prosilec - Odvetniška zbornica Slovenije

POVZETEK:

Prosilec je od zbornice zahteval obsežno dokumentacijo v 17 točkah zahteve. V ponovnem postopku je organ vztrajal, da je zavezan le v delu izvajanja javnega pooblastila, podredno pa upoštevaje stališče IP, da je zavezan v smislu 1. člena ZDIJZ tudi kot pravna oseba javnega prava, je odločil, da je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacije javnega značaja. V pritožbenem postopku je IP glede na obseg zahtevanih informacij, glede na obseg dela, ki bi ga omogočanje dostopa pomenilo za organ in glede na kadrovske in tehnične zmožnosti pri organu, pritrdil, da bi to zelo resno ohromilo celotno delovanje organa, zato je mogoče zaključiti, da je podana zloraba pravice. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-385/2024/9

Datum:  23. 12. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec), z dne 27. 9. 2024, zoper odločbo št. 854/2024-1 z dne 10. 9. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Odvetniške zbornice Slovenije, Slovenska cesta 58, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 27. 9. 2024 zoper odločbo Odvetniške zbornice Slovenije št. 854/2024-1 z dne 10. 9. 2024 se zavrne.

2.     Zahteva prosilca za povračilo stroškov postopka se zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilec je dne 8. 5. 2023 po elektronski pošti na organ poslal sporočilo, v katerem je na podlagi ZDIJZ zahteval, da mu organ v elektronskem zapisu na njegov elektronski naslov posreduje:

1. vse pogodbe o zaposlitvi z vsemi morebitnimi spremembami in dopolnitvami (aneksi) za osebe, ki so na dan 9. 5. 2024 zaposlene pri naslovnemu organu,

2. vse plačilne liste vseh zaposlenih za obdobje obračuna od januarja 2023 do vključno marca 2024,

3. evidenco delovnega časa zaposlenih od vključno januarja 2023 do vključno aprila 2024,

4. vse civilnopravne pogodbe (avtorske, podjemne ipd.), sklenjen v obdobju od januarja 2020 do vključno aprila 2024,

5. vse potne naloge za vse zaposlene in druge upravičence, izdane od vključno januarja 2020 do vključno aprila 2024,

6. izpiske vseh transakcijskih računov, vključno s fiduciarnimi računi, za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024, iz katerih bodo razvidni vsi prilivi in odliv,

7. podatke o izplačilih predsedniku in članom upravnega odbora naslovnega organa za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024,

8. zapisnike vseh organov naslovnega organa od vključno januarja 2018 do vključno 8. 5. 2024,

9. kandidature za organe naslovnega organa, ki so bili izvoljeni na Skupščini OZS dne 16. 4. 2024,

10. finančne načrte naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024,

11. finančna poročila naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024,

12. navedbo vseh sodnih postopkov, v katerih je naslovni organ stranka, z navedbo sodišča, pred katerim teče postopek, opravilne številke zadeve in vrednosti spornega predmeta,

13. register osnovnih sredstev organa,

14. vseh prejetih računov od vključno junija 2023 do vključno april 2024,

15. vseh izdanih računov od vključno junija 2023 do vključno aprila 2024,

16. knjigo prejete pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024,

17. knjigo poslane pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024.

(2) Z odločbo št. 854/2024 z dne 29. 5. 2024 je organ zahtevo prosilca s prvo točko izreka zavrnil. Z drugo točko izreka je odločil, da stroški postopka niso nastali. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da ZDIJZ v 1. členu določa, kdo so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja. Glede na navedeno določbo zakona so zavezanci: državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava pa tudi nosilci javnih pooblastil in izvajalci javne službe. Odvetniška zbornica Slovenije ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija, javni sklad niti oseba javnega prava. Odvetniško zbornico Slovenije je kot zavezanko za posredovanje informacij javnega značaja mogoče šteti le kot nosilko javnih pooblastil, vendar zgolj v delu njene dejavnosti, ki predstavlja in pomeni izvrševanje ter izvajanje javnega pooblastila. Zakon o odvetništvu Odvetniški zbornici daje javno pooblastilo zgolj v delu, ki se nanaša na vodenje imenika odvetnikov (31. člen Zakona o odvetništvu), preostale naloge Odvetniške zbornice pa ne sodijo med javna pooblastila, zato Odvetniške zbornice Slovenije ni mogoče šteti kot zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja izven obsega nalog, ki se nanašajo na javno pooblastilo. Tako tudi sodba Upravnega sodišča opr. št. I U 112/2011 z dne 19. 12. 2012. Ker se zahteva za posredovanje dokumentov in informacij, navedenih v 1. točki izreka te odločbe ne nanaša na področje vodenja imenika odvetnikov, na področju katerega je Odvetniška zbornica Slovenije zavezanka za posredovanje informacije javnega značaja kot nosilka javnega pooblastila, je bilo treba zahtevo prosilca zavrniti. Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 12. 6. 2024 pri IP vložil pritožbo, ki jo je dne 13. 6. 2024 odstopil organu. O njegovi pritožbi je IP odločil z odločbo št. 090-237/2024/2 z dne 9. 8. 2024, tako da je pritožbi ugodil in odločbo št. 854/2024 z dne 29. 5. 2024 odpravil ter vrnil zadevo organu v ponovni postopek. Iz navedene odločbe IP izhaja, da je organ zavezan v smislu prvega člena ZDIJZ kot pravna oseba javnega prava in kot nosilec javnih pooblastil ter tako na celotnem področju svojega delovanja. IP je odločil, da je napačno uporabljeno materialno pravo in v posledici nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj organ ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja.

