prosilec - Okrajno sodišče v Kranju

POVZETEK:

Organ je zavrnil dostop do dokumentov s sklicevanjem na to, da je ZZK-1 specialnejši predpis glede na ZDIJZ, pri čemer mora posameznik izkazati upravičen interes za dostop do listin v ZK. IP po preučitvi pritožbe ugotavlja, da določba ZZK-1, na katerega se sklicuje organ, ne ureja materije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč citirani člen ureja pravico stranke z upravičenim interesom. Pravici se torej ne prekrivata, niti ne urejata istega vprašanja, zato IP meni, da razmerje specialnosti ZZK-1 in splošnosti ZDIJZ v konkretnem primeru ni podano. Obenem IP poudarja, da organ nima nikakršne pristojnosti, da kljub prosilčevi izrecni opredelitvi, da zahtevek vlaga na podlagi določb ZDIJZ, sam prekvalificira pravno podlago in presoja uporabo določb ZZK-1.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-359/2025/2

Datum: 8. 9. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 4. 8. 2025, zoper odločbo Okrajnega sodišča v Kranju, Zoisova ulica 2, 4000 Kranj (v nadaljevanju: organ), št. Su 119/2025, z dne 1. 7. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca, z dne 4. 8. 2025, zoper odločbo Okrajnega sodišča v Kranju, št. Su 119/2025, z dne 1. 7. 2025, se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je dne 23. 5. 2025 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri zahteva posredovanje listin, vloženih v zbirko listin sodišča pod Dn št. 190/1922 (nanašajo se na nepremičnine, vpisane v vložku 772 k.o. Kranj) in pod Dn št. 888/1922 (nanašajo se na nepremičnine v vložku 83, k.o. Luže).

Organ je dne 1. 7. 2025 o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. Su 119/2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je le-to zavrnil. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da se lahko ZDIJZ kot splošnejši predpis uporablja zgolj v primerih in glede dostopa do tistih informacij, glede katerih dostop ni urejen s specialnimi predpisi. V konkretnem primeru je specialnejši predpis Zakon o zemljiški knjigi, ki za vpogled v dokumentacijo zahteva upravičen interes.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 4. 8. 2025 vložil pritožbo, v kateri navaja, da so podane bistvene kršitve pravil postopka, saj odločba ni obrazložena, prav tako organ ni ugotavljal dejanskega stanja ter je napačno uporabil materialno pravo, ko je izključil uporabo ZDIJZ. Organ je tudi kršil določbe Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 5. 8. 2025, odstopil v odločanje IP.

Pritožba je utemeljena.

1.     Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

2.     Obseg uporabe ZDIJZ

ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). ZDIJZ med zavezance torej uvršča organe vseh treh vej oblasti, med njimi tudi sodno, čemur so prilagojene tudi izjeme od prosto dostopnih informacij. Tako iz komentarja ZDIJZ izhaja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša na vse informacije javnega značaja, kar pomeni, da je med drugim v sklop zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja uvrščena tudi celotna sodna veja oblasti.^[1] Takšno stališče smiselno izhaja tudi iz 6. ter 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kajti če bi zakonodajalec želel popolnoma izključiti uporabo določb ZDIJZ za dostop do dokumentov, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega oziroma sodnega postopka (v konkretnem primeru zemljiškoknjižnega postopka), teh izjem ne bi opredelil v ZDIJZ na način, ki pod določenimi pogoji dopušča dostop tudi do takšnih informacij.[2]

Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Kot izhaja iz navedene določbe in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil.  5. člen ZDIJZ določa načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ pa lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 5. a členu in v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oziroma interes posameznika za dostop do konkretne informacije, ni relevanten. Organ zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes za to presojo ni pomemben. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

Za odločitev v obravnavani zadevi je pomembno tudi dejstvo, da je bil v Uradnem listu št. 16/2023 z dne 7. 2. 2023 objavljen Ukaz o razglasitvi zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov. Državni zbor je Zakon o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (v nadaljevanju: Konvencija) sprejel 24. 1. 2023, zakon je začel veljati 22. 2. 2023. Konvencija predstavlja prvi zavezujoči mednarodni instrument, ki ureja splošno pravico dostopa do uradnih dokumentov, ki jih hranijo javni organi. Po določbah Konvencije so vsi uradni dokumenti načeloma javni in se od tega odstopa samo zaradi varovanja drugih pravic in legitimnih interesov. Med javne organe Konvencija šteje: vlado in upravne organe na državni, regionalni in lokalni ravni, zakonodajne in pravosodne organe, kadar izvajajo upravne funkcije v skladu z notranjim pravom in fizične ali pravne osebe, kadar opravljajo naloge upravnega organa. Konvencija določa, da lahko s posebno izjavo država podpisnica določi, da »javni organi« vključuje tudi: zakonodajne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi, pravosodne organe v zvezi z njihovimi drugimi dejavnostmi ter fizične ali pravne osebe, kadar izvajajo javne funkcije ali poslujejo z javnimi sredstvi v skladu z notranjim pravom. Iz Zakona o ratifikaciji izhaja, da je Republika Slovenija podala posebno izjavo, ki vključuje vse tri točke. To pomeni, da Republika Slovenija zakonodajnih in pravosodnih organov ni zavezala le k posredovanju dokumentov, ki se nanašajo na upravne funkcije, ampak na vse dokumente, ki jih imajo. Za slovensko prakso dostopa do informacij javnega značaja pomeni zavezanost k ratificirani mednarodni pogodbi z vidika ustavnopravne hierarhije aktov nadrejenost slovenskim zakonom in neposredno uporabljivost. Iz 8. člena Ustave RS in iz prakse US namreč izhaja, da je človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam, ki so opredeljene in zagotovljene v ratificiranih mednarodnih pogodbah, priznan ustavni rang.^[3] V obravnavanem primeru je organ spregledal določbe ratificirane Konvencije, ki pravosodne organe zavezujejo k posredovanju vseh dokumentov, s katerimi razpolagajo.

IP izpostavlja, da je prosilec vlogo, ki jo je opredelil kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in se pri tem tudi skliceval na določbe ZDIJZ, naslovil na sodišče, ki skladno s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ sodi med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja. Skladno s prvim odstavkom 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na tam navedene taksativne izjeme. IP izpostavlja, da organ zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja v predmetnem primeru ni utemeljil na eni izmed izjem, ki so navedene v citiranem členu, temveč se je skliceval na 196. člen ZZK-1 in upravičen interes, ki ga mora izkazati posameznik.

Navedena določba ZZK-1 se torej nanaša na pravico posameznikov z upravičenim interesom za prepis listine, pri čemer pa se določbe ZDIJZ nanašajo na pravico vsakogar, da prosto dostopa do informacij javnega značaja. Navedene določbe torej ne urejajo iste pravice, zato zakona nista v razmerju lex specialis derogat legi generali. Povedano drugače, gre za različni pravni podlagi, ki urejata dve različni pravici, ki izvirata iz različnih določb Ustave Republike Slovenije. Določba ZZK-1, na katerega se sklicuje organ, namreč ne ureja materije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč citirani člen ureja pravico stranke z upravičenim interesom za prepis listine. Pravici se torej ne prekrivata, niti ne urejata istega vprašanja, zato IP meni, da razmerje specialnosti ZZK-1 in splošnosti ZDIJZ v konkretnem primeru ni podano. Obenem IP poudarja, da organ nima nikakršne pristojnosti, da kljub prosilčevi izrecni opredelitvi, da zahtevek vlaga na podlagi določb ZDIJZ, sam prekvalificira pravno podlago in presoja uporabo določb ZZK-1.

Upoštevajoč vse navedeno IP ugotavlja, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje glede dostopa do zahtevanih dokumentov in jih posledično v ugotovitvenem postopku tudi ni presojal z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil s sklicevanjem na določbo 196. člena ZZK-1, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, kot bi se sicer moral.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Organ namreč razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

3.     Napotila organu prve stopnje v ponovnem odločanju

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje. Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Organ je najprej dolžan natančno in konkretno ugotoviti, kateri dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca in ali z dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca razpolaga. Nato bo moral ugotoviti, ali gre za prosto dostopne dokumente ali je podana katera od izjem od prostega dostopa, ki jih določa 5.a in prvi odstavek 6. člena ZDIJZ. Ob ugotovitvi, da je podana katera od izjem, mora organ presojati tudi, ali je podan razlog, zaradi katerega izjeme ni mogoče upoštevati, saj gre za absolutno javne informacije (te izjeme določata drugi in tretji odstavek 6. člena ZDIJZ).

V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

4.     Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), je IP ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[4] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič et al, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 60.

[2] Takšno stališče pa izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča (glej npr. sodbo opr. št. I U 658/2009-10 z dne 27. 10. 2010, stran 4).

[3] 22. točka Komentarja Ustave RS k 8. členu Ustave RS, objavljeno na spletni strani: https://e-kurs.si/komentar/opredelitev-clena-in-razmerje-do-drugih-ustavnih-institutov-2019-02-7/

[4] Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.