prosilec - Občina Trebnje

Številka: 090-36/2026/2

Datum: 12. 2. 2026

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po svetovalki informacijske pooblaščenke mag. Vanji Zrimšek, po pooblastilu št. 100-4/2013/111 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilca), z dne 14. 1. 2026, zoper odločbo Občine Trebnje, Goliev trg 5, 8210 Trebnje (v nadaljevanju organ), št. 090-19/2025-6 z dne 15. 12. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.  Pritožbi prosilcev z dne 14. 1. 2026 se ugodi in se odločba Občine Trebnje, št. 090-19/2025-6 z dne 15. 12. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.          V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)            Organ je dne 3. 10. 2025, prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero sta prosilca zahtevala vpogled in kopijo dokumentacije o kategorizaciji cest LC 426111 in LC 426101 na podlagi 82. člena ZUP. Prosilec je navedel, da zahtevo vlaga kot solastnik nepremičnin s parc. št. 497/5, 497/6, 497/7, 571/2 in 572/7 vse k.o. Veliki Gaber, ki jih zadeva kategorizacija občinske ceste LC 426111 Bič – Veliki Gaber. Hkrati je na podlagi predloženega pooblastila prosil za vpogled in kopijo dokumentacije o kategorizaciji ceste LC 426101 Vel. Dole – Zagradec za prosilko, ki je solastnica nepremičnin parc. št. 609/2, 609/3, 609/4, 660/1, 660/2, vse k.o. Stehanja vas,

V zahtevi vloženi na podlagi 82. člena ZUP, sta prosilca zaprosila za:

1. Vpogled v celotno dokumentacijo na podlagi katere sta navedeni cesti LC 426111 in LC 426101 kategorizirani kot občinska javna cesta.

2. Kopijo naslednjih dokumentov (v fizični ali elektronski obliki):

- elaborat o kategorizaciji ceste LC 426111 in LC 426101,

- Odlok občine Trebnje o kategorizaciji občinskih cest (iz katerega izhaja LC 426111 in LC 426101),

- Geodetske načrte in usklajevanja z OPN, če obstajajo,

- dokazila o pravnem temelju (npr. služnost, pogodbe, prenos lastninske pravice) in

- vse drugo, kar je bila podlaga za sprejem kategorizacije.

V zahtevi sta navedla, da želita kopije dokumentov prejeti v elektronski obliki na e-naslov, ali jih prevzeti osebno oziroma po pošti v fizični obliki.

(2) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-19/2025-2 z dne 3. 11. 2025, zoper katero sta prosilca vložila pritožbo z dne 2. 12. 2025. Organ je na podlagi vložene pritožbe izdal (nadomestno) odločbo št. 090-19/2025-6 z dne 15. 12. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je odločil, da se odločba št. 090-19/2025-2 z dne 3. 11. 2025 odpravi in se nadomesti z izpodbijano odločbo.

(3) Organ je z izpodbijano odločbo zahtevo prosilcev zavrnil, razen v delu, ki se nanaša na:

- Odlok o določitvi lokalnih in nekategoriziranih javnih cest na območju občine Trebnje (Skupščinski Dolenjski list, št. 16/72),

- Odlok o kategorizaciji občinskih cest v Občini Trebnje (Uradni list RS, št. 95/99),

- Odlok o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Trebnje (Uradni list RS, št. 76/08 in 30/17),

- Obrazložitve k odloku o kategorizaciji občinskih cest, z dne 31. 5. 1999, ki jo je pripravila GI Starc d.o.o.,

- Mnenje k predlogu kategorizacije občinskih cest v občini Trebnje, št. 37162-3/2017-82 (507) z dne 18. 4. 2017, ki ga je izdalo Ministrstvo za infrastrukturo in

- Predlog Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Trebnje – 2. obravnava, št. 430-34/2016 z dne 11. 5. 2017.