(3) V ponovnem postopku je organ zavrnil zahtevo prosilca, iz vsebine obrazložite pa izhaja, da je sledil napotilom IP iz odločbe o pritožbi, preučil svojo zavezanost z vidika položaja pravne osebe javnega prava kot tudi z vidika nosilca javnega pooblastila in vsebinsko obravnaval zahtevo prosilca. Glede zavezanosti organa za dostop do informacije javnega značaja je organ navedel, da sodne prakse na področju dostopa do informacije javnega značaja o vprašanju, ali je organ pravna oseba javnega prava, še ni. Predvsem tako ni sodne prakse o obsegu zavezanosti pravnih oseb javnega prava po ZDIJZ, posledično pa tudi ni sodne prakse o zavezanosti za dostop do informacij javnega značaja oseb javnega prava ki so hkrati tudi nosilci javnih pooblastil - kot je organ. Organ je poklicna organizacija odvetnikov, ki opravlja z zakonom določene naloge za delovanje in razvoj odvetništva ter zastopa poklicne in socialne interese svojih članov (1. člen Statuta OZS in prvi odstavek 42. člena ZOdv.). Kot je v odločbi št. U-I-216/23-12 z dne 4. 4. 2024 med drugim zapisalo Ustavno sodišče RS, je prva skupna značilnost zbornic, da gre za osebe javnega prava, ustanovljene z zakonom. Druga, da gre za poklicna združenja, ki so ustanovljena z razlogom, da skrbijo za interese in ugled poklica, ki ga predstavljajo, oziroma zagovarjajo interese in ugled poklica, ki ga predstavljajo, oziroma zagovarjajo interes in ugled subjektov, ki opravljajo določeno dejavnost. Tretja skupna značilnost zbornic pa je, da izvajajo določene naloge v javnem interesu - da na podlagi podeljenih javnih pooblastil opravljajo določene oblastno upravne naloge, povezane s poklicem, ki ga zastopajo, nekatere pa izvajajo tudi javne službe (točka 18 navedene Odločbe USRS). Zgolj status organa, če bi sprejeli, da je organ pravna oseba javnega prava, še ne omogoča zaključka, da so posledično informacije javnega značaja čisto vsi dokumenti, ki jih je organ bodisi ustvaril ali prejel, torej vsi dokumenti (ne glede na obliko), s katerimi razpolaga. Za presojo zavezanosti je namreč odločilna opredelitev »delovnega področja« organa. Vrhovno sodišče je v zvezi z opredelitvijo pojma delovno področje organa že sprejelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ le tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je torej odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih - oblastnih nalog (Sodba VSRS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, tudi sklep VSRS X Ips 327/2017 z dne 23. 1. 2018). Le tista informacija, ki je povezana z izvajanjem javnopravnih nalog, ima lahko značaj informacije javnega značaja. Javne naloge organ nesporno izvaja (le) v obsegu, v katerem mu je podeljeno javno pooblastilo - sledeč sodbi I U 12/2011 z dne 19. 12. 2012 torej v delu vodenja imenikov odvetnikov. Četudi bi bil organ pravna oseba javnega prava, bi bil zavezan po 1. členu ZDIJZ izključno v delu, ki se nanaša na izvajanje javnega pooblastila. Ker 1. člen ZDIJZ ostaja nespremenjen vse od uveljavitve ZDIJZ je za njegovo razumevanje relevanten tudi sklic na Komentar ZDIJZ (doc. Dr. Senko Pličanič et al, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti Ljubljana, 2005, str. 63-64), v katerem avtorji navajajo: »V primeru pa, da gre za javni zavod (ali javno podjetje), ki je bil ustanovljen za opravljanje dejavnosti, ki ni javna služba (torej za neke tržne dejavnosti), se zastavlja vprašanje, ali je takšna oseba zavezanec po zakonu, ker je pač oseba javnega prava. Menimo, da je v takšnih primerih ustrezno stališče, da ne gre za zavezance po zakonu, čeprav gre za osebe javnega prava.«. Zapisano gre razumeti v smeri, v katero se je razvila tudi sodna praksa glede razumevanja »delovnega področja« organa - da so torej izvajalci javnih služb in nosilci javnih pooblastil, četudi bi jim glede na pravno teoretična izhodišča lahko prisodili položaj pravne osebe javnega prava, za dostop do informacije javnega značaja zavezani zgolj v delu, ki se nanaša na izvajanje javno pravnih – oblastnih nalog. Organ je torej ne glede na njegov eventualni status pravne osebe javnega prava po določbah ZDIJZ zavezan postopati le glede informacij z njegovega delovnega področja - področja na katerem izvaja oblastne naloge. Organ je torej zavezan za posredovanje informacije javnega značaja v okviru javnega pooblastila, kot je bilo že odločeno s sodbo Upravnega sodišča RS št. U112/2011 z dne 19. 12. 2012. Ob tem je organ navedel, da informacije, ki jih je zahteval prosilec, niso informacije iz delovnega področja organa, niso informacije, ki se nanašajo na izvajanje javnega pooblastila, zato je bilo treba zahtevo prosilca (tudi) v ponovnem postopku zavrniti. V nadaljevanju pa se je organ tudi vsebinsko opredelil do zahtevanih informacij. Pri tem je navedel, da prosilec s svojimi 17 zahtevki zlorablja pravico, zato je zahtevo zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. V nadaljevanju se je organ opredelil koliko dokumentov predstavlja zahteva po posameznih delih, in sicer je navedel, da: 1. vse pogodbe o zaposlitvi z vsemi aneksi za vse zaposlene pri organu na dan 9. 5. 2024 (kar je 8 zaposlenih oseb in cca. 20 dokumentov), 2. vse plačilne liste vseh zaposlenih za obdobje obračuna od januarja 2023 do vključno marca 2024 (kar je 15 plačnih list na zaposlenega; skupaj 120 dokumentov), 3. evidenca delovnega časa zaposlenih od vključno januarja 2023 do vključno aprila 2024 (kar je 15 mesečnih evidenc delovnega časa na zaposlenega; skupaj 120 dokumentov), 4. vse civilnopravne pogodbe (avtorske, podjemne ipd.), sklenjene v obdobju od januarja 2020 do vključno aprila 2024 (kar je po oceni organa cca. v 3 letih in 4 mesecih 170 pogodb), 5. vse potne naloge za vse zaposlene in druge upravičence, izdane od vključno januarja 2020 do vključno aprila 2024 (kar je po oceni organa cca. 15 potnih nalogov na leto za zaposlene, skupaj za 3 leta in 4 mesece 50 potnih nalogov, 6. izpiske vseh transakcijskih računov, vključno s fiduciarnimi računi, za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024, iz katerih bodo razvidni vsi prilivi in odlivi (kar je 76 izpiskov na transakcijski račun; skupaj 4.159 izpiskov), 7. podatke o izplačilih predsedniku in članom upravnega odbora naslovnega organa za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024 (kar je ob dejstvu, da ima upravni odbor 24 članov in predsednika, ki se poleg sej upravnega odbora udeležujejo tudi sej različnih delovnih skupin in komisij, delovnih sestankov z državnimi organi, različnih dogodkov v Sloveniji in tujini, za 6 let in 4 mesece skupaj cca. 3.400 dokumentov), 8. zapisnike vseh organov naslovnega organa od vključno januarja 2018 do vključno 8. 5. 2024 (kar je ob dejstvu, da ima organ 8 organov; skupščino, upravni odbor, predsednika, nadzorni odbor, disciplinskega tožilca, disciplinsko komisijo I. stopnje, disciplinsko komisijo II. stopnje in disciplinsko sodišče, ki se sestajajo nekateri enkrat mesečno drugi pa po potrebi tudi večkrat, za obdobje 6 let, 4 mesecev in 8 dni cca. 450 dokumentov); 9. kandidature za organe naslovnega organa, ki so bili izvoljeni na Skupščini OZS dne 16. 4. 2024 (kar je ob dejstvu, da je bilo za volitve v organe na Skupščini aprila 2024 vloženih 69 kandidatur, tudi toliko dokumentov), 10. finančne načrte naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024 (torej 10 finančnih načrtov), 11. finančna poročila naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024 (torej 10 finančnih poročil), 12. navedbo vseh sodnih postopkov, v katerih je naslovni organ stranka, z navedbo sodišča, pred katerim teče postopek, opravilne številke, zadeve in vrednosti spornega predmeta (organ jih ne vodi v seznamu, ocenjuje, da je teh postopkov, predvsem iz naslova izvršbe cca 20, vendar vsi zahtevani dokumenti niso navedeni na enem dokumentu), 13. register osnovnih sredstev naslovnega organa, 14. vse prejete račune od vključno junija 2023 do vključno aprila 2024 (kar po oceni organa za obdobje 10 mesecev pomeni cca. 665 dokumentov), 15. vse izdane račune od vključno junija 2023 do vključno aprila 2024 (kar po oceni organa za obdobje 10 mesecev pomeni cca. 16.187 dokumentov, 16. knjigo prejete pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024 (kar za obdobje 17 mesecev in 8 dni pomeni 6163 dokumentov), 17. knjigo poslane pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024 (kar za obdobje 17 mesecev in 8 dni pomeni 4540 dokumentov. Skupaj tako prosilec zahteva po oceni organa (kot je utemeljena zgoraj) 36.200 dokumentov, s čimer želi organ po nepotrebnem nesorazmerno obremeniti, mu očitno škodovati, kar neposredno kaže na to, da prosilec pravico zlorablja. Prosilec različne dokumente zahteva tudi za različna obdobja, nekatere za obdobje 15 mesecev, nekatere za obdobje 3 let in 4 mesecev, nekatere za obdobje 6 let, 4 mesecev in 8 dni, nekatere za 17 mesecev in 8 dni, nekatere za 10 mesecev, spet druge za 10 let..., kar že samo po sebi kaže izključno na namen nagajanja, na nesmiselno obremenjevanje organa. Zloraba pravice je uporaba pravice z namenom škodovati drugemu ali s ciljem, ki je v nasprotju z dobrimi običaji, vestnostjo ali poštenjem. Elementi, ki po sodni praksi kažejo na zlorabo pravice so: pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, ko prosilec ne sledi lastnim upravičenim interesom, nagajivost ipd. (sodba UPRSI U 677/2016-21 z dne 7. 11. 2018). Šikanozne so tiste zahteve, s katerimi želi prosilec škodovati organu na primer z žalitvami, vlaganjem velikega števila zahtev, z obsežnimi zahtevami ipd. (sodba UPRS št. Sodba I U 966/2021-26 z dne 4.1.2023). Šikanozne so tako tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati. Ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja (sodba UPRS IIU 214/2016 z dne 7. 2. 2017). Upravno sodišče je že v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ. Pri organu je zaposlenih 8 oseb. Motivi prosilca v postopku sicer niso odločilni, iz zahteve pa je očitno, da prosilec z njo ne zasleduje svojih upravičenih interesov (v smislu demokratične in nadzorne funkcije dostopa do informacij javnega značaja), pač pa je njegov cilj le obremenjevanje organa, oviranje organa pri rednem delu in s tem škodovanje organu. Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja - ZDIJZ-C, s katerim je bila v ZDIJZ dodana določba petega odstavka 5. člena, in katerega besedilo je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013, izhaja, da je določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ utemeljena s primeri iz prakse. Konkretno je izpostavljeno, da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacije javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice pri tem pa se je predlagatelj novele ZDIJZ-C skliceval na odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. Ta je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacije javnega značaja, temveč nasprotno - prosilec je organ (zgolj) prekomerno zasipal z delom. Za to gre tudi v konkretnem primeru. Pravica dostopa do informacije javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora, ki ju omogoča obravnavana pravica, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji (tako IP v odločbi št. 090-68/2017 z dne 31. 5. 2017). Glede na vsebino posameznih zahtevkov in obsežnost zahteve prosilec očitno ne zasleduje lastnih (dopustnih) upravičenih interesov, pač pa je cilj zahteve nagajanje organu, nalaganje prekomernega administrativnega bremena, ki ni sorazmerno s pomenom zahtevanih informacij z vidika namena ZDIJZ. Prosilec je očitno prekoračil pravne meje svoje pravice in jo uveljavil na način, ki organu škoduje, prekomerno ovira njegovo delo (tudi glede na pomen informacij za prosilca). Interes družbe, da organ izvaja svoje naloge in se pravica dostopa do informacij javnega značaj uporablja v skladu z njenim namenom (namenom demokratične in nadzorne funkcije) je v konkretnem primeru močnejši od zasebnega interesa, ki vodi prosilca. Zahtevo je tako treba (če ne bi bila zavrnjena že iz razlogov navedenih v 1. točki te obrazložitve, ker ne gre za informacije iz delovnega področja organa) zavrniti po petem odstavka 5. člena ZDIJZ. V nadaljevanju se je organ opredelil do obstoja izjem v zahtevanih informacijah. Dodatno in povsem podredno je organ sledeč napotilom IP iz odločbe o pritožbi opravil še vsebinsko presojo posameznega zahtevka prosilca in ugotovil, kot je obrazloženo v nadaljevanju - da bi bilo treba zahtevo prosilca zavrniti tudi iz razloga, ker so podane izjeme od prostega dostopa do informacij iz 6/1 člena ZDIJZ. Zahtevke prosilca iz točk 1, 2, 3, 5, 7 in 9 bi bilo treba zavrnit iz razloga izjeme varstva osebnih podatkov (določena v 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ ni del javnega sektorja, zaposleni pri organu, kot tudi predsednik in člani upravnega odbora niso javni uslužbenci kot tudi ne javni funkcionarji (prvi in drugi odstavek 1. člena ZJU). Prav tako kandidati za člane organov niso ne javni uslužbenci ne javni funkcionarji. Vsi našteti posamezniki uživajo (neomejeno) pravico do varstva osebnih podatkov, v katere korist je omejen dostop do informacij javnega značaja. Pogodbe o zaposlitvi, plačilne liste, evidenca delovnega časa, potni nalogi, podatki o izplačilih predsedniku in članom upravnega odbora, podatki o kandidatih za člane organov vsebujejo osebne podatke na način, da tudi t.i. delni dostop do dokumentov po 7. členu ZDIJZ ni mogoč, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost. Zahtevek prosilca iz točke 4 bi bilo treba v delu, v katerem se nanaša na pogodbe civilnega prava, ki so sklenjene s posamezniki, zavrniti iz razloga izjeme varstva osebnih podatkov kot pojasnjeno že zgoraj. V delu, v katerem so pogodbe civilnega prava sklenjene z gospodarskimi subjekti, pa bi bilo zahtevek treba zavrniti iz razloga, ker gre za podatek v zvezi notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Navedena izjema varuje t. i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo odprto za javnost (na primer sodba in sklep I U 817/2015 z dne 3. 9. 2015). Storitve, ki jih pri gospodarskih subjektih naroča organ in pogoji, ki jih pri tem določa oziroma na katere pristaja, so rezultat njegove presoje in smotrnosti. Ta presoja bi bila ogrožena, če bi bili zahtevani podatki razkriti javnosti. Zahtevek iz točke 12 je treba, zavrniti, ker organ s seznamom vseh sodnih postopkov, v katerih je stranka, skupaj z navedbo sodišča, pred katerim teče postopek, opravilno številko zadeve in vrednostjo spornega predmeta ne razpolaga. V tem primeru ni izpolnjen pogoj materializirane oblike informacije javnega značaja. Hkrati ima prosilec možnost do zahtevanih podatkov dostopati po pravilih Sodnega reda in je treba šteti, da so mu informacije, ki jih zahteva v točki 12 že dostopne. Zahtevke iz točke 6, 8, 10, 11, 13, 14, 15, 16 in 17 je treba zavrniti iz razloga po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za dokumente v zvezi z notranjim delovanjem organa, njihovo razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju organa. Vsi dokumenti vsaj v delu vsebujejo tudi osebne podatke in so v tem delu izvzeti iz dostopa po ZDIJZ po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Sicer pa je načrtovanje porabe sredstev kot tudi poročanje o njih izključno predmet notranje razprave pri organu, razkrivanje teh dokumentov javnosti bi presojo organa izpostavilo javnemu ocenjevanju, kar bi lahko vplivalo tudi na ugled poklica v javnosti (glede na primer sredstev za izobraževanje, vsebine izobraževanj za odvetnike, povezovanje z drugimi sorodnimi združenji ipd.) oziroma bi organu povzročalo nevšečnosti. Seznam dohodne in odhodne pošte prav tako kaže na povezave organa tako znotraj države kot zunaj, kar bi poseglo tudi v komunikacijsko zasebnost (zaupnost) naslovnikov in dopisnikov - pošiljateljev in je varovano že po 39. (op IP pravilno 37.) členu Ustave RS, v delu, v katerem gre za pošiljatelje ali prejemnike, ki so fizične osebe, pa je podana tudi izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov). Organ na koncu poudarja, da je zahtevo prosilca s to odločbo zavrnil, ker je k posredovanju informacij javnega značaja po določbah ZDIJZ zavezan izključno v delu, ki se nanaša na izvajanje javnega pooblastila - v okviru delovnega področja. Presoja zahteve z vidika zlorabe pravice in presoja glede obstoja izjem od prostega dostopa do zahtevanih dokumentov sta narejeni podredno, sledeč napotilom IP iz odločbe o pritožbi.

