prosilec - Onkološki inštitut Ljubljana
+ -Številka: 090-105/2025
Kategorije: Ali dokument obstaja, Poslovna skrivnost
POVZETEK:
Organ je delno zavrnil dostop do dokumentov iz postopka javnega naročila. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, glede katerih konkretnih dokumentov je bil dostop delno ali v celoti zavrnjen. Nadalje je IP ugotovil, da tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca delno zavrnil, obrazložitev pa je ostala zgolj na deklaratorni ravni. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se primarno konkretno opredeliti do dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil in se jasno opredeliti tudi do vprašanja, s katerimi dokumenti razpolaga oziroma zakaj ne. Organ mora v ponovljenem postopku ugotavljati povezavo zahtevanih podatkov z naborom podatkov, ki morajo biti javni, ne samo zaradi 35. člena ZJN-3, temveč tudi na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
ODLOČBA:
Številka: 090-105/2025/2
Datum: 24. 4. 2025
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 6. 3. 2025, zoper 2., 3. in 4. točko izreka odločbe Onkološkega inštituta Ljubljana, Zaloška cesta 2, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 045-0016/2024-5 z dne 12. 2. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 6. 3. 2025 se ugodi in se 2., 3. in 4. točka izreka odločbe Onkološkega inštituta Ljubljana, št. 045-0016/2024-5 z dne 12. 2. 2025, odpravijo ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
(1) Organ je dne 29. 11. 2024 prejel zahtevo prosilca za posredovanje celotne dokumentacije ponudnika … v postopku oddaje javnega naročila za nakup potrošnega medicinskega materiala za potrebe organa - Materiali za zdravstveno oskrbo rane in nego stome, z oznako JN-0052/2022/POV 56/2024 z dne 29. 4. 2024. V zvezi z dopustno ponudbo ponudnika ..., je prosilec želel dostop do vseh dobavnic in računov, ki jih je navedeni ponudnik izstavil organu v obdobju od 1. 10. 2024 do dneva prejema te zahteve, pri čemer morajo biti iz navedenih listin razvidni najmanj naziv artikla, kataloška številka artikla, naziv proizvajalca, količina, cene in serija artikla.
(2) Organ je z odločbo št. 045-0016/2024-5 z dne 12. 2. 2025 zahtevo prosilca delno zavrnil. V obrazložitvi je povzel 4. člen ZDIJZ in pojasnil, da je glede na dejstvo, da so zahtevani dokumenti označeni kot zaupni, v postopek na podlagi 44. člena ZDIJZ pozval družbo ... (v nadaljevanju stranski udeleženec). Organ je povzel odgovor stranskega udeleženca na poziv in navedel, da nima razloga, da ne bi sledil razlogom pravnega interesa, kot ga je zapisal stranski udeleženec, saj je vsebinsko opredelil poslovno skrivnost. Organ je ugotovil, da so v ponudbenem predračunu za sklop 1.5 - Prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje, podatki, ki predstavljajo izjemo od informacije javnega značaja po 2. točki 6. člena ZDIJZ, zato je podatke na predračunu, ki se nanašajo na trgovsko ime, kataloško številko proizvajalca, ident in ime proizvajalca, prekril. Ti podatki niso v ničemer vplivali na razvrstitev ponudbe, saj stranski udeleženec ni bil izbran na podlagi le-teh. Na izbiro ponudnika so vplivala druga merila, ki so razvidna iz razpisne dokumentacije. Stranskemu udeležencu bi s posredovanjem zahtevanih podatkov prosilcu nastala premoženjska škoda. Organ je povzel drugi odstavek 35. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZJN-3) in pojasnil, da zaradi navedenega ponudbeni predračun ne more biti v celoti varovan kot poslovna skrivnost, čeprav ima oznako zaupno, saj so podatki o nazivu sklopa, količini za pogodbeno obdobje (2 leti), količina in cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost javni. Organ je tako omogočil delni dostop do ponudbenega predračuna. V katalogih in prospektih, ki so označeni kot zaupni, gre za informacije, ki niso splošno znane, saj vsebujejo strokovno znanje in izkušnje, zaradi česar imajo tudi tržno vrednost, s katero ponudnik nastopa na trgu. Z razkritjem teh podatkov, bi lahko prišlo do izkrivljanja konkurence v tekočih in nadaljnjih postopkih oddaje javnih naročil stranskega udeleženca. S tem bi se kršilo tudi varstvo zaupnosti. Zahteva je v tem delu zavrnjena. Po pregledu ostale ponudbene dokumentacije je organ omogočil dostop do zahtevanih dokumentov z delnim dostopom zaradi varstva osebnih podatkov. Organ je povzel relevantne določbe ZDIJZ, ZVOP-2 in Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov in utemeljil, kateri osebni podatki so varovani v dokumentih, glede katerih je zahtevi ugodil. Dalje je organ pojasnil, da je prosilec zahteval tudi dostop do vseh dobavnic in računov, ki jih je stranski udeleženec izstavil v obdobju od 1. 10. 2024 do dneva prejema zahteve, pri čemer morajo biti iz navedenih listin razvidni najmanj naziv artikla, kataloška številka artikla, naziv proizvajalca, količina, cena in serija artikla. Organ je obstoj zahtevanih dokumentov preveril pri notranji organizacijski enoti Bolnišnična lekarna in ugotovil, da dokument z zahtevanimi informacijami ne obstaja in da z njim ne razpolaga. Organ je povzel prvi odstavek 4. člena ZDIJZ in prvi odstavek 1. člena ZDIJZ ter s sklicevanjem na prakso Upravnega sodišča in IP pojasnil, da so organi dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo oz. zbirati informacij, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, ki bi zadostili zahtevi prosilca. Na podlagi navedenega je organ odločil, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevanih računov in dobavnic. Na podlagi prvega odstavka 4. člene ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ ne gre za informacijo javnega značaja, s katero bi organ razpolagal v materializirani obliki.
(3) Dne 6. 3. 2025 je organ prejel pritožbo zoper 2., 3. in 4. točko izreka odločbe št. 045-0016/2024-5 z dne 12. 2. 2025. Prosilec odločbo izpodbija iz razloga zmotne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava ter predlaga, da se pritožbi ugodi, odločba v izpodbijanem delu odpravi in spremeni tako, da se predlagatelju nemudoma omogoči dostop do ponudbenega predračuna s podatki, ki se nanašajo na trgovsko ime, kataloško številko proizvajalca, ident in ime proizvajalca, katalogov in prospektov, pogodbe, certifikatov, slik vzorcev ter vse ostale morebitne dokumentacije, ki se nanaša na postopek oddaje javnega naročila z oznako JN-0052/2022/POV 56/2024 z dne 29. 4. 2024 oziroma na stranskega udeleženca, ter dobavnic in računov, ki jih je stranski udeleženec izstavil v obdobju od 1. 10. 2024 do prejema prosilčeve zahteve z dne 29. 11. 2024, kot vse izhaja iz zahteve, oziroma podredno, da se odločba v izpodbijanem delu odpravi ter zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Prosilec meni, da je napačno prepričanje organa, da so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Najprej je pojasnil pomen te izjeme, nato pa obširno pojasnil, da je trditveno in dokazno breme o tem, v čem je konkretna tržna vrednost zaprošenih informacij, ki naj bi, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, predstavljale poslovno skrivnost, je na organu. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe zgolj pavšalno izhaja, da naj bi imele zaprošene informacije za stranskega udeleženca tržno vrednost, njihovo razkritje pa bi pomenilo poseg v njegovo konkurenčnost in mu povzročilo premoženjsko škodo. Gre za prazno uporabo terminov, ki se sicer uporabljajo pri opredeljevanju in izkazovanju poslovnih skrivnosti. Stranski udeleženec, organ pa se v izpodbijani odločbi sklicuje na njegova stališča, je nenazadnje tudi sam navedel, da smatra, »da za vse informacije v dokazilih oz. tehnični dokumentaciji ter podrobnih podatkih o ponujenih artiklih v ponudbenem predračunu velja izjema od informacij javnega značaja...