prosilec - Onkološki inštitut
+ -Številka: 090-293/2025
Kategorije: Javna naročila, Evropsko/mednarodno pravo, Poslovna skrivnost
POVZETEK:
Prosilec je zahteval v zvezi javnim naročilom za na nakup materialov za zdravstveno oskrbo podatke o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca, katalog ter kode in trgovsko ime kupljenega blaga za izbranega ponudnika. IP je skladno s stališči, ki izhajajo iz sodb Upravnega sodišča RS in SEU, presojal, ali so ti podatki javni že na podlagi ZJN-3 in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ter je njegovo razkritje v javnem interesu po transparentnosti porabe javnih sredstev, ali pa je v večjem javnem interesu zagotavljanje konkurence na trgu. Ugotovil je, da zahtevani podatki oziroma dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj poslovne skrivnosti po ZPosS. V okoliščinah konkretnega primera ne gre za absolutno javne podatke, saj ne predstavljajo informacije oz. dokazila o izpolnjevanju pogojev in meril iz razpisne dokumentacije, niti ne predstavljajo podatkov o specifikaciji blaga v smislu določbe drugega odstavka 35. člena ZJN-3 in so le posredno povezani s porabo javnih sredstev. Ker je izbrani ponudnik uspel izkazati, da bi mu z razkritjem obravnavanih podatkov lahko nastala škoda tudi v drugih postopkih javnega naročaja, katerih predmet bi bil podoben predmetnemu javnemu naročilu, je IP presodil, da bi razkritje obravnavanih podatkov prekomerno poseglo v pravico do varstva poslovne skrivnosti in konkurenčne prednosti izbranega ponudnika in s tem kršilo varstvo zaupnosti. Zato razkritje teh podatkov v konkretnem postopku ni sorazmerno z varstvom transparentnosti in javnosti ter načelom prostega dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje navedeno je IP pritožbo zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-293/2025/4
Datum: 9. 9. 2025
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 11. 6. 2025, zoper odločbo Onkološkega inštituta Ljubljana, Zaloška cesta 2, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 045-0016/2024-5 z dne 23. 5. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca z dne 11. 6. 2025 zoper odločbo Onkološkega inštituta Ljubljana št. 045-0016/2024-5 z dne 23. 5. 2025 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
O zahtevi in izpodbijani odločbi
(1) Organ je dne 29. 11. 2024 prejel zahtevo prosilca za posredovanje celotne dokumentacije ponudnika … v postopku oddaje javnega naročila za nakup potrošnega medicinskega materiala za potrebe organa - Materiali za zdravstveno oskrbo rane in nego stome, z oznako JN-0052/2022/POV 56/2024 z dne 29. 4. 2024. V zvezi z dopustno ponudbo ponudnika ... je prosilec želel dostop do vseh dobavnic in računov, ki jih je navedeni ponudnik izstavil organu v obdobju od 1. 10. 2024 do dneva prejema te zahteve, pri čemer morajo biti iz navedenih listin razvidni najmanj naziv artikla, kataloška številka artikla, naziv proizvajalca, količina, cene in serija artikla.
(2) Organ je z odločbo št. 045-0016/2024-5 z dne 23. 5. 2025 zahtevo prosilca delno zavrnil. V obrazložitvi je organ glede 1. točke izreka navedel, da je ugotovil, da je ponudbeni predračun za sklop 1.5 ponudnika … (v nadaljevanju stranski udeleženec) z dne 20. 5. 2024 označen z oznako zaupno. Organ je po pregledu dokumenta ugotovil, da celoten dokument ne more biti označen kot zaupno, saj so vselej javni podatki v skladu z drugim odstavkom 35. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZJN-3). Zaradi navedenega ponudbeni predračun ne more biti v celoti varovan kot poslovna skrivnost, čeprav ima oznako zaupno, saj so podatki o nazivu sklopa, količini za pogodbeno obdobje (2 leti), količina in cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost javni. Organ je kot naročnik v postopku javnega naročila št. JN-0052/2022-B-POG z dne 14. 12. 2022 v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila v točki 1.14.2. Merilo za 2. fazo postopka na strani 6 in 7 določil, da bo edino merilo za izbor ponudnika ekonomsko najugodnejša ponudba – cena: najnižja skupna vrednost v EUR z DDV za posamezen sklop. Kot dodatno merilo v 2. fazi je določil, da bo po analizi ponudb v primeru, da bosta ostali dve dopustni ponudbi z enako vrednostjo, naročnik med njima izbral ponudbo z javnim žrebom. Po presoji podatkov iz ponudbenega predračuna stranskega udeleženca z dne 20. 5. 2024 je organ zaključil, da informacije o trgovskem imenu, kataloški številki proizvajalca, ident in proizvajalcu niso bili upoštevani kot merilo za izbor ponudbe stranskega udeleženca, in da so za izbor zadoščali podatki o vrsti opreme za sklop 1.5 - prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje, in sicer: sklop 1_5_1: obliž 8 x 11cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1/+3 cm, sklop 1_5_2: obliž 10 x 12 cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1 cm /+3 cm in sklop 1_5_3: obliž 10 x 15 cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1/+3 cm. Glede na edino merilo v javnem naročilu – najnižja skupna cena v EUR z DDV za posamezen sklop je izbrani ponudnik (stranski udeleženec), za omenjene sklope ponudil najnižjo ceno. Po presoji organa so podatki o trgovskem imenu, kataloški številki proizvajalca, ident in imenu proizvajalca v konkretnem javnem naročilu le posredno povezani s porabo javnih sredstev. Z razkritjem teh podatkov bi konkurenčni ponudniku lahko neposredno kopirali ponudbo stranskega udeleženca, vključno z istimi izdelki in proizvajalci, kar bi dejansko pomenilo izenačenje konkurenčnih pogojev brez vloženega truda v izbor, testiranje in pogajanje z dobavitelji. Ekskluzivnost distribucijskih dogovorov za posamezne izdelke, ki jih ima stranski udeleženec, mu omogoča konkurenčno prednost na trgu in njihovo razkritje bi ogrozilo obstoječa komercialna razmerja. Selektivnost portfelja stranskega udeleženca pa pomeni določeno poslovno vrednost in njegovo prednost na trgu. Po presoji organa je varovanje javnega interesa po transparentnosti postopkov javnega naročila v tem primeru zadoščeno s posredovanjem podatkov o posamezni vrsti obliža, ki jo je naročnik kupil na podlagi konkretnega javnega naročila. Zato v tem primeru interes javnosti za seznanitev s podatkom o trgovskem imenu, kataloški številki proizvajalca, ident in proizvajalcu ne prevlada nad