(4) V pritožbi prosilec navaja, da odločbo št. 854/2024-1 z dne 10. 9. 2024 izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov in da zahteva povrnitev stroškov postopka. Prosilec meni, da je organ ponovno zavrnil zahtevo z obrazložitvijo, da ni pravna oseba javnega prava in tako ignoriral stališče odločbe IP št. 090-237/2024 z dne 9. 8. 2024 ter tako ne razume pooblastil pritožbenega organa. Prosilec v celoti vztraja pri svoji zahtevi, saj je organ zavezanec po prvi alineji prvega odstavka 3. b člena ZDIJZ, zahtevane informacije pa so informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Ker je očitno, da organ svojega stališča, da ni zavezan posredovati informacije javnega značaja, ne bo spremenil, prosilec IP predlaga, da organu naloži, da posreduje vse zahtevane informacije in o zadevi odloči sam. Prosilec se prav tako ne strinja, da gre za zlorabo pravice in obstoj izjem od prostega dostopa. Obrazložitev organa je pavšalna in dokazno nepodprta ter materialnopravno napačna, a se prosilec s tem na tej točki ne bo ukvarjal zaradi irelevantnosti za reševanje te pritožbe.

(5) Po prejemu pritožbe je organ preveril in ugotovil, da je pritožbo vložila upravičena osebe pravočasno in jo je dne 4. 10. 2024 odstopil IP. IP je dne 10. 12. 2024 pri organu opravil ogled in camera, pri katerem je nastal zapisnik o ogledu in camera, s katerim je dne 11. 12. 2024 seznanil prosilca. Organ je dne 16. 12. 2024 dostavil določeno dokumentacijo.

Pritožba ni utemeljena.

(6) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacije javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

(8) Glede vprašanja, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja kot druga oseba javnega prava in tako za celotno področje delovanja in ne le v okviru izvajanja javnega pooblastila, se je IP opredelil že v svoji odločbi št. 090-237/2024/2 z dne 9. 8. 2024 in se na svoje razloge v tej odločbi le sklicuje. Čeprav organ tudi v tem postopku ponovnega odločanja vztraja, da je zavezan po ZDIJZ le v okviru izvajanja javnega pooblastila, s čimer se IP glede na obrazloženo v svoji odločbi št. 090-237/2024/2 z dne 9. 8. 2024, ne strinja, je organ nadalje ugotovil, da so podane okoliščine, ki narekujejo, da je v obravnavanem primeru podana zloraba pravice dostopa do informacije javnega značaja. IP se je tako v nadaljevanju najprej ukvarjal z vprašanem, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacije javnega značaja.

(9) Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacije javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(10) IP se je do instituta zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja (v nadaljevanju zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti. IP se tako v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[1]

(11) IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(12) Organ lahko po petem odstavku 5. člena ZDIJZ zavrne zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

- ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami;[2]

- pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin;[3]

- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic;[4]

- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj;[5]

- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje;[6]

- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …;[7]

- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev;[8]

- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njegovo dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti.[9]

(13) V izpodbijani odločbi je organ navedel, koliko dokumentov ocenjuje, da predstavljajo zahtevane informacije glede na posamezno točko zahteve, in sicer je navedel, da gre skupaj za 36.200 dokumentov. Ob tem pa ni navedel dejstev za zaključek, da bi glede na ocenjeno število dokumentov prekomerno obremenilo delo organa, kar v posledici pomeni, da organ ne more izvajati svojih nalog in da so pravice tretjih ogrožene. Z namenom ugotovitve, na kakšen način je organ identificiral zahtevane dokumente in kako je bil ugotovljen njihov obseg, na kakšen način organ omogoča dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, kakšne so kadrovske in tehnične zmožnosti pri organu ter kako bi omogočanje dostopa vplivalo na siceršnje naloge in obveznosti ter dejavnosti organa, je IP dne 10. 12. 2024 pri organu izvedel ogled in camera.

(14) Na ogledu in camera je organ pojasnil, da so vsi dokumenti v fizični obliki, le seznam vhodne in izhodne pošte ter izdani računi so v elektronski obliki. To pomeni, da bi moral dokumente najprej najti, tiste, ki so v fizični obliki najprej fotokopirati, jih anonimizirati in potem spet skenirati. Vsi dokumenti, ki so predmet zahteve, se nahajajo v prostorih organa. Glede tega, ali organ dokumente, ki so predmet zahteve, uporablja pri vsakodnevnem delu, je organ pojasnil, da za personalne mape to nedvomno velja, ker jih potrebuje pri nastopu bolniške, nadalje za pripravo letnega poročila in zaključnega računa organ potrebuje dokumente pod zahtevkom št. 5, 10, 14, 15 in druge. Ob tem organ je pojasnil, da noben od zahtevanih dokumentov ni javno objavljen. Prav tako dokumenti niso a priori označeni kot absolutne izjeme od prostega dostopa npr. davčna tajnost, tajni podatki, gre pa po vsebini pogosto za zaupen odnos odvetnika in stranke, kar vsebinsko ustreza izjemi notranjega delovanja. Glede posameznih delov zahteve se je v nadaljevanju organ opredelil do načina iskanja zahtevanega dokumenta, koliko časa bi mu vzel delni dostop in priprava dokumentov za prosilca. Glede prve točke zahteve, s katero je prosilec zahteval vse pogodbe o zaposlitvi, z vsemi aneksi, za vse zaposlene pri organu, na dan 9. 5. 2024, je organ v izpodbijani odločbi navedel, da je pri organu 8 zaposlenih oseb in da to pomeni približno 20 dokumentov. Glede prve točke zahteve je organ pojasnil, da bi za odbir dokumentov in fotokopiranje, anonimizacijo in skeniranje porabilo administrativno osebje 15 minut na stran, strokovno osebje 15 minut na dokument. 30 ur skupaj za administrativno osebje in strokovno osebje 5 ur dela. Pri tem je organ pojasnil, da je bilo veliko pogodb za določen čas. Dokumenti imajo povprečno 6 strani. Na ogledu in camera je organ IP pokazal personalno mapo zaposlenega na delovnem mestu administrator, iz katere je razvidno 7 pogodb in aneksov. Glede druge točke zahteve, s katero je prosilec zahteval vse plačilne liste vseh zaposlenih za obdobje obračuna od januarja 2023 do vključno marca 2024 (kar je 15 plačnih list na zaposlenega; skupaj 120 dokumentov) je na ogledu in camera pojasnil, da se nahajajo v računovodski službi, plačilne liste imajo eno stran. Za pripravo dokumentov po tej točki zahteve bi potrebovalo administrativno osebje 15 minut na dokument, kar znaša 30 ur, strokovno osebje 5 minut na dokument, kar znaša 10 ur. Glede tretje točke zahteve, s katero je prosilec zahteval evidenco delovnega časa zaposlenih od vključno januarja 2023 do vključno aprila 2024, kar je 15 mesečnih evidenc delovnega časa na zaposlenega; skupaj 120 dokumentov, je na ogledu in camera organ pojasnil, da se evidence nahajajo v ločenih fasciklih v računovodski službi. Teh dokumentov je 120 po eno stran, organ ocenjuje, da bi porabilo administrativno osebje 15 minut na dokument, kar znaša 30 ur, strokovno osebje pa 2 minuti na dokument, kar znaša 4 ure. Na izrecno vprašanje IP, ali evidence časa organ ne vodi elektronsko, je organ pojasnil, da tega glede na zakonodajo ni dolžan, vsak zaposleni ročno vodi evidenco sproti. Glede četrte točke zahteve, s katero je prosilec zahteval vse civilnopravne pogodbe (avtorske, podjemne ipd.), sklenjene v obdobju od januarja 2020 do vključno aprila 2024, kar je po oceni organa v 3 letih in 4 mesecih 170 pogodb, je organ navedel, da izdaja revijo Odvetnik, kjer je veliko avtorjev. Prav tako izvaja veliko izobraževanj in sklepa tipične druge avtorske pogodbe, ki so potrebne za poslovanje zbornice kot take. Obseg 170 je organ ocenil izkustveno glede na zadnje leto. Pogodbe ima organ shranjene po dogodkih, npr. Dan slovenskih odvetnikov, kjer se nahajajo pogodbe z izvajalci, predavatelji, cateringom itd. Pri reviji Odvetnik je to urejeno spet drugače. Ob tem je pojasnil, da bi zato, ker nima registra pogodb, bi v zvezi s tem delom zahteve velik del časa namenil tudi iskanju zahtevanih dokumentov. To pomeni, da bi administrativno osebje porabilo 30 minut in strokovno 5 minut na dokument, skupaj 85 ur za administrativno osebje in 14 ur za strokovno osebje. Pri tem je organ poudaril, da je čas za iskanje vključen. Pri tem organ ocenjuje, da je posamezni dokument dolg približno tri strani. IP je vpogleda lv več pogodb, iz katerih je razvidno, da gre za avtorsko, sponzorsko in pogodbo o izdelavi analize. Vse imajo tri strani. V zvezi s peto točko zahteve, s katero je organ zahteval vse potne naloge za vse zaposlene in druge upravičence, izdane od vključno januarja 2020 do vključno aprila 2024, je v izpodbijani odločbi organ ocenil, da je to 15 potnih nalogov na leto za zaposlene, skupaj za 3 leta in 4 mesece, 50 potnih nalogov. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da se te nahajajo v računovodstvu. Organ ima potne naloge za zaposlene in za člane zbornice, ki so udeleženi na srečanjih v tujini. Obseg posameznega naloga je odvisen glede na to, ali gre za pot v tujino ali v RS. 50 potnih nalogov je za zaposlene in predsednika zbornice. Administrativno osebje bi porabilo 20 minut na dokument, kar znaša 16 ur, strokovno osebje 5 minut, kar znaša 4 ure skupaj. Glede sedme točke zahteve, s katero je prosilec zahteval podatke o izplačilih predsedniku in članom upravnega odbora naslovnega organa, za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024, je ob dejstvu, da ima upravni odbor 24 članov in predsednika, ki se poleg sej upravnega odbora udeležujejo tudi sej različnih delovnih skupin in komisij, delovnih sestankov z državnimi organi, različnih dogodkov v Sloveniji in tujini, za 6 let in 4 mesece skupaj cca. 3.400 dokumentov. Glede sedme točke je organ na ogledu pojasnil, da upravni odbor in predsednik prejemajo le plačila iz naslova povračila potnih stroškov za udeležbo na sejah, delovnih sestankih, drugih dogodkih, ki se jih udeležujejo v imenu zbornice v RS in tujini. Organ je IP pokazal primer potnih nalogov za sejo upravnega odbora in primer potnega naloga za tujino. Glede tega, kako je organ ugotovil število dokumentov, je pojasnil, da je število podal kot oceno, saj je upošteval, da je članov upravnega odbora 24. Organ je pojasnil, da je pri ugotavljanju, koliko bi znašala poraba časa, ugotovil, da bi bilo 30 minut na dokument za administrativno osebje, skupaj 1700 ur. Strokovno osebje 5 minut na dokument, kar znaša 283 ur. Pri tem organ ocenjuje, da je v povprečju posamezen dokument dolg 1 stran in 3 do 4 priloge. Po ogledu in camera dostavljenih dokumentih je IP ugotovil, da obsegajo trije potni nalogi za tujino s prilogami 14, 15 oziroma 5 strani. Potni nalog za Slovenijo pa eno stran in eno prilogo. S šesto točko zahteve je prosilec zahteval izpiske vseh transakcijskih računov, vključno s fiduciarnimi računi, za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024, iz katerih bodo razvidni vsi prilivi in odlivi. Organ je ugotovil, da je to 76 izpiskov na posamezen transakcijski račun. Ker ima zbornica tri transakcijske račune, 12 izpisov na leto, je to skupaj 4.159 izpiskov. Organ je navedel, da posamezen izpisek lahko obsega od 3 do 50 strani. V povprečju je organ upošteval, da ima posamezen izpisek 10 strani. Organ je ugotovil, da je skupaj 3222 dokumentov, glede strani pa je naredil oceno, da je posamezen izpisek 10 strani, torej je 32.220 strani. Organ je ocenil, da bi administracije na dokument porabila 20 minut, 1074 ur skupaj, strokovno osebje pa 10 minut na dokument, kar znaša 537 ur. IP je vpogledal v primer treh izpiskov, ki imajo 40, 12, 33 strani. Glede zahteve v 8. točki, s katero je prosilec zahteval zapisnike vseh organov naslovnega organa, od vključno januarja 2018 do vključno 8. 5. 2024. To je ob dejstvu, da ima organ 8 organov; skupščino, upravni odbor, predsednika, nadzorni odbor, disciplinskega tožilca, disciplinsko komisijo I. stopnje, disciplinsko komisijo II. stopnje in disciplinsko sodišče, ki se sestajajo nekateri enkrat mesečno, drugi pa po potrebi tudi večkrat mesečno je to za zahtevano obdobje 6 let, 4 mesecev in 8 dni cca. 450 dokumentov. Na ogledu in camera je organ predstavil primer disciplinskega spisa, kjer se nahaja zapisnik o disciplinski obravnavani. Zapisnikov organ nima evidentiranih ločeno, ampak so v posameznem disciplinskem spisu. Nadalje je organ pokazal primer zapisnika seje upravnega odbora. Tudi zapisnikov upravnega odbora organ nima evidentiranih ločeno, jih ne objavlja. Zapisniki seje upravnega odbora so v povprečju dolgi 11 strani, skupaj 800 strani. Zaradi vsebine dokumentov je velika možnost izjem, zato je potreben skrben pregled. Porabo časa administrativnega osebja organ ocenjuje na 30 minut na dokument, skupaj 225 ur, za strokovno osebje pa 10 minut na stran, kar znaša ob oceni 2.250 strani 375 ur. IP ugotavlja, da je zapisnik upravnega odbora dolg 13 strani, zapisnik disciplinske obravnave pa 8 strani. V 9. točki zahteve je prosilec zahteval kandidature za organe naslovnega organa, ki so bili izvoljeni na Skupščini OZS dne 16. 4. 2024. V zvezi s tem je organ v izpodbijani odločbi navedel, da ker je bilo za volitve v organe na skupščini aprila 2024 vloženih 69 kandidatur, gre za 69 dokumentov. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da se zahtevani dokumenti pod 9 nahajajo v enem spisu. Kot zahtevani dokument je prepoznal izjavo, da se oseba strinja, s tem, da je kandidat za posamezno funkcijo in predlog območnega zbora, skupaj je bilo to približno 90 strani. Poraba časa za administrativno osebje je ocenjena na 4 ure, za strokovno osebje pa 5 minut na stran, skupaj 7,5 ure. Z 10. točko zahteve je prosilec zahteval finančne načrte naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024, kar je 10 finančnih načrtov. Glede 10. točke je organ na ogledu in camera pojasnil, da se finančni načrt nahaja v Letnem poročilu o delu OZS za posamezno letno skupščino. Letno poročilo se nahaja v dokumentih spisa za skupščino. Organ je IP pokazal spis skupščine za leto 2023. Praviloma obsega finančni načrt dve strani. Ocena porabe časa je za administrativno osebje 20 minut na dokument, kar znaša 3 ure in 5 minut za strokovno osebje, kar znaša eno uro. Iz določenega obdobja se dokumenti nahajajo v kleti. Glede 11. točke zahteve, s katero je organ zahteval finančna poročila naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024, je organ v izpodbijani odločbi pojasnil, da gre za 10 finančnih poročil. Finančno poročilo šteje kot zaključni račun, tudi ta se nahaja v Letnem poročilu zbornice in bi bil način identifikacije dokumenta enak. Obseg posameznega dokumenta je po navadi 11 strani. Ob tem je organ pojasnil, da ti dokumenti vsebujejo tudi osebne podatke, kot na primer prejemnike vzajemne pomoči in prejemnike humanitarne pomoči. Organ je ocenil, da je obseg dela za administrativno osebje 20 minut na dokument, kar znaša 3 ure in za strokovno osebje 15 minut, kar znaša 2,5 ur. Z 12. točko zahteve je prosilec zahteval navedbo vseh sodnih postopkov, v katerih je naslovni organ stranka, z navedbo sodišča, pred katerim teče postopek, opravilne številke, zadeve in vrednosti spornega predmeta. V zvezi s tem je organ pojasnil, da jih ne vodi v seznamu, ocenjuje, da je teh postopkov, predvsem iz naslova izvršbe cca 20, vendar vsi zahtevani dokumenti niso navedeni na enem dokumentu. Organ je udeležen v različnih postopkih; v pravdah, izvršilnih postopkih, v kazenskih preiskavah odvetniških pisarn kot predstavniki zbornice, v upravnih sporih. Organ je oceno napravil na podlagi odprtih postopkov, saj je prosilec navedel, da zahteva informacije za postopke, ki »tečejo«. Pred tem je organ pojasnil, o čemer se je prepričal tudi IP na ogledu in camera, da spisov ne vodi na način, da bi bilo iz enega dokumenta razvidni podatki, ki jih zahteva prosilec. Pregled spisov, priprava seznama, na katerem bi bili vsi zahtevani podatki bi vzela organu 20 minut za administrativno osebje, skupaj 6 ur, ker organ ocenjuje, da je 20 spisov. Za strokovno osebje pa 15 minut na spis, skupaj 5 ur. V 13. točki je prosilec zahteval register osnovnih sredstev naslovnega organa. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da ima en dokument, ki obsega dve strani. Dokument se nahaja fizično in je v obliki registra oz. seznama. Ni del vsakoletnega poročila. Organ ocenjuje, da bi za ta dokument porabilo administrativno osebje 10 minut in strokovno osebje 30 minut. S 14. točko zahteve je prosilec zahteval vse prejete račune od vključno junija 2023 do vključno aprila 2024, kar je za obdobje 10 mesecev 665 dokumentov. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da sicer vodi elektronsko knjigo prejetih računov, a se računi nahajajo v fizičnem fasciklu. Ti so v fasciklu evidentirani po zaporedju prejema. Število računov je točno, saj so zaporedne številke. Za te dokumente, bi administrativno osebje rabilo 10 minut na dokument, kar znaša 110 ur, strokovno osebje 3 minute na dokument, kar znaša 33 ur. Pr tem so dokumenti dolgi približno eno stran. S 15. točko zahteve je prosilec zahteval vse izdane račune od vključno junija 2023 do vključno aprila 2024. Glede izdanih računov je organ pojasnil, da jih hrani v elektronski obliki. Vsak račun ima več strani. Računi se izdajajo iz naslova zavarovanja, članarin, prispevka za humanitarni sklad, članarine za območni zbor, za vzajemno pomoč ter računi za vpis. Poleg tega so še drugi računi npr. za elektronsko izdajo revijo Odvetnik. Število dokumentov 16.187 je točno, saj se računi beležijo v programu. Za pripravo dokumentov bi administrativno osebje porabilo 10 minut na dokument, kar znaša 2.697 ur, strokovno osebje 5 minut na dokument, skupaj 1.348 ur. S 16. točko zahteve je prosilec zahteval knjigo prejete pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024, 17. točko pa knjigo poslane pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024. Za zahtevano obdobje 17 mesecev in 8 dni to pomeni 6163 dokumentov za 16. točko in 4540 dokumentov za 17. točko. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da bi moral dokumente pod 16. in 17. točko zahteve, čeprav so v elektronski obliki, zaradi potreb pregleda izjem (anonimizacije) najprej natisniti in jih potem anonimizirati ter ponovno skenirati. Za knjigo poslane pošte in prejete pošte npr. za točko 16. bi potrebovali za identifikacijo teh dokumentov in pripravo v tabeli, za pregled in anonimizacijo posameznega dokumenta in ponovno pretvorbo v elektronsko obliko, administracija 4 ure, strokovno osebje pa 308 ur. Organ je obseg časa ugotavljal za posamezen dokument in ugotovil, da je to 3 minute za strokovno osebje. Glede 17. točke je organ pojasnil, da bi za to potreboval 227 ur strokovnega delavca in za administrativno osebje 2 uri. Ob tem je organ pojasnil, da je v okviru anonimizacije upošteval, da dokumenti vsebujejo osebne podatke in podatke o notranjem delovanju.

