prosilec - Odvetniška zbornica Slovenije

POVZETEK:

Prosilec je od Odvetniške zbornice zahteval številno dokumentacijo. Zbornica je zahtevo zavrnila, ker je štela, da je zavezana kot organ le na področju izvajanja javnega pooblastila. IP je pritožbi ugodil in vrnil zadevo v ponovni postopek. Ugotovil je, da je Odvetniška zbornica po načinu ustanovitve, namenu delovanja, nalogah in javnih pooblastilih, razmerju do države, ter zaradi obveznega članstva in članarine kot javnopravne dajatve, pravna oseba javnega prava in zato tudi organ, ki je informacije javnega značaja zavezan posredovati po 1. členu ZDIJZ in zato zavezana na celotnem področju delovanja in ne le na področju vpisa v imenik odvetnikov, kjer na podlagi 31. člena ZOdv izvaja javno pooblastilo. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-237/2024/2

Datum:  9. 8. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 11. 6. 2024, zoper odločbo št. 854/2024 z dne 29. 5. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Odvetniške zbornice Slovenije, Slovenska cesta 58, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 11. 6. 2024 se ugodi in se odločba Odvetniške zbornice Slovenije št. 854/2024 z dne 29. 5. 2024 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilec je dne 8. 5. 2023 po elektronski pošti na organ poslal sporočilo, v katerem je na podlagi ZDIJZ zahteval, da mu organ v elektronskem zapisu na njegov elektronski naslov posreduje:

1. vse pogodbe o zaposlitvi z vsemi morebitnimi spremembami in dopolnitvami (aneksi) za osebe, ki so na dan 9. 5. 2024 zaposlene pri naslovnemu organu,

2. vse plačilne liste vseh zaposlenih za obdobje obračuna od januarja 2023 do vključno marca 2024,

3. evidenco delovnega časa zaposlenih od vključno januarja 2023 do vključno aprila 2024,

4. vse civilnopravne pogodbe (avtorske, podjemne ipd.), sklenjen v obdobju od januarja 2020 do vključno aprila 2024,

5. vse potne naloge za vse zaposlene in druge upravičence, izdane od vključno januarja 2020 do vključno aprila 2024,

6. izpiske vseh transakcijskih računov, vključno s fiduciarnimi računi, za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024, iz katerih bodo razvidni vsi prilivi in odliv,

7. podatke o izplačilih predsedniku in članom upravnega odbora naslovnega organa za obdobje od januarja 2018 do vključno aprila 2024,

8. zapisnike vseh organov naslovnega organa od vključno januarja 2018 do vključno 8. 5. 2024,

9. kandidature za organe naslovnega organa, ki so bili izvoljeni na Skupščini OZS dne 16. 4. 2024,

10. finančne načrte naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024,

11. finančna poročila naslovnega organa od vključno leta 2015 do vključno leta 2024,

12. navedbo vseh sodnih postopkov, v katerih je naslovni organ stranka, z navedbo sodišča, pred katerim teče postopek, opravilne številke zadeve in vrednosti spornega predmeta,

13. register osnovnih sredstev organa,

14. vseh prejetih računov od vključno junija 2023 do vključno april 2024,

15. vseh izdanih računov od vključno junija 2023 do vključno aprila 2024,

16. knjigo prejete pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024,

17. knjigo poslane pošte od vključno decembra 2022 do vključno 8. 5. 2024.

