prosilec - Okrožno sodišče v Celju

POVZETEK:

ODLOČBA:

Številka: 090-572/2025/2

Datum: 26. 1. 2026

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 8. 12. 2025, zoper odločbo Okrožnega sodišča, Prešernova ulica 22, 3000 Celje, (v nadaljevanju organ), št. Su 115/2025 z dne 4. 12. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

I.              Pritožbi prosilca z dne 8. 12. 2025 zoper odločbo Okrožnega sodišča v Celju, št. Su 115/2025 z dne 4. 12. 2025, se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek.

II.             V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 17. 11. 2025 na Okrajno sodišče v Celju naslovil dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja na podlagi ZDIJZ, in sicer:

-       s 1. zahtevo je zahteval dostop do dokumentov iz zbirke listin zemljiške knjige za Pogodbo o ureditvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim stanjem z dne 10. 11. 1992, vključno z vsemi listinami, dokumenti in podatki, vloženimi v papirnati zbirki listin ZK Okrajnega sodišča v Celju za katastrsko občino …, pod opr. šr. 1176/1993, vložene 1. 4. 1993;

-       z 2. zahtevo je zahteval dostop do podatkov in  dokumentov iz Ov vpisnika Okrajnega sodišča v Celju, kjer so se vpisovale overitve pogodb, za Pogodbo med skladom stavbnih zemljišč občine Celje in … z dne 16. 1. 1989, vključno z vsemi dokumenti in podatki Okrajnega sodišča iz obdobja 1. 1. 1989 do 31. 12. 1992. Navedeno pogodbo je priložil zahtevi.

Okrajno sodišče v Celju je zahtevi odstopilo v pristojno poslovanje Okrožnemu sodišču v Celju (organu), ki je prosilcu v zvezi z njegovima zahtevama 19. 11. 2025 podal dva ločena odgovora v obliki dopisov, in sicer:

-       v zvezi s 1. zahtevo je v dopisu, št. Su 115/2025 z dne 19. 11. 2025 navajal, da prepis iz zbirke listin ureja 196. člen ZZK-1, na podlagi katerega ima vsak, ki izkaže upravičen interes, pravico zahtevati, da mu zemljiškoknjižno sodišče izda prepis listine s potrdilom, da je izvirnik oziroma overjen prepis listine vložen v zbirko listin, o zahtevi odloča zemljiškoknjižni sodnik na podlagi obrazložene pisne zahteve. Vlagatelj lahko vloži zahtevo za prepis na zemljiško knjigo in v primeru, če zemljiškoknjižna sodnica zahtevo odobri, zemljiškoknjižno sodišče izdela prepis listine s potrdilom. Potrebno je plačilo sodne takse po tar. št. 10101 in 10103 ZST-1, razen če je vlagatelj zahteve oproščen plačila sodne takse. Ob tem je še dodal, da glede na to, da je prosilec letos in lani vložili že več zahtevkov za izdajo prepisov listin (npr. Izp 420/2025, izp 396/2025, Izp 361/2024, Izp 99/2024, Izp 41/2024 ) je s postopkom seznanjen.

-       v zvezi z 2. zahtevo pa je organ v dopisu, št. Su 115/2025 z dne 19. 11. 2025 navajal, da je za zahtevo za podatke iz vpisnika Ov pristojna zemljiška knjiga. Pojasnil je, da če bi prosilec želel bi želeli prepis točno določene listine, ki je vložena v zbirko listin, bi moral postopati v skladu s čl. 197 ZZK-1 in v vlogi navesti opravilno številko ( Dn številko ) listine, katere prepis želi. O takšni vlogi odloča zemljiškoknjižna sodnica, kateri je vloga dodeljena v reševanje.

Prosilec je, po prejemu teh dopisov, organu poslal odgovor, v katerem je navajal, da vztraja pri eksplicitno navedeni pravni podlagi določb ZDIJZ, ki je pravno utemeljena v 39. členu Ustave RS in ratificiranih mednarodnih pogodbah.

Organ je 4. 12. 2025 izdal odločitev, št. Su 115/2025, da se prosilčevi zahtevi z dne 17. 11. 2025 , zavržeta na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. V razlogih je citiral določbe 4. člena in določbe prvih štirih odstavkov 5. člena ZDIJZ. Navajal je, da v konkretnem primeru prosilec zahteva fotokopije zemljiške knjige, kakor je to zahteval že v številnih vlogah (predlogi so bili ali vpogledi ali fotokopije raznih listin). Večkrat mu je bilo tudi pojasnjeno, da ima, če izkaže pravni interes, pravico zahtevati izdajo prepisov zemljiškoknjižnih listin, o čemer odloča zemljiškoknjižni sodnik na podlagi obrazložene vloge. Prav tako mu je bila določena dokumentacija že večkrat posredovana. Zaključil je, da iz vpogleda v vse zadeve, v katerih je prosilec vložil zahteve za vpogled izhaja, da je bilo o zahtevkih že večkrat odločeno. Pri tem se dejansko stanje ali pravna podlaga vseskozi nista spreminjala. Glede na tako ugotovljeno stanje, je prosilčevo zahtevo zavrgel. 

Prosilec je odločitev organa izpodbijal iz vseh treh razlogov iz prvega odstavka 237. člena ZUP. Navaja, da so bila med postopkom bistveno kršena njegova pravila, posledica česar je, da organ prve stopnje dejanskega stanja sploh ni ugotovil ali pa ga je ugotovil nepopolno in v tej zvezi napačno uporabil materialni predpis. Prosilec:

-       poudarja, da predmetne odločbe oziroma upravnega akta sploh ni mogoče preizkusiti, tudi zato ker ne pojasni kakšen pomen daje ugotovitvi iz zadnjega odstavka obrazložitve »..., da je bilo o zahtevkih že večkrat odločeno...«, kaj je iz teh odločitev sledilo in ali je bila dne 17. novembra 2025 zahtevana dokumentacija, informacija, podatki sploh posredovana in v kakšnem postopku,

-       ugotavlja, da je organ v izreku izpustil obvezen element, in to je odločanje o stroških, ter se do odločitve o stroških postopka ni opredelil niti v obrazložitvi;

-       meni, da zahtevane informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa obstaja in se nahajajo v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam ali pridobil od drugih oseb. Organ je informacijo javnega značaja izdelal ali pridobil pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s predpisi. Posledično so izpolnjene predpostavke iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. 

-       je na stališču, da ni podana izjema iz 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj se zahteva ne nanaša na ponovno uporabo informacij javnega značaja, ampak na klasično zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki jo zagotavlja 39. Člen Ustave RS in ratificirana  Konvencija Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov, ki, k posredovanju dokumentov, s katerimi razpolagajo (in ne samo tistih, ki se nanašajo na njihove upravne funkcije), zavezuje tudi pravosodne organe, enako tudi ZDIJZ;.

-       vztraja, da je vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki jo ureja 39. člen Ustave RS, 42. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, Konvencija in ZDIJZ. Tolmačenje organa, da predmetna zahteva in postopek za prepis listin po 196. členu ZZK-1 isto zadevo je materialnopravno napačna in zmotna. Zahtevka se razlikujeta, ker je postopek z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja upravni postopek, ki ga vodi zadevno sodišče in postopek z vlogo za prepis listin po 196. členu ZZK-1 sodni postopek za katerega je pristojna sodna veja oblasti. Posledično je organ napačno, zmotno in nezakonito uporabil dokaze iz sodnega postopka, ki se vodijo v sodnih evidencah in vpisnikih pod Izp, ki urejajo različno in drugačno pravico po 196. členu ZZK-1, o katerih je odločal zemljiškoknjižni sodnik. Ti dokazi v predmetnem postopku kršijo informacijsko zasebnost in pravico do spoštovanja skrivností zasebnega življenja varovano s poklicno sodniško skrivnostjo (38. člen Zakona o sodniški službi) vlagatelja ter tretjih oseb, to je 14., 15., 35., 37., 38. člen Ustave RS, 7., 8., 47. člen in šesto poglavje Listine o temeljnih pravicah EU, 6. in 8. člen EKČP, 6. in 9. člen Uredbe (EU) 2016/679 (UL L št. 119 z dne 4.5.2016, str.1, zadnjič popravljene s Popravkom UL L št. 127 z dne 23.5.2018, str. 2), 6. člen ZVOP-2, prav tako so za odločitev v predmetni upravni zadevi pravno nerelevantni, neustrezni, neprimerni, neuporabni,

-       vztraja, da glede zahteve za dostop do informacij javnega značaja z dne 17. novembra 2025 tudi ne gre za primer, ko bi mu bila zahtevana dokumentacija, informacija in podatki že posredovani, bodisi v sodnem ali upravnem postopku, tudi ne v sodnih postopkih, ki jih navaja organ. Zato nikakor ne gre za ponavljajoče vloge za isto zadevo;

-       meni, da so izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja z dne 17. novembra 2025 in da je organ napravil napačno in zmotno presojo, da je podana litispendenca ali ne bis in idem po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP. Tudi obrazložitev predmetne odločbe je v tem delu nejasna in pomanjkljiva, posledično preizkus odločitve ni možen – 7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP, ki pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka;

-       izpostavlja, da organ ni ustrezno ugotovil dejanskega stanja na način, da bi pregledal svoj arhiv, zemljiško knjigo - papirno zbirko listin za k.o.: Ostrožno, vpisnik Ov za predmetno obdobje, zbirke dokumentarnega gradiva in ugotovil, ali z zahtevanimi dokumenti, podatki in informacijami dejansko razpolaga. Trdi, da glede iskanja dokumentacije, podatkov in informacij v javnih arhivih nikoli ni problemov, le-ti so dostopni ne glede na zahtevnost podane zahteve in če zahtevano obstaja je skladno s predpisi dosegljivo strankam. Vlagatelj trdi, da predmetna odločba oziroma upravni akt ne vsebuje nobenih navedb in obrazložitev glede dejanskega razpolaganja z zahtevano informacijo,

-       je na stališču, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava, ker se zakona (ZDIJZ in ZZK-1) ne prekrivata, temveč vsak urejata različni pravici (dostop do informacij javnega značaja ter vpogled in prepis podatkov iz zbirke listin zemljiške knjige), prav tako pa ni v skladu s splošnim načelom ZDIJZ zagotovil potrebno javno in odprto delovanje organa in uresničitev ustavne pravice ter predmetne mednarodne pogodbe, je tako nepopolno ugotovil dejansko stanje glede dostopa do zahtevanih predmetnih dokumentov in posledično v ugotovitvenem postopku tudi ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti celotnega dostopa do teh dokumentov.

Organ je po prejemu pritožbe , to z dopisom, št. Su 115/2025 z dne 15. 12. 2025, odstopil v reševanje IP. Poleg dokumentov zadeve, je IP posredoval tudi do sedaj prejete vloge stranke in odgovore organa iz postopkov v letu 2023 in 2024.  

K I. točki izreka:

Pritožba je utemeljena.

1.     Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

Kot organ druge stopnje je IP, skladno z 247. členom in prvim odstavkom 259. člena ZUP, izpodbijano odločitev organa preizkusil v delu, v katerem ga je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

2. Vrsta izdanega akta prvostopenjskega organa

IP najprej ugotavlja, da izpodbijani akt, s katerim je organ odločil o prosilčevi zahtevi, ni poimenovan. ZDIJZ je upravni postopek, zato v njem organ odloča z odločbo ali sklepom. Ker je organ prosilčevi zahtevi zavrgel na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, bi o tem moral izdati sklep kot to določa 129. člen ZUP.  Organ na mesto tega akta ni poimenoval. Ker pa je v pravnem pouku navajal, da ima zoper »odločbo«, s katero je organ zahtevo zavrnil prosilec možnost pritožbe, je IP štel, da je organ v zvezi s prosilčevo zahtevo izdal odločbo, in jo je tako tudi poimenoval v uvodu, izreku in nadaljnji obrazložitvi te odločbe.

3. Presoja pritožbenih navedb

a)    Kršitve pravil postopka in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

V obravnavani zadevi je organ zavrgel prosilčevi zahtevi, na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Ta določa, da organ ob preizkusu zahtevo zavrže, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.

Da v postopkih po ZDIJZ lahko govorimo o izpolnitvi zakonskih pogojev za zavrženje po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, mora biti o isti upravni stvari, torej dostopu do istega dokumenta istega prosilca, že pravnomočno odločeno ali pa se že vodi postopek po ZDIJZ. Enako velja v primerih, ko je bila istemu prosilcu glede istih dokumentov že izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. Povedano drugače, če je konkreten postopek dostopa do informacij javnega značaja še v teku (torej da še ni pravnomočno zaključen) ali če je pravnomočno zaključen, pa se okoliščine niti pravna podlaga niso spremenile, prosilec od istega organa, nima pravice zahtevati istih dokumentov. Zato lahko v teh okoliščinah organ zahtevo zavrže. V takšnih primerih je dokazno breme na organu, torej da dokaže, da je bilo o dostopu do isto vrstnih dokumentov istega prosilca že pravnomočno odločeno oziroma, da glede tega že teče postopek po ZDIJZ.

Tega dokaznega breme v obravnavni zadevi organ, po presoji IP, ni izpolnil. Kot ugotavlja že prosilec v pritožbi, je organ v zvezi s tem le pavšalno navajal, da prosilec zahteva fotokopije zemljiške knjige, kakor je to zahteval že v številnih vlogah (predlogi so bili ali vpogledi ali fotokopije raznih listin) in da mu je bila določena dokumentacija že večkrat posredovana. S takšnimi navedbami organ ni v ničemer dokazal, da je o dokumentih, ki jih je prosilec zahteval z zahtevama po ZDIJZ z dne 17. 11. 2025 že odločal v drugih postopkih, saj se v obravnavani zadevi niti ni opredelil, katere dokumente je prepoznal kot predmet zahtev, niti ni pojasnil, da bi o njih že odločal oziroma, da bi bili prosilcu že posredovani. Takšna pavšalne opredelitve organ ni mogel odpraviti s tem, ko je, ob odstopu pritožbe, IP posredoval druge vloge prosilca in dokumente, ki so mu bili posredovani v drugih postopkih. Namreč, ne samo, da se organ nanje sklicuje izven obrazložitve, IP ugotavlja, da iz njih ne izhaja, da bi se nanašali na iste dokumente oziroma podatke, ki jih je prosilec zahteval z zahtevama po ZDIJZ z dne 17. 11. 2025. V posledici te pomanjkljivosti je izpodbijana odločba neobrazložena do te mere, da se je ne da, preizkusiti, s tem pa je bila zagrešena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Prva tako je bilo v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, glede tega, katere dokumente je organ sploh prepoznal kot predmet zahteve in ali je o njih že pravnomočno odločil, kot to določajo kavtele 4. točke prvega odstavka 129. člen ZUP , oziroma ali prosilec z vsemi s temi dokumenti že razpolaga in za vložite zahtev nima pravnega interesa.

b)    Kršitve materialnega prava

Vrsta prosilčeve zahteve

Dalje IP ugotavlja, da so utemeljene tudi pritožbene navedbe o napačni uporabi materialnega prava. Po presoji IP se je organ napačno skliceval na določbo (4. točke) šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki ureja zavrnitev zahteve za ponovno uporabo zahtevane informacije. Z vpogledom v prosilčevi zahtevi z dne 17. 11. 2025 IP namreč ugotavlja, da ju ni mogoče šteti kot zahtevi za ponovno uporabo, temveč kot »klasični« zahtevi po ZDIJZ.

Zahtevo za ponovno uporabo določa tretji odstavek 4. člena ZDIJZ, in pomeni uporabo informacij s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog se ne šteje za ponovno uporabo informacij. Skladno s četrtim odstavkom 17. člena ZDIJZ mora prosilec v zahtevi za ponovno uporabo opredeliti: informacijo, ki jo želi ponovno uporabiti; na kakšen način želi prevzeti vsebino zahtevane informacije (klasičen ali elektronski zapis ter praviloma tudi oblika in nosilec zapisa) in za kakšen namen želi informacijo ponovno uporabiti.

Ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni pridobivanje, običajno večje količine, informacij z namenom ustvarjanja dodane vrednosti (oplemenitenje informacij) za uporabnike storitev, ki jih, običajno na odplačen način (čeprav to ni pogoj), nudi prosilec. To pomeni, da surove informacije javnega značaja lahko vsebujejo latentno vrednost v smislu širše uporabnosti, pogosto v kombinaciji z ekonomsko vrednostjo. Koncept ponovne uporabe se torej kaže kot način, da zasebni sektor na podlagi pridobljenih informacij ponudi nekaj več kot javni sektor, ki z informacijami razpolaga zgolj za prvotni namen, tj. za izvrševanje svojih pristojnosti oziroma za opravljanje javnih nalog. To se namreč največkrat kaže v tem, da prosilec npr. želi stalen dostop, ki ga mora organ ažurno obnavljati z novonastalimi informacijami, oziroma da želi obstoječo zbirko ciklično dopolnjevati z novimi podatki, kar pa iz predmetne zahteve prosilca ni razvidno^[1]. Kot izhaja iz besedila Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja  (ZDIJZ-E)^[2], gre pri ponovni uporabi za to, da ponovni uporabnik praviloma določenim informacijam da neko vrednost in ustvari določen produkt ali storitev z dodano vrednostjo, ki je praviloma namenjena drugim. Bistvo ponovne uporabe pa je analiza, predelava in ponovna uporaba informacij javnega značaja, torej iz njih ustvariti nekaj novega^[3]. Povedano drugače, bistven element ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, takšen namen pa iz prosilčevih navedb ne izhaja. Zgolj preverjanje točnosti informacij in obveščanje javnosti o tem, ob izostanku oplemenitenja teh informacij, ne more pomeniti namena uporabe, kakršen se zahteva pri ponovni uporabi informacij. V takšnem primeru je zato mogoče govoriti le o «klasični« zahtevi za dostop do informacij«, oprti na namen ZDIJZ, ki je v zagotoviti javnosti in odprtosti delovanja organov in posledično v možnosti preveritve točnosti teh informacij po tem, ko so javno dostopne. 

Upoštevajoč navedeno IP ugotavlja, da je organ napačno uporabil materialno pravo in ravnal v nasprotju s procesnimi predpisi, zato je bilo potrebno, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente iz delovnega področja organa.

4. Napotila organu prve stopnje v ponovnem odločanju

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje. Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Organ je najprej dolžan natančno in konkretno ugotoviti, kateri dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca in ali z dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca razpolaga ter, upoštevajoč navedbe v izpodbijani odločbi, ugotoviti ali je o njih že pravnomočno odločil oziroma ali z njimi prosilec že razpolaga.  

Če bo organ ugotovil, da o isti upravni zadevi (torej o istih dokumentih istega prosilca) še ne vodi upravnega ali sodnega postopka, ali da o njej še ni bilo pravnomočno odločeno, in da ni drugih razlogov za zavrženje prosilčevih zahtev (npr. če prosilec že razpolaga z vsemi dokumenti), bo moral o njih odločiti na podlagi določb ZDIJZ.

Z vpogledom v spisovno dokumentacijo (zahtevi prosilca z dne 17. 11. 2025 ter vloga prosilca z dne

20. 11. 2025) izhaja, da je prosilec vložil zahtevi  po ZDIJZ, zato ju mora organ kot taki tudi obravnavati.  

V predmetni zadevi namreč ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in da zahtevani dokumenti (podatki iz zemljiške knjige) spadajo v njegovo delovno področje.

Ker se je organ tekom postopka na prvi stopnji v zvezi s prosilčevima zahtevama skliceval tudi na 196. in 197. člen ZZK-1 pa IP, glede obsega uporabe ZDIJZ, še pojasnjuje:

-       ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). ZDIJZ med zavezance torej uvršča organe vseh treh vej oblasti, med njimi tudi sodno, čemur so prilagojene tudi izjeme od prosto dostopnih informacij. Tako iz komentarja ZDIJZ izhaja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša na vse informacije javnega značaja, kar pomeni, da je med drugim v sklop zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja uvrščena tudi celotna sodna veja oblasti.[4]Takšno stališče smiselno izhaja tudi iz 6. ter 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kajti če bi zakonodajalec želel popolnoma izključiti uporabo določb ZDIJZ za dostop do dokumentov, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega oziroma sodnega postopka (v konkretnem primeru zemljiškoknjižnega postopka), teh izjem ne bi opredelil v ZDIJZ na način, ki pod določenimi pogoji dopušča dostop tudi do takšnih informacij;[5]

-       Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Kot izhaja iz navedene določbe in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil.  5. člen ZDIJZ določa načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ pa lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 5. a členu in v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ;

-       IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oziroma interes posameznika za dostop do konkretne informacije, ni relevanten. Organ zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes za to presojo ni pomemben. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse;

-       Za odločitev v obravnavani zadevi je pomembno tudi dejstvo, da je bil v Uradnem listu št. 16/2023 z dne 7. 2. 2023 objavljen Ukaz o razglasitvi zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov. Državni zbor je Zakon o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (v nadaljevanju: Konvencija) sprejel 24. 1. 2023, zakon je začel veljati 22. 2. 2023. Konvencija predstavlja prvi zavezujoči mednarodni instrument, ki ureja splošno pravico dostopa do uradnih dokumentov, ki jih hranijo javni organi. Po določbah Konvencije so vsi uradni dokumenti načeloma javni in se od tega odstopa samo zaradi varovanja drugih pravic in legitimnih interesov. Med javne organe Konvencija šteje: vlado in upravne organe na državni, regionalni in lokalni ravni, zakonodajne in pravosodne organe, kadar izvajajo upravne funkcije v skladu z notranjim pravom in fizične ali pravne osebe, kadar opravljajo naloge upravnega organa. Konvencija določa, da lahko s posebno izjavo država podpisnica določi, da »javni organi« vključuje tudi: zakonodajne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi, pravosodne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi ter fizične ali pravne osebe, kadar izvajajo javne funkcije ali poslujejo z javnimi sredstvi v skladu z notranjim pravom. Iz Zakona o ratifikaciji izhaja, da je Republika Slovenija podala posebno izjavo, ki vključuje vse tri točke. To pomeni, da Republika Slovenija zakonodajnih in pravosodnih organov ni zavezala le k posredovanju dokumentov, ki se nanašajo na upravne funkcije, ampak na vse dokumente, ki jih imajo. Za slovensko prakso dostopa do informacij javnega značaja pomeni zavezanost k ratificirani mednarodni pogodbi z vidika ustavnopravne hierarhije aktov nadrejenost slovenskim zakonom in neposredno uporabljivost. Iz 8. člena Ustave RS in iz prakse US namreč izhaja, da je človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam, ki so opredeljene in zagotovljene v ratificiranih mednarodnih pogodbah, priznan ustavni rang.[3] V obravnavanem primeru je organ spregledal določbe ratificirane Konvencije, ki pravosodne organe zavezujejo k posredovanju vseh dokumentov, s katerimi razpolagajo;

-       IP izpostavlja, da je prosilec vlogo, ki jo je opredelil kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in se pri tem tudi skliceval na določbe ZDIJZ, naslovil na sodišče, ki skladno s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ sodi med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja. Skladno s prvim odstavkom 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na tam navedene taksativne izjeme;

-       Določba 196. člena ZZK-1 se nanaša na pravico posameznikov z upravičenim interesom za prepis listine, pri čemer pa se določbe ZDIJZ nanašajo na pravico vsakogar, da prosto dostopa do informacij javnega značaja. Navedene določbe torej ne urejajo iste pravice, zato zakona nista v razmerju lex specialis derogat legi generali. Povedano drugače, gre za različni pravni podlagi, ki urejata dve različni pravici, ki izvirata iz različnih določb Ustave Republike Slovenije. Določbe ZZK-1 ne urejajo materije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč navedeni člen ureja pravico stranke z upravičenim interesom za prepis listine. Pravici se torej ne prekrivata, niti ne urejata istega vprašanja, zato IP meni, da razmerje specialnosti ZZK-1 in splošnosti ZDIJZ v konkretnem primeru ni podano. Obenem IP poudarja, da organ nima nikakršne pristojnosti, da kljub prosilčevi izrecni opredelitvi, da zahtevek vlaga na podlagi določb ZDIJZ, sam prekvalificira pravno podlago in presoja uporabo določb ZZK-1;

-       Določbe ZZK-1 se v postopku dostopa do informacij javnega značaja, ki ga določa ZDIJZ, uporabijo zgolj kot materialno pravo, ki ureja področje, v okviru katerega so zahtevani dokumenti nastali in kot podlaga za zakonito obdelavo določenih osebnih podatkov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju te odločbe. Potrebno je poudariti, da gre za dva povsem ločena postopka, ki drug na drugega ne vplivata, nista povezana in zasledujeta povsem drug cilj. ZZK-1 ureja prepis oziroma vpogled v zbirko listin z izkazanim pravnim interesom, medtem ko je ZDIJZ namenjen odločitvi, ali gre za informacijo javnega značaja, ki je prosto dostopna vsakomur. IP dodaja, da je razlika med obema postopkoma lahko tudi v samem dostopu do dokumentov – v postopku, ki ga ureja ZZK-1, organ osebi, ki izkaže ustrezen pravni interes, omogoči vpogled v celotne dokumente, v postopku po ZDIJZ pa lahko organ, tudi v primeru, da gre za informacijo javnega značaja, prosilcu omogoči le delni dostop do zahtevanih dokumentov, če ti vsebujejo katero izmed izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ;

-       upoštevaje navedene razloge, v tem primeru tudi ne pride v poštev zavrnitev zahteve na podlagi izjeme iz prvega odstavka 5a. člena ZDIJZ[6] (t. i. strankino pravilo).

Če bo organ ugotovil, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, bo moral nato ugotoviti, ali gre za prosto dostopne dokumente ali je podana katera od izjem od prostega dostopa, ki jih določa 5.a in prvi odstavek 6. člena ZDIJZ. Ob ugotovitvi, da je podana katera od izjem, mora organ presojati tudi, ali je podan razlog, zaradi katerega izjeme ni mogoče upoštevati, saj gre za absolutno javne informacije (te izjeme določata drugi in tretji odstavek 6. člena ZDIJZ).  V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Ob tem pa IP še poudarja, da v primerih, ko prosilec postavi splošno in nekonkretizirano zahtevo, v smislu »vse dokumentacije, vse listine, ipd…«, je presoja obsega predmeta zahteve na organu, katere dokumente prepozna kot predmet takšne zahteve. Res je sicer, da prosilec ne more natančno definirati dokumentov, ki jih želi prejeti in da je skladno z določbo 7. člena ZUP treba zahtevo prosilca obravnavati široko in mu pri tem nuditi vso potrebno pomoč, vendar pa mora po drugi strani prosilec v primeru postavitve ohlapne zahteve računati na to, da je organ tisti, ki določi, katere dokumente prepozna pod takšno zahtevo.

5. Sklepno

Glede na navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je podana bistvena kršitev postopka, zato je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Organ mora o zadevi odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

K II. točki izreka:

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz II. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila: 

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 Informacijski pooblaščenec:  

 mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.         

 namestnica pooblaščenke

[1] Tako tudi odločbe IP, npr. odločbi št. 090-135/2020 z dne 12. 10. 2020 in št. 090-177/2020 z dne 23. 10. 2020.

[2] Dostopno na spletni strani Državnega zbora: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/2beb544a6dce67cf4cd891ad9db5bbaf12b9d1b853bff30f8f00baa34e6c9cda

[3] V praksi se kot primeri ponovne uporabe informacij pojavljajo npr. uporaba meteoroloških podatkov za izdelavo aplikacije za mobilni telefon, ki uporabnika redno obvešča o tem, kakšno bo vreme na območju, kjer se nahaja;

uporaba podatkov iz zdravstva za izdelavo iskalnika najbližjega splošnega zdravnika, specialista, ambulante, lekarne, zobozdravnika; uporaba podatkov iz poslovnega ali sodnega registra za izdelavo bonitetnih poročil ali aplikacij o poslovnih podatkih pravnih oseb, npr. »bizi.si«;"kam so šli moji davki" in podobne aplikacije, ki izračunajo, koliko evrov iz vnesene bruto plače posameznika se nameni za različna področja - zdravstvo, socialo, šolstvo, vojsko, okolje,…

[4] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič et al, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 60.

[5] Takšno stališče pa izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča (glej npr. sodbo opr. št. I U 658/2009-10 z dne 27. 10. 2010, stran 4).

[6] Prvi odstavek 5.a člen ZDIJZ: Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v sodnem, upravnem ali z zakonom določenem nadzornem postopku.