«. Kateri izmed širokega kroga podatkov, ki izhajajo iz zahteve, predstavljajo poslovno skrivnost in predvsem, v čem in zakaj je njihova tržna vrednost, pa iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Že prima facie je tako jasno, da je organ svojo odločitev o tem, da zavrne prosilčevo zahtevo, oprl na pavšalno sklicevanje na to, da informacij ne sme razkriti zgolj in samo zato, ker jih je stranski udeleženec opredelil kot poslovno skrivnost, ki mora biti varovana. Slednje pa zaradi nekonkretiziranosti ne omogoča preizkusa zatrjevane poslovne skrivnosti oziroma tržne vrednosti kot enega izmed njenih konstitutivnih elementov. Poleg tega gre poudariti, da gre v obravnavanem primeru za nakup blaga, ki ga bo organ uporabljal pri vsakodnevnem delu in bodo torej določeni podatki o tem izdelku prosto dostopni že ob vsakokratni uporabi, zato glede njih ne gre pričakovati, da bodo varovani kot poslovna skrivnost. O poslovni skrivnosti namreč govorimo takrat, ko je podatek omejen na ozek krog oseb, ki je z njim seznanjen. Splošno znan podatek, ki je dejansko dostopen v javnosti, pa že po svoji naravi ne more predstavljati poslovne skrivnosti. Že na podlagi navedenega je torej nemogoče, da bi bila odločitev o zavrnitvi dostopa do informacij javnega značaja, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, utemeljena. Podjetja s sklicevanjem na poslovno skrivnost v razmerju do države in javnosti ne morejo absolutno preprečiti dostopa do podatkov o podjetniškem delovanju in poslovnih transakcijah. Zakonodajalec je namreč z zakonom določil način izvrševanja oziroma omejil pravico do svobodne gospodarske pobude. Četudi bi iz izpodbijane odločbe izhajala ustrezna obrazložitev in utemeljitev poslovne skrivnosti, pa je organ spregledal, da so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji iz 1. točke tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, in dodal, da je IP primer, ki je smiselno enak obravnavanemu, že obravnaval (odločba IP 090-409/2024/6 z dne 28. 11. 2024). Če je sklop podatkov mogoče subsumirati pod pojem podatkov o porabi javnih sredstev, takšnih podatkov ni mogoče določiti kot poslovno skrivnost. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Novejša sodna praksa porabo javnih sredstev definira kot vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi spremembo ali pretvorbo premoženja iz ene oblike v drugo, torej ne zgolj »trošenje«, pač pa tudi vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Poleg tega podatki v zvezi s »porabo javnih sredstev« niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.[1] Pojem porabe javnih sredstev je treba namreč razlagati ob upoštevanju namena ZDIJZ, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravic fizičnih in pravnih oseb, da si pridobijo informacije javnega značaja.[2] V obravnavanem primeru se prav vsi zahtevani podatki nanašajo na razpolaganje z javnimi sredstvi - med organom in stranskim udeležencem je bil sklenjen pravni posel, ki se nanaša na sklop javnega naročila pod točko 1.5. z oznako »Prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje«. Gre namreč za podatke, ki jih je organ zahteval ob posredovanju ponudbe in predstavljajo podlago za pogodbo, ki je bila v spornem postopku javnega naročila sklenjena. Slednje velja tako za podatke na predračunu, ki se nanašajo trgovsko ime, kataloško številko proizvajalca, ident in ime proizvajalca, kot tudi na kataloge, prospekte in slike vzorcev ter certifikate in vso drugo relevantno dokumentacijo, ki se nanaša na sporni del izvedenega postopka javnega naročila. Vsi ti podatki se namreč nanašajo na sam predmet naročila (gre torej za podatke o proizvajalcu in samih izdelkih), kar pomeni, da gre za podatke o porabi javnih sredstev v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre za podatke, ki so bistvenega pomena za ugotavljanje ustreznosti kupljenega izdelka.[3] Izrecno gre poudariti, da se prav s podatki o proizvajalcu blaga lahko v javnosti pridobi informacijo o tem, kakšno blago in za kakšno ceno je organ kupil z javnimi sredstvi. Le če se javnost seznani s to informacijo, lahko preverja, ali je organ javna sredstva porabil smotrno. Na ta način pride do izraza nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki preprečuje slabo upravljanje z javnimi sredstvi.