prosilec - Občina Trbovlje

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala posredovanje dokumentov, organ pa je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na upravni postopek. Glede na to, da organ v odločbi ni izkazal, da bi vodil upravni postopek, niti kakšna škoda za ta postopek bi nastala, je IP ugotovil, da ima odločba takšne pomanjkljivosti, da je ni mogoče preizkusiti, zato je zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-66/2021/2

Datum: 1. 3. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 12. 2. 2021, zoper odločbo Občine Trbovlje, Mestni trg 4, 1420 Trbovlje (v nadaljevanju organ), št. 090-4/2021-2 z dne 10. 2. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 12. 2. 2021 zoper odločbo Občine Trbovlje, št. 090-4/2021-2 z dne 10. 2. 2021 se ugodi in se navedena odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je od organa dne 12. 1. 2021 zahtevala elektronsko pošto, ki jo je organ dne 31. 8. 2020 prejel od Ministrstva za zdravje, kot odgovor na vlogo organa za soglasje, ki jo organ navaja v odločbi. Zaprosila je tudi za kopijo dopisa, s katerim je organ od Ministrstva za zdravje, v skladu z 209. členom ZUP, zahteval izdajo soglasja za …. Dokumente je zahteva v elektronski obliki.

Organ je zahtevo prosilke zavrnil z odločbo št. 090-4/2021-2 z dne 10. 2. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). V obrazložitvi je organ pojasnil, da je po prejemu zahteve prosilke, slednjo pozval, da se opredeli, ali želi, da se njena zahteva obravnava po ZDIJZ ali po ZUP, pri čemer je organ prosilki pojasnil, da lahko na podlagi ZUP prejme zahtevane dokumente, na podlagi ZDIJZ pa je postopek dolgotrajnejši in je potrebno pri vsaki zahtevi preveriti, ali sploh gre za informacijo, ki je prosto dostopna. Ker organ odgovora prosilke do roka za izdajo odločbe po ZDIJZ ni prejel, je zahtevo obravnaval skladno z določili ZDIJZ. Organ je ugotovil, da z dokumenti razpolaga, vendar ti predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker upravni postopek v zvezi s predmetno zadevo, na drugi stopnji še ni zaključen, je organ zahtevo prosilke zavrnil. Razkritje informacij javnosti, ki se nanašajo na upravni postopek, bi po mnenju organa povzročilo napačno razumevanje informacij.

Zoper izpodbijano pritožbo je prosilka dne 12. 2. 2021 vložila pritožbo, v kateri je navedla, da glede predmeta upravnega postopka, ki ga navaja odločba o zavrniti zahteve, gre za postopek, ki je bil uveden na zahtevo prosilke in je trenutno predmet pritožbenega postopka pri županu. Zavračanje razkritja dokumenta škodi predvsem dokazovanju pritožnice v pritožbenem postopku in kasnejšem morebitnem upravnem sporu in v ničemer ne more škodovati sami izvedbi upravnega postopka, saj ni razvidno, ali utemeljeno, na kak način naj bi razkritje dokumenta zadevnemu upravnemu postopku škodovalo. Ravno nasprotno, zavrnjena zahteva se nanaša na pritožbeni postopek, da se na podlagi listinske dokumentacije lahko ugotovi, ali je zahtevani dokument po vsebini res tak, kot to določa zakon. Prosilka meni, da gre pri zavrniti dejansko za prikrivanje materialnih dokazov, to pa ne more biti podlaga za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja.

Organ je zahtevo prosilke, skladno z 245. členom ZUP odstopil v reševanje IP z dopisom št. 090-4/2021-4 z dne 22. 2. 2021, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP dalje ugotavlja, da se izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na dostop do dokumentov, glede katerih naj bi organ vodil upravni postopek, ne da preizkusiti. Navedbe organa, na podlagi katerih je zavrnil dostop do dokumenta s sklicevanjem na izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, so namreč pavšalne in nekonkretizirane, prav tako pa ni izkazan pogoj, da bi razkritje povzročilo škodo postopku. Organ je sicer navedel, da bi razkritje povzročilo napačno razumevanje informacij, vendar ni pojasnil, kako bi to napačno razumevanje škodljivo vplivalo na samo izvedbo postopka.

Sedma točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ zavrne zahtevo prosilca, če gre za »podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.« Za uveljavitev izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo:

1.    zveza z upravnim postopkom in

2.    škodljiv vpliv na izvedbo upravnega postopka.

Ob tem IP navaja, da je zaradi načela prostega dostopa treba dostop razlagati široko, a contrario, pa je izjeme potrebno tolmačiti ozko, kar pomeni, da se lahko v konkretnem primeru izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nanaša samo na tiste podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi konkretnega upravnega postopka. Drugačna razlaga navedene izjeme je povsem nesprejemljiva, saj bi sicer lahko vsi dokumenti potencialno sodili pod to izjemo in bi načelo prostega dostopa izgubilo svoj smisel.

