prosilec - Občina Vodice

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokumentacijo v zvezi z javnomnenjsko anketo, ki jo je izvedel prejšnje leto. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo po 9. Točki prvega odstavka 6. Člena ZDIJZ, tj. dokument v izdelavi, saj bo zahtevana dokumentacija del dokumenta, ki je že v izdelavi. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da pogoji za obstoj navedene izjeme niso podani, ker dejstva, da bodo zahtevani podatki (tj. dokumentacija o javnomnenjski anketi) del dokumenta, ki je še v izdelavi (tj. Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031), ni mogoče upoštevati kot argumenta, da gre za dokument v postopku izdelave. Izvedba javnomnenjske ankete pa je nesporno zaključena. Poleg tega organ v zvezi z zahtevanimi podatki ni opravil niti specifičnega škodnega testa in ni pojasnil, kako bi razkritje zahtevanih podatkov povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

ODLOČBA:

Številka: 090-114/2021/6

Datum: 7. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18, v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE) v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 1. 4. 2021 zoper odločbo Občine Vodice, Kopitarjev trg 1, 1217 Vodice (v nadaljnjem besedilu organ), št. 09002-7/2021-002 z dne 25. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 1. 4. 2021 zoper odločbo Občine Vodice, št. 09002-7/2021-002 z dne 25. 3. 2021, se ugodi. Izpodbijana odločba se odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v obliki elektronskega zapisa posredovati izsek iz Poročila o aktivnostih I. faze projekta Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031, izvajalca Regionalna razvojna agencija Ljubljanske urbane regije, Tehnološki park 19, 1000 Ljubljana, november 2021, ki se nanaša na izvedbo spletne ankete, in sicer (a) poglavje 6. Izvedba spletne ankete ter (b) Priloga 2: Anketni vprašalnik.

2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 27. 2. 2021 pri organu vložil zahtevo, s katero je želel pridobiti vso dokumentacijo, povezano  z javnomnenjsko anketo o razvoju Vodic, ki jo je v preteklem letu izvajal organ.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo, št. 09002-7/2021-002 z dne 25. 3. 2021, pri čemer se je skliceval na izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v izdelavi). Ugotovil je, da je zaprošeni podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja pri organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Navedel je, da je Občina Vodice v letu 2020 pristopila k izdelavi Razvojnega programa Občine Vodice za obdobje 2021-2031, za izdelavo katerega je sklenila pogodbo z izbranim izdelovalcem. Izdelovalec izvaja pogodbeno določene aktivnosti za pripravo dokumenta, v okviru katerih je predvidena tudi izvedba anket in delavnic s širšo javnostjo, s katerimi bi pridobili dodatne vhodne podatke za pripravo razvojnega programa. Anketa ni samostojen dokument, ampak bodo njeni rezultati upoštevani kot eden izmed vhodnih podatkov za pripravo razvojnega programa kot samostojnega dokumenta, ki pa je še v pripravi. Z zapisanim je organ štel zavrnitev za utemeljeno.

Prosilec je 1. 4. 2021 zoper odločbo, št. 09002-7/2021-002 z dne 25. 3. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnih predpisov ter bistvenih kršitev pravil postopka. Prosilec je zatrjeval, da je organ zmotno ugotovil dejansko stanje, saj dokumenta, za katerega je organ v izpodbijani odločbi navedel, da je v fazi nastajanja, tj. Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031, sploh ni zahteval. Zahteval je dokumentacijo v zvezi z izvedbo javnomnenjske ankete o razvoju Vodic v letu 2020. Anketa je že končana in dokumentacija v zvezi z njo predstavlja ločene in samostojne dokumente. Ne glede na to, da bodo njeni rezultati uporabljeni pri pripravi drugega dokumenta, sama anketa in dokumentacija v zvezi z njo predstavlja zaključen, ločen in samostojen dokument (ali več njih), ki je že nastal. Prosilec je organu očital tudi bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo vsi razlogi za odločitev organa, zato je ni mogoče preizkusiti. Za obstoj izjeme dokumenta v nastajanju morata biti namreč izpolnjena oba pogoja hkrati. Organ ni v ničemer pojasnil, zakaj bi razkritje zahtevanih podatkov povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Ne glede na morebitni obstoj navedene izjeme, pa je organ spregledal določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevane dokumentacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. V konkretnem primeru je organ sam navedel, da je zbiranje podatkov in izvedbo ankete naročil zunanjemu izvajalcu, s katerim je sklenil pogodbo. Vsi podatki iz ankete so torej povezani s porabo javnih sredstev in bi jih moral organ razkriti tudi, če bi bilo njegov stališče, da gre za dokument v nastajanju, pravilno. Prosilec je predlagal, da pritožbeni organ pritožbi ugodi in dovoli dostop do zahtevanih informacij v celoti.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 09002-08/2021-002 z dne 8. 4. 2021, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je 13. 4. 2021 organ pozval, naj v pritožbenem postopku predloži še dokumentacijo, ki jo je zahteval prosilec. IP je zahtevano dokumentacijo prejel 26. 4. 2021. V zvezi z izvedbo javnomnenjske ankete o razvoju Občine Vodice je organ posredoval izsek iz Poročila o aktivnostih I. faze projekta Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031, izvajalca Regionalna razvojna agencija Ljubljanske urbane regije, Tehnološki park 19, 1000 Ljubljana, november 2021, ki se nanaša na izvedbo spletne ankete, in sicer (a) poglavje 6. Izvedba spletne ankete ter (b) Priloga 2: Anketni vprašalnik. Organ je zatrdil, da z drugimi dokumenti glede izvedbe spletne ankete ne razpolaga. IP je dodatno prosilca zaprosil še za opredelitev, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, saj je bila zahteva v tem delu pomanjkljiva. Prosilec je 5. 5. 2021 odgovoril, da bi zahtevane informacije želel prejeti v elektronskem zapisu, če ta ne obstaja, pa v obliki fotokopije.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ pravilno in utemeljeno zavrnil dostop do informacij javnega značaja s sklicevanjem na izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v izdelavi).

Navedena določba omogoča zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, kadar gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Za obstoj navedene izjeme morajo biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji: (1) dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu, (2) dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu, in (3) razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine (specifični škodni test), pri čemer je dokazno breme glede obstoja škode zaradi napačnega razumevanja vsebine dokumenta na organu. Podrobnejše kriterije za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, določa 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba). Ta v prvem odstavku določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Drugi odstavek pa določa, da se za podatke iz dokumenta iz prejšnjega odstavka, če gre za dokument, ki nastaja v sklopu projekta, ki se vodi skladno z metodologijo vlade za vodenje projektov v državni upravi, štejejo podatki v dokumentu, ki še ni odobren v skladu s pravili take metodologije.

Kot izhaja iz navedb organa v izpodbijani odločbi, je organ v letu 2020 pristopil k izdelavi dokumenta z naslovom Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031. V okviru priprave navedenega dokumenta so (bile) predvidene tudi določene aktivnosti, kot je izvedba anket, s katerimi so (bodo) pridobili dodatne vhodne podatke za pripravo razvojnega programa. Aktivnosti je organ prepustil zunanjemu izvajalcu, tj. Regionalni razvojni agenciji Ljubljanske urbane regije. V zadevi ni sporno, da je prosilec zahteval dokumentacijo v zvezi z izvedbo javnomnenjske ankete o razvoju Vodic v letu 2020, s katero organ tudi razpolaga, saj jo je na izrecni poziv IP z dne 13. 4. 2021 tudi posredoval. Kot zahtevano dokumentacijo je organ prepoznal izsek iz Poročila o aktivnostih I. faze projekta Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031, izvajalca Regionalna razvojna agencija Ljubljanske urbane regije, Tehnološki park 19, 1000 Ljubljana, november 2021, ki se nanaša na izvedbo spletne ankete, in sicer (a) poglavje 6. Izvedba spletne ankete ter (b) Priloga 2: Anketni vprašalnik.

V obravnavani zadevi ni sporno, da predmet zahteve ni Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031, ki je (še) v izdelavi, ampak dokumentacija v zvezi z izvedbo javnomnenjske ankete, ki je bila zaključena v letu 2020 (anketa je bila aktivna med 12. in 20. novembrom 2020). Zato IP izpostavlja, da je mogoče o dokumentu v postopku izdelave govoriti, če gre za dokument, ki kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota in podpisan s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstvo zaupnosti posvetovanja znotraj organov in med organi, v času priprave zadeve. Če gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, oz. na drugačen način zaključen dokument, ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokument v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je takšen dokument v nadaljevanju vključen v kak drug dokument oz. ali so podatki, ki jih vsebuje, uporabljeni kot vhodni podatki pri izdelavi drugih dokumentov. V obravnavanem primeru torej dejstva, da bodo zahtevani podatki (tj. dokumentacija o javnomnenjski anketi) del dokumenta, ki je še v izdelavi (tj. Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031), ni mogoče upoštevati kot argumenta, da gre za dokument v postopku izdelave. Izvedba javnomnenjske ankete je nesporno zaključena, kar izkazuje tudi Poročilo o aktivnostih I. faze projekta Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031, kjer so vključeni tudi podatki o izvedbi spletne ankete, in sicer v poglavju 6. Glede zahtevanih podatkov torej ni mogoče slediti navedbam organa, da gre za dokument v izdelavi zgolj zato, ker bodo njegovi podatki v kasnejši fazi vključeni v drug dokument, ki je še v pripravi. Prav tako zahtevani podatki niso predmet posvetovanja v organu, saj dokumentacija v zvezi z javnomnenjsko anketo vsebuje podatke o že izvedeni anketi, njenem vprašalniku in analizi prejetih odgovorov, ki jih je opravil zunanji izvajalec. Kakršnokoli nadaljnje posvetovanje v organu, ki se bo zgodilo zaradi rezultatov že dokončanega dokumenta, pa ne more voditi v spremembe tega dokumenta, ampak je lahko zgolj povod za nastanek spoznanj, zaključkov oz. sklepov in ciljev, ki bodo vključeni in se bodo odražali v (povsem) novem dokumentu (ki pa, kot že povedano, sploh ni predmet zahteve prosilca z dne 27. 2. 2021).

Glede na navedeno je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru nista izpolnjena zgoraj navedena pogoja 1. in 2. točke izjeme dokumenta v izdelavi. Poleg tega organ v zvezi z zahtevanimi podatki ni opravil niti specifičnega škodnega testa in ni pojasnil, kako bi razkritje zahtevanih podatkov povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, s čimer IP pritrjuje pritožbenim navedbam in dodaja, da je dokazno breme (tudi po že ustaljeni sodni praksi) na organu. Samo argument vhodnih podatkov ni dovolj za razlog zavrnitve. Na drugačno stališče ne more vplivati niti zatrjevanje organa, da anketa ni samostojen dokument, saj za dostop do informacij javnega značaja pojem »samostojnosti dokumenta«, tj. da je že sam zase celota in ni del česa drugega, sploh ni pogoj. IP je tako zaključil, da v obravnavanem primeru pogoji za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, niso podani. 

Poleg tega se IP strinja tudi s pritožbeno navedbo, da so zahtevani podatki prosto dostopni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so podatki iz ankete povezani s porabo javnih sredstev In kot taki absolutno javno dostopni. Kot je izpostavil že organ sam v izpodbijani odločbi, je zbiranje podatkov in izvedbo ankete prepustil zunanjemu izvajalcu, s katerim je za te aktivnosti sklenil tudi pogodbo.

Ker je organ napačno uporabil materialni predpis, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora prosilcu v roku enaintridesetih dni od prejema te odločbe v obliki elektronskega zapisa posredovati izsek iz Poročila o aktivnostih I. faze projekta Razvojni program Občine Vodice za obdobje 2021-2031, izvajalca Regionalna razvojna agencija Ljubljanske urbane regije, Tehnološki park 19, 1000 Ljubljana, november 2021, ki se nanaša na izvedbo spletne ankete, in sicer (a) poglavje 6. Izvedba spletne ankete ter (b) Priloga 2: Anketni vprašalnik.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka