prosilec - Okrožno sodišče v Celju

POVZETEK:

Organ se je pri zavrnitvi zahteve prosilca skliceval na zlorabo pravice, ker je prosilec od njega predhodno že zahteval informacije javnega značaja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zloraba pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ ni podana, zato je izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-112/2025/4

Datum: 24. 4. 2025

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………(v nadaljevanju prosilec) z dne 20. 3. 2025, zoper odločbo Okrožnega sodišča v Celju, Prešernova ulica 23, 3000 Celje (v nadaljevanju organ), št. Su 115/2025-23 z dne 19. 3. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 20. 3. 2025 se ugodi. Odločba Orožnega sodišča v Celju, št. Su 115/2025-23 z dne 19. 3. 2025 se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 2. 3. 2025 pri organu vložil zahtevo za posredovanje informacije javnega značaja, in sicer za kopijo pogodbe o zaposlitvi, dokazilo o izobrazbi ter obračun letnih izplačil za maksimalno obdobje nazaj, za………….

(2) O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. Su 115/2025-23 z dne 19. 3. 2025, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Pri tem se je skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDJZ in na zlorabo pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. V obrazložitvi je med drugim navedel, da je prosilec v konkretnem primeru zahteval posredovanje podatkov za osebo, ki je pooblaščena za posredovanje informacij javnega značaja. Prosilec ni pojasnil, zakaj zahtevane podatke potrebuje. Ob tem organ navaja, da je isti prosilec že predhodno od organa zahteval informacije javnega značaja, v zvezi s tem je organ, po uradni osebi za dostop do IJZ, izdal odločbo z dne 24. 2. 2025, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Po izdaji odločbe z dne 24. 2. 2025 sedaj prosilec zahteva podatke za prav to osebo (torej tisto, ki je predhodno zavrnila njegovo zahtevo za dostop do informacij, kar je organ prepoznal kot šikanozno ravnanje in s tem zlorabo pravice, saj s tem prosilec na nek način izraža jezo nad odločitvijo organa. Posledično je organ zaključil, da je zahtevo prosilca treba zavrniti.

(3) Zoper navedeno odločitev organa je prosilec dne 20. 3. 2025, vložil pritožbo.

(4) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 28. 3. 2025, odstopil IP v pristojno reševanje.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusi v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(6) IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Povedano drugače, glede na določbe ZDIJZ je irelevantno, če zahtevo za dostop do podatkov oziroma dokumentov organa postavi npr. bivša zaposlena pri organu.

(7) Organ se je pri zavrnitvi zahteve skliceval na institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v izpodbijani odločitvi zahtevanih dokumentov ni niti identificiral in se opredelil do njihovega dostopa in do pravice javnosti do seznanitve z njimi. Navedel je, da je ravnanje prosilca, ki je predhodno od njega že zahteval dostop do informacij javnega značaja, prepoznal kot šikanozno, zato je zahtevo zavrnil.

(8) Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(9) Do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se je IP v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti. IP se tako v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[1]

(10) Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja se po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(11) Organ lahko po petem odstavku 5. člena ZDIJZ zavrne zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

- ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami^[2];

- pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin^[3];

- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic^[4];

- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj^[5];

- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje^[6];

- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …^[7];

- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev^[8];

- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti^[9].

(12) Po pregledu izpodbijane odločbe IP ugotavlja, da zahteva prosilca z dne 2. 3. 2025 ni očitno nedovoljena in neutemeljena. Ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Nesporno je namreč, da je prosilec dovolj konkretno opredelil zahtevane dokumente. Če bi organ menil drugače, bi lahko, skladno z 18. členom ZDIJZ, prosilca pozval na dopolnitev zahteve. Ob tem IP dodaja, da je ob pregledu zahteve ugotovil, da vsi dokumenti sodijo v delovno področje organa in da določeni dokumenti skladno s prakso IP predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, v zvezi s katerimi je IP že večkrat odločil (npr. pogodbe o zaposlitvi in izplačila dohodkov).

(13) Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, saj se organ do tega v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil oz. slednjega ni konkretno izkazal, ob tem pa IP ocenjuje, da ne gre za obsežno dokumentacijo. Organ namreč ni izkazal, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Kot je bilo navedeno že uvodoma, je treba upoštevati, da mora biti utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(14) Ob tem IP dodaja, da je treba upoštevati, da je posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je tudi ustavna pravica, omogoča vpogled v delovanje zavezancev po ZDIJZ in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka za odločitev (24. člen ZDIJZ). Povedano drugače, tudi iz te določbe izhaja namen zakonodajalca, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Zakonodajalec je sam predvidel situacije, ko je za obravnavo zahtev za dostop do informacij javnega značaja potrebno več časa, zato je uzakonil 24. člen ZDIJZ, ki organom omogoča podaljšanje rok za odločitev za največ 30 delovnih dni. IP ugotavlja, da iz spisovne dokumentacije ne izhaja, da bi organ v konkretnem primeru izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev ter na ta način poskušal zagotoviti obravnavo predmetnih zahtev.

(15) IP opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023, v kateri je sodišče presojalo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj je prosilec na občino vložil več deset zahtev letno (70 zahtev v letu 2021, v prvi polovici leta 2022 pa 46 zahtev), in ugotovilo, da zloraba ni podana, saj organ med drugim ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih.

(16) Po preučitvi konkretne zadeve IP zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve zahteve z dne 2. 3. 2025 prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj organ v obravnavanem primeru ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteve prosilke prekomerno obremenile njegovo delo in s tem vplivale na pravice tretjih, oziroma da gre za šikanozno zahtevo. Zgolj ugotovitev, da je prosilec pred tem od organa že zahteval informacije javnega značaja, pa pri tem ni bil uspešen, namreč ne kaže na zaključek, da je prosilec s ponovno zahtevo zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.

(17) Kot je razvidno iz upravno sodne prakse, je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. IP je ocenil, da organ ni izkazal, da bi prosilka prekoračila meje svoje pravice po ZDIJZ.

(18) S tem, ko se je organ pri zavrnitvi skliceval na zlorabo pravice, je napačno uporabil materialno pravo, posledično pa ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetni zadevi. S tem je pri izdaji izpodbijane odločbe tudi bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(19) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(20) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(21) Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). V ponovljenem postopku je organ najprej dolžan vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in se je dolžan opredeliti do obstoja dokumentov, ki jih zahteva. Če bo ugotovil, da s tovrstnimi dokumenti ne razpolaga, mora v obrazložitvi izpodbijane odločbe navesti, na katera dejstva in dokaze je oprl tako ugotovljeno dejansko stanje. V zvezi z zahtevanimi dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

(22) Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. in 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedenih določb jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. V kolikor gre pri zahtevanih podatkih za absolutno javno dostopne informacije (npr. poraba javnih sredstev) IP v tej zvezi izpostavlja sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. I U 761/2021-17 z dne 18. 3. 2024, v kateri je sodišče navedlo, da je treba tožnikove navedbe, ki se nanašajo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, presojati v povezavi z dejstvom, da so zahtevani podatki absolutno javni dostopni.

(23) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

(24) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. odločbe IP št. 090-211/2016, št. 090-55/2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6, št. 090-269/2022/2, št. 090-2/2023/2.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[4] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[5] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[6] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[9] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.