Organ v postopku ni pojasnil, na kateri upravni postopek se nanašajo zahtevani dokumenti, kdo ga vodi niti ni obrazložil, ali gre dejansko za upravni postopek, oz. ali gre za druge vrste postopek, ki ga je dolžan voditi organ v okviru svojih pristojnosti. Prav tako ni razvidno, ali zahtevana dokumentacija predstavlja sestavni del navedenega postopka, saj postopek v izpodbijani odločbi ni opredeljen niti s številko zadeve, niti iz izpodbijane odločbe ni mogoče preveriti, ali sodi vsa zahtevana dokumentacija v okvir konkretnega upravnega postopka, ter ali gre posledično za dokumentacijo, ki je bila nedvomno sestavljena ali pridobljena zaradi upravnega postopka. Glede na navedeno ni mogoče presoditi, ali je izpolnjen prvi kriterij za obstoj zatrjevane izjeme po 7. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

V zvezi z opredelitvijo drugega pogoja izjeme varstva upravnega postopka, pa IP poudarja, da  predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Iz obveznosti vsakokratne uporabe škodnega testa torej izhaja logična posledica, da se dostop do nekega dokumenta na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko v celoti zavrne zgolj v času, ko upravni postopek še traja, saj razkritje podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi postopka, ki je že končan, ne more škodovati izvedbi postopka. Vendar IP izrecno poudarja, da to, da so postopki še v teku, a priori še ne pomeni, da je škoda za izvedbo upravnega postopka s tem izkazana. Organ mora v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. IP je zato preverjal, ali je izpolnjen tudi pogoj nastanka škode.

Navedbe organa v zvezi z nastankom škode so pavšalne in ostajajo zgolj na deklaratorni ravni, organ namreč navaja zgolj to, da bi razkritje informacij povzročilo napačno razumevanje informacij.

IP meni, da z zgornjimi navedbami organ ni izkazal škode, ki bi nastala pri izvedbi konkretnega upravnega postopka. Škoda, ki je relevantna za obstoj tega pogoja, je škoda, ki bi nastala za izvedbo samega upravnega postopka, npr. da bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov, ter posledično vplivalo na ugotovitev dejanskega stanja ter na zakonitost in pravilnost odločbe, ki bi bila izdana v tem upravnem postopku. Napačno razumevanje informacij, ki bi jih prejela javnost bi torej moralo biti takšno, kar bi moral organ obrazložiti v svoji odločbi, da bi povzročilo škodo za izvedbo samega upravnega postopka, da bi ogrozilo nadaljnje ugotavljanje dejanskega stanja, zaupanje v pravilno in zakonito vodenje postopka ipd. Zgolj s pavšalno navedbo, da bi razkritje informacij povzročilo napačno razumevaje informacij, organ ne more utemeljevati škode za izvedbo upravnega postopka oziroma ta ostane neizkazana. Iz navedenih razlogov torej izhaja, da je organ napačno tolmačil izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s tem pa napačno uporabil materialni predpis.

IP dalje še poudarja, da je mogoče škodo za postopek izkazovati samo do trenutka, ko sam postopek še traja. V trenutku, ko je upravni postopek končan in je v zvezi z njim izdan upravni akt (odločba ali sklep), škoda za konkretni postopek ne more več nastati, saj je organ že ugotovil dejansko stanje in o postopku odločil z upravnim aktom. Kot izhaja iz pritožbene navedbe prosilke, naj bi bil upravni postopek že zaključen in v fazi pritožbe pri županu. Iz odločbe ni razvidno, ali bi škoda nastala upravnemu postopku na prvi stopnji (ki je že zaključen) ali upravnemu postopku na drugi stopnji.

Glede na navedeno je organ torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami (npr. kateri postopek je v teku in v kakšni fazi je itd.) in dokumenti ter tudi s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, poleg tega je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

Kot že rečeno, je IP ugotovil tudi pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč le pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

IP je ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.

Organ mora v ponovljenem postopku upoštevati pogoje, ki jih je IP za obstoj izjeme varstva upravnega postopka navedel že zgoraj, pri čemer IP še dodaja, da mora organ konkretno navesti, kateri upravni postopek je  v teku in določno opredeliti, kakšna škoda bi nastala temu postopku. Organ v izpodbijani odločbi namreč ni izpolnil svojega dokaznega bremena, ker je le pavšalno navajal, da bi »razkritje podatkov povzročilo napačno razumevanje informacij«. Takšna obrazložitev je presplošna, pavšalna in ne omogoča preizkusa odločbe.

