opozarja tudi prosilec v pritožbi. Glede na navedeno organ torej ni odločil o zahtevi prosilca za dostop do informacij javnega značaja v celoti. Prav tako organ v izreku (niti v obrazložitvi) ni odločil o stroških postopka. Če stroški v postopku niso nastali, mora organ kljub temu o tem sprejeti ugotovitveno odločitev, s čimer se postopek zaključi tudi v tem delu (kolikor tega ne bi storil, bi odločitev o stroških ostala nerešena in bi o njem moral odločati naknadno). Če posebni stroški v postopku niso nastali, je treba torej v izreku odločbe navesti tudi to.

214. člen ZUP dalje glede obrazložitve odločbe določa, da ta obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

IP ugotavlja, da je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzel zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja v obsegu, ki se nanaša na dokumentacijo o inšpekcijskih nadzorih, ter zgolj pavšalno navedel, da z dokumentacijo ne razpolaga, ker v omenjenem obdobju niso imeli tovrstnih inšpekcijskih postopkov. Organ ni navedel nobenih predpisov, na katere se opira njegova odločitev, prav tako ni navedel, kako je ugotavljal dejansko stanje v obravnavani zadevi. Obrazložitev izpodbijane odločbe tako ne vsebuje vseh obveznih elementov in je tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti odločitve organa.

Skladno z 215. členom ZUP se s poukom o pravnem sredstvu stranki sporoči, ali lahko vloži zoper odločbo pritožbo ali pa začne upravni spor ali kakšen drug postopek pred sodiščem. Če je pouk v odločbi napačen, se lahko ravna vsaka stranka po veljavnih predpisih ali po pouku. Če se stranka ravna po napačnem pouku, ne more imeti to zanjo nobenih škodljivih posledic. 235. člen ZUP dalje določa, da se pritožba vloži v 15 dneh, če ni z zakonom drugače določeno.

IP ugotavlja, da je organ v pouku o pravnem sredstvu napačno navedel, da je rok za vložitev pritožbe 8 dni, saj iz zgoraj navedene določbe ZUP izhaja, da je rok za pritožbo 15 dni. IP sicer ugotavlja, da je prosilec pritožbo po elektronski poti vložil pravočasno (istega dne, ko je bila odločba izdana).

IP tako ugotavlja, da je organ v postopku na prvi stopnji nepopolno ugotovil vsa dejstva glede obstoja zahtevanih dokumentov. Organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Prav tako pa je obrazložitev odločitve organa pavšalna in ne vsebuje vseh predpisanih elementov po ZUP, zato odločitve organa ni mogoče preizkusiti in je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Na podlagi navedenega je IP odločitev organa odpravil  in odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje (tretji odstavek 251. člena ZUP). Skladno z načelom ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP, IP namreč ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva, predvsem glede iskanja dokumentacije evidenci dokumentarnega gradiva in pri pristojnih službah in uslužbencih. Poleg navedenega se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo celotne zadeve, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

3.     Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil ter to tudi ustrezno obrazložiti.

V ponovljenem postopku bo moral organ upoštevati določbe ZUP glede oblike, načina izdaje in sestavnih delov odločbe, kot je bilo pojasnjeno že zgoraj (210 do 218. člen ZUP), predvsem v delu, ki se nanaša na izrek odločbe in obrazložitev odločbe ter pouk o pravnem sredstvu.  

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). V ponovljenem postopku je organ najprej dolžan vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in se opredeliti glede vprašanja, ali razpolaga z zahtevanimi dokumenti. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil (npr. v katere zbirke in evidence je vpogledal, pri katerih pristojnih službah in osebah je preverjal obstoj zahtevane dokumentacije ipd.). IP pojasnjuje, da je pojem »razpolagati z informacijo« v smislu namena zakona (2. člen ZDIJZ) treba razlagati široko. Gre za vsakršno posedovanje, hranjenje, registriranje, evidentiranje, reproduciranje, izdelovanje, proizvajanje ali predelovanje informacije s strani organa, za njega ali pri njem. Ob tem IP poudarja, da nahajanje dokumenta v arhivu pri organu, pomeni razpolaganje z njim, enako velja tudi za nahajanje dokumenta pri notranji organizacijski enoti organa. Na podlagi izvedenega ugotovitvenega postopka bo moral organ določno opredeliti razloge za svojo odločitev ter jih utemeljiti, ob upoštevanju zakonskih podlag. Pri tem IP še opozarja, da je potrebno v izreku odločbe odločiti o vseh dokumentih, ki so predmet zahteve prosilca.

V zvezi z zahtevanimi dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ,[1] mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. in 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedenih določb jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej, kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej, kadar gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, pa je stranka postopka samo prosilec (a26.a člen ZDIJZ).

4.     Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), je IP ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Skladno s 4. členom ZDIJZ je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.