prosilec - Osnovna šola Dornberk

POVZETEK:

Organ je na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ zavrnil zahtevi prosilke za dostop do zahtevane dokumentacije. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahtevi prosilke prekomerno obremenili njegovo delo in s tem vplivali na pravice tretjih, oziroma da gre za šikanozni zahtevi. IP je tako zaključil, da prosilka ni prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora biti namreč vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ, še posebej v primerih, ko gre za absolutno javne podatke. IP je pritožbam prosilke ugodil in vrnil zadevi organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-411/2025/4

Datum: 25. 11. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilka) z dne 20. 8. 2025, zoper odločbo Osnovne šole Dornberk, Gregorčičeva 30 a, 5294 Dornberk (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2025/15 z dne 14. 8. 2025 in pritožbi prosilke z dne 20. 8. 2025, zoper odločbo organa, št. 090-1/2025/16 z dne 13. 8. 2025 v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 20. 8. 2025 se ugodi in se odločba Osnovne šole Dornberk, št. 090-1/2025/15 z dne 14. 8. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2. Pritožbi prosilke z dne 20. 8. 2025 se ugodi in se odločba Osnovne šole Dornberk, št. 090-1/2025/16 z dne 13. 8. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

3. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)           Organ je 17. 7. 2025 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilka prosila, da ji organ v obliki fotokopije oz. v elektronski obliki posreduje vse zapisnike seje Sveta zavoda in Sveta šole, ki so nastali od 1. 1. 2025 in 17. 7. 2025.

(2)           Organ je z odločbo št. 090-1/2025/15 z dne 14. 8. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba št. 1) zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je prosilka v obdobju med 14. 7. 2024 in 17. 7. 2025 nanj naslovila 18 zahtev na podlagi ZDIJZ, pri čemer je v času med 8. 11. 2024 in 17. 7. 2025 nanj naslovila kar 12 zahtev. Organ je svojo odločitev utemeljil z ugotovitvijo, da prosilka s svojim ravnanjem zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja. Posredno pa je ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo obsežen sklop podatkov, ki so v skladu z ZDIJZ izvzeti iz prosto dostopnih informacij. Poudaril je, da je prosilka v preteklem obdobju vložila izjemno veliko število zahtev glede na velikost in kadrovske zmogljivosti organa, te pa presegajo običajno raven aktivnosti posameznega prosilca. Navedeno delovanje organ obremenjuje nesorazmerno, še posebej ob upoštevanju dejstva, da organ razpolaga z omejenimi kadrovskimi viri. Zahteve prosilke niso vložene z namenom uresničevanja pravice do obveščenosti, temveč z namenom sistematičnega obremenjevanja, izčrpavanja in iskanja gradiva za nadaljnje spore. Gre za poskus onemogočanja in oteževanja rednega dela organa. Priprava zahtevane dokumentacije bi pomenila zastoj pri rednem delu šole, ker bi se s tem delom morala ukvarjati oseba, ki ima že s svojim delom zapolnjene obveznosti. Poudaril je, da šole nimajo tehničnih možnosti, da bi zagotavljale javni dostop do vseh dokumentov, ki jih šole izdajo ali pridobijo med postopki. Prosilka pravice dostopa do informacij javnega značaja ne more koristiti na način, ki čezmerno ovira celotno delo organizacije, jo žali in posega v pravice posameznikov. Omenjeno pravico je treba izvrševati v skladu z njenim namenom in na način, ki ne povzroča škode ali neupravičenih obremenitev, prosilka pa pravico uveljavlja z namenom, ki presega običajno zasledovanje cilja dostopa do informacij javnega značaja. Organ je ocenil, da prosilka organ obremenjuje namenoma, za njeno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja pa, da je mogoče sklepati, da nima zakonitega interesa. Organ je pojasnil, da prosilka s svojimi postopki ne prispeva k reševanju morebitnih odprtih vprašanj oz. težav, temveč s ponavljajočimi se zahtevami in drugimi oblikami obremenjevanja povzroča nepotrebno administrativno in kadrovsko obremenitev organa. Organ je na podlagi navedenega ocenil, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj dejanja prosilke niso utemeljena na zakonitih interesih, temveč na želji po oteževanju dela organa. Gre za poskus instrumentalizacije pravnih mehanizmov za škodovanje organu, kar pa je nesprejemljivo in v nasprotju z načeli pravne države. Organ je navedel tudi, da je v zapisnikih sveta zavoda in sveta šole vsebovanih veliko podatkov, za katere je podana izjema po 6. členu ZDIJZ, zato jih prosilki ne bi mogel razkriti. Zapisniki vsebujejo osebne podatke učencev, staršev in zaposlenih (npr. razprave o učnem uspehu, vzgojnih ukrepih, zdravstvenem stanju, pritožbah, kadrovskih zadevah). Njihovo razkritje bi pomenilo hudo kršitev varstva osebnih podatkov. Prav tako pa se v zapisnikih pogosto obravnavajo zadeve, ki so del internih nadzornih, upravnih ali disciplinskih postopkov, katerih razkritje bi lahko škodovalo njihovemu poteku. Organ je presojal tudi možnost delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in ugotovil, da bi bil postopek pregleda vseh zahtevanih zapisnikov, identifikacije in prekrivanja vseh varovanih podatkov tako obsežen, da bi organu povzročil nesorazmerno veliko administrativno in časovno breme. Takšna obremenitev bi bila enaka ali celo večja od tiste, ki jo povzroča zloraba pravice. Prav tako pa bi bili zapisniki po prekritju vseh varovanih osebnih podatkov vsebinsko izpraznjeni, nerazumljivi in za prosilko brez prave informacijske vrednosti. Organ je tako sklenil, da zahteva prosilke predstavlja zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, podredno pa je ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo obsežen del podatkov, ki so zakonsko izvzeti iz prostega dostopa, priprava za delni dostop pa bi za organ pomenila nesorazmeren napor.

(3)           Dne 20. 8. 2025 je organ prejel pritožbo zoper izpodbijano odločbo št. 1, v kateri je prosilka poudarila, da se z odločitvijo organa ne strinja, saj je IP v preteklosti že odločil, da zapisniki sej Sveta zavoda in Sveta staršev nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaja, in sicer z odločbo IP št. 090-16/2025/3 z dne 30. 1. 2025, s katero je pritožbi ugodil, odločbo odpravil ter organu naložil, da mora posredovati zapisnike Sveta zavoda in Sveta staršev, pri čemer se zakrijejo morebitni varovani osebni podatki. Prosilka je zatrdila, da organ ignorira odločbe nadzornega organa in zavlačuje postopek, s tem pa obremenjuje tako njo kot prosilko in IP. Prosilka je je navedla, da so starši na 1. redni seji Sveta staršev dne 30. 10. 2024 izglasovali sklep, da se zapisniki sej objavijo na spletni strani šole, česar šola ne upošteva, čeprav ima podobno prakso veliko osnovnih šol. Prosilka je poudarila, da ravnanje šole predstavlja zlorabo postopka in funkcije uradne osebe, ki vodi postopek, saj kljub jasnim odločbam IP in sprejetim sklepom zavlačuje in neutemeljeno zavrača posredovanje informacij javnega značaja. Šola s tem krši načelo transparentnosti delovanja javnih institucij ter pravico javnosti do nadzora nad delom organa.

(4)           Organ je 16. 7. 2025 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilka prosila, da ji organ v obliki fotokopije oz. elektronski obliki za naslednje račune posreduje specifikacijo opravljenega dela po vsaki fakturi:

1. 12-124-1335 z dne 5. 12. 2024 v znesku 427,00 EUR

2. 2-25-1417 z dne 7. 2. 2025 v znesku 2.203,11 EUR

3. 2-25-1473 z dne 28. 2. 2025 v znesku 2.133,99 EUR

4. 4-25-1541 z dne 1. 4. 2025 v znesku 730,48 EUR

5. 5-251624 z dne 2. 5. 2025 v znesku 408,70 EUR

6. 6-25-1740 z dne 6. 6. 2025 v znesku 122,00 EUR

Prosilka je zahtevala, da je iz računov razvidno, kaj je bil predmet plačila oz. storitev, ki je bila opravljena. Prav tako je zahtevala posredovanje specifikacij po vsakem navedenem računu. Poleg navedenega je prosilka zahtevala še morebitne pogodbe o sodelovanju med organom in .... Navedla je, da je osebni podatki, varovani po zakonu, ne zanimajo in se lahko prekrijejo.

(5)           Organ je z odločbo št. 090-1/2025/16 z dne 13. 8. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba št. 2) zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi je izpostavil, da so informacije o prejetih računih, ki zadoščajo za pregled nad porabo javnih sredstev, javno dostopne v spletni aplikaciji erar.si, pri čemer prosilka zmotno navaja, da gre za odvetniško pisarno, saj gre dejansko za pravno osebo z nazivom … Organ v odločbi zatrjuje, da prosilka v svoji zahtevi za posredovanje informacij javnega značaja zahteva specifikacije računov, to pa so informacije, ki presegajo javni interes pregleda nad porabo javnih sredstev. Prav tako pa se organ sklicuje na 2. alinejo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) in Zakon o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS). Organ je poudaril, da …, v specifikaciji računov razkriva tudi cene in vrste posameznih storitev, ki so individualno dogovorjene z organom, kar je podatek, ki v krogih, ki se ukvarjajo z istovrstno dejavnostjo, ni splošno znan, zato se obravnava kot poslovna skrivnost. Organ navaja, da bi razkritje teh podatkov lahko neupravičeno škodovalo konkurenčnemu položaju družbe na trgu, saj bi konkurenca pridobila vpogled v njene poslovne strategije in cenovno politiko. Glede na navedeno je organ del zahteve prosilke, navezujoče se na posredovanje kopij specifikacij izdanih računov, zavrnil. Organ je poudaril, da so pogodbe, ki jih sklepajo organi javnega sektorja, praviloma informacije javnega značaja, saj se nanašajo na porabo javnih sredstev. Organ je po pregledu zahtevane pogodbe ugotovil, da tudi ta vsebuje podatke, ki predstavljajo zakonsko določene izjeme, saj so poslovna skrivnost druge pogodbene stranske. Organ je poleg navedenega preučil tudi možnost delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ, kjer bi osebne podatke in poslovne skrivnosti prekril. Vendar pa se ti podatki tako prepleteni z vsebino, da bi prekrivanje zahtevalo nesorazmeren tehnični in časovni vložek, preostanek dokumenta pa bi bil brez teh podatkov težko razumljiv in bi izgubil informacijsko vrednost. V nadaljevanju je organ navedel enake razloge, navezujoče se na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, kot so navedene že v izpodbijani odločbi št. 1 in povzete v drugem odstavku obrazložitve te odločbe.

(6)           Dne 20. 8. 2025 je organ prejel pritožbo zoper izpodbijano odločbo št. 2, v kateri je prosilka poudarila, da se z odločitvijo organa ne strinja, saj je IP v preteklosti že odločil, da so računi javni podatek, saj gre za porabo javnih sredstev (odločba IP št. 090-485/2024/3 z dne 24. 1. 2025). Prosilka je navedla, da je organ slednje podatke dolžan posredovati z zakritjem osebnih podatkov. Meni, da gre za identično pravno in dejansko situacijo. Prosilka je podarila, da organ z zahtevanimi informacijami (s specifikacijo in pogodbami) dejansko razpolaga, saj je odločil o njihovi zavrnitvi. Poleg tega je opozorila, da se organ ponovno pavšalno sklicuje na zlorabo pravice, čeprav je IP v številnih odločbah (npr. odločba št. 090-485/2024/3) ugotovil, da so takšne navedbe neutemeljene. Prosilka je poudarila, da je popolna zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja v nasprotju z načelom sorazmernosti in prakso IP ter Upravnega sodišča, in navedla, da se organ ne more sklicevati niti na zlorabo niti na poslovno skrivnost ali interne razloge, saj je transparentnost porabe javnih financ v interesu celotne javnosti. Delovanje organa tako pomeni zavestno kršitev zakona, ignoriranje IP in nedopustno zavlačevanje v postopku.

(7)           Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijanih odločb ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbi prosilke odstopil v reševanje IP.

(8)           Obe pritožbi je IP s sklepom, št. 090-441/2025/3 z dne 29. 9. 2025, združil v en postopek. Združen postopek se pri IP vodi pod št. 090-411/2025, o pritožbah pa bo odločeno s to odločbo.

Pritožbi sta utemeljeni.

(9)           IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(10)        V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali je prosilka s svojimi zahtevami dejansko zlorabila pravico po petem odstavku 5. člena ZDIJZ, zaradi česar je organ zahtevi zavrnil.

1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

(11)        Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(12)        Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja se po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(13)         Organ lahko po petem odstavku 5. člena ZDIJZ zavrne zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

- ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami^[1];

- pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin^[2];

- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic^[3];

- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj^[4];

- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje^[5];

- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …^[6];

- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev^[7];

- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je treba presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti^[8].

(14)        Po pregledu obeh izpodbijanih odločb IP ugotavlja, da zahtevi prosilke z dne 16. 7. 2025 in dne 17. 7. 2025 nista očitno nedovoljeni in neutemeljeni. Ne gre za zahtevi, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Nesporno je namreč, da je prosilka dovolj konkretno opredelila zahtevane dokumente. Če bi organ menil drugače, bi lahko, skladno z 18. členom ZDIJZ, prosilko pozval na dopolnitev zahteve. Ob tem IP dodaja, da je ob pregledu obeh zahtev ugotovil, da zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa in da določeni dokumenti, skladno s prakso IP, predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja (npr. z odločbo 090-485/2024/3 z dne 24. 1. 2025 in 090-16/2025/3 z dne 30. 1. 2025).

(15)        Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev obravnavanih zahtev ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, ob tem pa IP na podlagi spisovne dokumentacije ocenjuje, da ne gre za izjemno obsežno dokumentacijo. Organ namreč ni konkretno izkazal, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Kot je bilo navedeno že uvodoma, je treba upoštevati, da mora biti utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. V obravnavanem primeru gre pričakovati, da je organ kot zavezanec dolžan in sposoben uresničevati in zasledovati določbe ZDIJZ. Zato pavšalne navedbe organa (npr. »Priprava zahtevane dokumentacije bi pomenila zastoj pri rednem delu šole, ker bi se s tem delom morala ukvarjati oseba, ki ima že s svojim delom zapolnjene obveznosti.«), ne zdržijo resne pravne presoje.

(16)        Ob tem IP dodaja, da je treba upoštevati, da je posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa in ne le dodatek k rednim delovnim nalogam, kot navaja organ. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je tudi ustavna pravica, omogoča vpogled v delovanje zavezancev po ZDIJZ in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka za odločitev (24. člen ZDIJZ). Povedano drugače, tudi iz te določbe izhaja namen zakonodajalca, torej da se primarno zagotovita javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Zakonodajalec je sam predvidel situacije, ko je za obravnavo zahtev za dostop do informacij javnega značaja potrebno več časa, zato je uzakonil 24. člen ZDIJZ, ki organom omogoča podaljšanje roka za odločitev za največ 30 delovnih dni. IP ugotavlja, da iz spisovne dokumentacije ne izhaja, da bi organ v konkretnih primerih izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev ter na ta način poskušal zagotoviti obravnavo obsežnih zahtev.

(17)        IP opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023, v kateri je sodišče presojalo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj je prosilec na občino vložil več deset zahtev letno (70 zahtev v letu 2021, v prvi polovici leta 2022 pa 46 zahtev), in ugotovilo, da zloraba ni podana, ker organ med drugim ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih.

(18)        Po preučitvi obravnavane zadeve IP zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilka v primeru vložitve zahtev z dne 16. 7. 2025 in dne 17. 7. 2025 prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj organ v obravnavanih primerih ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahtevi prosilke prekomerno obremenili njegovo delo in s tem vplivali na pravice tretjih, oziroma da gre za šikanozni zahtevi. IP pripominja, da splošna trditev organa, da prosilka na organ naslavlja večje število zahtev, katerih namen je »sistematično obremenjevanje, izčrpavanje in iskanje gradiva za nadaljnje spore«, ne kaže na zaključek, da gre za šikanozno zahtevo. Šikanoznega značaja so namreč tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu ali tretji osebi namerno povzročati neprijetnosti, nevšečnosti^[9]. Besedilo obravnavanih zahtev v ničemer ne kaže na to, da ima prosilka šikanozen namen. IP pripominja, da samo število zahtevanih dokumentov oziroma vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar izhaja tudi iz sodne prakse^[10].

(19)        Kot je razvidno iz upravno sodne prakse, je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. IP je ocenil, da organ ni izkazal, da bi prosilka prekoračila meje svoje pravice po ZDIJZ.

(20)        S tem, ko se je organ pri zavrnitvi zahtev skliceval na zlorabo pravice, je napačno uporabil materialno pravo, posledično pa ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetnih zadevah. S tem je pri izdaji izpodbijanih odločb tudi bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), zato je IP odločil, da zadevi vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(21)        Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

2. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

(22)        Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje in posledično v ugotovitvenem postopku obeh pritožbenih zadev tudi ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja. S tem, ko je organ zahtevi prosilke z dne 16. 7. 2025 in dne 17. 7. 2025 za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se namreč ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, kot bi se sicer moral.

(23)   Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(24)   Glede na to, da organ razpolaga z dokumenti, ki so predmet pritožb, ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. kateri konkretni dokumenti so predmet zahtev, ali so glede kakšnih posameznih podatkov iz zahtevanih dokumentov izpolnjeni pogoji za opredelitev kakšne izjeme od prostega dostopa, …), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbam prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani odločbi odpravil ter zadevi vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(25)        V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(26)        Organ bo moral v ponovljenem postopku upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

a. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

(27)        Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[11] Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilka zahteva in kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente je presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja, kot je definirana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

b. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

(28)        V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,^[12] opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(29)        Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve stranke in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(30)        Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilki omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilki omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

(31)        Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločba ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan jasno opredeliti, kateri konkretni dokumenti, ki jih prosilka zahteva in izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja, so predmet njegove presoje ter jih, kot že rečeno, določno navesti in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta.

c. Glede izjeme poslovne skrivnosti

(32)        Ker se je organ v izpodbijani odločbi št. 2 skliceval tudi na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Nikakor ni dovolj zgolj zatrjevanje, da gre za poslovno skrivnost poslovnega subjekta. Prav tako za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča sama »pisnost oz. označitev« dokumentov za poslovne skrivnosti. Slednje lahko zadosti zgolj tretjemu pogoju, to je, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«, kar pa mora organ izkazati in ni dovolj zgolj splošno zatrjevanje. Organ mora poleg tega dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da imajo te tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da jih izkaže, ob dejstvu, da je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti primarno na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. IP ob tem opozarja, da je organ javni zavod, in je torej kot pravna oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ v svojem celotnem delovanju, torej tudi v delu, ki je povezan z izvajanjem t. i. tržne dejavnosti. IP se ob tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. IU 178/2022-11 z dne 12. 1. 2024, v kateri je sodišče v zelo podobni zadevi, zavezan organ je bil namreč prav tako javni zavod, zavzelo stališče, »da če je organ hkrati tudi izvajalec javne službe, je pri tem treba upoštevati, da so izvajalci javnih služb iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ po mnenju sodišča izrecno navedeni kot zavezanci v svojstvu, kadar so izvajalci javnih služb zasebni subjekti, ki izvajajo javno službo, v tem primeru res le v okviru izvajanja javne službe (npr. gospodarske družbe, društva, zasebni zavodi, itd.), medtem ko je zavezan organ (tožeča stranka je bila javni zavod) »druga oseba javnega prava«, torej zavezanka v celotnem njenem delovanju«. Glede na navedeno po oceni IP ni dvoma, kar je potrdilo tudi sodišče v zgoraj navedeni primerljivi zadevi, da t. i. tržna dejavnost ne izključuje, da je organ zavezanec po ZDIJZ v svojem celotnem delovanju.

(33)        Če bo organ tudi v ponovljenem postopku vztrajal in izkazal obstoj izjeme poslovne skrivnosti, pa je nadalje njegova dolžnost, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali za informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ker teh podatkov skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ni mogoče določiti za poslovno skrivnost. Absolutno javnost podatkov tako določa prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije. Kot je IP že večkrat opozoril, se mora vsak, ki stopa v pogodbeni odnos, ki ima elemente javnega sektorja in na podlagi katerega prejme javna sredstva, zavedati, da postanejo določeni podatki, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju, javni. Res je, da se pogodbe med seboj razlikujejo, vendar pa morajo biti podatki, ki predstavljajo podlago za porabo javnih sredstev, vselej javni (z izvedbo delnega dostopa), ne glede na to, kako sta jih pogodbenika v pogodbi označila. Takšna je tudi praksa IP v primerljivih zadevah^[13].

(34)        IP ob tem še opozarja, da če javnost podatkov iz pogodb^[14] velja za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki jih določata 4.a in 6.a člen ZDIJZ, potem to še toliko bolj velja za organ, ki izvaja javno službo. Drugačna razlaga bi bila diametralno nasprotna s cilji in načeli ZDIJZ, po katerem bi se od javnih zavodov, ki so zavezanci na podlagi 1. člena ZDIJZ, zahtevala manjša mera transparentnosti, kot se zahteva od poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.

(35)        IP še pripominja, da je prosilka v pritožbi pravilno navedla, da iz pretekle prakse IP izhaja, da je račun, ki ga izda odvetniška družba osnovni šoli, prosto odstopna informacija javnega značaja (npr. odločba IP 090-485/2024 z dne 24. 1. 2025), pri kateri je treba prekriti le varovane osebne podatke.

č. Glede izjeme varovanih osebnih podatkov

(36)        Ker se je organ v izpodbijani odločbi št. 1 skliceval tudi na izjemo varovanih osebnih podatkov, IP tudi v tej zvezi opozarja na prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer v delu, iz katerega izhaja, da niso varovani osebni podatki, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev ter podatke o opravljanju javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. S sprejetjem te določbe se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je namreč stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse.[15] Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki opravljajo javno funkcijo oziroma so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javnega sektorja in s tem povezanega načela transparentnosti, bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja.^[16]  Iz navedenih določb in prakse IP ter Upravnega sodišča izhaja, da so prosto dostopni vsi podatki, ki se nanašajo na javnega uslužbenca (ali funkcionarja) in so povezani z njegovim delovnim razmerjem oziroma z opravljanjem javne funkcije, kar je dolžan upoštevati tudi organ v ponovljenem postopku.

(37)        IP še pripominja, da je prosilka v pritožbi pravilno navedla, da iz pretekle prakse IP izhaja, da so zapisniki Sveta zavoda in Sveta staršev praviloma prosto odstopna informacija javnega značaja (npr. odločba IP št. 090-16/2025/3 z dne 30. 1. 2025), na katerih je treba prekriti le posamezne podatke, ki so izjema od prostega dostopa (npr. varovane osebne podatke).

3. Sklepno

(38)        IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbama prosilke ter izpodbijani odločbi organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevi vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka te odločbe.

(39)        Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe).

(40)        Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ.dipl.prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[4] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[5] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[6]  Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[9] Slovar slovenskega knjižnega jezika, iskalni pojem »šikanozen« (https://fran.si/iskanje?FilteredDictionaryIds=130&View=1&Query=%C5%A1ikanozen)

[10] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1816/2016-34.

[11] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[12] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[13] Odločbe IP št. 090-169/2018/39, 090-229/2018/8, 021-65/2007, 021-10/2008.

[14] Absolutna javnost nabora podatkov, ki izhaja iz 6.a člena ZDIJZ (podatek o vrsti posla; o pogodbenem partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja; pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil; datum in trajanje posla in enaki podatki iz aneksa k pogodbi).

[15] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011.

[16] Npr. odločbe IP, št. 021-92/2007, št. 090-137/2011/5 z dne 26. 9. 2011, št. 090-210/2013/8 z dne 26. 11. 2013, št. 090-19/2015 z dne 26. 2. 2015, št. 090-143/2017 z dne 14. 7. 2017.