(2) Z odločbo št. 854/2024 z dne 29. 5. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je organ zahtevo prosilca s prvo točko izreka zavrnil. Z drugo točko izreka je odločil, da stroški postopka niso nastali. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da ZDIJZ v 1. členu določa, kdo so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja. Glede na navedeno določbo zakona so zavezanci: državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava pa tudi nosilci javnih pooblastil in izvajalci javne službe. Odvetniška zbornica Slovenije ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija, javni sklad niti oseba javnega prava. Odvetniško zbornico Slovenije je kot zavezanko za posredovanje informacij javnega značaja mogoče šteti le kot nosilko javnih pooblastil, vendar zgolj v delu njene dejavnosti, ki predstavlja in pomeni izvrševanje ter izvajanje javnega pooblastila. Zakon o odvetništvu Odvetniški zbornici daje javno pooblastilo zgolj v delu, ki se nanaša na vodenje imenika odvetnikov (31. člen Zakona o odvetništvu), preostale naloge Odvetniške zbornice pa ne sodijo med javna pooblastila, zato Odvetniške zbornice Slovenije ni mogoče šteti kot zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja izven obsega nalog, ki se nanašajo na javno pooblastilo. Tako tudi sodba Upravnega sodišča opr. št. I U 112/2011 z dne 19. 12. 2012. Ker se zahteva za posredovanje dokumentov in informacij, navedenih v 1. točki izreka te odločbe ne nanaša na področje vodenja imenika odvetnikov, na področju katerega je Odvetniška zbornica Slovenije zavezanka za posredovanje informacij javnega značaja kot nosilka javnega pooblastila, je bilo treba zahtevo prosilca zavrniti. 

(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 12. 6. 2024 pri IP vložil pritožbo, ki jo je dne 13. 6. 2024 odstopil organu. V pritožbi prosilec navaja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in nerazumljiva in da se je ne da preizkusiti, zato je podana absolutna kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Prosilcu namreč ni jasno, na katero zakonsko določbo je organ oprl svojo odločitev, zato je prepričan, da je odločitev materialnopravno napačna. Meni, da je sklicevanje organa na sodbo Upravnega sodišča opr. št. I U 112/2011 z dne 19. 12. 2012 za zadevo irelevantno. Prosilec v celoti vztraja pri svoji zahtevi, saj je organ zavezanec po prvi alineji prvega odstavka 3. b člena ZDIJZ, zahtevane informacije pa izpolnjujejo pogoje iz 4. člena ZDIJZ. Četudi bi držalo razzlogovanje organa, da je zavezanec le v delu svoje dejavnosti, ki pomeni izvrševanje javnega pooblastila, s čimer se prosilec ne strinja, gre posebej izpostaviti, da se organ ni opredelil do tega, ali zahtevane informacije sodijo v takšno dejavnost, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ob tem prosilec opozarja na bistvene kršitve določb upravnega postopka, ki jih je organ zagrešil s tem, ko ni izvedel posebnega ugotovitvenega postopka po 145. in 146. členu ZUP. Prosilec predlaga, da IP v primeru vrnitve zadeve v ponovni postopek, organu naloži izvedbo posebnega ugotovitvenega postopka. Prav tako navaja, da odločba nima vseh sestavin po tretjem odstavku 210. člena ZUP, saj ni lastnoročno podpisana s strani uradne osebe. Že prima facie je jasno, da ne gre za lastnoročni podpis, temveč je organ uporabil podpisni štempelj. V zvezi s tem prosilec predlaga, da se pregleda izpodbijana odločba in opravijo poizvedbe.

(4) Po prejemu pritožbe je organ preveril in ugotovil, da je pritožba dovoljena in vložena s strani upravičene osebe in jo je dne 19. 6. 2024 odstopil IP. Po prejemu je IP preveril in ugotovil, da je pritožba tudi pravočasna.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

(7) V konkretnem primeru je sporno že to, na kakšni pravni podlagi je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja. Ker je organ odločil, da je zavezanec le v obsegu izvajanja javnega pooblastila, in sicer za vodenje imenika odvetnikov, obravnavana zahteva pa se ne nanaša na področje vodenja imenika odvetnikov, na področju katerega je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja kot nosilec javnega pooblastila, je zahtevo zavrnil.

(8) ZDIJZ v prvem členu določa kdo so organi, in sicer pravi, da zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). Ker se je v izpodbijani odločbi organ za utemeljitev svojega stališča skliceval na sodbo Upravnega sodišča I U 12/2011-14 z dne 19. 12. 2012, se je IP najprej opredelil do te zadeve. Predmet navedenega postopka je bil dostop do dokumentov disciplinskega postopka, ki se je vodil pri organu. IP je v odločbi št. 090-158/2010/5 z dne 1. 12. 2010 sprejel stališče, da je organ zavezanec kot pravna oseba javnega prava in za dokumente disciplinskega postopka tudi na podlagi javnega pooblastila. Upravno sodišče pa je v sodbi I U 12/2011-14 z dne 19. 12. 2012, s katero je odpravilo odločitev IP, sprejelo stališče, da v obravnavani zadevi ni pomembno, ali je organ pravna oseba javnega ali zasebnega prava. Kot odločilno je štelo, da organ ni nosilec javnih pooblastil za vodenje disciplinskih postopkov. Stališče, da izrekanje disciplinskih ukrepov organa ne sodi v izvrševanje nalog, podeljenih z javnim pooblastilom, izhaja iz ustaljene upravno sodne prakse, ki je še vedno aktualna (glej odločitev Vrhovnega v zadevi opr. št. I Up 203/2015 z dne 24. 2. 2016). V navedenih zadevah je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da v primeru vodenja disciplinskih postopkov zoper odvetnike pred disciplinsko komisijo organa in izrekanju ukrepov, ne gre za izvrševanje nalog, ki bi bile organu podeljene z javnim pooblastilom. ZUS-1 v 1. členu opredeljuje, kdo so organi zoper odločitve katerih se lahko vloži upravni spor. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljnjem besedilu: organi) na način in po postopku, ki ga določa ZUS-1, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V 2. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po ZUS-1 pa je upravna odločba ali drug javnopravni enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

(9) Upravno sodišče je v sodbi I U 12/2011-14 z dne 19. 12. 2012 svoje stališče glede tega, ali je organ zavezanec po ZDIJZ za dostop do sklepov disciplinskega tožilca pri organu presojalo le z vidika izvajanja javnih pooblastil. Ker v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso organ disciplinskega postopka ne izvaja na podlagi javnih pooblastil, je Upravno sodišče odločilo, da organ ni zavezanec za dostop do teh dokumentov. Ob tem je v 9. točki izrecno podalo stališče, da »v tej zadevi niti ni pomembno, ali je tožena (pravilno tožeča) stranka pravna oseba javnega prava ali zasebnega prava. Sodišče se v navedeni sodbi torej ni spustilo v presojo v upravnem sporu relevantnih okoliščin (s področja dostopa do informacij javnega značaja), ali je organ pravna oseba javnega prava. Namreč, za razliko od 1. člena ZUS-1, ki med »organe« ne našteva pravnih oseb javnega prava (kot citirano zgoraj so organi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil in gre torej za numerus clausus pravnih subjektov), medtem ko ZDIJZ v 1. členu izrecno navede »in druge osebe javnega prava«. Iz sodbe I U 12/2011-14 z dne 19. 12. 2012 tako izhaja, da vodenje disciplinskih postopkov pred disciplinsko komisijo organa ne predstavlja dejavnosti organa, ki bi ga izvajal kot javno pooblastilo. Na podlagi navedene sodbe pa ni bilo odločeno, kaj so javna pooblastila organa niti ali je organ pravna oseba javnega prava. O vprašanju, ali je organ pravna oseba zasebnega ali javnega prava, upravno sodna in ustavno sodna praksa še ni sprejela stališča[1]. Da je organ pravna oseba javnega prava, pa ni dvoma v teoriji[2], ki jo bo IP v podkrepitev svojega stališča, da je organ pravna oseba javnega prava, tudi navedel v nadaljevanju.