(4) V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilcev in določbe ZDIJZ ter navedel, da pri predmetni zahtevi ne gre za kopije dokumentacije, ki bi nastala pri vodenju upravne zadeve, zato je sklicevanje prosilcev na 82. člen ZUP neutemeljeno in je zahtevo obravnaval kot zahtevo po ZDIJZ. Organ je navedel, da razpolaga z Odlokom o določitvi lokalnih in nekategoriziranih javnih cest na območju občine Trebnje (Skupščinski Dolenjski list, št. 17/72), Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Občini Trebnje (Uradni list RS, št. 95/99) in Odlokom o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Trebnje (Uradni list RS, št. 76/08 in 30/17), pri čemer je pojasnil, da sta bili predmetni cesti kategorizirani že v letu 1972 z Odlokom o določitvi lokalnih in nekategoriziranih javnih cest na območju občine Trebnje (Skupščinski Dolenjski list, št. 16/72), in sicer sedanja lokalna cesta LC 426111 (Bič-Veliki Gaber) kot 409 404 (Stranje-Veliki Gaber-Bič), sedanja lokalna cesta LC 426101 (Vel. Dole-Zagradec) pa kot 411 409 (Velike Dole-Sela Šumberk). Organ je nadalje pojasnil, da se prosilcema posreduje še naslednje informacije javnega značaja in sicer: Obrazložitve k odloku o kategorizaciji občinskih cest, z dne 31. 5. 1999, ki jo je pripravila GI Starc d.o.o.; Mnenje k predlogu kategorizacije občinskih cest v občini Trebnje, št. 37162-3/2017-82 (507) z dne 18. 4. 2017, ki ga je izdalo Ministrstvo za infrastrukturo in Predlog Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Trebnje – 2. obravnava, št. 430-34/2016 z dne 11. 5. 2017, čeprav se izrecno ne nanaša na lokalni cesti LC 426111 in LC 426101. Nadalje je organ pojasnil, da ostalih zahtevanih informacij, vezanih na kategorizacijo predmetnih lokalnih cest že v letu 1972, ne hrani (več) in se pri njem ne nahajajo (več) v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki bi ga organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ). ZDIJZ določa, da mora biti informacija v materializirani obliki in ker ostala dokumentacija ne obstaja v materializirani obliki, ne predstavlja informacije javnega značaja. Organ je še pojasnil, da v delu, v katerem prosilca zahtevata »vse drugo, kar je podlaga za sprejem kategorizacije«, pa zahteva prosilcev ni bila dovolj konkretizirana, zato o njej ni mogel odločiti in jo je v tem delu zavrnil. Organ je še pojasnil, da naloga organa po ZDIJZ ni podajati pojasnil prosilcema v zvezi z naprošenimi informacijami javnega značaja, temveč informacije javnega značaja, s katerimi organ razpolaga, prosilcem zgolj predložiti.

(5) Dne 14. 11. 2026 sta prosilca vložila pritožbo, v kateri sta navedla, da hkrati s pritožbo vlagata tudi dopolnitev zahteve po ZDIJZ. Navedla sta, da izpodbijana odločba ne obravnava ključnega vprašanja, ali strokovne podlage za kategorizacijo občinskih cest LC 426111 in LC 426101 obstajajo. Zadnji odlok o kategorizaciji cest LC 426111 in LC 426101 je iz leta 2017, zato je potrebno upoštevati tudi vse kasnejše spremembe in podlage, vključno s Tehnično posodobitvijo OPN iz leta 2025, ki prikazuje dejanski potek, širino in prostorske ureditve ceste. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da za oba cestna odseka LC 426101 in LC 426111 ne obstaja nobena strokovna podlaga po letu 1972 in organ ne poseduje niti strokovne dokumentacije iz leta 1972. V nadaljevanju pritožbe sta prosilca navedla določbe ZDIJZ in se opredelila do obrazložitve organa glede razlogov za (delno) zavrnitev njune zahteve. Organ je namreč obrazložil, da ostala dokumentacija, ki jo zahtevata prosilca, ne predstavlja informacije javnega značaja, ker ne obstaja. Organ je odločil, da grafične in kartografske priloge, elaborati, tehnična dokumentacija ali druge podlage ne obstajajo v arhivih občine, zato jih ne more posredovati. Prosilca menita, da je izpodbijana odločba procesno in vsebinsko nepravilna, saj omejuje vpogled na določeno časovno obdobje in ne vključuje dokumentacije, ki dejansko določa obseg, potek in stanje ceste. Navedla sta, da ni sporno, da sta bili lokalni cesti LC 426111 in LC 426101 kategorizirani dvakrat in sicer prvič leta 2008 in drugič 2017. Za lokalno cesto LC 426111 sta bila izdelana dva PZI in sicer PZI št. 09/2010 in PZI št. 730/2013, morebitno pridobljena gradbena dovoljenja, soglasja lastnikov in uskladitve z OPN. V zvezi z gradnjo po PZI št. 09/2010 je bil izdelan PID, geodetski elaborat podjetja ZEME d.o.o. in elaborat vpisa v Banko cestnih podatkov (BCP). Za lokalno cesto LC 426111 sta bila izdelana dva PZI in sicer PZI št. 09/2010 in PZI št. 730/2013, morebitno pridobljena gradbena dovoljenja in soglasja lastnikov in uskladitve z OPN. V zvezi z gradnjo po PZI št. 09/2010 je bil izdelan PID, geodetski elaborat podjetja ZEME d.o.o. in elaborat vpisa v Banko cestnih podatkov (BCP). Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je prvotna kategorizacija ceste bila opravljena leta 1972, vendar strokovne podlage, ki bi morale obstajati za zakonito kategorizacijo po ZJC (1997) in ZCes-1, niso predložene, v odločbi pa organ ni pojasnil, zakaj jih ni potrebno upoštevati, zato odločba po mnenju prosilcev ne omogoča preverjanja pravilnosti in zakonitosti postopka, kot to zahtevata 214. člen ZUP in 7. točka prvega odstavka 237. člena ZUP.