[4] Kot prosto dostopne po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pa gre izrecno opredeliti tudi vsa dokazila oziroma certifikate, ki jih je v spornem postopku javnega naročila predložil stranski udeleženec. Gre namreč za dokazila o izpolnjevanju zahtev organa kot naročnika. Javni del ponudbe tako nedvomno predstavljajo tudi podatki, na podlagi katerih naročnik ugotavlja izpolnjevanje zahtevanih pogojev. Glede na to, da gre v obravnavanem primeru za dokumentacijo izbranega ponudnika, ima javnost preko instituta dostopa do informacij javnega značaja širšo pravico preverjanja izpolnjevanja zahtev organa kot naročnika pri ponudbi stranskega udeleženca v spornem postopku javnega naročila.[5] Na podlagi navedenega je mogoče zaključiti, da so prav vsi s strani prosilca zahtevani podatki posredno povezani s pravnim poslom, ki je bil sklenjen na podlagi v tem postopku obravnavanega javnega naročila. Nanašajo se namreč na sam predmet pogodbe oziroma na izpolnjevanje pogojev za njeno sklenitev, kar pomeni da gre za podatke o porabi javnih sredstev, ki ne morejo biti opredeljeni kot poslovna skrivnost. Da je prosilec upravičen do prejema prav vseh zahtevanih informacij, torej celotne ponudbe z vso pripadajočo dokumentacijo, saj je vsa povezana s sklopom pod točko 1.5. zgoraj opredeljenega javnega naročila, ki pomeni porabo javnih sredstev, kot jo razlaga praksa pri uporabi določb ZDIJZ, pa potrjuje tudi sodba Upravnega sodišča RS v zadevi št. I U 1544/2018, ki jo je prosilec povzel. Nato je pojasnil, da ker se vsi podatki, do katerih zahteva dostop, nanašajo na postopek oddaje javnega naročila oziroma njegov sklop pod točko 1.5., ni prav nobenega razloga, da bi organ prosilcu odrekel dostop do njih, četudi bi predstavljali poslovno skrivnost. Poleg tega so v konkretnem primeru izpolnjeni tudi pogoji iz drugega odstavka 35. člena ZJN-3, ki ga je prosilec povzel in dodal, da se prav vsi zahtevani podatki nanašajo na sam predmet naročila (gre torej za podatke o proizvajalcu in samih izdelkih) oziroma izpolnjevanje zahtevanih pogojev za sklenitev pravnega posla o predmetu naročila, ki jih je organ zahteval ob posredovanju ponudbe in predstavljajo podlago za pogodbo, ki je bila v spornem postopku javnega naročila sklenjena. V konkretnem primeru tako podlago za razkritje zahtevanih podatkov predstavlja tudi drugi odstavek. Prosilec je še navedel, da je nemogoče, da organ kot subjekt, ki je s stranskim udeležencem v poslovnem (pogodbenem) razmerju, ne razpolaga z dobavnicami in računi, ki izvirajo oziroma temeljijo na pogodbi, sklenjeni po izvedenem postopku javnega naročila, ki se nanaša na sklop pod točko 1.5. z oznako »Prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje«. Glede na naravo poslovnega razmerja ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga. Na kakšen način pa jih bo (denimo na podlagi svojih podatkovnih baz) posredoval prosilcu, je v konkretnem primeru nepomembno. Četudi računi oziroma dobavnice ne bi vsebovale vseh podatkov, ki jih v zahtevi omenja prosilec, slednje ne predstavlja razloga, da se mu jih ne posreduje v obliki, ki pri organu obstaja. Povedano drugače, za ugoditev prosilčevi zahtevi po razkritju podatkov, ki se nanašajo na dobavljeno blago (dobavnice in računi s podatki o nazivu artikla, kataloški številki artikla, nazivu proizvajalca, količini, ceni in seriji artikla) ni važen sam naziv oziroma poimenovanje dokumenta, ki naj bi ga organ predložil (falsa nominatio non nocet). Jasno namreč je, razkritje katerih podatkov prosilec zahteva. Ti se mu torej lahko posredujejo bodisi zgolj z listinami, kot sta računi in dobavnice, bodisi v drugačni obliki. Kot poudarjeno je v konkretnem primeru ključno zgolj in samo dejstvo, da organ z zahtevanimi informacijami nedvomno razpolaga.
(4) Organ je pritožbo z dopisom št. 045-0016/2024-6 z dne 21. 3. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.
Pritožba je utemeljena.
(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(6) Prosilec izpodbija 2., 3. in 4. točko izreka odločbe št. 045-0016/2024-5 z dne 12. 2. 2025, in sicer iz razloga zmotne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. IP pritožbenim navedbam pritrjuje. Primarno IP ugotavlja, da se 2. točka izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, glede katerih delov ponudbenega predračuna za sklop 1.5 se dostop delno zavrne. Organ je namreč zahtevo prosilca v 2. točki izreka delno zavrnil, ne da bi konkretno navedel, na katere posamezne dele dokumenta se odločitev nanaša (organ ni navedel, kateri deli dokumenta se prekrijejo). Nadalje IP ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na 3. točko izreka odločbe, ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca v tem delu v celoti zavrnil, obrazložitev namreč ostaja zgolj na deklaratorni ravni, ker se organ glede poslovne skrivnosti le pavšalno sklicuje na navedbe stranskega udeleženca, iz katerih ni razvidno, kateri konkretni podatki iz obravnavanih dokumentov imajo tržno vrednost in zakaj oziroma kakšna je ta tržna vrednost. Takšnih pavšalnih navedb se ne da preizkusiti. Tudi 4. točke izreka izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti, ker je organ dostop do zahtevanih dobavnic in računov zavrnil s pavšalnim sklicevanjem, da z njimi ne razpolaga, nato pa je dobavnice in račune stranskega udeleženca IP posredoval ob odstopu pritožbe, ne da bi kakorkoli pojasnil, ali ti vsebujejo zahtevane informacije ali ne. Organ je torej v postopku na prvi stopnji v tem delu nepopolno ugotovil dejstva glede obstoja zahtevanih dokumentov. IP tako ugotavlja, da so razlogi za delno zavrnitev oziroma zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odloči navedeni pavšalno, splošno, zato iz nje ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do posameznih zaključkov v 2., 3. in 4. točki izreka izpodbijane odločbe.
(7) Takšen izrek in obrazložitev ne omogočata preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP 2., 3. in 4. točko izreka izpodbijane odločbe odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.
Konkretna opredelitev vseh zahtevanih informacij javnega značaja
(8) V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta navesti vsak posamični dokument, ki se nahaja v zahtevani dokumentaciji stranskega udeleženca) in se jasno opredeliti tudi do vprašanja, s katerimi dokumenti razpolaga oziroma zakaj z določenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Pojasniti bo moral, na kakšen način je ugotavljal, ali z zahtevano dokumentacijo razpolaga (npr. v katere konkretne dele zbirke oziroma evidence dokumentarnega gradiva in na podlagi katerih ključnih besed oziroma drugih oznak je organ vpogledal; katera konkretna dejstva in pri katerih konkretnih pristojnih osebah je organ preverjal, ipd.) ter kaj konkretno je pri tem ugotovil (npr. kaj je ugotovil po pregledu dokumentov, s katerimi razpolaga, kaj so glede neobstoječih dokumentov pojasnile osebe, pristojne za zahtevano dokumentacijo, ipd.). Ob tem IP še pojasnjuje, da je pojem »razpolagati z informacijo« v smislu namena zakona (2. člen ZDIJZ) treba razlagati široko. Gre za vsakršno posedovanje, hranjenje, registriranje, evidentiranje, reproduciranje, izdelovanje, proizvajanje ali predelovanje informacije s strani organa, za njega ali pri njem. IP poudarja, da nahajanje dokumenta v arhivu pri organu ali pri katerikoli notranji organizacijski enoti pomeni razpolaganje z njim. Dalje IP pojasnjuje, da morajo biti želene informacije opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. IP poudarja, da je pri opredelitvi določnosti zahteve treba izhajati iz temeljnega načela ZDIJZ, ki je v zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, ki usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi, predvsem državljani oz. občani, tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Kot izhaja tudi iz pritožbenih navedb, mora organ prosilcu dati tiste informacije, katerih vsebina je takšna, kot jo želi prejeti prosilec, ne glede na to, kako prosilec poimenuje zahtevani dokument. Ker se v skladu s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, je treba zahtevo po opredelitvi informacije javnega značaja obravnavati v duhu procesnega načela varstva pravic stranke, podrobneje določenega v 7. členu ZUP. Po tej določbi morajo organi pri postopanju in odločanju strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. V četrtem odstavku istega člena je določeno še, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Načela upravnega postopka so tako temeljno razlagalno merilo tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje navedeno je v postopku po ZDIJZ tako treba upoštevati, da organ ne more dosledno vztrajati pri absolutno določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja. V luči obravnavanega primera vse navedeno pomeni, da če zahtevane dobavnice in računi ne vsebujejo hkrati vseh podatkov, ki jih je prosilec navedel v zahtevi (npr. naziv artikla, kataloška številka artikla, naziv proizvajalca, količina, cene in serija artikla), mu je organ dolžan omogočiti dostop vsaj do tistih zahtevanih podatkov, ki jih vsebujejo.
(9) V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku te obrazložitve, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,[6] opredeliti do naslednjih vprašanj:
- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.
(10) Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.
Glede izjeme poslovne skrivnosti
(11) IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. IP najprej ugotavlja, da je organ pravilno v postopek pritegnil stranskega udeleženca. Nikakor pa ni dovolj zgolj zatrjevanje, da je stranski udeleženec predložil sklep o določitvi poslovne skrivnosti in zahtevane dokumente označil z oznako »zaupno«, saj zgolj sama pisnost oziroma označitev dokumentov za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča. Slednje lahko zadosti zgolj tretjemu pogoju, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«. Organ mora poleg tega konkretno dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da ima tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da jih izkaže. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je sicer primarno na subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje, vendar pa je vselej dolžnost organa, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo oziroma da kritično presodi navedbe stranskega udeleženca, ki morajo biti konkretne in jasne (npr. stranski udeleženec se mora konkretno opredeliti do dejanske ali potencialne škode, ki bi mu nastala z razkritjem konkretnega strokovnega znanja, izkušenj ali poslovnih informacij). Tako ne zadoščajo, denimo, zgolj pavšalne navedbe organa, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, da »bi stranskemu udeležencu s posredovanjem zahtevanih podatkov prosilcu nastala premoženjska škod«, da »organ nima razloga, da ne bi sledil razlogom pravnega interesa, kot ga je zapisal stranski udeleženec« in da »bi z razkritjem teh podatkov lahko prišlo do izkrivljanja konkurence v tekočih in nadaljnjih postopkih oddaje javnih naročil«. IP še dodaja, da mora organ poleg vsega navedenega pri presoji obstoja poslovne skrivnosti upoštevati tudi, kar je v pritožbi pravilno izpostavil tudi prosilec, da gre v obravnavanem primeru za nakup blaga, ki ga bo organ uporabljal pri vsakodnevnem delu in bodo torej določeni podatki o tem izdelku prosto dostopni že ob vsakokratni uporabi, zato glede njih ne gre pričakovati, da bodo varovani kot poslovna skrivnost.
(12) Ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Absolutno javnost podatkov tako določata 35. člen ZJN-3 in prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije. V obravnavani zadevi namreč ni sporno, da je postopek javnega naročila, na katerega se nanaša zahtevana dokumentacija, pravnomočno končan, kar pomeni, da je skladno s 35. členom ZJN-3 javna vsa dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila, če ne vsebuje poslovnih skrivnosti, tajnih in osebnih podatkov.
(13) Organ mora v ponovljenem postopku glede vseh podatkov, v zvezi s katerimi stranski udeleženec zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti ugotavljati povezavo z naborom podatkov, ki morajo biti javni, ne samo zaradi 35. člena ZJN-3, temveč na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki je z vidika javnosti še bistveno širša, kar je obširno in pravilno obrazložil že prosilec v pritožbi. Kot je IP že večkrat opozoril, se mora vsak, ki stopa v pogodbeni odnos, ki ima elemente javnega sektorja in na podlagi katerega prejme javna sredstva, zavedati, da postanejo določeni podatki, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju, javni. Res je, da se javna naročila med seboj razlikujejo, zlasti z vidika, kaj je predmet obravnave oz. predmet in cilj javnega naročila. V razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila št. JN-0052/2022-B01 z dne 19. 12. 2022 je v točki 1.18 omogočeno tudi varovanje posameznih podatkov s poslovno skrivnostjo, nikakor pa ne tistih informacij, ki so absolutno javni na podlagi 35. člena ZJN-3, kar je v razpisni dokumentaciji tudi izrecno navedeno,[7] zato je bilo to stranskemu udeležencu nedvomno znano že, ko je oddal ponudbo. Ti podatki predstavljajo podlago za porabo javnih sredstev, zato morajo biti vselej javni (z izvedbo delnega dostopa), ne glede na to, kako jih je ponudnik označil. Takšna je tudi praksa IP v primerljivih zadevah.[8] Treba se je zavedati, da se nadzor nad postopki javnega naročanja ne konča s podpisom pogodbe z izbranim ponudnikom, temveč bi lahko rekli, da se glavni nadzor z izborom šele začenja, tako z vidika delovanja organa kakor tudi samega ponudnika. Javnost ima zato pravico pridobiti podatke, ali izbrani ponudnik tudi dejansko izpolnjuje pogodbene obveznosti, za katera se porabljajo javna sredstva, v nasprotnem primeru mu namreč javna sredstva ne pripadajo oz. nastopijo okoliščine v skladu s pogodbo (npr. pogodbene kazni, škoda, ipd.). Ker slednje izhaja iz zahtevane dokumentacije (npr. podatki iz računov in dobavnic), bo moral organ to upoštevati v ponovljenem postopku.