(10) Zbornice so korporativne pravne osebe, v katerih se brez profitnega namena združujejo bodisi gospodarski subjekti bodisi posamezniki, ki opravljajo določen poklic. Iz te definicije je razvidno, da lahko govorimo o dveh vrstah zbornic: o gospodarskih zbornicah (tistih, v katere se združujejo gospodarski subjekti, torej predvsem gospodarske družbe) in o poklicnih zbornicah (tistih, v katerih se združujejo posamezniki, ki opravljajo določeno poklicno dejavnost). Zbornice glede na način ustanovitve, namen in obveznosti članstva lahko razdelimo na javnopravne in zasebnopravne. Javnopravne so tiste, ki jih ustanovi država z oblastnim aktom (praviloma zakonom). Članstvo v teh zbornicah je za določen krog subjektov obvezno, izvajajo pa tudi naloge v javnem interesu. Zasebnopravne zbornice pa so zbornice, ki jih prostovoljno ustanovijo fizične in pravne osebe z neoblastnim aktom (pogodbo, statutom ali drugim aktom o ustanovitvi). Te zbornice izvajajo naloge v interesu svojih članov, opredeljene v aktu o ustanovitvi, ni pa izključeno, da jim država podeli javna pooblastila. Javnopravne zbornice se ustanavljajo predvsem na področju t.i. svobodnih poklicev, kot so odvetništvo, notariat, zdravniška dejavnost, arhitektura, revidiranje, veterina in nekateri inženirski poklici (Tako Raziskovalno-dokumentacijski sektor Državnega zbora v PP- primerjalni pregled, Ureditev zborničnega sistema, številka naročila 15/20213 na strani 2 po Virant, 1999).[3]

(11) Zakon o odvetništvu (Ur. l. RS, št. 18/93 z vsemi spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZOdv), s katerim je bil ustanovljen organ, izrecno ne določa, da je organ pravna oseba javnega prava. V 43. členu je le določba, da je pravna oseba. Ker tudi ZDIJZ ne določa kriterijev za opredelitev pojma osebe javnega prava, je IP najprej presojal, ali je organ treba šteti za pravno osebo javnega prava (v smislu določbe 1. člena ZDIJZ) v skladu s splošnimi pravili upravnega prava. Ker je tipologija pravnih oseb javnega prava odprta (ne velja načelo numerus clausus), so se v upravnosodni teoriji izoblikovali temeljni kriteriji za določitev pravne osebe javnega prava. Ti so npr.: način ustanovitve, cilj organizacije, razmerje med organizacijo in javnimi oblastmi, sredstva in financiranje, morebitno izvajanje javnih pooblastil/nalog, odgovornost za obveznosti ter vloga države.[4] Iz upravnosodne prakse izhaja, da ni nujno, da so elementi izpolnjeni kumulativno, ampak morajo biti izkazani v pretežnem delu in kazati na dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti zavezanca, saj je odločilna celota značilnosti pravne osebe.

(12) Ustava RS določa, da je odvetništvo kot del pravosodja samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon (137. člen Ustave RS). Odvetništvo kot ustavno kategorijo tako opredeljujejo tri značilnosti, in sicer: odvetništvo je del pravosodja, je samostojno in neodvisno (sodi med tako imenovane svobodne poklice - liberal professions) in je služba, ki jo ureja zakon (tako Ustavno sodišče RS v Ustavni odločbi št. U-II-1/09-9 z dne 5. 5. 2009, v 19. točki). Zakon določa, da se odvetniki, ki opravljajo odvetniški poklic v Republiki Sloveniji, obvezno združujejo v Odvetniško zbornico Slovenije. Zbornica spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva, sprejema kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge z zakonom določene naloge. Zbornica sodeluje z odvetniškimi organizacijami drugih držav. Eden najpomembnejših opredelilnih elementov oseb javnega prava je njihova ustanovitev z javnopravnim aktom. V obravnavani zadevi je bil organ ustanovljen z zakonom, in sicer z ZOdv. Navedeno dejstvo tudi za organ ni sporno, saj to izhaja iz odgovora na tožbo v zadevi I U 12/2011 (glej 4. točko sodbe I U 12/2011-14 z dne 19. 12. 2012).

(13) Eden izmed identifikacijskih kriterijev je tudi dejstvo, da organizacija zasleduje javni interes. Osebe javnega prava ne morejo opravljati zgolj zasebne dejavnosti v interesu svojih članov. Na področju »svobodnih poklicev« kot so zdravniki, odvetniki, inženirji, revizorji, veterinarji, arhitekti, idr. javni interes terja določene omejitve gospodarske pobude (konkurence) in ustanovitev posebnega javnopravnega telesa, ki skrbi za ohranjanje kvalitete poklicne dejavnosti in za nadzor nad njenim izvajanjem. Pri svobodnih poklicih je treba javno korist, ki se zasleduje z omejitvami, iskati v potrebi po kvaliteti in strokovnosti storitev ter neodvisnosti in odgovornosti nosilca poklicne dejavnosti, oziroma v dejstvu, da brez zagotovitve vseh teh vrednot lahko nastanejo hujše posledice za uporabnike storitev ali za celotno skupnost.[5] Zasledovanje javnega interesa se manifestira v opredelitvi nalog, ki jih zakon zbornicam podeljuje[6]. Naloga organa je zastopanje poklicnih in socialnih interesov svojih članov ter nadzor nad njihovim delom. Republika Slovenija je ustanovila organ z obveznim članstvom, da je nadzor nad vsemi odvetniki zagotovljen. Hkrati pa je razvoj odvetniškega poklica v javnemu interesu, saj se z izboljšanjem odvetniških storitev približujemo cilju pravne in socialne države.[7]

(14) Naslednji opredelilni element organa kot osebe javnega prava so njegove naloge in so določene z zakonom (v konkretnem primeru je to ZOdv). Naloge organa so na splošno določene v 42. členu ZOdv, in sicer je določeno, da zbornica spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva, sprejema kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge z zakonom določene naloge. Sodeluje z odvetniškimi organizacijami drugih držav. Pri medsebojnem sodelovanju v postopkih za pridobitev pravice do opravljanja odvetniškega poklica v drugi državi je zbornica dolžna ohraniti zaupnost izmenjanih podatkov. V samem zakonu pa so njene naloge razpršene, in sicer vodi, sodiščem posreduje in sporoča spremembe seznama zagovornikov po uradni dolžnosti oziroma seznam odvetnikov, ki izvajajo storitve brezplačne pravne pomoči (3. člen), organ je obveščen o odreditvi pripora odvetnika (7. člen), predstavnik organa mora biti navzoč pri preiskavi odvetniške pisarne (8. člen), organ zavaruje odvetnika na podlagi premije, ki jo odvetnik plačuje organu (9. člen), odloča o vpisu in pred tem preverja izpolnjevanje pogojev, vodi in objavlja imenik odvetnikov in odvetniških kandidatov (9.a, 31., 51., 53, 57. člen), odloča o načinu komisijskega uničenja spisov odvetnikov (14. člen), poskrbi za začasnega prevzemnika pisarne (22. člen), obveščen je o selitvi odvetniške pisarne (23. člen), izvaja preizkuse znanja pred vpisom v imenik odvetnikov (25. člen), vodi register specializiranih področji dela odvetnikov (34. člen), podaja soglasje za vpis odvetniške družbe v sodni register (39. člen), sprejema statut (44. člen), določa kaj predstavljajo disciplinske kršitve in kaj so ukrepi, določa postopek ter skrbi za ugotavljanje odgovornosti njegovih članov in s tem v zvezi objavljanja podatke (60., 65. člen).

(15) Druge naloge[8] določa statut organa, k sprejemu katerega podaja soglasje Vlada RS. Vprašanje odnosa pravne osebe javnega prava do oblasti na način, da oblast nadzoruje in sodeluje pri njenem delovanju, je prav tako pomembna okoliščina pravnih oseb javnega prava. ZOdv nalaga organu, da sprejme statut in uredi določena področja, hkrati pa ni povsem neodvisen, saj k njegovem sprejemu podaja soglasje Vlada RS. K Odvetniški tarifi pa podaja soglasje Ministrstvo za pravosodje, disciplinsko sodišče pri organu pa sestavljajo tudi sodniki Vrhovnega sodišča. Javna funkcija pa se izvaja tudi preko javnopravnih aktov, za izdajanje katerih je treba imeti javno pooblastilo. Upravni odbor organa ima javno pooblastilo za odločanje o vpisu v imenike odvetnikov, odvetniških kandidatov in pripravnikov. O tem odloča na podlagi določb splošnega upravnega postopka. Prav tako pa na podlagi zakonskega pooblastila sprejema odvetniško tarifo in druge splošne akte, kot na primer Kodeks odvetniške poklicne etike, Statut[9], ki zavezujejo njegove člane.

(16) Obvezno članstvo je pomembna opredelilna okoliščina, da je organ kot zbornično združenje pravna oseba javnega prava. Članstvo je obvezno za vse odvetnike, odvetniške kandidate in odvetniške pripravnike, ki želijo opravljati odvetniški poklic v Republiki Sloveniji. Prav tako pa ima organ monopolni položaj, saj je v Republiki Sloveniji le ena odvetniška zbornica, in sicer organ in ta odloča o podelitvi dovoljenja za opravljanje odvetniškega poklica. Prav tako se njen monopolni položaj kaže nasproti uporabnikov storitev, saj s sprejemom Odvetniške tarife določa cene storitev članov zbornice. V zvezi s financiranjem organa IP ugotavlja, da organ ni posredni niti neposredni uporabnik proračuna, kljub temu pa je s financiranjem povezano obvezno članstvo. V primeru, ko je članstvo obvezno, je narava članarine javna dajatev[10]. Slednje pa zopet kaže na njen javnopravni status.

(17) Po načinu ustanovitve, namenu delovanja, nalogah in javnih pooblastilih, razmerju do države, ter zaradi obveznega članstva in članarine kot javnopravne dajatve, je Odvetniška zbornica Slovenije pravna oseba javnega prava in zato tudi organ, ki je informacije javnega značaja zavezan posredovati po 1. členu ZDIJZ. Glede na določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ je organ kot pravna oseba javnega prava zavezan za posredovanje informacij javnega značaja, ki izvirajo iz njegovega delovnega področja, se nahajajo v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdal sam v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). Ker je organ z izpodbijano odločbo sprejel stališče, da je zavezan posredovati le informacije s področja, na katerem izvaja javno pooblastilo, je napačno uporabil materialno pravo. Posledično je nepopolno ugotovil dejstva, ki so relevantna za presojo, namreč organ je zavezan za dostop do informacij javnega značaja v celoti svojega delovanja.

Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

(18) Z izpodbijano odločbo je bilo napačno uporabljeno materialno pravo, saj je organ napačno sprejel stališče, da je zavezan le v obsegu izvajanja javnega pooblastila iz 31. člena ZOdv, pri čemer se organ tudi ni vsebinsko opredelil, ali zahtevane informacije sodijo v krog izvajanja navedenega javnega pooblastila. Prav tako pa ni presodil zahtevanih informacij z vidika ostalih pooblastil, ki jih ima na podlagi zakona in na drugih področjih dejavnosti organa. V izpodbijani odločbi je namreč sprejel napačno stališče, da ni zavezan kot pravna oseba javnega prava v celoti svojega delovanja. Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

(19) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z njimi. IP je zato mnenja, da bo organ z vpogledom v dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje. Prvostopenjski organ je tisti, ki bo najlažje opravil vsa procesna dejanja in v nadaljevanju odločanja ugotovil, v katerem delu predstavljajo zahtevani dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja, v katerem delu gre za izjeme od prosto dostopne informacije javnega značaja. Upoštevaje vse navedeno, je IP zato zadevo vrnil organu v ponovno reševanje.

(20) ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Ker je IP ugotovil, da je v obravnavani zadevi v postopku na prvi stopnji prišlo do nepopolno ugotovljenih dejstev, je treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(21) V zvezi s tem IP najprej pojasnjuje, da mora organ opraviti ugotovitveni postopek glede obstoja zahtevanih dokumentov in šele potem ugotoviti obstoj izjem. Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora ta vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. V primeru zavrnitve zahteve mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(22) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

(23) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(24) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Iz upravno sodne prakse izhaja le sodba Upravnega sodišča opr. št. IV U 117/2022-15 z dne 10. 1. 2023, v kateri so bile v presoji informacije javnega značaja Inženirske zbornice Slovenije. Slednja je prav tako kot organ javnopravna zbornica. V navedeni zadevi sodišče ni dvomilo, da Inženirska zbornica Slovenije ne bi bila pravna oseba javnega prava in zavezana na celotnem področju delovanja.

[2] Glej R. Pirnat v Statusnopravni problemi pravnih oseb na področju javnega prava, Pravna fakulteta, Inštitut za primerjalno pravo, 1999 stran 141, G. Virant v Javna uprava (2009).

[3] Elemente, kdaj gre za javnopravno zbornico pa je določilo tudi Ustavno sodišče RS, glej npr. odločbo Ustavnega sodišča RS št. U –I-305/94 z dne 3. 4. 1997, ko je presojalo zbornico za zasebno varovanje, v Ustavni odločbi št. U-I-283/99-28 z dne 20. 3. 2003, ko je presojalo ureditev Kmetijsko gozdarske zbornice,

[4] Tako tudi R. Bohinc v Osebe javnega prava, GV Založba, Ljubljana 2005 in R. Pirnat, stran 14.

[5] R. Pirnat  stran 141.

[6] Ibidem stran 10.

[7] Tako na primer Boris Hlavaty v Odvetniška zbornica kot pravna oseba javnega prava, diplomsko delo, PF LJ, 2003, stran 29.

[8] Statut v 7. členu določa: - spremljanje in obravnavanje problematike dela odvetnikov; - skrb za skladen razvoj odvetništva; - sprejem kodeksa odvetniške poklicne etike; - sprejem odvetniške tarife v soglasju z ministrom, pristojnim za pravosodje; - vodenje imenikov odvetnikov, odvetnikov tujih državljanov, odvetniških kandidatov in imenika odvetniških pripravnikov; - izdajanje izkaznice; - odločanje o priznanju statusa odvetnika specialista; - dajanje soglasja k prijavi za vpis odvetniške družbe v sodni register in predlaganje likvidacije odvetniške družbe; - določanje začasnega prevzemnika odvetniške pisarne; - skrb za strokovno izpopolnjevanje odvetnikov in odvetniških kandidatov; - zagotavljanje odvetniške pripravniške prakse; - zavarovanje odvetnika pred odgovornostjo škode; - urejanje disciplinske odgovornosti odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov; - zastopanje poklicnih in socialnih interesov svojih članov; - skrb za pravice in interese upokojenih odvetnikov; - sklepanje kolektivnih pogodb o delovnih razmerjih med delavci in odvetniki; - izvolitev svojih predstavnikov v volilno telo za izvolitev člana Državnega sveta - predstavnika samostojnih poklicev; - opravljanje drugih nalog, določenih z zakonom, statutom in drugimi splošnimi akti zbornice.

[9] Tako tudi Ustavno sodišče RS v Ustavni odločbi št.  U-I-371/98-34 z dne 24. 5. 2001, v 15. točki.

[10] Tako tudi Pirnat stan 142.