prosilec - Okrožno sodišče v Mariboru

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih sklepov in sodb na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je po preučitvi celotne zadeve zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Povedano drugače, ugotovil je, da zloraba pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ v obravnavanem primeru ni podana. Glede na utemeljitev organa pa je IP zadevo presojal še z vidika obstoja informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da zahtevana zbirka sodb in sklepov pri organu ne obstaja, ker PUND ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi opredelil oziroma postavil prosilec. Da bi organ zadostil kriterijem zahteve, bi namreč moral fizično odpreti vse spise (od leta 1999 naprej), ki se vodijo oziroma so se vodili pred sodiščem in so vpisani v PUND oziroma vpisnik Pg pod tip »odškodninski spor«, pregledati in analizirati njihovo vsebino in iz tega vsebinsko zaključiti, kateri dokumenti sodijo v zahtevano zbirko sodb in sklepov. Tega pa organ v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna analiza oziroma vsebinska presoja dokumentov, na način, kot bi bila potrebna v obravnavanem primeru, po presoji IP predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-127/2022/4

Datum: 6. 5. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo Okrožnega sodišča v Mariboru, Sodna ulica 14, 2000 Maribor (v nadaljevanju: organ), št. Su 83/2022-8 z dne 18. 3. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilca zoper odločbo Okrožnega sodišča v Mariboru, št. Su 83/2022 z dne 18. 3. 2022, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je od organa zahteval, da mu na podlagi 5. in 12. člena ZDIJZ, posreduje sodbe in sklepe sodišča na območju Republike Slovenije, izdane v postopkih uveljavljanja povrnitve škode zaradi kršitev konkurenčnega prava, ki v skladu s 4. členom ZDIJZ predstavljajo informacije javnega značaja, in sicer:

• vse sodbe organa, ki je odločal o odškodninskih zahtevkih v postopkih zaradi kršitev konkurenčnega prava, začetih na podlagi 44. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju: ZPOmK)[1], ki je veljal od leta 1999 do 2008, ko je bil sprejet novi zakon (ZPOmK-1)[2];
• vse sodbe oziroma sklepe višjih sodišč in Vrhovnega sodišča, izdane na podlagi uporabljenih pravnih sredstev v postopkih iz prejšnje točke;
• vse sodbe organa, ki je odločal o odškodninskih zahtevkih v postopkih zaradi kršitev konkurenčnega prava, začetih na podlagi 62. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1), ki velja z določenimi spremembami in dopolnitvami od leta 2008 dalje;
• vse sodbe oziroma sklepe višjih sodišč in Vrhovnega sodišča, izdane na podlagi uporabljenih pravnih sredstev v postopkih iz prejšnje točke.

Navedel je tudi razloge, zaradi katerih potrebuje zahtevane podatke.

Organ je z odločbo št. Su 83/2022 z dne 18. 3. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi je povzel določbi 4. in 1. člena ZDIJZ ter dodal, da med državne organe spadajo tudi organi pravosodja, kot so sodišča, katerim ZDIJZ ne daje posebnega statusa, zato so tudi dokumenti, s katerimi sodišče razpolaga, informacija javnega značaja. Nadalje je navedel, da želi prosilec pridobiti sodbe, s katerimi je organ odločal o povrnitvi škode zaradi kršitev konkurenčnega prava, vendar je iskanje po elektronskem vpisniku gospodarskih sporov (Pg vpisniki) mogoče le po vrsti oziroma tipu spora, ki so v vpisniku našteti, in če določenega tipa spora ni, se označi »ostalo«. Odškodninskih zahtevkov na podlagi ZPOmK, kar želi prosilec, ni posebej označenih, so pa »odškodninski zahtevki«, in če bi organ želel ugodil prosilcu, bi moral najprej poiskati vse Pg zadeve z »odškodninskimi zahtevki«, nato pridobiti spise, v katerih se nahajajo, od leta 1999 naprej, ter vsak spis ročno pregledati, da bi ugotovil, ali je pravna podlaga odškodninskega zahtevka kršitev konkurenčnega prava po ZPOmK. S tem bi bil prekomerno »zasipan« z delom. Ob tem pa je dodal, da zadev z odškodninskimi zahtevki zaradi kršitev konkurenčnega prava ni veliko,  vodja oddelka se ni spomnil nobene, pa je vsa leta reševal tudi gospodarske spore. V nadaljevanju je izpostavil še določbo prvega in petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Na koncu obrazložitve je organ navedel, da prosilec zahteva dostop do sodnih odločb, za katere je vprašanje, ali pri organu sploh obstajajo, in da bi organ to okoliščino preveril, bi moral ročno pregledovati ogromno število sodnih spisov od leta 1999 naprej, kar bi terjajo veliko časa, napora in angažiranosti sodnega osebja. S takšnim postopanjem bi bilo nedvomno okrnjena primarnost dolžnost organa, to je sojenje. Vsebinska obravnava zahteve bi namreč prekomerno obremenila delo sodišča in le-to zaradi tega ne bi moglo ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih, ki jih vodi. Upoštevaje navedene okoliščine, torej obseg zadeve, kadrovske in tehnične zmožnosti sodišča ter predvsem varovanje pravic tretjih oseb (ki so kot stranke udeležene sodnih postopkov), je organ zaključil, da gre v obravnavanem primeru za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo. Uvodoma je navedel, da organ pravilno povzame ZDIJZ v dejstvu, da ta ne določa obveznosti organov, da zbirajo dokumente oziroma podatke. Te aktivnosti pa tudi niso bile predmet zahteve. Sodbe in sklepi, ki so predmet zahteve, namreč že obstajajo. Dejstvo, da ima organ spise pod vpisnikom Pg organizirane na način, da na zahtevo z opisano dikcijo ne morejo odgovoriti, ne more iti v škodo prosilca. Namen ZDIJZ, kot izhaja iz njegovega 2. člena, je »zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov«. Prav pri sodbah in sklepih, ki so predmet zahteve, je transparentnost še toliko bolj pomembna. ZPOmK-1 (ter ZPOmK pred njim) namreč določata, da se škoda v postopku zasebne uveljavitve odškodninske odgovornosti določa na podlagi splošnih pravil obligacijskega prava, pri čemer pa ima sodnik tudi diskrecijsko pravico. Način določanja višine škode pri teh zadevah torej izhaja primarno iz sodne prakse prvostopenjskih sodišč, ki pa drugače kot z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja ni dostopna. Stališče, da morajo te sodbe posredovati sodišča prve stopnje, je razvidno tudi iz odgovora Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovno sodišče), št. Su 1275/2021 z dne 4. 10. 2021, na zahtevo za dostop in uporabo informacij javnega značaja, ki jim je bila posredovana 24. 9. 2021 in predstavlja prilogo tej pritožbi. Iz odgovora namreč izhaja, da niti oddelek za spremljanje sodne prakse na Vrhovnem sodišču ne razpolaga z odločbami sodišč prve stopnje, tako je dejansko edini način za njihovo pridobitev ta zahteva za dostop do informacij javnega značaja. Po njegovih navedbah organ nikoli ni bil zaprošen, da pridobiva ali zbira sodbe in sklepe. Organ je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZPOmK-1 že sedaj obvezan, da Agencijo Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju: AVK) obvesti o vsakem postopku, povezanem z uporabo 6. ali 9. člena ZPOmK-1. Prav tako je organ z drugim odstavkom istega člena obvezan, da AVK pošlje kopijo odločbe o uporabi navedenih členov. Prav vsaka izmed zahtevanih sodb in sklepov pa je mogla uporabiti navedena člena. Po mnenju prosilca je edino logično, da organ (kolikor seveda spoštuje navedeni določbi ZPOmK-1) že sedaj razpolaga s seznamom teh sodb in sklepov, potencialno pa tudi s skeni teh sodb in sklepov. V zvezi z navedbami organa glede petega odstavka 5. člena ZDIJZ pa je prosilec navedel, da organ ne trdi, da prosilec z zahtevo svojo pravico do dostopa zlorablja. Sodišče niti ne zatrjuje, da je očitno, da je zahteva šikanoznega značaja. Obe trditvi bi bili namreč brez podlage, saj je že iz zahteve jasno, zakaj prosilec potrebuje zahtevane dokumente. Sklicevanje na peti odstavek 5. člena ZDIJZ tako po njegovem mnenju izkazuje slabo vero s strani organa, ki je kot razlog za zavrnitev izbral izjemo, ki za svojo uporabo potrebuje slabo vero s strani prosilca, ki pa je organ ni izkazal.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. Su 266/2022 – 6 z dne 12. 4. 2022, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo prosilca in izpodbijano odločbo.