(14) Organ mora v ponovljenem postopku v zvezi z ugotavljanjem obstoja poslovne skrivnosti opraviti tehtanje vpliva na eni strani načela transparentnosti in javnosti ter na drugi strani načela zaupnosti na obravnavano zadevo. Iz sodne prakse namreč izhaja, da je ščitenju pravice do transparentnosti postopka in pravice zaupnosti namenjena obrazložitev odločbe, v kateri mora organ navesti razloge, zaradi katerih meni, da so informacije, za dostop do katerih prosi prosilec, zaupne, oziroma, zakaj njihovo razkritje ne bo imelo vpliva na konkurenčnost izbranega ponudnika v tekočih in bodočih javnih naročilih.[9] V ponovljenem postopku mora organ opraviti navedeno tehtanje, pri čemer ne zadošča zgolj pavšalno zatrjevanje (kot npr. organ navaja v izpodbijani odločbi: »…bi lahko prišlo do izkrivljanja konkurence v tekočih in nadaljnjih postopkih oddaje javnih naročil…«), temveč mora organ konkretno navesti, katere konkretne podatke iz posameznih zahtevanih dokumentov bi bilo mogoče uporabiti za izkrivljanje konkurence in do kakšnih primerov izkrivljanja konkurence bi lahko prišlo. Ob vsem tem mora organ upoštevati, da je za določene podatke to tehtanje opravil že zakonodajalec, kot je podrobneje pojasnjeno že v prejšnjem odstavku te obrazložitve.
Glede izjeme varovanih osebnih podatkov
(15) V ponovljenem postopku je organ po uradni dolžnosti dolžan ugotavljati tudi obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri obstoju izjeme varstva osebnih podatkov mora organ v izrek odločbe izrecno navesti, kateri osebni podatki se na zahtevanih informacijah prekrijejo oz. se dostop do njih dovoli, v obrazložitvi odločbe pa navesti razloge za njihovo razkritje oziroma za zavrnitev prostega dostopa.
Delni dostop in vsebina izreka odločbe
(16) Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, ki ni presežena s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument.
(17) V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Le jasen, razumljiv in določen izrek je skladen z 213. členom ZUP, na njegovi podlagi pa je mogoča izvršljivost odločbe. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Organ mora v ponovljenem postopku v odločbi odločiti tudi o stroških postopka, kot to podrobneje določa prvi odstavek 118. člena ZUP
Sklepno
(18) IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter 2., 3. in 4. točko izreka izpodbijane odločbe organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
(19) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).
(20) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
[1] Prim. sodbo in sklep Upravnega sodišča RS III U 121/2017-33 z dne 12. 10. 2017.
[2] Prim. sodbo Upravnega sodišča RS I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020.
[3] Prim. odločbo IP št. 090-409/2024/6 z dne 28.11. 2024, tč. 21-24.
[4] Prav tam.
[5] Prav tam.
[6] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.
[7] Objavljeno na portalu javnih naročil: https://www.enarocanje.si/#/pregled-objav/466424
[8] Odločbe IP št.: 090-169/2018/39, 090-229/2018/8, 021-65/2007, 021-10/2008.
[9] Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1659/2021-33 z dne 5. 8. 2024 (27. odstavek obrazložitve).