(6) Nadalje sta v pritožbi prosilca navedla, da iz Mnenja k predlogu kategorizacije občinskih cest v občini Trebnje št. 37162-3/2017-82 (507) z dne 18.4.2017, DRSI izhaja, da ne samo za cestna odseka LC 426101 in LC 426111 ampak za vse cestne odseke, ki so predmet kategorizacije, niso izpolnjeni zakonski pogoji za kategorizacijo po ZCes-l/ZCes-2 in da kategorizacija na zasebnih zemljiščih pomeni protiustaven postopek po odločbi Ustavnega sodišča UI-224/00 na katerega se sklicuje DRSI. Prosilca zahtevata, da organ izda posebno odločbo, v kateri naj izrecno potrdi, ali po uveljavitvi Odloka o občinskih cestah leta 2000 razpolaga s katero koli dokumentacijo, ki jo za zakonito kategorizacijo in obstoj javne ceste, predvidevajo: Zakon o cestah (ZCes-1 in ZCes-2), predpis o merilih za kategorizacijo in ustavne zahteve glede lastnine in javnega dobra. Če takšna dokumentacija (geodetski elaborat, izpis iz GJI/BCP, dokazila o lastništvu ali javnem dobru, akti o razlastitvi ali odkupu) ne obstaja, naj to organ izrecno ugotovi v odločbi, saj je to po mnenju prosilcev, nujno za presojo zakonitosti in ustavnosti obstoja ter uporabe cestnih odsekov LC 426101 in LC 426111.

(7) Prosilca sta v nadaljevanju pritožbe obrazložila, da so bile kategorizacije sprejete na ravni nove zakonodaje, in ne le odloka iz leta 1972 in da je sklicevanje organa na domnevno neobstoječo dokumentacijo nezdružljivo z zakonskimi zahtevami in javnimi evidencami, kot je Banka cestnih podatkov, pri čemer se organ do tega ni opredelil. V nadaljevanju sta prosilca navedla določbe Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 – s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZJC) in Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 – s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZCes-2) ter navajata, da brez dokumentacije, ki bi dokazovala pravni naslov zemljišč, ni mogoče ugotoviti, ali je kategorizacija cest izvedena zakonito, ne glede na spremembe zakonodaje od ZCes-1 do ZCes-2. Dopisi DRSC iz leta 1998 po njunem mnenju jasno kažejo, da je DRSC že takrat opozorila organ, naj dopolni dokumentacijo in preveri, ali so izpolnjeni zakonski pogoji, česar organ v odločbi ni upošteval. Prosilca sta v nadaljevanju pritožbe navedla, da organ ni pojasnil razmerja med kategorizacijo ceste in dokumentacijo, ki bi morala obstajati, s čimer ni omogočil preizkusa pravilnosti odločbe, niti se ni opredelil do izrecno izpostavljenih ugovorov, kar predstavlja dodatno kršitev načela zaslišanja stranke in 214. člena ZUP. Zaradi navedenega je po mnenju prosilcev izpodbijana odločba: neobrazložena in nepreizkusljiva,          obremenjena z bistveno kršitvijo pravil postopka po 7. točki prvega odstavka 237. člena ZUP in ne omogoča ugotavljanja skladnosti kategorizacije ceste s pogoji iz 19.b člena ZJC, ki veljajo tudi v kontekstu ZCes-2.

(8) Prosilca sta v pritožbi izpostavila, da po Mnenju k predlogu kategorizacije občinskih cest v občini Trebnje št. 37162-3/2017-82 (507) z dne 18. 4. 2017 s strani soglasodajalca DRSI (mnenje je del posredovane dokumentacije organa) izrecno izhaja priznanje, da se na območju Občine Trebnje predvideva kategorizacija občinskih cest na lastniško neurejenih zemljiščih, kar je bilo dejansko izvedeno. DRSI občini v Mnenju nalaga izdelavo elaborata neurejenih cest v terminskem načrtu odkupa oziroma razlastitve, pri čemer se sklicuje na 39. člen ZCes-1, ki določa, da so občinske ceste v takih primerih zadnja občina. To pomeni, da je bila kategorizacija LC 426101 in LC 426111 izvedena kljub neizpolnjenemu zakonskemu pogoju lastništva, kar je v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča RS UI-224/00. Navedeno mnenje DRSI ne pomeni dovoljenja za takšno stanje, temveč uradno potrjuje protiustavnost in nezakonitost obstoječe kategorizacije, kar še dodatno utemeljuje zahtevo po vpogledu v celotno dokumentacijo. Zaradi tega je po mnenju prosilcev še posebej utemeljena zahteva po posredovanju celotne dokumentacije, ki določa dovoljenje za uporabo, dejanski status in lastništvo zemljišč, stanje v BCP ter Tehnično posodobitev OPN, ki odraža dejanski potek in prostorske ureditve ceste. Prosilca pritožbo utemeljujeta z navedbami, da formalna dokumentacija do leta 2017, kot so odlok, mnenje DRSI in celoten spis postopka dopolnitve, predstavljajo pravno podlago za kategorizacijo. Vendar pa dokumentacija, izdelana po letu 2017, kot so PZI projekti, gradbena dovoljenja, soglasja, uskladitve z OPN in izvedbeni elaborati, dejansko določa potek, širino, obseg in stanje ceste. Tehnična posodobitev OPN 2025 in BCP pa prikazujeta dejanski potek in lastništvo, kar ne sovpada z odlokom in je ključno za razjasnitev dejanskega stanja.

(9) Prosilca sta skupaj s pritožbo vložila dopolnitev zahteve po ZDIJZ v kateri navajata, da cestna odseka LC 426101 in LC 426111 potekata delno po zasebnih zemljiščih brez urejenega statusa javnega dobra ali razlastitve, občina pa nima pravne podlage za izvajanje vzdrževanja, nadzora ali sankcij, kar pomeni, da bi vsakokratno izvajanje teh aktivnosti predstavljalo nezakonit in protiustaven poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in kršitev ZCes-2. Za cestna odseka LC 426101 in LC 426111 so bili izdelani PZI, PID. Ti akti vsebujejo tudi upravni del v obliki soglasij in dovoljenj organov, vendar temeljijo na kot izhaja iz odločbe št. 090-19/2025-6 na domnevno neustavni kategorizaciji in gre za vprašanje pravne ničnosti soglasij in dovoljenj organa. Tehnični dokumenti (projekti) in kot tudi Tehnična posodobitev OPN ne ustvarjajo pravice občine za upravljanje, graditev ali vzdrževanje cest in ne morejo legalizirati morebitne neustavne kategorizacije ali izdajo dovoljenja za uporabo. Ker je cesta LC 426101 in LC 426111 evidentirana v BCP, hkrati pa iz mnenj Direkcije RS za infrastrukturo izhaja, da lastniška razmerja niso urejena, obstaja neskladje z zakonskimi pogoji iz 19.b člena ZJC ter 39. člena ZCes-1 oziroma ZCes-2. Dokumentacija, ki se vodi v okviru BCP, vključno z geodetskimi elaborati, PID projekti in podatki o lastništvu zemljišč, zato predstavlja bistveno podlago za presojo zakonitosti kategorizacije in mora biti omogočen vpogled vanjo. Poleg tega Banka cestnih podatkov kot uradni register predstavlja gospodarsko javno infrastrukturo, ki služi za namen upravljanja, vzdrževanja in graditve cest. Če pa cesta poteka po zasebnih parcelah, ki niso del gospodarske javne infrastrukture, vpis v register Banke cestnih podatkov ne daje občini pravice za upravljanje ali izvajanje gospodarskih javnih služb, kar pomeni, da je vsakršna uporaba ali vzdrževanje teh cest nezakonito in protiustavno. Skupno gledano tako vsi upravni akti, dovoljenja, projekti in tehnični dokumenti, povezani s cestama LC 426101 in LC 426111, pravno nični, dokler občina ne izvede zakonite kategorizacije, pridobi soglasje DRSI in zagotovi ustrezno pravno ureditev nepremičnin.

(10) Prosilca sta predlagala, naj IP ugotovi, da organ ni pravilno presodil obstoja dokumentacije, ter odredi organu naj ponovno pregleda vse evidence, vključno z odlokom iz leta 2017, mnenjem DRSI in celotnim spisom postopka kategorizacije, PZI 09/2010, 730/2013, morebitnimi gradbenimi dovoljenji, soglasji, uskladitvami z OPN in izvedbenimi elaborati 2022, tehnično posodobitvijo OPN 2025 ter BCP, in zahtevata posredovanje vseh dokumentov, ki so dejansko v uporabi ali so bili uporabljeni za določitev poteka, obsega, lastništva in stanja ceste LC 426101 in LC 426111, ne glede na leto nastanka. Prosilca predlagata IP, naj organu naloži, da jima omogoči vpogled v celotno dokumentacijo, ki je bila podlaga za kategorizacijo cest LC 426111 in LC 426101 kot tudi vpogled in kopije dokumentacije po zadnji kategorizaciji ceste, ki se nanašajo na spremenjeno oziroma posodobljeno stanje vključno z:

1.         geodetskimi elaborati,

2.         elaborati kategorizacije,

3.         PID in PZI rekonstrukcij občinske ceste LC 426101        in LC 426111,

4.         uskladitvami z OPN,

5.         pravnimi podlagami za zemljišča (služnosti, odkupi,      razlastitve),

6.         morebitnimi gradbenimi dovoljenji in soglasji,

7.         celotnim spisom postopka kategorizacije,

8.         podatki iz Banke cestnih podatkov (BCP) kot tudi Tehnično posodobitvijo OPN 2025.

(11) Prosilca sta nadalje pojasnila, da izpodbijano odločbo izpodbijata zaradi:

1.         napačne uporabe materialnega prava, saj je organ odločitev oprl na neveljaven odlok iz leta 1972, kljub temu da je bil s 66. členom Odloka o občinskih cestah Občine Trebnje leta 2000 vzpostavljen nov pravni režim;

2.         nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, saj organ ni ugotovil odločilnih dejanj glede lastništva parcele, vpisa v GJI / BCP, obstoja dovoljenja za uporabo cest ali statusa javnega dobra;

3. bistvenih kršitev pravil postopka, saj se organ se ni opredelil do opozorila Direkcije RS za infrastrukturo o protiustavnosti kategorizacije cest na zasebnih zemljiščih (UI-224/00), niti ni posredoval dokumentacije, ki bi bila podlaga za zakonito kategorizacijo.

Prosilca sta predlagala odpravo izpodbijane odločbe, izdajo nove odločbe, ki bo skladna z veljavnim pravnim redom, Ustavo in ZCes-2, pri čemer je treba izrecno ugotoviti dejansko stanje cestnih odsekov LC 426101 in LC 426111, vključno z: obstojem geodetskih elaboratov, vpisi v gospodarsko javno infrastrukturo in banko cestnih podatkov nepremičnin navedenih v zahtevku, statusom javnega dobra teh nepremičnin, izdaja sklepov občinskega sveta in morebitnim dovoljenjem za uporabo LC 426101 in LC 426111. Če navedena dokumentacija ne obstaja, naj nova odločba organa to izrecno potrdi.

(12) Organ odločitve po prejemu pritožbe ni spremenil, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 30. 1. 2026, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka po 245. členu ZUP.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa:

(13) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(14) IP ugotavlja, da prosilca izpodbijata odločbo organa v delu, v katerem jima je organ zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov.

(15) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, sporno je, ali je organ utemeljeno delno zavrnil zahtevo prosilcev in dostop do katerih dokumentov je organ sploh zavrnil.

(16) Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

- organ mora z njo razpolagati in

- nahajati se mora v materializirani obliki.

(17) Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pomeni, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in posledično zahtevi oz. pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi. Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 139/2021-19 z dne 13. 1. 2022, ko je zapisalo, da lahko organ kot informacijo javnega značaja prosilcu posreduje zgolj dokument v materializirani obliki, kot se hrani pri organu. Prav tako zavezanci niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo, da bi zadostili zahtevi prosilca. Prosilec ima glede na navedeno, po ZDIJZ pravico zahtevati dokumente, s katerimi organi zavezanci dejansko razpolagajo.

(18) V pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja IP nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih prosilec navaja v pritožbi, četudi bi z njimi morebiti moral razpolagati. Povedano drugače, argument, da bi organ skladno z zakonodajo ali pogodbenimi določili moral posedovati določeno dokumentacijo, v pritožbenih postopkih na področju dostopa do informacij javnega značaja ni relevanten, temveč je bistveno vprašanje dejanskega obstoja zahtevane dokumentacije.

(19) Primarno IP ugotavlja, da se izreka izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje organa. Ob preizkusu izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da je organ v odločbi nepopolno navedel, o katerih konkretnih dokumentih, ki so bili predmet zahteve po ZDIJZ, je odločal. V obrazložitvi je organ sicer povzel vsebino zahteve prosilca, ni pa navedel, kateri konkretni dokumenti, so bili predmet njegove presoje. Organ je v obrazložitvi odločbe le pavšalno pojasnil, da z dokumenti, vezanimi na kategorizacijo lokalnih cest v letu 1972, (več) ne razpolaga in je posledično (v tem delu) zahtevo prosilcev zavrnil. Tudi iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje organa. IP je ugotovil, da izpodbijana odločba, v zavrnilnem delu, ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni razvidno, kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje organa. Organ tudi ni pojasnil, na kakšen način je izvedel ugotovitveni postopek in prišel do ugotovitve da z dokumenti (več) ne razpolaga. Organ mora v odločbi pojasniti, na kakšen način je iskal zahtevane dokumente oz. informacije in kako je prišel do ugotovitve, da z njimi ne razpolaga. Izpodbijana odločba ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

(20) Dalje je IP ugotovil, da je pritožbena navedba prosilcev, da izpodbijana odločba omejuje vpogled na določeno časovno obdobje in ne vključuje dokumentacije, ki dejansko določa obseg, potek in stanje ceste, utemeljena. Prosilca sta v pritožbi navedla, da so bile kategorizacije cest sprejete na ravni nove zakonodaje, in ne le odloka iz leta 1972 in, da se organ do tega dejstva ni opredelil. V zahtevi sta prosilca jasno navedla, da prosita za celotno dokumentacijo na podlagi katere sta bili navedeni cesti LC 426111 in LC 426101 kategorizirani kot občinski javni cesti, elaborat o kategorizaciji cest LC 426111 in LC 426101, geodetske načrte in usklajevanja z OPN, dokazila o pravnem temelju (npr. služnosti, pogodbe, prenos lastninske pravice) in vse drugo, kar je bila podlaga za kategorizacijo. IP je po pregledu spisne dokumentacije ugotovil, da je bilo izvedenih več postopkov kategorizacije cest v Občini Trebnje (npr. 1972, 1999, 2008 in 2017). Iz zahteve ni razvidno, da sta se prosilca omejila na dokumentacijo, ki bi se nanašala na določeno časovno obdobje oziroma določeno leto nastanka oziroma sprejetja dokumentov. IP je ugotovil, da organ vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v konkretni zadevi, ni ugotavljal, kar pomeni, da odločitev organa v izpodbijani odločbi temelji na nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja (glede obsega zahteve). Tudi zaradi tega izpodbijana odločba ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

(21) Organ je v nadaljevanju izpodbijane odločbe, zahtevo prosilcev v delu, ki se nanaša na »vse drugo, kar je bilo podlaga za sprejem kategorizacije«, zavrnil z obrazložitvijo, da zahteva ni dovolj konkretizirana. IP pojasnjuje, da je v postopkih po ZDIJZ zahtevo vedno treba razlagati po vsebini in namenu prosilca ter ne zgolj dobesedno. Dvoumno zahtevano informacijo je treba vedno razlagati v najširšem možnem obsegu in v korist prosilca, ki ga organ lahko, v primeru nejasnosti, pozove k dopolnitvi zahteve (18. člen ZDIJZ).

(22) Kot je IP že pojasnil, sta prosilca v zahtevi jasno navedla, da prosita za celotno dokumentacijo na podlagi katere sta bili navedeni cesti LC 426111 in LC 426101 kategorizirani kot občinska javna cesta, elaborat o kategorizaciji cest LC 426111 in LC 426101, geodetske načrte in usklajevanja z OPN, dokazila o pravnem temelju (npr. služnosti, pogodbe, prenos lastninske pravice) in vse drugo, kar je bila podlaga za kategorizacijo. Če pa organ na podlagi zahteve sam ni znal ugotoviti, katere dokumente je prosilec zahteval oziroma je bil mnenja, da zahteva ni dovolj konkretizirana, bi ga moral pozvati na dopolnitev zahteve. Organ je namreč skladno z ZDIJZ dolžan prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve. Če je organu zahteva prosilca nerazumljiva/nejasna oz. če organ, glede na vrsto podatkov, ki jih vodi, ne ve, oz. ne more razbrati, kateri konkretni podatki so predmet zahteve prosilca ali morebiti za katero obdobje prosilec zahteva dokumente, je organ prosilca dolžan pozvati na dopolnitev in mu hkrati pomagati pri konkretnejši opredelitvi. Drugi odstavek 18. člena ZDIJZ namreč zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Upoštevati je namreč treba dejstvo, da prosilec, kot prava neuka stranka, ne more natančno vedeti, s katerimi konkretnimi podatki organ razpolaga. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. 7. člen ZUP v 2. odstavku določa, da mora uradna oseba, kadar glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, stranko na to opozoriti. V 4. odstavku istega člena pa določa tudi, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve. Organ bi moral najmanj seznaniti prosilca, da ne ve, na kateri dokument se zahteva nanaša in jima omogočiti opredelitev do svojih ugotovitev, in to pred sprejemom odločitve. Organ ima po 7. členu ZUP namreč dolžnost, da zahtevo tolmači široko in prosilcem, da na razpolago vse dokumente, s katerimi razpolaga in po smislu ter vsebini predstavljajo dokumente, ki jih slednja zahteva, oziroma jim pomaga na način, da jim pojasni, s katerimi informacijami razpolaga in jim aktivno pomaga pri oblikovanju točne zahteve. Opustitev takšnega ravnanja pomeni, da prosilcema ni bila dana možnost, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

(23) Prosilca sta v pritožbi nadalje navedla, da občina nima pravne podlage za izvajanje vzdrževanja, nadzora ali sankcij, kar pomeni, da bi vsakokratno izvajanje teh aktivnosti predstavljalo nezakonit in protiustaven poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in kršitev ZCes-2 ter, da so vsi upravni akti, dovoljenja, projekti in tehnični dokumenti, povezani s cestama LC 426101 in LC 426111, pravno nični, dokler občina ne izvede zakonite kategorizacije, pridobi soglasje DRSI in zagotovi ustrezno pravno ureditev nepremičnin. Kot je IP že zgoraj pojasnil, je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev, ipd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja. Zato navedbe prosilcev, s katerimi očitata organu, da ni ugotovil odločilnih dejanj glede lastništva parcele, vpisa v GJI / BCP, obstoja dovoljenja za uporabo cest ali statusa javnega dobra, za ta pritožbeni postopek niso pravno relevantne.

(24) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki (morebiti) razpolaga z zahtevanimi dokumenti in pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

Napotila organu za odločanje v ponovnem postopku:

(25) IP ugotavlja, da bo moral organ najprej povsem nedvoumno ugotoviti, kateri konkretni dokumenti ali njihovi deli so predmet zahteve prosilca in nato izvesti ugotovitveni postopek, ali organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti oziroma z njihovimi deli (izseki).

(26) Če je organu zahteva prosilca nerazumljiva/nejasna oz. če organ, glede na vrsto podatkov, ki jih vodi, ne ve, oz. ne more razbrati, kateri konkretni podatki so predmet zahteve prosilca ali morebiti za katero obdobje prosilec zahteva dokumente, je organ v ponovnem postopku prosilca dolžan pozvati na dopolnitev in mu hkrati pomagati pri konkretnejši opredelitvi.

(27) 133. člena ZUP določa, da ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oz. spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje. IP je ugotovil, da sta prosilca del pritožba naslovila »Vprašanje dopolnitve zahtevka pritožnikov«. V tem delu sta med drugim navedla, da naj IP odredi organu, da organ ponovno pregleda vse evidence, vključno z odlokom iz leta 2017, mnenjem DRSI in celotnim spisom postopka kategorizacije, PZI 09/2010, 730/2013, morebitnimi gradbenimi dovoljenji, soglasji, uskladitvami z OPN in izvedbenimi elaborati 2022, tehnično posodobitvijo OPN 2025 ter BCP in zahtevata posredovanje vseh dokumentov, ki so dejansko v uporabi ali so bili uporabljeni za določitev poteka, obsega, lastništva in stanja ceste LC 426101 in LC 426111, ne glede na leto nastanka. Prosilca želita še vpogled v celotno dokumentacijo, ki je bila podlaga, za kategorizacijo cest LC 426111 in LC 426101 kot tudi vpogled in kopije dokumentacije po zadnji kategorizaciji ceste, ki se nanašajo na spremenjeno oziroma posodobljeno stanje vključno z:

1.         geodetskimi elaborati,

2.         elaborati kategorizacije,

3.         PID in PZI rekonstrukcij občinske ceste LC 426101        in LC 426111,

4.         uskladitvami z OPN,

5.         pravnimi podlagami za zemljišča (služnosti, odkupi,      razlastitve),

6.         morebitnimi gradbenimi dovoljenji in soglasji,

7.         celotnim spisom postopka kategorizacije,

8.         podatki iz Banke cestnih podatkov (BCP) kot tudi Tehnično posodobitvijo OPN 2025.

(28) Organ mora v ponovnem postopku ugotoviti, ali gre za razširitev zahteve z dne 1. 10. 2025 v smislu 133. člena ZUP, ali pa je ta dopolnitev zahtevka lahko predmet presoje v smislu dopolnitve zahtevka, h kateremu bi organ moral prosilca pozvati že na podlagi 7. člena ZUP in 18. člena ZDIJZ.