Organ je naknadno, na poziv IP št. 090-127/2022/2 z dne 15. 4. 2022, posredoval zaslonske slike (print screen) za obdobje 1. 1. 1999 – 31. 12. 2008 za naslednje tipe zahtevkov, in sicer »odškodninski spor«, »varstvo konkurence«, »konkurenčni spor«, »druge oblike omejevanja konkurence« ter »odškodninski spori od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2021. Ob tem je pojasnil, da ima vpisnik Pg zadev iskalnik po »Tipu zahtevka« in v njem ni mogoče iskati želenih zadev z uporabo drugih (ključnih) besed kot npr. »odškodninski zahtevek/-ki«, »ZPOmK«, »kršitev konkurenčnega prava«, »44. člen ZPOmK«, »62. člen ZPOmK«, … Tipi zahtevka po iskalniku so namreč npr. avtorski spori, menični spori, gradbeni spori, najemna razmerja, … Od tistih, ki bi prišli v poštev v obravnavanem primeru, bi tako bili »odškodninski spor«, »varstvo konkurence« (staro), »konkurenčni spori« (staro), »nelojalna konkurenca« in »druge oblike omejevanja konkurence«. Vse zadeve, ki so imele zahtevke za plačilo odškodnine, so se namreč ne glede na pravno podlago za odškodnino vpisovale pod »odškodninski spori«, teh pa je bilo v obdobju 1. 1. 1999 do 31. 12. 2008 5009, v obdobju 1. 1. 2009 do 31. 12. 2021 pa 854. Gre večinoma za arhivirane spise, ki bi jih bilo treba pregledati, pri čemer se vodja Oddelka za gospodarsko sodstvo ne spomni, da bi kdaj sam obravnaval odškodninski zahtevek po ZPOmK ali ZPOmK-1, in če so bili, jih je bilo izredno malo.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti. IP nadalje ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ.

Ker je organ prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil na podlagi določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se IP najprej opredeljuje do morebitne zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

Splošno o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona)[3], izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe pa je predlagatelj navedel tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Navedel je tudi, da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[4], ustavnosodne presoje[5] in sodne prakse Vrhovnega sodišča[6].

Ker se je IP do teoretičnega vidika zlorabe pravice v svojih odločbah že večkrat opredelil, ko je presojal odločitve organov oziroma zavezancev (npr. odločbe IP št. 090-21/2015, št. 090-157/2015, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-55/2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6), pravne teorije o pojmu zlorabe pravice na tem mestu ne navaja ponovno.

Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice dostopa institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

Predmet presoje IP je torej zahteva prosilca, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo.

Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, je pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba upoštevati kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, npr.:

• ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[7];
• pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[8];
• vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[9];
• zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[10];
• vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[11];
• z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[12];
• zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[13];
• za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[14].

V zvezi s konkretno zahtevo prosilca IP najprej ugotavlja, da ni mogoče govoriti o ponavljajoči se zahtevi za isto zadevo, s pavšalnimi navedbami. Organ tega sicer pri svoji odločitvi niti ni utemeljeval. Povedano drugače, tudi glede na obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec npr. že vlagal zahteve z identično ali podobno vsebino in zahtevane podatke pridobil oziroma da bi bila predmetna zahteva vsebinsko povezana z drugimi zahtevami, ki jih je isti prosilec vložil v preteklosti. V obravnavanem primeru tako ni mogoče govoriti o »funkcionalno povezanih zahtevah«, ki jih zajema določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Pojem »funkcionalno povezane zahteve« zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino.

Prav tako zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. V zvezi s tem IP najprej ugotavlja, da organ morebitnega obstoja zahtevanih dokumentov dejansko ne zanika, ampak svojo zavrnitev primarno utemeljuje na prekomernem obsegu dela, ki bi ga organ moral opraviti, da bi zahtevi prosilca ugodil. Nadalje pa IP ugotavlja še, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni, saj v delu nedvomno kažejo na porabo javnih sredstev in opravljanje sodniške funkcije. Zahtevane so namreč sodbe in sklepi sodišč, ki se nanašajo na odškodninske zahtevke v postopkih zaradi kršitev konkurenčnega prava, začetih na podlagi 44. in 62. člena ZPOmK. Zahteva, ki je povezana s porabo javnih sredstev in opravljanjem sodne funkcije, pa ima povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen.«.[15]

Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Navedbe organa v zvezi s tem so po oceni IP preveč pavšalne. Povedano drugače, v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni zadostno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve prosilca prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ namreč ni konkretno pojasnil, katere drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi, in kako bi obravnava zahteve prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ob tem pa IP dodaja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[16] Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[17] Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[18] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo torej zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge organa, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo organa v povezavi z drugimi nalogami, predvsem vpliv na pravice drugih v posameznih postopkih, ki jih vodi organ, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s taki načinom vlaganja zahtev namen organu škodovati. Kot že navedeno, tega v obravnavanem primeru, upoštevaje obrazložitev organa, po mnenju IP ni mogoče ugotoviti. Po oceni IP zahteva tudi ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. IP po vpogledu v zahtevo ugotavlja, da je konkretna in korektna ter  v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec namen ovirati delo organa.

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato zloraba pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ ni podana.

Glede na navedbe organa in posredovane dokumente pa se IP v nadaljevanju opredeljuje še do obstoja zahtevane informacije javnega značaja.

Informacija javnega značaja

Kot že navedeno, je prosilec zahteval dostop do naslednjih sodb in sklepov:

• vse sodbe organa, ki je odločal o odškodninskih zahtevkih v postopkih zaradi kršitev konkurenčnega prava, začetih na podlagi 44. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK), ki je veljal od leta 1999 do 2008, ko je bil sprejet novi zakon (ZPOmK-1);
• vse sodbe oziroma sklepe višjih sodišč in Vrhovnega sodišča, izdane na podlagi uporabljenih pravnih sredstev v postopkih iz prejšnje točke;
• vse sodbe organa, ki je odločal o odškodninskih zahtevkih v postopkih zaradi kršitev konkurenčnega prava, začetih na podlagi 62. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1), ki velja z določenimi spremembami in dopolnitvami od leta 2008 dalje;
• vse sodbe oziroma sklepe višjih sodišč in Vrhovnega sodišča, izdane na podlagi uporabljenih pravnih sredstev v postopkih iz prejšnje točke.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil tudi iz razloga, ker elektronski vpisnik gospodarskih sporov (Pg vpisnik) ne omogoča iskanja oziroma izpisa po kriterijih, ki jih v zahtevi navaja prosilec, kar posledično pomeni, da organ z dokumentom, ki bi ustrezal obravnavani zahtevi, ne razpolaga, in torej ne gre za informacije javnega značaja v smislu definicije iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno.

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do vprašanja, ali organ razpolaga s sodbami in sklepi po kriterijih prosilca. Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente organ ima, temveč, ali je dolžan na podlagi zahteve prosilca vsebinsko analizirati dokumente in pripraviti zbirko po kriterijih, kot jih je opredelil prosilec. Priprava takšne zbirke namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, če je za to potreben nesorazmeren vložek časa in truda. Presoja IP se tako osredotoča na vprašanji, ali in na kakšen način bi organ v obravnavanem primeru moral po vsebinskih kriterijih, ki jih je v zahtevi določil prosilec, presojati, ali dokumenti sodijo v zahtevano zbirko sodb in sklepov.

Na podlagi 82. člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS)[19] ter 282. člena in nasl. Sodnega reda[20] organ s svojimi službami skrbi za delovanje informatiziranih vpisnikov. Na tej podlagi organ vodi informacijski sistem PUND (v nadaljevanju: PUND), v katerem se med drugim vodi sodni vpisnik za pravdne zadeve iz gospodarskih sporov (Pg vpisnik) ter ima tudi dostop do njega. Upoštevati pa je treba tudi Pravilnik o obliki in vsebini posameznih sodnih vpisnikov, imenikov, pomožnih knjig in tipiziranih obrazcev (v nadaljevanju Pravilnik)[21], ki ga je na podlagi četrtega odstavka 82. člena ZS izdal predsednik Vrhovnega sodišča. V Pravilniku je namreč natančneje urejeno, kateri podatki se v posameznem vpisniku vodijo. V 40. členu Pravilnika je določeno, da je vpisnik Pg enak vpisniku P, v katerega pa se, na podlagi 39. člena Pravilnika, za vsako zadevo vpisujejo podatki o zaporedni številki, datumu prejema zadeve, nosilcu zadeve, strankah in njihovih pooblaščencih oziroma zastopnikih, predmetu spora, vrednosti spora, narokih, odločitvah sodišča in datumih odločitev, rednih in izrednih pravnih sredstev ter datumih njihove vložitve in opombe.

Upoštevaje navedeno IP po pregledu dokumentov zadeve in navedb organa ugotavlja:

• Iskanje v PUND je mogoče le po tipu zahtevka, ti pa so taksativno navedeni v šifrantu vpisnika Pg. Iskanja ni mogoče omejiti na odškodninske spore, začete na podlagi 44. člena ZPOmK oziroma 62. člena ZPOmk-1, na katere se nanaša zahteva prosilca. Kot je navedel organ, so se namreč vse zadeve, ki so imele zahtevke za plačilo odškodnine, ne glede na pravno podlago za odškodnino, vpisovale pod »odškodninski spori«, teh pa je bilo 5009 v obdobju 1. 1. 1999 do 31. 12. 2008 in 854 v obdobju 1. 1. 2009 do 31. 12. 2021.
• Vpisnik PG ne omogoča iskanja z uporabo naključno oziroma prosto izbranih ključnih besed, kot so npr. »odškodninski zahtevek/-ki«, »ZPOmK«, »kršitev konkurenčnega prava«, »44. člen ZPOmK«, »62. člen ZPOmK«, … IP ob tem pojasnjuje, da ni v njegovi pristojnosti presojanje oziroma ugotavljanje, zakaj določen informacijski sistem ne omogoča iskanja z uporabo prosto izbranih ključnih besed, ampak je mogoče iskanje zgolj z vnaprej določenimi parametri, kot je to npr. v konkretnem primeru omejeno na tipe zahtevkov, ki so določeni v šifrantu.
• Da bi torej organ zadostil zahtevi prosilca, bi moral spise najprej poiskati v fizični obliki in jih nato vsebinsko pregledati ter analizirati vse spise (od leta 1999 naprej), ki se vodijo oziroma so se vodili pred sodiščem in so vpisani v elektronski vpisnik PUND pod določen tip zahtevka ter nato presoditi še, ali ustrezajo kriterijem iz zahteve prosilca. Šele tako pridobljene podatke oziroma sodbe in sklepe bi organ nato lahko združil po kriterijih prosilca. Po oceni IP bi tako organ ustvaril novo zbirko podatkov.

IP nima nobenega razloga, da bi v navedbe organa dvomil, saj ocenjuje, da je organ ustrezno pojasnil delovanje svojega informacijskega sistema ter v ta namen posredoval tudi dokazila, navedbe organa pa potrjuje tudi presoja IP v istovrstni zadevi, o kateri je IP odločil z odločbo št. 090-135/2022 z dne 3. 5. 2022. Poleg tega tudi iz odgovora Vrhovnega sodišča, št. Su 1275/2021 z dne 4. 10. 2021, ki je priložen pritožbi, izhaja, da iskanje po njegovih elektronskih vpisnikih ni možno po kriterijih, ki jih je prosilec opredelil v zahtevi. Kot izhaja iz spletnih strani Vrhovnega sodišča, so elektronski vpisniki PUND informatizirani vpisniki za sodišča vseh stopenj za pravdne zadeve, gospodarske spore, nepravdne zadeve, zapuščinske zadeve, zadeve zavarovanja iz pristojnosti okrožnih sodišč, plačilne naloge, razne civilne zadeve, zadeve pravne pomoči, delovne in socialne spore, upravne spore, zadeve brezplačne pravne pomoči, nadzorstvene pritožbe in rokovne predloge, evidenca mediacijskih zadev, evidenca izdanih izpiskov in potrdil zemljiške knjige ter prepisov listin iz zbirke listin.[22]

IP tako zaključuje, da zahtevana zbirka sodb in sklepov pri organu ne obstaja, ker PUND ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi opredelil oziroma postavil prosilec. Da bi organ zadostil kriterijem zahteve, bi namreč moral fizično odpreti vse spise (od leta 1999 naprej), ki se vodijo oziroma so se vodili pred sodiščem in so vpisani v PUND oziroma vpisnik Pg pod tip »odškodninski spor«, pregledati in analizirati njihovo vsebino in iz tega vsebinsko zaključiti, kateri dokumenti sodijo v zahtevano zbirko sodb in sklepov. Tega pa organ v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna analiza oziroma vsebinska presoja dokumentov, na način, kot bi bila potrebna v obravnavanem primeru, po presoji IP predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

Na koncu IP pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi 1. odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo oziroma podatke, s katerimi ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa (v tem primeru velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema). Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije.[23] Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da ustvari novo evidenco oziroma zbirko dokumentov, ki ustrezajo kriterijem prosilca. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz pretekle prakse IP (npr. odločbi IP št. 090-8/2021 z dne 17. 2. 2021 in št. 021-128/2008/10 z dne 28. 1. 2009, ki jo je potrdilo tudi Upravno sodišče RS s sodbo št. II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010). V navedeni sodbi je Upravno sodišče RS ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu - sodišču ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.

V zvezi z navedbami prosilca o razlogih, zaradi katerih potrebuje zahtevane dokumente, pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca (razen v primeru zlorabe pravice dostopa, ki pa v obravnavanem primeru, kot že navedeno, ni podana) temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Ob tem IP poudarja še, da je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja organa v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkih.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbo prosilca zavrnil, in sicer v skladu s tretjim odstavkom 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V skladu s to določbo navede organ druge stopnje v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne, če spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[24] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 36/08 – ZPOmK-1.

[2] Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13 – odl. US, 63/13 – ZS-K, 33/14, 76/15 in 23/17.

[3] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[4] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a.

[5] Npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98.

[6] Npr. sodba  Vrhovnega sodišča št. II Ips 247/94.

[7] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[8] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[9] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[10] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[11] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[12] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[13] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[14] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[15] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[16] Npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[17] Npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[18] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[19] Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09, 86/10 – ZJNepS, 33/11, 75/12 – ZSPDSLS-A, 63/13, 17/15, 23/17 – ZSSve, 22/18 – ZSICT, 16/19 – ZNP-1, 104/20 in 203/20 – ZIUPOPDVE.

[20] Uradni list RS, št. 87/16 in 127/21.

[21] Pravilnik je objavljen na spletni strani Vrhovnega sodišča:

https://sodisce.si/vsrs/osnovne_informacije_o_sodiscu/pomembni_dokumenti/

[22] https://podatki.gov.si/dataset/elektronski-vpisniki-pund

[23] Več Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83.

[24] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.