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilki dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Zahteva prosilke je bila zavrnjena v celoti, organ pa možnosti delnega dostopa sploh ni presojal. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovnem postopku, če je to mogoče, prosilki omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

Glede statusa prosilke:

IP vprašanje statusa prosilke v zaključku odločbe izpostavlja posebej, saj je že organ na prvi stopnji ugotovil, da je prosilka, ki je dokumente sicer izrecno zahtevala na podlagi ZDIJZ tudi stranka postopka, v katerem se nahajajo dokumenti, s katerimi se prosilka želi seznaniti.

IP pojasnjuje, da obstaja več pravnih podlag, ki posameznikom omogočajo seznanitev z dokumenti iz upravnih postopkov. V konkretnem primeru ima prosilka pravico dokumente zahtevati tako kot stranka postopka (na podlagi 82. člena ZUP), kot tudi kot zainteresirana javnost na podlagi določb ZDIJZ.

IP poudarja, da imajo stranke upravnih postopkov načeloma pravico, da so seznanjene z vsemi dokumenti iz konkretne upravne zadeve, če dokumente zahtevajo kot stranke postopka na podlagi 82. člena ZUP, ta pravica pa jim praviloma daje tudi širši dostop do zahtevane dokumentacije. Kadar stranke postopka dokumente namesto na podlagi 82. člena ZUP zahtevajo na podlagi ZDIJZ, jih je organ dolžan obravnavati kot kateregakoli tretjega prosilca, ki v konkretnem postopku nima posebnih pravic in posebnega statusa. V postopku po ZDIJZ namreč status prosilca v upravnem postopku (in dejstvo, da je stranka postopka) ni pravno relevantno, saj se v postopku po ZDIJZ odloča o tem, ali je določen dokument prosto dostopen komurkoli. V postopku po ZUP tako organ presoja, ali je do dokumentov upravičena konkretna stranka postopka (tudi kadar drugi posamezniki do teh dokumentov niso upravičeni), medtem ko po ZDIJZ organ presoja, ali je do dokumentov upravičen kdorkoli (ne glede na to, da ima prosilka lahko dodatne pravice). V postopku po ZDIJZ je treba namreč glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t. i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ zato ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilka.

Organ je torej ravnal pravilno, ko v konkretnem postopku ni presojal, ali bi bila prosilka do navedenih dokumentov vendarle upravičena na podlagi 82. člena ZUP, saj v postopku po ZDIJZ te okoliščine ne sme upoštevati. Organ je predhodno prosilko pozval, da se opredeli, ali bi zahtevane dokumente morda želela kot stranka postopka po 82. členu ZUP (ki prosilki praviloma daje širšo pravico dostopati do dokumentov postopka, v katerem je stranka in posledično tudi pravico dostopati do tistih dokumentov, do katerih v postopku po ZDIJZ ne bi bila upravičena). Ker se prosilka na poziv organa, ali želi, da zahtevo obravnava po ZUP ni odzvala, je organ ravnal pravilno, ker je zahtevo obravnaval po ZDIJZ, saj se je prosilka v svoji zahtevi na ZDIJZ tudi izrecno sklicevala.

Ob upoštevanju pritožbenih navedb prosilke, v katerih je navajala predvsem dejstvo, da je stranka postopka in da zavrnitev dostopa škoduje njenim pravicam, kot stranki postopka, IP glede na celotno situacijo posebej pojasnjuje, da sme prosilka (ne glede na to, da je IP s to odločbo zadevo vrnil organu v ponovno odločanje), od organa znova zahtevati dokumente (tudi) na podlagi 82. člena ZUP, ki ji kot stranki upravnega postopka, daje širši in hitrejši dostop do zahtevanih dokumentov, kot zahteva po ZDIJZ (ki prosilko, ne glede na to, da je stranka konkretnega postopka, postavlja v status, kot da bi predmetne informacije zahteval kdorkoli). Če bo prosilka zahtevala informacije na podlagi 82. člena ZUP, je organ še vedno dolžan ponovno odločiti o dostopu do navedenih dokumentov tudi v postopku po ZDIJZ, razen v primeru, če bi prosilka po prejemu zahtevanih informacij na podlagi 82. člena ZUP, zahtevo za dostop do istih dokumentov tudi na podlagi ZDIJZ, umaknila.

IP na tej točki zgolj opominja na dolžnost organa, da pri postopanju in odločanju omogoči strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice (7. člen ZUP) in na dolžnost uradne osebe, da prosilcu nudi ustrezno pomoč pri morebitni dopolnitvi zahteve, kot izhaja iz drugega odstavka 18. člena ZDIJZ.

Sklepno:

IP je zaključil, da je organ v zvezi z odločitvijo o dostopu do zahtevanih dokumentov bistveno kršil pravila postopka, saj izpodbijane odločbe pa ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka