prosilec - Osnovna šola Dornberk

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala plačilne liste in evidenco o izrabi delovnega časa zaposlene ravnateljice za mesec november. Organ je zahtevo prosilke zavrnil, ker je odločil, da gre za zlorabo pravice in zaradi varstva osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da prosilka v obravnavanem primeru ni zlorabila pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato je pritožbi prosilke ugodil ter, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa prve stopnje odpravil in sam rešil zadevo tako, da je organu naložil, da prosilki omogoči dostop do vsebine zahtevanih plačilnih list in evidence o izrabi delovnega časa, pri čemer je organu naložil prekritje osebnih podatkov, ker ti niso bili predmet zahteve prosilke.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-46/2025/2

Datum: 5. 3. 2025

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nad. prosilka), z dne 3. 2. 2025, zoper odločbo Osnovne šole Dornberk, Gregorčičeva ulica 30a, 5294 Dornberk (v nad. organ), št. 090-1/2025/1 z dne 17. 1. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O: 

1. Pritožbi prosilke z dne 3. 2. 2025 se ugodi in se odločba Osnovne šole Dornberk, št. 090-1/2025/1 z dne 17. 1. 2025, odpravi v 1. točki izreka ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintrideset

(31) dni od vročitve te odločbe, v elektronski obliki, posredovati:

1.1.  Evidenco prisotnosti zaposlene za mesec november 2024, pri čemer prekrije ime in priimek zaposlene in

1.2. Plačilno listo za zaposleno za mesec november 2024, pri čemer prekrije:

- ime in priimek zaposlene,

- naslov stalnega prebivališča,

- davčno številko,

- vrstice dodatek na delovno dobo,

- vse neto zneske v stolpcu »Znesek neto«,

- vrstico »Skupaj (Z120)«,

- vrstico »Skupaj (Z124)«,

- vrstico » Bruto plača (Z080)«,

- vrstico »Bruto plača (Z080)+F+I«,

- vrstico »Osnova za izračun prispevkov (Z270)«,

- v rubriki »Prispevki in davčni odtegljaji« celotne vrednosti v stolpcu »Odstotek«, »Osnova« in »Znesek«,

- vrstico pod »Skupaj prispevki«,

- vrstico pod »Plače«,

- vrstico pod »Skupaj davek«,

- vrstico pod »Neto izplačilo (Z300)«,

- premijski razred,

- delovno dobo za minulo delo - leto, mesec in dan

- celotno rubriko »DOHODNINA«.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilka je dne 16. 12. 2024 na organ naslovila zahtevo za posredovanje plačilne liste in evidenco o izrabi delovnega časa zaposlene ravnateljice za mesec november. Zahtevane dokumente želi prosilka prejeti po elektronski pošti.

(2) Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo, št. 090-1/2024/1 z dne 17. 1. 2025, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma pojasnil, da je prosilka v obdobju od 14. 7. 2024 do 16. 12. 2024 na organ naslovila 14 zahtev, v času od 8. 11. 2024 do 16. 12. 2024 pa 8 zahtev. Ker je prosilka svojo zahtevo vezala na točno določeno osebo, organ ne more zagotoviti varstva osebnih podatkov (navedeno izhaja tudi iz prakse IP). Organ plačilne liste in evidence prisotnosti v tem primeru namreč ne more posredovati na način, da ne bi s tem prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov. V evidenci prisotnosti so navedeni razlogi odsotnosti. Plačilne liste vsebujejo tudi osebne podatke posebne vrste, katerih razkritje bi lahko povzročilo škodo posamezniku. Organ sicer ocenjuje, da plačilne liste in evidence prisotnosti niso podatek, ki je prosto dostopen po ZDIJZ, ampak je lahko dostopen samo podatek o osnovni plači, pri čemer so morebitni dodatki informacije, ki ne predstavljajo informacije javnega značaja. ZDIJZ omogoča dostop zgolj do tistih podatkov, ki so povezani z delovanjem javnega sektorja in niso varovani osebni podatki. Prav tako organ pripominja, da prosilka ni navedla, za katero leto zahteva dokumente, zato o njeni zahtevi sploh ne more odločiti. Prosilka v konkretnem primeru tudi ni izkazala, da je razkritje zahtevanih podatkov nujno za uresničitev javnega interesa. Organ med drugim ugotavlja, da je treba zahtevo prosilke zavrniti tudi iz razloga zlorabe pravice. Prosilka je namreč v preteklem obdobju na organ vložila izjemno veliko število zahtev, ki presegajo običajno raven aktivnosti posameznega prosilca. To nesorazmerno obremenjuje delovanje organa, še posebej ob upoštevanju dejstva, da organ razpolaga z omejenimi kadrovskimi viri. Pri obravnavi teh zahtev ni zagotovljena namensko dodeljena oseba za delo po ZDIJZ, zato vsakokratna obravnava zahteve bistveno ovira izvajanje drugih zakonskih nalog organa. Priprava dokumentov bi nedvomno pomenila zastoj pri rednem delu organa, ker bi se s temi dokumenti morala ukvarjati oseba, ki ima že s svojim rednim delom zapolnjene obveznosti. Pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se čim bolj omogoči izvrševanje demokratične in nadzorne funkcije te pravice. Nesorazmerno število zahtev kaže na to, da prosilka, ob dejstvu, da je z organom v sodnem sporu, pravico uveljavlja z namenom, ki presega običajno zasledovanje cilja dostopa do informacij javnega značaja. Organ ocenjuje, da želi prosilka namerno obremenjevati organ. Prosilka je namreč vložila zahtevo, za katero je mogoče upravičeno sklepati, da nima zakonitega interesa, temveč zgolj poskuša onemogočiti ali otežiti redno delovanje organa. Takšna dejanja so nesorazmerna in onemogočajo organu, da bi se učinkovito ukvarjal s svojimi zakonsko določenimi nalogami in storitvami. Dodatno organ ocenjuje, da prosilka s svojimi postopki ne prispeva k reševanju morebitnih odprtih vprašanj ali težav, temveč s ponavljajočimi zahtevami in drugimi oblikami obremenjevanja povzroča nepotrebno administrativno in kadrovsko obremenitev organa. Na ta način organ ne more učinkovito izvajati svojih nalog, kar ima lahko negativne posledice tudi za druge posameznike in otroke, ki so v šolskem procesu, saj ti potrebujejo pravočasno in kakovostno obravnavo. Organ prav tako poudarja, da prosilka v določeni drugi zadevi navaja, da bo podatke objavila javno na družbenih omrežjih, za kar ji bo po zakonodaji dovoljeno. Organ meni, da je več kot očitno, da prosilka pripravlja konstrukt proti organu. Organ meni, da prosilka očitno razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva od organa in da ima osebne podatke o zaposlenih in je zaskrbljujoče, ker organ ne more predvideti, kaj je prosilka vse sposobna narediti v tem okviru. Prosilka ima namen pridobljene podatke po ZDIJZ objaviti na družbenih omrežjih, kar pa ni namen ZDIJZ. Organ ocenjuje, da je omejitev pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru v skladu z načelom sorazmernosti. Koristi, ki jih prinaša nemoten potek rednega dela v organizaciji odtehta težo posega v pravico prosilke, da dostopa do informacij javnega značaja. Organ je presodil, da je v konkretnem primeru pravica prosilke, ki ji sicer gre po zakonu glede na obseg zahteve prišla v konflikt z dolžnostjo šole kot organa, zaposlenih in ostalih povezanih z organom.

(3) Dne 3. 2. 2025 je prosilka zoper predmetno odločbo vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je zahtevala dokumente za mesec november 2024 ter da je osebni podatki ne zanimajo in da se jih lahko v celoti prekrije. V obdobju od 14. 7. 2024 do 31. 12. 2024 je na organ naslovila 9 zahtev in ne 13 za skupaj 15 dokumentov. Poudarja, da je imela za pridobitev informacij javnega značaja legitimne razloge in da informacij nima namena uporabiti za nezakonite namene. Ob tem dodaja, da ni dopustno, da je ravnateljica kot odgovorna oseba po ZDIJZ odločila, da se dostop do njenih podatkov zavrne in meni, da je to v nasprotju s 35. členom ZUP. Prav tako prosi, da se ji pošlje potrdilo o opravljenem ZUP izpitu za gospo ravnateljico in račun za pripravo dopisa oziroma izpodbijane odločbe. V vsaki zahtevi je izrecno navedeno, da je osebni podatki ne zanimajo in se lahko v celoti brišejo, prav tako je pripravljena kriti morebitne nastale stroške.

(4) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 18. 2. 2025, po elektronski pošti, odstopil IP v pristojno reševanje. Elektronskemu sporočilu je organ priložil evidenco prisotnosti zaposlene za mesec november 2024 in plačilno listo za zaposleno za mesec november 2024.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

(7) IP uvodoma poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oz. interes posameznika za dostop do konkretne informacije, ni relevanten. Organ zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes za to presojo ni pomemben. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

(8) IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Ker se je organ pri zavrnitvi zahteve prosilke skliceval in zatrjeval, da je prosilka v obravnavanem primeru zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredelil do tega instituta in pojasnjuje, da v obravnavanem primeru okoliščine, ki bi utemeljevale uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, niso podane.

1.     O zlorabi pravice

(9) Na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacije javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(10) V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(11) IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017 (objavljene na spletni strani IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

(12) Iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017 ter sodbe št. I U 490/2020-28 z dne 15. 9. 2021 izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev, z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so po mnenju sodišča v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja, zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja iz sodne prakse. Stališče, da šikanozna zahteva pomeni hkrati zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zagovarja tudi IP in izhaja iz zgoraj navedenih odločb IP.

(13) Iz sklepa Ustavnega sodišča, št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009, izhaja, da vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic, pomeni zlorabo pravice.

(14) Z vpogledom v vsebino obravnavane zahteve, IP ugotavlja, da organu ni uspelo izkazati šikanoznega značaja vloge. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja ali če bi bile v njej izražene številne negativne vrednostne sodbe in žalitve, provokacije in s tem navidezno uveljavljanje pravic. Obravnavana zahteva (in tudi pritožba) nimata takšne vsebine, je vrednostno nevtralna, korektna in ni žaljiva.

(15) Po oceni IP tudi ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilke prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank oziroma učencev pri svojem rednem delu. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, kako bi obravnavana zahteva prosilke, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ, samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti, oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa. Ob tem IP še pojasnjuje, da lahko organ za obsežnejše zahteve podaljša rok za odločanje celo do 30 delovnih dni.

(16) Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bil posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Glede na navedeno IP ugotavlja, da je utemeljitev zlorabe pravice dostopa po ZDIJZ v konkretnem primeru povsem nekonkretizirana in pavšalna.

(17) Organ navaja, da ima prosilka namen pridobljene informacije javno objaviti in jih opremiti z informacijami, s katerimi sama razpolaga. IP pojasnjuje, da je v skladu s prakso IP, da če je neka informacija informacija javnega značaja, to pomeni, da je prosto dostopna za vse (erga omnes učinek) in se torej lahko tudi »objavi« oziroma posreduje različni javnosti. V takšnih primerih namreč ne govorimo o ponovni uporabi informacij javnega značaja, katere koncept je neke vrste nadgradnja informacij, rezultat katerega je dodana vrednost in večja uporabnost informacij za končne uporabnike, ne pa zgolj »objava« prejetih informacij. Ker, kot zgoraj že navedeno, okoliščine in namen, zakaj naj bi prosilec informacije zahteval, v postopku po ZDIJZ niso relevantne, IP v tem postopku tudi ne more upoštevati navedb organa v izpodbijani odločbi, da prosilec izrablja zahtevane/pridobljene informacije, saj jih javno objavlja, uporablja za svojo propagando, ipd..Če pri tem pride do kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin in do posega v čast in dobro ime posameznika oz. je storjeno kaznivo dejanje ali prekršek, so za to na voljo ustrezna pravna sredstva oz. drugi postopki in za reševanje takih primerov ni namenjen postopek po ZDIJZ.

(18) Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru odvzem pravice iz 39. člena Ustave ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti.^[1] Skladno s prakso Ustavnega sodišča je mogoče ugotoviti, da to dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, oziroma izobraževalnega procesa, ki ga izvaja organ, odtehtale težo posega v pravico prosilke glede dostopa do informacij javnega značaja.

(19) IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilka v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

(20) Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika obstoja informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilke za posredovanje dokumentov zavrnil zaradi zlorabe pravice, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do zahtevanih dokumentov.

Presoja zahtevanih informacij javnega značaja

(21) Napačno je sklicevanje organa na nerazumljivost zahteve prosilke, ker v njej ni navedla za november katerega leta zahteva dokumente. Osrednji in najpomembnejši del zahteve je opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, kar predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. Želene informacije morajo biti opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. Ravno zaradi omejenega poznavanja dela organa, ZDIJZ organom nalaga tudi obveznost, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudijo ustrezno pomoč. ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom ZDIJZ, v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ, organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva, tudi po dopolnitvi, ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati. IP poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve. V izpodbijani odločbi je organ zgolj navedel, da zahteve po vsebini ne bi mogel obravnavati, ker ni bilo navedeno leto, pri tem pa ni izkazal, da je s prosilko stopil v stik, da dvome o letu, na katerega se zahteva nanaša, razblini. V pritožbi je prosilka jasno navedla, da dokumente zahteva za november leta 2024, te pa je ob odstopu organ tudi posredoval, zato je IP odločil o navedenih dokumentih.

(22) Po pregledu zahteve prosilke IP ugotavlja, da je organ odločil napačno, ko je štel, da je prosilka zahtevo vezala na točno določeno fizično osebo, zato anonimizacija zahtevanih dokumentov ni mogoča. V konkretnem primeru je prosilka namreč zahtevo vezala na zaposleno pri organu, torej na javno uslužbenko, katere ime in priimek ni varovan, kadar se pojavlja v povezavi z opravljanjem njenega delovnega razmerja v javnem sektorju, kot je to bilo tudi v konkretnem primeru.

(23) Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal posameznih zahtevanih dokumentov z vidika obstoja informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilke za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ in 3. točke prvega odstavka 6. člena, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

(24) IP ugotavlja, da se zahteva prosilke z dne 16. 12. 2024 nanaša na pridobitev plačilne liste in evidence prisotnosti za mesec november 2024 za ravnateljico organa, kar je organ IP tudi posredoval v pritožbenem postopku.

(25) Ker je IP ugotovil, da navedena dokumenta ustrezata zahtevi prosilke in da izpolnjujeta vse tri kriterije za obstoj informacije javnega značaja, je v nadaljevanju ugotavljal, ali je dostop do njiju dopusten, oz. ali obstajajo izjeme, ki bi v konkretnem primeru pomenile razlog za zavrnitev dostopa. Organ lahko prosilcu zavrne dostop le v primeru taksativno določenih izjem v prvem odstavek 6. člena in 5. a člena ZDIJZ.

Izjema varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ)

(26) Glede na določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Poleg Splošne uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nad. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov), ki se uporablja neposredno, veljajo tudi določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 163/22; v nad. ZVOP-2).

(27) Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

(28) Glede na navedeno ni dvoma, da podatki, vsebovani v plačilni listi in evidenci prisotnosti izpolnjujejo merila za osebni podatek. IP je v nadaljevanju preveril, ali je za obdelavo zahtevanih podatkov oz. dokumentov (posredovanje prosilki oz. javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi ZVOP-2.

(29) Splošna uredba o varstvu podatkov v 86. členu določa, da lahko javni organi oz. javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga, zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po drugem odstavku 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 6. členu Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, npr. podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).

(30) V obravnavani zadevi ni sporno, da se zahtevani dokumenti nanašajo na javno uslužbenko, zato je treba upoštevati določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere se dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (torej tudi izjemo varstva osebnih podatkov), če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca oz. javne funkcije, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (ti pa v obravnavanem primeru niso podani).

(31) IP ugotavlja, da zakonsko podlago za razkritje posameznih osebnih podatkov javne uslužbenke v zahtevanih plačilnih listah v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavljajo Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (v nad. ZSPJS), Zakon o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju - ZSTSPJS in ZDIJZ. ZSPJS je namreč izrecno določal, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo (prvi odstavek 38. člena). Določal pa je tudi, da so javnosti po postopku, ki ga ureja ZDIJZ, dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti, ne glede na določbo prvega odstavka tega člena (šesti odstavek 38. člena). Podobno določbo ima tudi ZSTSPJS v 48. členu, ki se uporablja od 1. 1. 2025 dalje. Ker gre za podatke v zvezi s porabo javnih sredstev in delovnim razmerjem javnega uslužbenca, predstavlja zakonsko podlago za posredovanje teh javnosti tudi določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Presojo posega v pravice javnih uslužbencev (tudi v pravico do varstva osebnih podatkov) je tako v tem delu, v okviru 38. člena ZSPJS oziroma 48. člena ZSTSPJS in 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, opravil že zakonodajalec, ki je pretehtal, da ti osebni podatki javnih uslužbencev, zaradi varstva javnega interesa in nadzora nad porabo javnih sredstev, niso varovani. Ti podatki torej že po odločitvi zakonodajalca v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način pravica dostopa do informacij javnega značaja državljanom, medijem in civilni družbi omogoča nadzor nad delom javne uprave in nadzor nad porabo javnih sredstev. Vsak, ki sklene pogodbo o zaposlitvi v javnem sektorju, se mora že na podlagi samega zakona zavedati, da njegovi osebni podatki v določenem delu (npr. glede plače, delovnega mesta ipd.) ne bodo varovani. Tako ZSPJS oziroma ZSTSPJS kot Zakon o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU) za posameznike, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju, določata poseben javnopravni režim, tako pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi, določanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja, višini plače, sistemizaciji delovnih mest, pogojih za opravljanje dela, … V tem primeru torej test interesa javnosti ni potreben, ker ga je opravil že zakonodajalec.

(32) Da so plače v javnem sektorju javne, jasno izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča RS, št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, št. I U 944/2015 z dne 24. 11. 2016, št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017, št. IV U 108/2021-19 z dne 15. 2. 2022, št. II U 157/2021-14 z dne 28. 7. 2023, ter sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 187/2011 z dne 1. 9. 2011 in pred tem št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009.

(33) Stališče, da posamezni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije, izhaja tudi iz prakse IP (npr. odločbe IP št. 090-106/2010, št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-280/2016, št. 090-168/2018, št. 090-55/2019/5, št. 090-78/2019/9, št. 090-149/2021, št. 090-177/2021, št. 090-367/2021, št. 090-68/2022, 090-448/2024, 090-474/2024, 090-342/2024, idr.). Glede evidence delovnega časa IP ugotavlja, da iz nje izhaja datum, dan v tednu, vrsta dneva (praznik, delovni dan), dogodek, dnevi plan ur, dejanske ure, dnevni saldo, tekoči saldo in nadure. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi iz evidence izhajale okoliščine, ki niso v zvezi z delovnim razmerjem. Morda organ v rubriko dogodek beleži tudi okoliščine, ki niso v tesni zvezi z delovnim razmerjem, vendar iz evidence delovnega časa, ki je predmet obravnavanega postopka takšne okoliščine ne izhajajo. IP pripominja, da je predmet odločanja vedno konkretni dokument in zato razlogi, ki se nanj ne nanašajo, ne morejo predstavljati razlogov za odločitev. Ali je zaposlena opravlja delovno obveznost na način da je prisotna na delovnem mestu, je na strokovnem izobraževanju, ki je v neposredni zvezi z delovnim razmerjem oziroma dela od doma, so nedvomno okoliščine, ki so v zvezi z delovnim razmerjem.

(34) Ob tem IP še dodaja, da podatek o prejemkih in s tem podatek o porabi javnih sredstev predstavljajo bruto zneski izplačil, razen pri izplačilu za stroške prehrane in prevoza na delo ter regresu, ki so le v neto znesku in od katerih se davki in prispevki ne obračunajo. Strošek za delodajalca kot izplačevalca plače v odnosu do zaposlenega je namreč bruto prejemek zaposlenega, med tem ko je neto znesek obračuna in izplačila odvisen (tudi) od osebnih okoliščin posameznika, ki izhajajo iz njegovih osebnih okoliščin, ki niso v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca (npr. število prijavljenih družinskih članov, ki se upoštevajo kot vzdrževani člani pri dohodninski osnovi, morebitne osebne, zdravstvene ali socialne okoliščine, ki bi izhajale iz plačilne liste). V skladu s tem so kot informacije javnega značaja prosto dostopni podatki o bruto zneskih (neto zneski pa so varovani), razen podatka o dodatku za delovno dobo, ki je, po določbi takrat veljavnega prvega odstavka 38. člena ZSPJS oziroma 48. člena ZSTSPJS in izrecno varovan in se ne posreduje niti v obliki bruto zneskov. Varovani osebni podatki na plačilnih listah so tudi podatki, ki niso povezani z delovnim razmerjem posameznika (kraj bivanja, davčna številka, številka TRR, ipd.). Ker prosilka ni zahtevala osebnih podatkov je IP organu naložil da v obeh zahtevanih dokumentih prekrije tudi osebno ime zaposlene.

Delni dostop (7. člen ZDIJZ)

(35) Kot izhaja iz zgoraj navedenega, je IP z vpogledom v zahtevana dokumenta, torej plačilno listino in evidenco prisotnosti, ugotovil, da vsebujeta osebne podatke. V pritožbi je prosilka navedla, da zahteva informacije brez osebnih podatkov. Predmet presoje tega postopka tako niso osebni podatki (tako varovani, kot tudi nevarovani), temveč zgolj anonimizirana vsebina dokumentov. Ker prosilka osebnih podatkov izrecno ni zahtevala, se je IP ukvarjal z vprašanjem, ali ji organ, kot prosto dostopne informacije javnega značaja, zahtevane dokumente lahko posreduje v anonimizirani obliki, na način delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ.

(36) Po vpogledu v obravnavane dokumente, je IP, kot izhaja iz že zgoraj navedenega, ugotovil, da vsebujejo osebne podatke, kot so ime in priimek, naslov prebivališča, davčna številka, datum in kraj rojstva, TRR račun, dodatek na delovno dobo, neto izplačila, št. dni delovne dobe, ipd., ki predstavljajo osebne podatke. Prav tako je IP ugotovil, da se osebni podatki (tako varovani kot nevarovani) s prekritjem lahko izločijo in se prosilki omogoči dostop le do anonimiziranih dokumentov.

(37) V pritožbi prosilka navaja, da je organ kršil pravila postopka, ker je o zahtevanih informacijah za ravnateljico odločila ravnateljica. IP ugotavlja, da ker je odločbo odpravil iz zgoraj navedenih razlogov se ni spuščal tudi v presojo utemeljenosti navedenega pritožbenega ugovora. Hkrati prosilka v pritožbi zahteva potrdilo o opravljenem ZUP izpitu za ravnateljico in račun odvetniške družbe za stroške, ki so nastali z izpodbijano odločbo. IP ugotavlja, da to niso bili zahtevani dokumenti, o katerih je odločil organ z izpodbijano odločbo. V skladu s 133. členom ZUP lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek, ne more pa tega narediti s pritožbo, zato tudi ni predmet pritožbenega postopka. ….

(38) Na podlagi navedenega je IP odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(39) Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(40) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločitev ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).