(29) IP še opozarja, da iz definicije informacije javnega značaja izhaja logičen sklep, da odgovori na vprašanja oz. pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi zavezanci prosilcem, na podlagi ZDIJZ, niso dolžni odgovarjati na vprašanja ter dajati pojasnil oz. razlag v zvezi z delovnim področjem organa, da bi zadostili zahtevi prosilca po ZDIJZ. Navedeno pomeni, da organ na podlagi ZDIJZ ni dolžan dajati dodatnih obrazložitev in pojasnil. Organi so dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, pripravljati pojasnil, odgovorov, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 139/2021-19 z dne 13. 1. 2022, ko je zapisalo, da lahko organ kot informacijo javnega značaja prosilcu posreduje zgolj dokument v materializirani obliki, kot se hrani pri organu. Prosilec ima po ZDIJZ pravico zahtevati dokumente, s katerimi organi zavezanci dejansko razpolagajo. Povedano drugače, ZDIJZ, ki omogoča pritožbo k IP, ne omogoča oziroma predvideva pravice do odgovorov in pojasnil ter podobnega. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011. ZDIJZ tako prosilcem ne nudi pravice od organa terjati odgovorov na vprašanja oziroma zahtevati pojasnila, prav tako od organov ne zahteva, da analizirajo razpoložljive podatke in dokumente in mu pripravijo odgovor, da bi ugodili zahtevi prosilca. Prosilca glede na pojasnjeno organu neutemeljeno očitata, da se ni opredelil do opozoril Direkcije RS za infrastrukturo o protiustavnosti kategorizacije cest na zasebnih zemljiščih (UI-224/00), saj na podlagi ZDIJZ ni dolžan pripravljati pojasnil. Mora pa v ponovnem postopku ugotoviti, ali morda že razpolaga v materializirani obliki z dokumenti, ki vsebujejo zahtevane podatke.

(30) Ko bo organ jasno vedel, katere dokumente mora iskati, mora izvesti ugotovitveni postopek, da ugotovi, ali razpolaga z dokumenti. Če organ ugotovi, da z dokumenti ne razpolaga, mora svojo ugotovitev v obrazložitvi odločbe utemeljiti, in sicer na kakšen način je iskal zahtevane dokumente ter prišel do ugotovitve, da z dokumenti ne razpolaga. Organ mora postopek ugotovitve obstoja dokumentov izvesti skrbno in pregledno in v odločbi izkazati, na kakšen način in kje je iskal dokumente (organ mora pojasniti v katere konkretne dele zbirke oziroma evidence dokumentarnega gradiva in na podlagi katerih ključnih besed oziroma drugih oznak je organ vpogledal; katera konkretna dejstva in pri katerih pristojnih osebah je organ preverjal; ali evidentirati zaslonske slike informacijskega sistema, po katerem je iskal z izborom določenih ustreznih iskalnih izrazov) in se jasno in konkretno opredeliti do tega, ali z dokumenti, po skrbno opravljenem pregledu dokumentarnega gradiva, razpolaga ali ne. Le tako bo organ zadostil standardu obrazloženosti odločbe iz 214. člena ZUP.

(31) Če organ ugotovi, da dokumenti obstajajo in z njimi razpolaga, mora v skladu s prvim in drugim odstavkom 22. člena ZDIJZ napraviti uradni zaznamek, če zahtevi za dostop do informacij javnega značaja v celoti ugodi, če pa zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, pa mora o tem izdati pisno odločbo. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da za posamezen zahtevan podatek niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja ali če zahtevani podatek oziroma dokument pomeni izjemo po 5.a ali 6. členu ZDIJZ (26. člen ZDIJZ). V pisni odločbi mora organ jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca in so bili predmet njegove presoje in zahtevane dokumente presoditi z vidika obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ.

(32) Pri dostopu mora presoditi, ali obstojijo izjeme, ki jih določata 5.a in 6. člen ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ je dolžan presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16 v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa.

(33) Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovnem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). Organ se mora zato opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve. Dokumente, s katerimi razpolaga, mora identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom posameznega dokumenta, ki je predmet presoje). Jasno pa mora navesti tudi, glede katerih zahtevanih dokumentov se dostop zavrne. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(34) Ob tem IP opozarja še na določbo 44. člena ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

(35) IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilcema ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(36) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(37) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:                                                                                                                                            

Sara Rupar, dipl. pravnik (UN)                                                        

raziskovalka IP                                                                                            

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.

svetovalka IP