(15) Glede tehničnih in kadrovskih zmožnosti organa je na ogledu in camera ta pojasnil, da je pri organu zaposlenih 8 oseb, ena je na starševskem dopustu. Gradivo bi morale pripravljati vsaj 4 osebe, od tega ena oseba iz računovodstva, strokovna sodelavka, administrator in glavna tajnica, ki bi delo nadzorovala. V administraciji sta aktivno zaposleni sedaj 2 osebi, strokovne sodelavke so 3, finančno računovodski referent je ena oseba in ena oseba je glavna tajnica. Od 7 aktivno zaposlenih, bi bile 4 vključene v postopek priprave dokumentov. Pri organu je en fotokopirni stroj, ki je tudi v funkciji skenerja. To pomeni, da tehnično ostali zaposleni v tem času stroja ne bi mogli uporabljati. Prav tako bi pri organu stalo ostalo delo, in sicer glede vpisov in izbrisov iz imenika odvetnikov ter statusnih in osebnih sprememb. To bi vplivalo na to, da organ ne bi pravočasno obvestil sodišč o novih odvetnikih, o spremembah npr. naslova odvetnika. V posledici bi bila lahko kršena pravica do opravljanja svobodnega poklica, če sodišče ne bi bilo pravočasno obveščeno o vpisu odvetnika v imenik, oziroma odvetnik sploh ne bi mogel začeti opravljati dejavnosti. V primeru spremembe podatkov, kot je npr. poslovni naslov, pa bi ob izostalemu obveščanju sodišča in drugih organov, ti še naprej pošiljali pisanja na stari naslov. Kar bi lahko pripeljalo do izgube možnosti uporabe pravnih sredstev za stranke. Ob spremembi drugih podatkov kot npr. priimek, osebno ime odvetnika, pa bi bile najmanj zadrege pri sodiščih in drugih organih glede istovetnosti odvetnika – vse na škodo koristi strank. Prav tako je v delu vodenja imenika organ zavezan odločati po pravilih upravnega postopka. Kar pomeni, da bi nastale posledice zaradi molka organa. Ker organ izvaja opravljanje odvetniškega izpita, ki je pogoj za vpis v imenik, bi zamude pri organizaciji negativno vplivale na možnost opravljanja poklica odvetnika. Organ prav tako sklepa zavarovanja za odvetniško odgovornost. V primeru, da bi bilo delo organa ohromljeno, bi lahko prišlo do zastojev pri sklepanju pogodbe, plačilu premije ali pri izdaji računov za premije. Vse to bi lahko vodilo do zmanjšanja pravne varnosti z vidika odvetnikove odgovornosti tako za odvetnike kot tudi za stranke. Škoda za odvetniški poklic bi nastala tudi zaradi zastojev pri vodenju postopkov pred etično in disciplinsko komisijo, kjer organ nudi podporne storitve. To pa vpliva negativno na ugled odvetnikov v javnosti. Prav tako pa lahko pripelje tudi do odvzema pooblastil organu za vodenje disciplinskih postopkov. Prijavitelj, ki pošlje prijavo na zbornico, pričakuje odziv organa v razumnem času. Ta postopek pa je tudi pravno urejen v aktih zbornice, tudi z vidika rokov za odzivanje, vključno z zastaralnimi roki. Organ pojasnjuje, da glede na oceno porabe časa, tudi podaljšanje roka za odločitev na skupno 50 delovnih dni, ne bi vplivalo na zmanjšanje prekomerne obremenitve dela organa.

(16) Po mnenju IP lahko glede na citirano sodno prakso, pravno teorijo in relevantno določbo ZDIJZ kriterije razdelimo na subjektivne (šikanoznost) in objektivne (ostali kriteriji, kot npr. ponavljajoče se, zaporedne, nedovoljene, neutemeljene, nerazumne zahteve, zahteve za dostop do izjemno obsežne dokumentacije v povezavi s posledicami, ki bi nastale zaradi upravnega bremena, …). IP poudarja, da te kriterije navaja zgolj primeroma, da ni potrebno, da so izpolnjeni kumulativno, in da jih je treba upoštevati in presojati glede na okoliščine vsakega posamičnega primera. Zahteva prosilca po oceni IP ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. Tega prav tako ne zatrjuje organ. V obravnavanem primeru nedvomno ne gre za ponavljajoče se ali zaporedne zahteve, saj je prosilec vložil eno samo zahtevo. Ta zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena v smislu, da bi jo vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Nesporno je namreč, da je prosilec dovolj konkretno navedel zahtevane dokumente, in da se njegova zahteva nanaša na dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ pa z njimi (vsaj v večinskem delu) razpolaga v materializirani obliki. Prosilec torej zahteva informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ.

(17) Ker ni mogoče zanikati, da prosilec v konkretnem primeru zahteva dostop do velikega obsega dokumentacije, je treba v konkretnem primeru presojati, ali bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, na katere vpliva delo organa. Organ, na katerem je dokazno breme, je po oceni IP popolno izkazal dejstva, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti, da bi vsebinska obravnava predmetne zahteve prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic svojih (bodočih) članov, posledično pa tudi pravic oseb, ki so stranke članov organa. Na ogledu in camera je organ dovolj konkretno pojasnil, kakšen bi bil postopek vsebinskega odločanja o zahtevi prosilca in kako bi to vplivalo na izvajanje nalog organa, ki med drugim izvaja javno pooblastilo vodenja imenika odvetnikov, izvaja opravljanje odvetniškega izpita, ki je pogoj za vpis v imenik, tako, da bi zamuda pri organizaciji negativno vplivala na možnost opravljanja poklica odvetnika, sklepa zavarovanja za odvetniško odgovornost, pri vodenju postopkov pred etično in disciplinsko komisijo organ nudi podporne storitve. Zastoji s tem v zvezi pa bi negativno vplivali na ugled odvetnikov v javnosti in bi potencialno lahko vodili tudi do odvzema pooblastil organu za vodenje disciplinskih postopkov.

(18) Organ se je natančno opredelil glede količine zahtevane dokumentacije, nato pa je v pritožbenem postopku navedel nadaljnje kriterije, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. V zvezi s tem IP opozarja, da iz upravno sodne prakse, iz zadeve, ki se je nanašala na dostop do 18 587 dokumentov,[10] izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Nadalje iz kasnejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) tudi ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«. Iz navedene upravno sodne prakse po mnenju IP izhaja, da je za utemeljitev obstoja zlorabe pravice treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«. Poleg tega ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. V nadaljevanju je IP presojal, ali je organ takšna dejstva izkazal.

(19) Organ je na podlagi zahteve v 17 točkah najprej opredelil, na kakšen način bi zahtevane informacije iskal, kako bi dostopanje in delo na dokumentih vplivalo na siceršnje delo organa s temi dokumenti, saj z njimi pretežno razpolaga le v fizični obliki. Opredelil se je na kakšen način je ugotovil obseg zahtevane dokumentacij v skupni količini 36.200 dokumentov. Prav tako je natančno obrazložil, kako je ugotovil število strani posameznega sklopa zahtevanih informacij. Nato je pregledal primere dokumentov iz posameznega sklopa in ugotovil, koliko časa bi potreboval za njihovo identifikacijo, saj se dokumenti pri organu ne nahajajo tako razvrščeni, kot to izhaja iz zahteve prosilca. Ugotavljal je čas, ki bi ga administrativno in strokovno osebje porabilo za identifikacijo, pregled in anonimizacijo ter podatke, ki bi jih bilo treba prekriti zaradi obstoja izjem od prostega dostopa. Na podlagi tako pridobljenih podatkov je s pomočjo števila strani organ izračunal celoten obseg dela.

(20) IP ugotavlja, da na obseg bremena za organ zelo vpliva dejstvo, da je celoten postopek dolgotrajen, ta obsega identifikacijo dokumentov, na katere se zahteva nanaša, njihovo obdelavo (zlasti izvedba delnega dostopa) v skladu z ZDIJZ. Prav tako IP ugotavlja, da zahtevani dokumenti niso oblikovani kot tipski obrazci, na katerih bi bilo mogoče izvesti delni dostop po nekem ključu, torej za vse dokumente na enak način. Vsak od sklopov dokumentov ima svoje posebnosti. Prav tako pa v okviru istega sklopa ne gre za identične dokumente, ampak se ti med seboj zelo razlikujejo. V delu zahtevanih dokumentov (npr. zapisniki vseh organov) gre za kompleksna, večinoma pravna, pisanja, katerih vsebina se razlikuje, zaradi česar je treba presojati vsebino vsakega dokumenta posebej. Skrbnost pri pregledu dokumentov je nujno potrebna, ker vsebujejo tudi podatke, ki so izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, in zaradi nenatančnega pregleda ter posledično nepravilno izvedenega delnega dostopa lahko pride do neupravičenega razkrivanja podatkov, ki niso javno dostopni (npr. varovani osebni podatki, davčne tajnosti, poslovne skrivnosti, itd.). To bi lahko pripeljalo do posega v pravice tretjih oseb in do odškodninske odgovornosti organa. Pri tem IP pripominja, da npr. za anonimizacijo osebnih podatkov pogosto ni dovolj, da se prekrijejo le imena in priimki, ampak je treba v dokumentu prekriti tudi vse ostale podatke (npr. opis dejanskega stanja v disciplinskih postopkih), na podlagi katerih je posameznik določen ali določljiv. Smiselno enako velja tudi za ostale podatke, ki so opredeljeni kot izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Izvedba delnega dostopa v konkretnem primeru zagotovo ni in ne more potekati avtomatizirano, izvajati pa jo mora oseba, ki je seznanjena z vsebino konkretne zadeve in ima tudi ustrezno znanje, da lahko presodi, kakšne narave so podatki, ki jih vsebuje dokument. Ob tem IP pripominja, da zaposleni pri organu niso javni uslužbenci in tako ne obstaja pravna podlaga za njihov razkritje iz prve točke tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(21) Organ je v zvezi z identifikacijo dokumentov in izvedbo delnega dostopa izvedel konkreten preizkus, iz katerega izhajajo prepričljivi podatki. Opredelil se je do sklopov, v zvezi s pripravo katerih bi imel veliko dela (npr. ker je podanih veliko različnih izjem od prostega dostopa), kakor tudi tiste, s pripravo katerih bi imel zelo malo dela. Navedeno je količinsko obravnaval glede na dokument oziroma glede na stran ter opredelil, skupno količino minut dela po posameznem sklopu. IP meni, da povprečen čas efektivnega dela za pripravo strani nikakor ni pretiran, saj je, kot že rečeno, glede na naravo obravnavanih dokumentov potreben temeljit pregled vsebine vsakega dokumenta posebej. Vsekakor pa je temu treba dodati še čas, ki je težje vnaprej določljiv, nanaša pa se na ostale potrebne dejavnosti, ki v preizkusu, ki ga je izvedel organ, niso bile upoštevane. Na primer, glede obveznosti vključitve stranskih udeležencev. Organ mora skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Opustitev te dolžnosti predstavlja celo bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki drugega odstavka. 237. člena ZUP. Tudi to procesno dejanje je praviloma povezano z dodatnim delom in posledično daljšim časom odločanja. Organ mora stranske udeležence najprej identificirati (na podlagi vsebine zadeve) in nato individualno obvestiti ter pozvati, da se izjavijo, ali vstopajo v postopek in navedejo razloge za to, zato je organ dolžan poskrbeti, da se tudi te udeležijo postopka po ZDIJZ, ki lahko vodi do razkritja teh podatkov.

(22) Ob tem glede na tehnične zmožnosti pri organu, ko je pojasnil, da ima le eno napravo, ki jo uporablja za tiskanje, skeniranje in kopiranje, ni zanemarljiva tudi pretvorba iz fizične v elektronsko obliko (po tem, ko bi že bil izdelan delni dostop v fizični obliki). Kljub temu IP pojasnjuje, da izvedba tega dela delovnega procesa s pomočjo zunanjega izvajalca, v postopku, ki teče na podlagi zahteve po ZDIJZ, ne pride v poštev. Namen zakonodajalca je namreč bil, da organ upošteva izbiro oblike, v kateri želi prosilec pridobiti zahtevano informacijo, le v okviru tehnoloških zmogljivosti za pretvorbo, s katerimi razpolaga. To izhaja iz drugega odstavka 14. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16). Organu zato ni mogoče naložiti, da bi pretvorbo iz fizične v elektronsko obliko naročil pri zunanjem izvajalcu.

(23) Organ je na podlagi rezultatov preizkusa konkretno pojasnil, koliko oseb, ki bi lahko sodelovale pri pripravi zahtevane dokumentacije, ima zaposlenih in kakšne bi bile posledice takšnega sodelovanja za redno delo organa. IP teh podatkov v izogib nepotrebnemu ponavljanju ne navaja izrecno, poudarja pa, da se strinja z ugotovitvijo organa, da tudi z začasno reorganizacijo dela obstoječe kadrovske zasedbe ne bi mogel pripraviti zahtevane dokumentacije v obdobju 50 delovnih dni, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja predvideva ZDIJZ. Če bi delo opravljali le nekateri zaposleni, bi za to porabili več mesecev, pri čemer bi ostalo osebje kljub temu moralo prevzeti dodatno delo. Dela, ki ga terja zahteva prosilca, glede na njegov obseg, pa nikakor ni mogoče razdeliti med vse zaposlene, ker bi redno delo organa v tem primeru povsem zastalo. Na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi in pritožbenem postopku je po oceni IP mogoče objektivno predvideti, da bi vsebinska obravnava zahteve prosilca, glede na naravo vsebovanih informacij, ki terja temeljitost, do te mere ovirala delo organa, da svojih nalog ne bi mogel več izvajati tako. Grožnja, da bo delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ, je torej v konkretnem primeru resnična.

(24) Iz sodbe Upravnega sodišča RS št. U 92/2006-8, z dne 4. 10. 2007 izhaja, da je posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. Vendar pa ima tudi ta dolžnost svoje meje. To izhaja iz določb ZUP, ki se uporablja v zadevah dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank na eni strani in dolžnosti organov na drugi strani omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Glede na to, da iz zgornjih ugotovitev IP izhaja, da je prosilec organu naložil tolikšno količino dela, ki bi zelo resno ohromila celotno delovanje organa, je mogoče zaključiti, da je zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic.

(25) Iz 7. člena ZUP in drugega odstavka 2. člena ZDIJZ glede na vse navedeno izhaja dolžnost organa, da v primeru, če ugotovi, da bi ugoditev zahtevi prosilca povzročila prekomerno oviranje njegovega dela oziroma bi resno ohromila njegovo delovanje, preden zahtevo zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, preuči vse druge možnosti in v svoji odločbi podrobno pojasni razloge, zaradi katerih tudi te možnosti vključujejo nerazumno količino dela. V zvezi s tem je zakonodajalec predvidel, da bodo v praksi vložene tudi zahteve za dostop do obsežne dokumentacije, zato je za izjemne primere, kadar organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca iz tega razloga zavrne. Organ ima tako za posredovanje informacije lahko na voljo 50 delovnih dni. Iz v pritožbi ugotovljenega dejanskega stanja je razvidno, da je organ preučil to možnost, vendar je ugotovil, da na ta način ne bi zmanjšal teže upravnega bremena, ki bi mu nastalo s posredovanjem zahtevanih dokumentov prosilcu, do te mere, da njegovo delovanje ne bi bilo resno ohromljeno. IP prav tako ugotavlja, da prosilec kljub temu, da je iz izpodbijane odločbe in zapisnika o ogledu in camera jasno razvidna količina dela, ki bi jo organ imel, pri zahtevanemu obsegu informacij še vedno vztraja in svoje zahteve ni zožil. Organ je moral odločiti o vseh sklopih, ki jih je prosilec navedel v zahtevi. Četudi bi organ o posameznih sklopih odločal sukcesivno, to z vidika količine potrebnega dela ne bi spremenilo odločitve glede upravne obremenitve, ki bi bila posledica tega odločanja. Razdelitev odločitve na več delnih odločb zato ne bi vodila do drugačnega zaključka organa. Ob tem IP pritrjuje organu, da je prosilec opredelil časovni okvir zahtevanih informacij po posamezni točki zahteve povsem različno in brez utemeljenih stvarnih razlogov, ki bi npr. narekovali pregled določenega istega obdobja. Navedeno dodatno kaže na to, da prosilec ne zasleduje namena transparentnosti.

(26) V zvezi s presojo odvzema pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti, je treba v konkretnem primeru tehtati še med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo. Glede na prakso Ustavnega sodišča RS, je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti), 2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči; 3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic. Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča RS pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča RS lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico. Le če poseg prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, je ustavno dopusten.

(27) Ustava RS določa, da je odvetništvo kot del pravosodja samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon (137. člen Ustave RS). Odvetništvo kot ustavno kategorijo tako opredeljujejo tri značilnosti, in sicer: odvetništvo je del pravosodja, je samostojno in neodvisno (sodi med tako imenovane svobodne poklice) in je služba, ki jo ureja zakon (tako Ustavno sodišče RS v Ustavni odločbi št. U-II-1/09-9 z dne 5. 5. 2009, v 19. točki). Zakon določa, da se odvetniki, ki opravljajo odvetniški poklic v Republiki Sloveniji, obvezno združujejo v Odvetniško zbornico Slovenije. Zbornica spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva, sprejema kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge z zakonom določene naloge. V obravnavani zadevi je bil organ ustanovljen z zakonom, in sicer z Zakonom o odvetništvu (Ur. l. RS, št. 18/93 z vsemi spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZOdv). Na področju »svobodnih poklicev« kot so zdravniki, odvetniki, inženirji, revizorji, veterinarji, arhitekti, idr. javni interes terja določene omejitve gospodarske pobude (konkurence) in ustanovitev posebnega javnopravnega telesa, ki skrbi za ohranjanje kvalitete poklicne dejavnosti in za nadzor nad njenim izvajanjem. Pri svobodnih poklicih je treba javno korist, ki se zasleduje z omejitvami, iskati v potrebi po kvaliteti in strokovnosti storitev ter neodvisnosti in odgovornosti nosilca poklicne dejavnosti, oziroma v dejstvu, da brez zagotovitve vseh teh vrednot lahko nastanejo hujše posledice za uporabnike storitev ali za celotno skupnost.[11] Zasledovanje javnega interesa se manifestira v opredelitvi nalog, ki jih zakon zbornicam podeljuje[12]. Naloga organa je zastopanje poklicnih in socialnih interesov svojih članov ter nadzor nad njihovim delom. Republika Slovenija je ustanovila organ z obveznim članstvom, da je nadzor nad vsemi odvetniki zagotovljen. Hkrati pa je razvoj odvetniškega poklica v javnemu interesu, saj se z izboljšanjem odvetniških storitev približujemo cilju pravne in socialne države.[13] Naloge organa so na splošno določene v 42. členu ZOdv, in sicer je določeno, da zbornica spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva, sprejema kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge z zakonom določene naloge. Sodeluje z odvetniškimi organizacijami drugih držav. Pri medsebojnem sodelovanju v postopkih za pridobitev pravice do opravljanja odvetniškega poklica v drugi državi je zbornica dolžna ohraniti zaupnost izmenjanih podatkov. V samem zakonu pa so njene naloge razpršene, in sicer vodi, sodiščem posreduje in sporoča spremembe seznama zagovornikov po uradni dolžnosti, oziroma seznam odvetnikov, ki izvajajo storitve brezplačne pravne pomoči (3. člen), organ je obveščen o odreditvi pripora odvetnika (7. člen), predstavnik organa mora biti navzoč pri preiskavi odvetniške pisarne (8. člen), organ zavaruje odvetnika na podlagi premije, ki jo odvetnik plačuje organu (9. člen), odloča o vpisu in pred tem preverja izpolnjevanje pogojev, vodi in objavlja imenik odvetnikov in odvetniških kandidatov (9.a, 31., 51., 53, 57. člen), odloča o načinu komisijskega uničenja spisov odvetnikov (14. člen), poskrbi za začasnega prevzemnika pisarne (22. člen), obveščen je o selitvi odvetniške pisarne (23. člen), izvaja preizkuse znanja pred vpisom v imenik odvetnikov (25. člen), vodi register specializiranih področji dela odvetnikov (34. člen), podaja soglasje za vpis odvetniške družbe v sodni register (39. člen), sprejema statut (44. člen), določa kaj predstavljajo disciplinske kršitve in kaj so ukrepi, določa postopek ter skrbi za ugotavljanje odgovornosti njegovih članov in s tem v zvezi objavljanja podatke (60., 65. člen).

(28) Iz zgoraj navedenih nalog organa in napolnitve kriterijev za to, da je IP štel organ kot pravno osebno javnega prava že v odloči IP št. 090-237/2024/2 z dne 9. 8. 2024, izhajajo javni in zasebni interesi, v katere bi bilo v obravnavanem primeru poseženo z uresničevanjem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS. Organ je na ogledu in camera poudaril, da bi bila to pravica do svobodnega opravljanja odvetniškega poklica in posledično pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Glede na izključno pravico izvajanja odvetniških izpitov in vpisov v imenik odvetnikov, bi bilo poseženo v ustavno kategorijo, ki določa, da je odvetništvo kot del pravosodja samostojna in neodvisna služba. Enako pa velja tudi za ostale statusne in osebne spremembe v imeniku. To bi vplivalo na to, da organ ne bi pravočasno obvestil sodišč o novih odvetnikih, o spremembah npr. naslova odvetnika. V posledici bi bila lahko kršena pravica do opravljanja svobodnega poklica, če sodišče ne bi bilo pravočasno obveščeno o vpisu odvetnika v imenik oziroma odvetnik sploh ne bi mogel začeti opravljati dejavnosti. Plastično pa je organ predstavil vpliv posega v pravica do svobodnega opravljanja odvetniškega poklica, ki bi imela za posledico poseg v pravico do sodnega varstva. Namreč, v primeru spremembe podatkov, kot je npr. poslovni naslov bi ob izostalemu obveščanju sodišča in drugih organov, ti še naprej pošiljali pisanja na stari naslov. Kar bi lahko pripeljalo do izgube možnosti uporabe pravnih sredstev za stranke. Ob spremembi drugih podatkov, kot npr. priimek, osebno ime odvetnika, pa bi bile najmanj zadrege pri sodiščih in drugih organih glede istovetnosti odvetnika – vse na škodo koristi strank. Podoben vpliv bi imela opustitev sklepanja zavarovanja za odvetniško odgovornost. V primeru, da bi bilo delo organa ohromljeno, bi lahko prišlo do zastojev pri sklepanju pogodbe, plačilu premije ali pri izdaji računov za premije. Vse to bi lahko vodilo do zmanjšanja pravne varnosti z vidika odvetnikove odgovornosti tako za odvetnike kot tudi za stranke. Škoda za odvetniški poklic bi nastala tudi zaradi zastojev pri vodenju postopkov pred etično in disciplinsko komisijo, kjer organ nudi podporne storitve. To pa negativno vpliva na ugled odvetnikov v javnosti. Prav tako pa lahko pripelje tudi do odvzema pooblastil organu za vodenje disciplinskih postopkov. Prijavitelj, ki pošlje prijavo na zbornico, pričakuje odziv organa v razumnem času. Ta postopek pa je tudi pravno urejen v aktih zbornice, tudi z vidika rokov za odzivanje, vključno z zastaralnimi roki. Tudi po mnenju IP iz testa tehtanja izhaja, da bi obravnava zahteve prosilca za dostop do 17 kategorij informacij pomenila nerazumno količino dela, kar organ utemeljuje z razlogi, ki jim IP pritrjuje. Zaradi zastoja, ki bi zaradi te količine dela nastal pri delu organa, bi bilo prizadetih skoraj 2.000 članov in večkrat toliko njihovih strank različnih postopkov, kar pomeni, da ravnanje prosilca predstavlja oviro za izpolnjevanje primarnih dolžnosti organa, tj. zastopanje poklicnih in socialnih interesov njegovih članov ter nadzor nad njihovim delom. To oviro je mogoče preseči le z zavrnitvijo zahteve, saj tega posega v pravico prosilca ni mogoče nadomestiti z drugimi možnimi ukrepi. S podaljšanjem roka za posredovanje informacij javnega značaja (v skladu s 24. členom ZDIJZ), ki bi bilo potrebno predvsem zaradi izjemne kompleksnosti zahtevanih dokumentov, kot je pojasnjeno že zgoraj, namreč učinka ravnanja prosilca ne bi bilo mogoče omiliti. Če se zahteva prosilca zavrne, ker gre za zlorabo pravice, potem je na ta način mogoče zagotoviti legitimen cilj, ki je v tem, da primarno delo organa lahko nemoteno poteka naprej, s čimer je organu omogočeno, da zagotovi nadzor nad svojimi člani in varstvo pravic svojih članov ter njihovih strank. IP zato ocenjuje, da je v konkretnem primeru zavrnitev zahteve prosilca iz razloga, da gre za zlorabo pravice, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev.

(29) Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je IP na eni strani tehtal koristi, ki jih prinaša nemoteno delo organa na pravice organa, odvetnikov ter njihovih strank ter na drugi strani težo posega v pravico prosilca, da dostopa do informacij javnega značaja. Pri tehtanju sorazmernosti posega v pravico dostopa do informacij javnega značaja (katere posledica je zavrnitev zahteve prosilca), do katerega pride zaradi izvrševanja dolžnosti organa in pravic tretjih oseb, je v konkretnem primeru treba dati prednost slednjim. Prosilec kljub takšni odločitvi lahko svojo pravico vsaj delno ponovno uveljavi, če npr. obseg svoje zahteve znatno skrči, zahteva le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego ciljev. Prosilec ima torej še druge možnosti za izvrševanje pravice, medtem ko člani organa in njihove stranke teh nimajo, saj je organ edini, ki izvaja odvetniške izpite, odloča o vpisih v imenik odvetnikov, ipd. Prosilec tudi zmotno meni, da lahko od organa zahteva neomejen obseg dokumentacije, saj namen ZDIJZ nikakor ni v tem, da se prosilci seznanijo z vso dokumentacijo, s katero razpolaga organ, temveč se pravica dostopa do informacije javnega značaja nanaša le na takšen obseg dokumentov in zahtev, ki še dopušča tekoče delo organa na drugih delovnih področjih, ki sodijo v pristojnost organa. Kot izhaja iz zgornje argumentacije, zahteva prosilca v konkretnem primeru zagotovo presega to mejo. IP na tem mestu poudarja, da je treba mejo, ki določa, kaj pomeni prekomerna preobremenitev oziroma oviranje dela organa, določati v vsakem posameznem primeru posebej in z veliko mero previdnosti. Glede na navedeno je IP po presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša nemoten potek dela organa in njegovih članov, kar vpliva na stranke mnogih sodnih, upravnih in drugih postopkov ter na izvajanje drugih opravil, odtehta težo posega v pravico prosilca do dostopa do informacije javnega značaja. Odvzem pravice prosilca v konkretnem primeru torej prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, kar pomeni, da je ustavno dopusten. Po preučitvi celotne zadeve je IP zaključil, da so podana vsa dejstva, ki so pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja. Iz vseh ugotovljenih dejstev izhaja, da je prosilec v konkretnem primeru prestopil mejo pravno zavarovanega upravičenja tako, da bi njegova izvršitev ogrozila oziroma posegla v pravice drugih. Takšno ravnanje prosilca je treba opredeliti kot očitno zlorabo pravice, zato je IP zaključil, da je odločitev organa pravilna in da organ prosilcu ni dolžan posredovati zahtevanih dokumentov. IP se zato ni spuščal v presojo, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.

(30) Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je bil postopek pred izpodbijano odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba prosilcev pa neutemeljena, zato jo je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.

(31) Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(32) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(33) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločitev ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila :

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. odločbe IP št. 090-211/2016, št. 090-55/2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6, št. 090-269/2022/2, št. 090-2/2023/2.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[4] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[5] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[6] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[9] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[10] Glej sodbo UPRS opr. št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[11] R. Pirnat  stran 141.

[12] Ibidem stran 10.

[13] Tako na primer Boris Hlavaty v Odvetniška zbornica kot pravna oseba javnega prava, diplomsko delo, PF LJ, 2003, stran 29.