interesom stranskega udeleženca, da teh podatkov ne razkrije, oziroma, da jih varuje kot svojo poslovno skrivnost. Ti podatki namreč v ničemer niso vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru merila, prav tako, na podlagi teh podatkov naročnik ni izvedel izbire stranskega udeleženca, pač pa na podlagi najnižje skupne vrednosti v EUR z DDV za posamezen sklop. Prav tako pa ti podatki ne predstavljajo specifikacije v smislu drugega odstavka 35. člena ZJN-3. Z razkritjem obravnavanih podatkov bi stranskemu udeležencu lahko nastala škoda tudi v drugih postopkih javnega naročanja, katerih predmet bi bil podoben predmetnemu javnemu naročilu. Kot je navedel stranski udeleženec, bi mu z razkritjem teh podatkov nastala konkurenčna škoda, njegovo pogajalsko izhodišče za pogajanja bi bilo oslabljeno, saj bi razkritje njegovega portfelja in specifikacij izdelkov oslabilo njegov pogajalski položaj tudi v prihodnjih postopkih z javnimi in zasebnimi naročniki, poleg tega pa bi razkritje teh podatkov lahko negativno vplivalo na percepcijo partnerjev, ki zaupajo, da se njihovi produkti ne razkrivajo brez soglasja. Razkritje podatkov o trgovskem imenu, kataloški številki proizvajalca, ident in proizvajalcu, ki jih je stranski udeleženec navedel na predračunu z dne 20. 5. 2024, ki je bil del njegove ponudbene dokumentacije, bi prekomerno poseglo v njegovo pravico varstva poslovne skrivnosti in konkurenčne prednosti in s tem kršilo varstvo zaupnosti. Zato razkritje teh podatkov v tem postopku ni sorazmerno z varstvom transparentnosti in javnosti ter prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ je te podatke prekril zaradi varovanja poslovne skrivnosti. V nadaljevanju je organ glede 2. točke izreka navedel, da so katalogi za sklop 1.5 označeni z zaupno, da vsebujejo tehnično in promocijsko dokumentacijo in da jih je stranski udeleženec opredelil kot poslovno skrivnost. Informacije, ki omogočajo identifikacijo točno določenega izdelka in proizvajalca, pomenijo konkurenčno prednost na trgu. Podatki so označeni kot zaupni iz razloga, ker jih stranski udeleženec ne objavlja javno, s poslovnimi partnerji in zaposlenimi ima sklenjene ustrezne pogodbe in notranje mehanizme (zaupnost, pogodbe o nerazkritju), stranski udeleženec se pri poslovanju dosledno ravna po načelih poslovne diskretnosti. V praksi to pomeni, da stranski udeleženec kot imetnik poslovne skrivnosti aktivno in razumno varuje te podatke. V konkretnem primeru je v ponudbeni dokumentaciji predložil sklep o zaupnosti z dne 10. 1. 2023, v katerem so navedeni podatki, ki so določeni kot poslovna skrivnost. Glede na pojasnila v zvezi z obstojem poslovne skrivnosti je organ ugotovil, da katalog vsebuje tehnične podatke in informacije (koda, trgovsko ime), ki omogočajo identifikacijo točno določenega izdelka in proizvajalca, kar za ponudnika pomeni konkurenčno prednost na trgu. Z razkritjem teh podatkov bi konkurenčni ponudniki prišli do informacij in neposrednih vpogledov v poslovni model stranskega udeleženca, v izbor izdelkov in v dobavitelje, kar bi omogočilo kopiranje ponudbe brez vložka v razvoj, s tem pa nepošteno prednost konkurentov. Poleg tega bi razkritje teh podatkov lahko negativno vplivalo na percepcijo njihovih poslovnih partnerjev, ki stranskemu udeležencu zaupajo, da se njihovi produkti ne razkrivajo brez soglasja. Katalogi niso javno objavljeni in med proizvajalcem in stranskim udeležencem velja načelo zaupanja in nerazkrivanja podatkov brez predhodnega soglasja. Stranski udeleženec je kot imetnik poslovne skrivnosti aktivno in razumno varoval tehnične podatke in informacije o produktih. Organ ocenjuje, da ima varstvo poslovne skrivnosti tudi v tem primeru prednost pred varovanjem javnega interesa transparentnosti podatkov iz javnega naročila, saj gre za podatke in specifikacije produktov, ki niso splošno znani in vsem dostopni. Stranskemu udeležencu so bile na razpolago šele po sklenitvi ustreznih pogodb o sodelovanju in nerazkrivanju – NDA. Organ je ugotovil, da so informacije v katalogu namenjene strokovnemu kadru, ki pri svojem delu uporablja te produkte. V konkretnem primeru gre za strokovno uporabo produktov, pri katerih je potrebno strokovno znanje. Rokovanje z njimi je v domeni strokovnega osebja, ki ima predhodno ustrezno strokovno znanje. V primeru, da s produkti rokuje oseba brez ustreznega strokovnega znanja, pa lahko pride do zapletov in težav. Zato te informacije niso javne in splošno dostopne, stranski udeleženec pa jih je zavaroval kot poslovno skrivnost. Z razkritjem informacij iz kataloga bi stranski udeleženec utrpel nepopravljivo poslovno škodo, saj bi konkurenca dobila vpogled v izbor izdelkov in v dobavitelje, v način uporabe teh proizvodov, kar bi ji omogočilo brez truda in raziskav pridobiti podatke o proizvodih, kar bi ji omogočilo konkurenčno prednost, brez večjih naporov in vlaganj v raziskavo produktov. S tem bi bila ogrožena tudi obstoječa komercialna razmerja, z razkritjem podatkov pa bi lahko to vplivalo tudi negativno na percepcijo poslovnih partnerjev stranskega udeleženca in v izgubo zaupanja, ker se njihovi produkti, kljub sklenjenim dogovorom o nerazkrivanju, razkrivajo brez soglasja. Na podlagi navedenega je organ zavrnil dostop do kataloga za vsebino 1.5. prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje. Z razkritjem tehničnih podatkov in informacij bi stranskemu udeležencu lahko nastala poslovna škoda, izguba zaupanja pri poslovnih partnerjih in v določenih primerih celo izgubo ekskluzivnih distribucijskih dogovorov za posamezne izdelke, s čimer bi bil lahko ogrožen njegov obstoj na trgu. V nadaljevanju je organ glede 3. točke izreka navedel, da tudi računi in dobavnice, ki jih je stranski udeleženec izstavil organu v obdobju od 1. 10. 2024 do 29. 11. 2024, vsebujejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij iz razloga varstva osebnih podatkov in poslovne skrivnosti, zaradi česar je te podatke na računih in dobavnicah prekril. Organ je pojasnil, da so varovani osebni podatki imena in priimki zaposlenih pri stranskem udeležencu, kot poslovno skrivnost pa je stranski udeleženec opredelil kodo kupljenega blaga in trgovsko ime blaga. Organ se je v tem delu skliceval na obrazložitev, ki jo je podal glede zavrnitve dostopa do podatkov iz ponudbenega predračuna.
Povzetek relevantnih pritožbenih navedb
(3) Dne 11. 6. 2025 je organ prejel pritožbo zoper odločbo št. 045-0016/2024-5 z dne 23. 5. 2025. Prosilec odločbo izpodbija iz razloga zmotne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava ter predlaga, da se pritožbi ugodi, odločba v izpodbijanem delu odpravi in spremeni tako, da se predlagatelju nemudoma omogoči dostop do ponudbenega predračuna s podatki, ki se nanašajo na trgovsko ime, kataloško številko proizvajalca, identiteto in ime proizvajalca, katalogov in prospektov, certifikatov, slik vzorcev ter vse ostale morebitne dokumentacije, ki se nanaša na postopek oddaje javnega naročila z oznako JN-0052/2022/POV 56/2024 z dne 29. 4. 2024, oziroma na stranskega udeleženca, ter dobavnic in računov, ki jih je stranski udeleženec izstavil v obdobju od 1. 10. 2024 do prejema prosilčeve zahteve z dne 29. 11. 2024, kot vse izhaja iz zahteve, oziroma podredno, da se odločba v izpodbijanem delu odpravi ter zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Prosilec meni, da sta odločitev organa, ki se nanaša na zavrnilne dele izreka, ter z njimi povezana obrazložitev, zmotni. Prosilec je pojasnil pomen izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, nato pa obširno pojasnil, zakaj meni, da ni izpolnjena zahteva, da je zahtevana informacija skrivnost v tem smislu, da njena celota ali natančna konfiguracija in sestava njenih komponent nista splošno znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Dalje je prosilec navedel razloge za svojo ugotovitev, da zahtevani podatki nimajo tržne vrednosti in ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti. Četudi bi iz izpodbijane odločbe izhajala ustrezna obrazložitev in utemeljitev poslovne skrivnosti, pa je organ spregledal, da so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji iz 1. točke tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, in dodal, da je IP primer, ki je smiselno enak obravnavanemu, že obravnaval (odločba IP 090-409/2024/6 z dne 28. 11. 2024). Če je sklop podatkov mogoče subsumirati pod pojem podatkov o porabi javnih sredstev, takšnih podatkov ni mogoče določiti kot poslovno skrivnost. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Novejša sodna praksa porabo javnih sredstev definira kot vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi spremembo ali pretvorbo premoženja iz ene oblike v drugo, torej ne zgolj »trošenje«, pač pa tudi vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Poleg tega podatki v zvezi s »porabo javnih sredstev« niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.[1] Pojem porabe javnih sredstev je treba namreč razlagati ob upoštevanju namena ZDIJZ, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravic fizičnih in pravnih oseb, da si pridobijo informacije javnega značaja.[2] V obravnavanem primeru se prav vsi zahtevani podatki nanašajo na razpolaganje z javnimi sredstvi - med organom in stranskim udeležencem je bil sklenjen pravni posel, ki se nanaša na sklop javnega naročila pod točko 1.5. z oznako »Prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje«. Gre namreč za podatke, ki jih je organ zahteval ob posredovanju ponudbe in predstavljajo podlago za pogodbo, ki je bila v spornem postopku javnega naročila sklenjena. Slednje velja tako za podatke na predračunu, ki se nanašajo trgovsko ime, kataloško številko proizvajalca, identiteto proizvajalca, kot tudi na kataloge, prospekte in slike vzorcev ter certifikate in vso drugo relevantno dokumentacijo, ki se nanaša na sporni del izvedenega postopka javnega naročila. Vsi ti podatki se namreč nanašajo na sam predmet naročila (gre torej za podatke o proizvajalcu in samih izdelkih), kar pomeni, da gre za podatke o porabi javnih sredstev v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre za podatke, ki so bistvenega pomena za ugotavljanje ustreznosti kupljenega izdelka.[3] Izrecno gre poudariti, da se prav s podatki o proizvajalcu blaga lahko v javnosti pridobi informacijo o tem, kakšno blago in za kakšno ceno je organ kupil z javnimi sredstvi. Le če se javnost seznani s to informacijo, lahko preverja, ali je organ javna sredstva porabil smotrno. Na ta način pride do izraza nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki preprečuje slabo upravljanje z javnimi sredstvi.[4] Kot prosto dostopne po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pa gre izrecno opredeliti tudi vsa dokazila oziroma certifikate, ki jih je v spornem postopku javnega naročila predložil stranski udeleženec. Gre namreč za dokazila o izpolnjevanju zahtev organa kot naročnika. Javni del ponudbe tako nedvomno predstavljajo tudi podatki, na podlagi katerih naročnik ugotavlja izpolnjevanje zahtevanih pogojev. Glede na to, da gre v obravnavanem primeru za dokumentacijo izbranega ponudnika, ima javnost preko instituta dostopa do informacij javnega značaja širšo pravico preverjanja izpolnjevanja zahtev organa kot naročnika pri ponudbi stranskega udeleženca v spornem postopku javnega naročila.[5] Na podlagi navedenega je mogoče zaključiti, da so prav vsi s strani prosilca zahtevani podatki posredno povezani s pravnim poslom, ki je bil sklenjen na podlagi v tem postopku obravnavanega javnega naročila. Nanašajo se namreč na sam predmet pogodbe oziroma na izpolnjevanje pogojev za njeno sklenitev, kar pomeni, da gre za podatke o porabi javnih sredstev, ki ne morejo biti opredeljeni kot poslovna skrivnost. Da je prosilec upravičen do prejema prav vseh zahtevanih informacij, torej celotne ponudbe z vso pripadajočo dokumentacijo, saj je vsa povezana s sklopom pod točko 1.5. zgoraj opredeljenega javnega naročila, ki pomeni porabo javnih sredstev, kot jo razlaga praksa pri uporabi določb ZDIJZ, pa potrjuje tudi sodba Upravnega sodišča RS v zadevi št. I U 1544/2018, ki jo je prosilec povzel. Nato je pojasnil, da ker se vsi podatki, do katerih zahteva dostop, nanašajo na postopek oddaje javnega naročila oziroma njegov sklop pod točko 1.5., ni prav nobenega razloga, da bi organ prosilcu odrekel dostop do njih, četudi bi predstavljali poslovno skrivnost. Poleg tega so v konkretnem primeru izpolnjeni tudi pogoji iz drugega odstavka 35. člena ZJN-3, ki ga je prosilec povzel in dodal, da se prav vsi zahtevani podatki nanašajo na sam predmet naročila (gre torej za podatke o proizvajalcu in samih izdelkih), oziroma izpolnjevanje zahtevanih pogojev za sklenitev pravnega posla o predmetu naročila, ki jih je organ zahteval ob posredovanju ponudbe in predstavljajo podlago za pogodbo, ki je bila v spornem postopku javnega naročila sklenjena. V konkretnem primeru tako podlago za razkritje zahtevanih podatkov predstavlja tudi drugi odstavek 35. člena ZJN-3.
(4) Organ je pritožbo z dopisom št. 045-0016/2024-8 z dne 24. 6. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.
(5) IP je na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP pritožbo posredoval stranskemu udeležencu, ki je odgovoril z dopisom št. 127/2025/D-JN-ŠU z dne 17. 7. 2025, v katerem je ponovil navedbe, ki jih je podal že pred izdajo izpodbijane odločbe in še dodal, da podatek o proizvajalcu in natančni kataloški številki blaga, ki ga ponuja, ima tržno vrednost, ker razkriva ključne elemente njegove konkurenčne ponudbe. Ti podatki neposredno razkrivajo, s katerim dobaviteljem sodeluje, kakšni so njegovi viri nabave in katere tehnične rešitve izbira. Na podlagi teh podatkov lahko konkurenca zlahka izsledi identične ali enakovredne proizvode, se neposredno poveže z njegovim dobaviteljem, pridobi ugodnejše pogoje in s tem poseže v konkurenčni položaj stranskega udeleženca. Hkrati lahko z razkritjem točnih kataloških številk in proizvajalca konkurenca pridobi vpogled v njegove nabavne pogoje in okvirne cene, kar ji omogoča, da oblikuje agresivnejše cene in ciljno zniža svojo ponudbo, kar bi lahko neposredno povzročilo škodo njegovi poslovni uspešnosti. Prav tako razkritje teh podatkov lahko vodi v posredne pritiske na dobavitelje, preusmerjanje dobavnih poti in izgubo zaupnih pogojev sodelovanja. Podatek o proizvajalcu in kataloški številki presega zgolj tehnično specifikacijo, saj predstavlja rezultat njegovih vlaganj v iskanje ustreznih dobaviteljev, optimizacijo nabave in razvoj tržne ponudbe. Razkritje ni nujno za presojo tehnične ustreznosti ponujenega blaga, saj naročnik že lahko preveri skladnost s tehničnimi zahtevami na podlagi opisa, certifikatov in drugih dokazil, ne da bi bile javno dostopne točne komercialne oznake. Razkritje bi torej neupravičeno poseglo v njegovo poslovno skrivnost in ogrozilo njegov konkurenčni položaj na trgu.
Pritožba ni utemeljena.
(6) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
(7) Prosilec odločbo izpodbija v zavrnilnem delu in vztraja, da mu organ posreduje naslednje podatke oziroma dokumente (v nadaljevanju zahtevane informacije):
- podatke o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca v ponudbenem predračunu stranskega udeleženca, do katerih je organ dostop zavrnil v 1. točki izreka izpodbijane odločbe;
- kataloge in prospekte, do katerih je organ dostop zavrnil v 2. točki izreka izpodbijane odločbe;
- kode in trgovsko ime kupljenega blaga, ki se nanaša na sklop 1.5., v zahtevanih dobavnicah in računih, do katerih je organ dostop zavrnil v 3. točki izreka izpodbijane odločbe.
(8) IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je obravnavani postopek javnega naročila pravnomočno končan in da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ ter da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki. Sporno v obravnavanem primeru pa je, ali so v prejšnjem odstavku navedeni podatki oziroma dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja. Organ prve stopnje je dostop do njih zavrnil iz razloga varstva poslovne skrivnosti, zato se IP v nadaljevanju opredeljuje do vprašanja, ali je takšna odločitev utemeljena.
2. Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)
(9) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS. Ta definicijo poslovne skrivnosti določa v prvem odstavku 2. člena, ki pravi, da poslovna skrivnost zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:
- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;
- ima tržno vrednost;
- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.
Poslovna skrivnost se torej določa po objektivnem merilu, kar pomeni, da morajo biti za opredelitev poslovne skrivnosti kumulativno izpolnjene vse zgoraj navedene zahteve.
(10) Že iz narave stvari izhaja, da določeni podatki o blagu, na katerega se nanaša ponudba, ki jo je stranski udeleženec oddal v obravnavanem postopku javnega naročanja, predstavljajo poslovne informacije. Iz podatkov o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca, iz kataloga ter iz kode blaga izhaja poslovni model stranskega udeleženca, saj je na podlagi teh podatkov mogoče ugotoviti izbor izdelkov in dobaviteljev. Te vrste informacij so za stranskega udeleženca bistvenega pomena pri potegovanju za konkurenčno prednost na trgu, zato je vsebina v konkretnem primeru obravnavanega dela ponudbe stranskega udeleženca nedvomno skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. IP pritrjuje navedbam stranskega udeleženca, da pri oblikovanju ponudbe uporablja lastne vire, znanja, raziskave trga in poslovna razmerja s proizvajalci, da pridobi specifične kombinacije proizvodov in njihovo ponudbeno strukturo (vključno s kataloškimi številkami in trgovskimi imeni). Čeprav so posamezne zahtevane informacije morda dostopne proizvajalcem ali njihovim distributerjem, pa tudi strokovnemu kadru, ki pri organu uporablja obravnavano blago, ni javno znano, katere točno izdelke posamezen ponudnik trži, pod kakšnimi pogoji in v kakšnem obsegu. Kombinacija teh podatkov omogoča vpogled v poslovno strategijo stranskega udeleženca, ki pa zagotovo ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Pri tem IP pripominja, da obstoj blaga, na katerega se nanašajo zahtevane informacije, sam po sebi ni poslovna skrivnost, zato so vse pritožbene navedbe, s katerimi prosilec utemeljuje, da dejstvo, da na trgu obstaja takšno blago, ne more biti skrito in težko dosegljivo, niso pravno relevantne za ta pritožbeni postopek.
(11) Ker je torej narava predmeta obravnavanega javnega naročila takšna, da so določeni podatki o blagu lahko poslovna skrivnost, je tudi organ že v razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila št. JN-0052/2022-B01 z dne 19. 12. 2022, v točki 1.18, omogočil, da ponudniki posamezne podatke označijo s poslovno skrivnostjo. Tako je stranski udeleženec ponudbeni dokumentaciji z dne 22. 5. 2025 priložil Sklep o varovanju poslovne skrivnosti z dne 10. 1. 2023, v katerem je navedel, da se za njegovo poslovno skrivnost štejejo vsi podatki, ki so s sklepom označeni kot poslovna skrivnost in tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedel nepooblaščena oseba. Poleg tega je stranski udeleženec primeroma naštel, katere podatke šteje za poslovno skrivnost (npr. vse podatke o poslovnih partnerjih, tehnične podatke o artiklih, ki jih proizvaja ali trži, …). Ponudbeni predračun in katalog pa je stranski udeleženec tudi označil z oznako »zaupno«. IP še pripominja, da katalog, na katerega se med drugim nanaša obravnavana pritožba, v takšni obliki, kot je bil predložen ponudbi, ni nikjer javno objavljen. Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je na podlagi zahtevanih informacij mogoče ugotoviti, kakšna je poslovna strategija stranskega udeleženca (katere točno izdelke trži, pod kakšnimi pogoji in v kakšnem obsegu,…), ki pa zagotovo ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij.
(12) IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali imajo zahtevane informacije tržno vrednost. V 14. recitalu Direktive (EU) 2016/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2016 o varstvu nerazkritega strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij (poslovnih skrivnosti) pred njihovo protipravno pridobitvijo, uporabo in razkritjem (v nadaljevanju Direktiva 2016/943), iz katere je zakonodajalec prenesel definicijo poslovne skrivnosti v ZPosS, je navedeno, da bi bilo treba šteti, da imajo strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost na primer takrat, kadar je verjetno, da njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škoduje interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor, s tem da škoduje znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti. V skladu s slovensko sodno prakso je dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje, torej v konkretnem primeru na stranskem udeležencu, kar pravilno navaja tudi prosilec v pritožbi.[6] Stranski udeleženec je navedel, da informacije, ki omogočajo identifikacijo točno določenega izdelka in proizvajalca, za stranskega udeleženca pomenijo konkurenčno prednost na trgu. Z razkritjem teh podatkov bi konkurenčni ponudniki lahko neposredno kopirali ponudbo stranskega udeleženca, vključno z istimi izdelki in istimi proizvajalci, kar pomeni nepošteno izenačenje konkurenčnih pogojev brez vloženega truda v izbor, testiranja in pogajanja z dobavitelji. Gre za poslovno vrednost, ki izhaja iz ekskluzivnosti in selektivnosti portfelja stranskega udeleženca. Tržno vrednost zahtevanih informacij je stranski udeleženec podrobneje utemeljil še v odgovoru na pritožbo št. 127/2025/D-JN-ŠU z dne 17. 7. 2025, ki je povzet v 5. odstavku obrazložitve te odločbe. Stranski udeleženec je obstoj tržne vrednosti dodatno podkrepil s podrobnim pojasnilom, kakšna škoda bi mu nastala zaradi razkritja obravnavanih podatkov. In sicer bi poleg konkurenčne škode utrpel še izgubo ekskluzivnosti (v določenih primerih ima stranski udeleženec ekskluzivne distribucijske dogovore za posamezne izdelke, ki pa bi z razkritjem lahko postali predmet posrednih in obvodnih poslovanj drugih ponudnikov, kar ogroža obstoječa komercialna razmerja), pogajalsko oslabitev (razkritje portfelja in specifikacij izdelkov oslabi pogajalski položaj stranskega udeleženca v prihodnjih postopkih z javnimi in zasebnimi naročniki), reputacijsko škodo (če bi obravnavani podatki postali javni, bi to lahko negativno vplivalo na percepcijo partnerjev, ki zaupajo, da se njihovi produkti ne razkrivajo brez soglasja). Po oceni IP je stranski udeleženec z vsemi svojimi navedbami izkazal, da je v konkretnem primeru izpolnjena tudi zahteva, da bi razkritje zahtevanih informacij škodovalo njegovim poslovnim in finančnim interesom ter konkurenčni sposobnosti, kar pomeni, da ima ta dokumentacija tržno vrednost.
(13) Prosilec s sklicevanjem na sodno prakso SEU navaja, da organi tržno vrednost podeljujejo informacijam, ki pomenijo bodisi stvaritev v smislu intelektualne lastnine, bodisi neko idejno rešitev oziroma zamisel, ki je produkt vloženega napora ponudnika in predstavlja sinergijo vseh elementov, ki jo sestavljajo. Povsem pravno neutemeljene so nadaljnje ugotovitve prosilca, da zahtevane informacije glede na navedeno prakso SEU nimajo tržne vrednosti. Kot je IP pojasnil že v predhodnih odstavkih te obrazložitve, so zahtevane informacije rezultat vlaganj stranskega udeleženca v iskanje ustreznih dobaviteljev, optimizacije nabave in razvoja tržne ponudbe. Po mnenju IP zahtevane informacije zato predstavljajo idejno rešitev, ki je produkt vloženega napora oziroma vlaganj stranskega udeleženca in predstavlja sinergijo vseh elementov. To pa pomeni, da imajo tržno vrednost.
(14) Skladno z drugim odstavkom 2. člena ZPosS zainteresirani subjekt z označitvijo poslovne skrivnosti v pisni obliki in s seznanitvijo o tem oseb, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, izpolni zahtevo iz tretje alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS. Izpolnitev te alineje se torej določa po subjektivnem merilu, zato pri razlagi navedene določbe lahko (delno) izhajamo iz pravne teorije in prakse, ki se je oblikovala v zvezi s tem merilom po prejšnji zakonski ureditvi poslovne skrivnosti. Upoštevaje razlago z argumentum a simili ad simile torej označitev poslovne skrivnosti zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost in kakšni so postopki za njeno varstvo, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku) ali posamično (npr. s sklepom). Odredba mora biti pisna in z njo je treba seznaniti osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo z informacijo, ki je poslovna skrivnost. Ob navedenih kriterijih je relevantno še, da odredba ne more veljati za nazaj, kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tiste informacije, ki so bile kot take določene že v času, ko je odredba veljala. V konkretnem primeru je stranski udeleženec ponudbeni dokumentaciji z dne 22. 5. 2025 priložil Sklep o varovanju poslovne skrivnosti z dne 10. 1. 2023, torej sklep, ki ga je sprejel že pred oddajo obravnavane ponudbe in ga organu posredoval hkrati z oddano ponudbo. V sklepu je navedel, katere podatke šteje za poslovno skrivnost. IP je ugotovil, da navedeni sklep predstavlja pisno ter izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost in kako jih je organ dolžan varovati, stranski udeleženec pa je sklep tudi pravočasno predložil organu (tj. hkrati s tem, ko mu je poslal obravnavano ponudbo). Poleg tega je stranski udeleženec ponudbeni predračun in katalog označil z oznako »zaupno«. Vse navedeno pomeni, da je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da obravnavane podatke in dokumente ohrani kot skrivnost, s čimer je izpolnil tudi zahtevo iz tretje alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS.
(15) Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da so glede podatkov v ponudbi stranskega udeleženca izpolnjene vse zahteve, ki za opredelitev poslovne skrivnosti izhajajo iz ZPosS, kar pomeni, da je glede teh dokumentov podana izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. Ali gre za absolutno javne podatke?
(16) IP je izpodbijano odločbo preskusil še iz vidika, ali obravnavani podatki oziroma dokumenti vsebujejo informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. V zvezi z navedenim IP izpostavlja dejstvo, da so predmet pritožbenega postopka dokumenti, vezani na postopek javnega naročanja, zato je bilo primarno treba ugotoviti, ali so zahtevani podatki javni že na podlagi določb ZJN-3. Temeljna načela (3. do 8. člen) tega zakona zagotavljajo javnost javnih naročil, tako splošni, kot tudi posebnim javnostim (npr. na javnem razpisu neuspelim ponudnikom), nadzor nad pravilnostjo dela javnega sektorja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Postopki javnih naročil morajo biti pregledni (transparentni), s tem pa je povezana tudi zahteva po javnosti. Ponudniki in naročniki se morajo torej že na podlagi samega zakona zavedati, da ne morejo pričakovati popolnega varstva poslovne skrivnosti v dokumentih, ki so bili pridobljeni oziroma so nastali na podlagi postopka javnega naročila. ZJN-3 torej zaradi načela transparentnosti izrecno določa javnost nekaterih dokumentov, zato izjema poslovne skrivnosti zanje, ob upoštevanju tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ne pride v poštev. V skladu z drugim odstavkom 35. člena ZJN-3 so vselej javni naslednji podatki: specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril. Poleg tega IP poudarja, da gre v konkretnem primeru za izbranega ponudnika, zato je treba upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se, ne glede na izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, dostop do zahtevane informacije dovoli tudi, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. V tej določbi ZDIJZ se odraža nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki preprečuje slabo upravljanje javnega sektorja z javnimi sredstvi. Navedenega pa se mora zavedati tudi vsak izbran ponudnik na javnem naročilu. Ob vstopu v poslovno razmerje z organom javnega sektorja je namreč njegova svoboda pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju javnega sektorja, zlasti pri porabi javnih sredstev, ko se troši denar davkoplačevalcev.
(17) Iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča RS[7] izhaja, da v postopkih, ko so po ZDIJZ zahtevane informacije iz pravnomočno zaključenih postopkov javnih naročil, prihaja do konkurence med različnimi načeli in pravili ZJN-3 in ZDIJZ. Tako si stojijo nasproti načelo transparentnosti in javnosti (6. člen ZJN-3), načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ) in pravilo absolutno javne informacije (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se podrobno sklicuje tudi prosilec v pritožbi) na eni strani, ter načelo zaupnosti (35. člena ZJN-3) in pravilo, da mora izvajanje javnega naročanja temeljiti tudi na načelu zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja in enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti (prvi odstavek 3. člena ZJN-3) na drugi strani. Čeprav je načelo transparentnosti eno temeljnih načel javnega naročanja,[8] je to delno omejeno zaradi varovanja interesov ponudnikov ter spoštovanja načel zagotovitve konkurence med ponudniki in enakopravne obravnave ponudnikov.[9] Tako so kljub temu, da je bil v obravnavni zadevi zahtevan dostop do informacij javnega značaja na podlagi določb ZDIJZ, za odločitev v tej zadevi relevantne tudi določbe ZJN-3. S tem zakonom pa je bila v nacionalni pravni red prenesena Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (v nadaljevanju Direktiva 2014/24/EU). Namen prava EU na področju javnih naročil je namreč predvsem zagotoviti obstoj neizkrivljene konkurence. V skladu s 3. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (Uradni list Evropske unije, št. C 326/2012) sodi področje določitev pravil o konkurenci, potrebnih za delovanje notranjega trga (b) med področja z izključno pristojnostjo EU. V pristojnosti nacionalnih sodišč pa je ustrezna razlaga nacionalnih pravnih norm, da se zagotovi učinkovitosti evropskega prava.[10] Pri razlagi relevantnega materialnega prava mora nacionalno sodišče upoštevati tudi sodbe SEU, ki je že večkrat tolmačilo Direktivo 2014/24/EU.[11] Za obravnavano pritožbo relevantne sodbe SEU je zato upošteval tudi IP.
(18) Iz stališč SEU[12] je razvidno, da je pomembno, da naročniki ne razkrivajo podatkov o postopkih oddaje javnih naročil, ki bi jih bilo mogoče v tekočih ali nadaljnjih postopkih oddaje uporabiti za izkrivljanje konkurence. To stališče je relevantno tudi za obravnavano zadevo, ko prosilec zahteva informacijo javnega značaja, ki izvira iz zaključenega postopka javnega naročila. Da lahko organ pri odločanju o taki zahtevi zaščiti pravice prosilca in stranskega udeleženca, na katerega se nanašajo zahtevane informacije, mora pretehtati vpliv posameznega načela ali pravila na konkretni postopek. Ščitenju pravice do transparentnega postopka in pravice do zaupnosti pa je namenjena obrazložitev odločbe, v kateri mora organ navesti razloge, zaradi katerih meni, da so informacije, za dostop do katerih prosi, zaupne, oziroma zakaj njihovo razkritje ne bo imelo vpliva na konkurenčnost izbranega ponudnika v tekočih in bodočih javnih naročilih.
(19) Upoštevaje navedeno je IP za zahtevane informacije (podatke o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca v ponudbenem predračunu stranskega udeleženca; katalog; kode in trgovsko ime kupljenega blaga, ki se nanaša na sklop 1.5., v zahtevanih dobavnicah in računih), za katere je ugotovil, da predstavljajo poslovno skrivnost stranskega udeleženca, presojal, ali so javni že na podlagi ZJN-3 (določbi drugega odstavka 35. člen ZJN- 3) in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ter je njegovo razkritje v javnem interesu po transparentnosti porabe javnih sredstev, ali pa je v večjem javnem interesu zagotavljanje konkurence na trgu ter s tega vidika presojal tudi morebitni prihodnji vpliv takega razkritja na bodoče ali še odprte postopke oddaje javnih naročil.[13]
(20) Pri presoji je IP izhajal iz naslednjih ugotovitev:
- Po pregledu obravnavane razpisne dokumentacije je IP ugotovil, da podatki o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca ter kode in trgovsko ime kupljenega blaga, posledično pa tudi obravnavani katalog, ki prav tako vsebuje tovrstne podatke, ne predstavljajo informacije oz. dokazila o izpolnjevanju pogojev in meril iz razpisne dokumentacije. V razpisni dokumentaciji je namreč natančno opredeljeno, katere »tehnične« pogoje mora izpolnjevati posamezna vrsta opreme, in sicer za sklop 1.5 - prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje; sklop 1_5_1: obliž 8 x 11cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1/+3 cm; sklop 1_5_2: obliž 10 x 12 cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1 cm /+3 cm in sklop 1_5_3: obliž 10 x 15 cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1/+3 cm. Podatki o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca ter kode in trgovsko ime kupljenega blaga niso omenjeni, zato tudi ne predstavijo dokazil za izpolnitev merila za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki je bilo sicer določeno za predmetno javno naročilo. Organ je kot naročnik v postopku javnega naročila št. JN-0052/2022-B-POG z dne 14. 12. 2022 v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila v točki 1.14.2. Merilo za 2. fazo postopka na strani 6 in 7 določil, da bo edino merilo za izbor ponudnika ekonomsko najugodnejša ponudba – cena: najnižja skupna vrednost v EUR z DDV za posamezen sklop. Zahtevane informacije, ki se nahajajo v predračunu, katalogu, računih in dobavnicah ter so predmet tega pritožbenega postopka, tako po ugotovitvah IP ne predstavljajo informacij oz. dokazil o izpolnjevanju pogojev in meril iz razpisne dokumentacije, kot to zmotno zatrjuje prosilec v pritožbi.
- Zahtevani podatki oziroma dokumenti, ki so predmet tega pritožbenega postopka, v okoliščinah konkretnega javnega razpisa ne predstavljajo podatkov o specifikaciji blaga v smislu določbe drugega odstavka 35. člena ZJN-3. V vsakem konkretnem postopku javnega naročila namreč naročnik opredeli predmet naročila na način, da sam določi specifikacijo blaga, ki ustreza njegovim potrebam. To pomeni, da je obseg informacij, ki sodijo v okvir »specifikacije ponujenega predmeta«, vselej odvisen od zahtev naročnika, ki jih ta opredeli v razpisni dokumentaciji. Posledično pa mora ponudnik v svoji ponudbi izkazati, da ponujen predmet ustreza vsem (ne zgolj določenim) zahtevam iz specifikacije, sicer je iz postopka izključen. Specifikacijo blaga je resda treba razumeti širše od »tehničnih specifikacij blaga«,[14] vendar pa IP poudarja, da zahtevane informacije (podatki o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca v ponudbenem predračunu stranskega udeleženca; katalog; kode in trgovsko ime kupljenega blaga, ki se nanaša na sklop 1.5., v zahtevanih dobavnicah in računih), ki so predmet tega pritožbenega postopka, niso bili upoštevani kot merilo za izbor ponudbe stranskega udeleženca, saj so, kot že rečeno, za izbor zadoščali podatki o vrsti opreme za sklop 1.5 - prozoren obliž z gel blazinico, ki vsebuje 2% klorheksidin, z možnostjo vpijanja tekočin, tekočine zadržuje, in sicer: sklop 1_5_1: obliž 8 x 11cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1/+3 cm, sklop 1_5_2: obliž 10 x 12 cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1 cm /+3 cm in sklop 1_5_3: obliž 10 x 15 cm, sterilno pakiranje, odstopanje -1/+3 cm. Te podatke je organ prosilcu posredoval tako v ponudbenem predračunu, kot tudi v računih in dobavnicah, kar omogoča prosilcu, da ugotavlja ustreznost s strani organa kupljenega blaga. Podatki oziroma dokumenti, ki so predmet tega pritožbenega postopka, zato, po presoji IP, niso bistvenega pomena za ugotavljanje ustreznosti kupljenega izdelka, kot to zmotno zatrjuje prosilec v pritožbi, ker v tem primeru niso v ničemer pripomogli k specifikaciji blaga, saj ne gre za t.i. generično blago, pač pa za blago »po meri« naročnika. V okoliščinah takšnega primera zato zahtevani podatki ne predstavljajo specifikacije blaga in kot taki niso javni na podlagi drugega odstavka 35. člena ZJN-3. IP poudarja, da je takšno odločitev sprejel po preučitvi obravnavane razpisne dokumentacije, torej v okoliščinah konkretnega primera. Sklicevanje prosilca na preteklo prakso IP in upravno sodno prakso za konkreten primer ni pravno relevantno, saj se primeri, ki jih navaja, delno nanašajo na dokumente iz drugih postopkov javnih naročil, v katerih so bila določena drugačna merila in pogoji, oziroma so bile za odločitev relevantne drugačne okoliščine (npr. odločbi IP št. 090-409/2024/6 z dne 28. 11. 2024 in št. 090-262/2024 z dne 19. 7. 2024), delno pa celo na zadeve, ki s postopki javnih naročil niti niso povezane in zato nikakor niso primerljive z obravnavano zadevo (npr. sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 1544/2028-51, št. IU 1125/2017-62 in št. IIIU 121/2017-33).
- Podatki oziroma dokumenti, ki so predmet tega pritožbenega postopka, se nanašajo na nakup materialov za zdravstveno oskrbo rane in nego stome za potrebe organa, kar glede na to, da je ta posredni uporabnik državnega proračuna, pomeni porabo javnih sredstev. Na podlagi dokumentov, ki vsebujejo podatke, ki so predmet tega pritožbenega postopka, je bila sklenjena pogodba, po kateri se izvaja dobava materiala s strani stranskega udeleženca in se torej porabljajo javna sredstva. Ob tem IP še poudarja, da je ugotovitev ustrezne kakovosti in posledično potreba po večji transparentnosti postopkov nakupa izdelkov, za katere se porabljajo javna sredstva, toliko bolj pomembna v primerih, ko gre za nakup medicinske opreme. Pri teh izdelkih je kakovost kupljenih izdelkov bistvenega pomena tudi za uporabnike, saj se obravnavana oprema uporablja za zdravstveno oskrbo ljudi. Po drugi strani pa je pri razkrivanju informacij iz postopkov javnih naročil, ki so povezani s porabo javnih sredstev, treba upoštevati tudi zgoraj pojasnjena načela konkurenčnosti. Kot je poudarilo SEU v sodbi v zadevi, C-927/19, UAB „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ proti UAB „Ecoservice Klaipėda“ in drugim je eden glavnih ciljev pravil EU na področju javnih naročil vzpostavljanje neizkrivljene konkurence, za doseganje tega cilja pa je pomembno, da naročniki ne razkrivajo informacij o postopku oddaje javnih naročil, katerih vsebino bi bilo v tekočih in nadaljnjih postopkih oddaje mogoče uporabiti za izkrivljanje konkurence. V zadevi C‑54/21, ANTEA POLSKA S.A. in drugi proti Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dne 17. 11. 2022 pa je SEU svoja stališča še razširilo in zapisalo, da mora naročnik, da bi spoštoval splošno načelo dobrega upravljanja in uskladil varstvo zaupnosti z zahtevami učinkovitega sodnega varstva, svojo odločitev, da nekatere podatke obravnava kot zaupne, ne le obrazložiti, ampak neizbranemu ponudniku, ki te podatke zahteva, v nevtralni obliki posredovati – kolikor je mogoče in če tako posredovanje omogoča ohranitev zaupnosti specifičnih elementov teh podatkov, glede katerih je varstvo iz tega naslova upravičeno – tudi njihovo bistveno vsebino, zlasti vsebino podatkov o odločilnih vidikih svoje odločitve in izbrane ponudbe. SEU je poudarilo, da bo moral javni naročnik ugotoviti, ali bi razkritje identitete strokovnjakov ali podizvajalcev, ki so se pri ponudniku zavezali, da bodo prispevali k izvedbi tega naročila v primeru njegove oddaje, pomenilo tveganje, da bi bil ta ponudnik, pa tudi strokovnjaki ali podizvajalci, izpostavljeni kršitvi varstva zaupnosti iz člena 21(1) Direktive 2014/24. Zato mora ta naročnik upoštevati vse upoštevne okoliščine, vključno s predmetom zadevnega javnega naročila, in interes tega ponudnika in teh strokovnjakov ali podizvajalcev, da z enakimi zavezami, o katerih se je pogajal zaupno, sodelujejo v naslednjih postopkih javnega naročanja. Razkritja informacij, posredovanih naročniku v okviru postopka javnega naročanja, ni mogoče zavrniti, če te informacije, čeprav so upoštevne za zadevni postopek javnega naročanja, nimajo nobene gospodarske vrednosti v širšem okviru dejavnosti teh gospodarskih subjektov.
- Po presoji IP so podatki oziroma dokumenti, ki so predmet tega pritožbenega postopka, le posredno povezani s porabo javnih sredstev. Zato je varovanju javnega interesa po transparentnosti podatkov iz postopkov javnega naročila v tem primeru zadoščeno s posredovanjem podatkov o vrsti materialov za zdravstveno oskrbo rane in nego stome, ki jih je naročnik kupil, na podlagi tega javnega naročila (vključno z vsemi ostalimi podatki, ki jih je organ v zvezi z obravnavanim javnim naročilom že posredoval prosilcu in niso relevantni za odločitev v tej zadevi). Zato v takšnem primeru interes javnosti za seznanitev s podatki o trgovskem imenu in kataloški številki proizvajalca ter identiteti proizvajalca, katalogom ter kodami in trgovskim imenom kupljenega blaga, ne prevlada nad interesom stranskega udeleženca, da teh podatkov ne razkrije oziroma, da jih varuje kor svojo poslovno skrivnost. Kot že pojasnjeno, ti podatki namreč niso vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril, prav tako na podlagi teh podatkov naročnik ni izvedel izbire najugodnejšega ponudnika, niti ti ne predstavljajo specifikacije v smislu drugega odstavka 35. člena ZJN-3. Po drugi strani pa imajo ti podatki gospodarsko vrednost v širšem okviru dejavnosti stranskega udeleženca, posledično pa bi z razkritjem obravnavanih podatkov stranskemu udeležencu lahko nastala škoda tudi v drugih postopkih javnega naročaja, katerih predmet bi bil podoben predmetnemu javnemu naročilu (več o tem v 10., 11., 12. in 13. odstavku te obrazložitve). Ta škoda pa bi bila, po presoji IP večja od interesa javnosti po pridobitvi zahtevanih informacij.
- IP poudarja, da na drugačen rezultat tehtanja interesov ne more vplivati sklicevanje prosilca na preteklo prakso IP. Odločba št. 090-409/2024/6 z dne 28. 11. 2024, na katero se na več mestih v pritožbi sklicuje stranski udeleženec, za obravnavani primer ni uporabna, ker, kot je že bilo pojasnjeno, je odločitev izhajala iz okoliščin konkretnega primera, torej razpisne dokumentacije in načina, kako je bila ta oblikovana v konkretnem primeru in kakšna merila je vsebovala ter seveda iz presoje sorazmernosti med posegom v pravico do konkurenčnosti stranskega udeleženca ter pravico do prostega dostopa do informacij javnega značaja v konkretni zadevi.
4. Sklepno
(21) Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da bi razkritje podatkov oziroma dokumentov, ki so predmet tega pritožbenega postopka, prekomerno poseglo v pravico do varstva poslovne skrivnosti in konkurenčne prednosti stranskega udeleženca in s tem kršilo varstvo zaupnosti. Zato razkritje teh podatkov v konkretnem postopku ni sorazmerno z varstvom transparentnosti in javnosti ter načelom prostega dostopa do informacij javnega značaja. Posledično je pritožba prosilca neutemeljena, zato jo je IP zavrnil na podlagi prvega odstavka 248.člena ZUP.
(22) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).
(23) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
[1] Prim. sodbo in sklep Upravnega sodišča RS III U 121/2017-33 z dne 12. 10. 2017.
[2] Prim. sodbo Upravnega sodišča RS I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020.
[3] Prim. odločbo IP št. 090-409/2024/6 z dne 28.11. 2024, tč. 21-24.
[4] Prav tam.
[5] Prav tam.
[6] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.
[7] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 2335/2018-70 z dne 30. 1. 2025 (50. in naslednji odstavki) in odločba IP št. 090-143/2018/24 z dne 29. 1. 2024, ki se nanašata na smiselno enako zadevo (predmet zahteve so bili podatki o proizvajalcu, nazivu ponujenega artikla in kataloški številki za izbranega ponudnika pribora za odvzem krvi).
[8] Zakon o javnem naročanju s komentarjem, Margit Čampa in ostali, Uradni list RS, Ljubljana, str. 67 omenja zadevi C-275/98 Unictron Scandinavia, 1999 in C-324/98 Teleaustria, 2000.
[9] Zakon o javnem naročanju s komentarjem, Margit Čampa in ostali, Uradni list RS, Ljubljana, str. 116.
[10] SEU je v zvezi z direktivami kot sekundarnim pravnim virom EU že večkrat sprejelo stališče, da mora nacionalno sodišče ob razlagi določb nacionalnega prava storiti vse, kar je glede na samo besedilo in namen direktive mogoče, da je rezultat v skladu s ciljem direktive .
[11] To izhaja iz načela lojalnega sodelovanja, določenega v tretjem odstavku 4. člena Pogodbe o Evropski uniji.
[12] Npr. sodbi SEU v zadevah C-450/06, Varec SA, z dne 14. 2. 2008, C-927/19, UAB »Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras« proti UAB »Ecoservice Klaipėda« in drugim ter C‑54/21, ANTEA POLSKA S.A. in drugi proti Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dne 17. 11. 2022.
[13] Obveznost izvedbe takšne presoje izhaja tudi iz upravno sodne prakse, npr. sodbi Upravnega sodišča RS št. I U 2335/2018-70 z dne 30. 1. 2025 (55. odstavek) in št. IU 1659/2021-33 z dne 5. 8. 2024 (28. odstavek).
[14] Enako Državna revizijska komisija v sklepu, št. 018-119/2017-6.