prosilec - Občina Trbovlje

POVZETEK:

Prosilec je zahteval informacije glede sprejetih ukrepov v zvezi z določeno občinsko problematiko in podatke o prejemkih zaposlenih. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na neobstoj dokumentov in zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni uspel izkazati dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteve prosilca prekoračile meje pravice po ZDIJZ, niti da z dokumenti ne razpolaga, saj se organ ni konkretno in vsebinsko opredelil do presojane dokumentacije. Glede na navedeno je IP pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-378/2023/2

Datum: 29. 12. 2023

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24.1.2023 (v nadaljevanju IP), izdaja, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 20. 12. 2023, zoper odločbo Občine Trbovlje, Mestni trg 4, 1420 Trbovlje (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-13/2023-4 z dne 15. 12. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 20. 12. 2023 se ugodi in se odločba Občine Trbovlje, št. 090-13/2023-4 z dne 15. 12. 2023, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 6. 10. 2023 na organ naslovil dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za pridobitev naslednjih dokumentov, kot jih je prosilec opredelil v svojih vlogah, in sicer:

- v prvi zahtevi:

»Prosim, za posredovanje podatkov v zvezi s problematiko iz leta 2017 glede imenovanja direktorja Komunale Trbovlje ter njenih posledic na gospodarsko in pravno področje. V skladu s postopki, ki so v teku, bi rad pridobili nekaj dodatnih informacij in pojasnil, ki se nanašajo na ukrepe, ki jih je Občina Trbovlje, kot 100% lastnik podjetja Komunale Trbovlje, sprejela v zvezi z omenjenimi dogodki.

V tem kontekstu vas prosimo za naslednje informacije:

1. Katere postopke je Občina Trbovlje, kot 100% lastnik Komunale Trbovlje, sprožila ali namerava sprožiti proti … v povezavi z njegovim protizakonitim ravnanjem, ki so privedla do takratne razrešitve …?

2. Katere ukrepe je Občina Trbovlje že sprejela ali namerava sprejeti, da bi se izognila negativnim finančnim posledicam za občane v zvezi z odškodnino, ki jo zahteva gospod …?

… v svoji zahtevi prav tako prosi župana za uradno izjavo, da občani občine Trbovelj 100% ne bodo imeli nobenih finančnih posledic glede zgoraj navedene odškodnine.

… je svoji zahtevi pripisal še, da škoda, ki je nastala iz protizakonitih ravnanj … mora biti tudi plačana s strani ….«

- v drugi zahtevi:

»Prosim, za posredovanje podatkov o plačah zaposlenih na Občini Trbovlje za leto 2022 in 2023. Prosim, da mi za navedena leta posredujete podatke o desetih najbolje plačanih in desetih najslabše plačanih zaposlenih na Občini Trbovlje, in sicer za vsak mesec posebej, skupaj s podrobnostmi o njihovih osnovnih plačah in vsemi dodatki, ki jih prejemajo.

Prosim za posredovanje plačilnih list z vsemi potrebnimi prilogami, ki bodo vsebovale naslednje informacije za posameznega zaposlenega:

- ime in priimek,

- delovno mesto,

- plača z vsemi dodatki, ki jih zaposleni prejema (npr. dodatek za delovno dobo, dodatek za izmensko delo, regres, prevoz, malica, nadurno delo, dodatek za delovno uspešnost, povečan obseg dela, itd.).

Prosi, da podatke, ki jih zahteva Občina Trbovlje posreduje za vsak mesec za leto 2022 in 2023 in jih organizira tako, da so jasno razvidni in sledljivi za vsakega zaposlenega.

Prosi, da so dokumenti, ki mu bodo uradno predani, tudi podpisani s strani odgovorne osebe. Lahko je tudi samo ena izjava, da župan zagotavlja verodostojnost vseh posredovanih dokumentov.«

(2) Organ je zahtevi prosilca v celoti zavrnil z odločbo št. 090-13/2023-4 z dne 15. 12. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). Po oceni organa je zahteva prosilca v večjem delu nejasna z vidika določitve dokumentov, ki bi jih prosilec želel prejeti. Prav tako je prosilec postavil presplošna vprašanja, na katera organ ne more odgovoriti, saj z informacijami ne razpolaga, niti jih ne more oblikovati. Organ je tako ugotovil, da prosilec s prvo zahtevo želi pridobiti informacije, s katerimi organ ne razpolaga in jih ni dolžan ustvariti. Organ je ugotovil, da je prosilec vložil identični zahtevi tudi v vlogi občinskega svetnika ter napovedal, da bo poslal zahteve v več sklopih, kar nakazuje namen prosilca, da prekomerno zasuje organ z delom in s tem oteži njegovo delovanje. Organ meni, da je zahteva v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ šikanoznega značaja. Navedel je še, da iz zahteve prosilca ni mogoče razbrati več podrobnosti o dokumentu, do katerega želi dostopati, saj je prosilec navedel zgolj podatke, ne pa tudi točno opredeljenega dokumenta.  Gre že za drugo obsežno zahtevo prosilca, vloženo v dveh zaporednih dneh, ki se nanaša na neopredeljene dokumente, raziskovanje in iskanje informacij pa bi predstavljalo nesorazmeren napor in bi ogrozilo delovanje organa. Organ je še pojasnil, da je k zadevi pristopil skrbno, z milejšo možnostjo od zavrnitve, s tem, ko je prosilcu izdal sklep, s katerim je podaljšal rok za odločitev. Organ je nato ugotovil, da milejša možnost ne bo delovala, saj gre za velike količine zahtevanih podatkov in informacij, s katerimi organ ne razpolaga v materializirani obliki.

(3) Prosilec je dne 20. 12. 2023 zoper odločbo organa vložil pritožbo. Izpostavil je, da mora organ te podatke obvladovati in arhivirati v dokumentarnem sistemu, torej gre za pridobitev podatkov iz informacijskega sistema, kar ni tako obsežno delo, kot navaja organ. Navedel je, da je zahtevo jasno specificiral in da ni nedoločna in nejasna, kot je navedel organ. Po mnenju prosilca, je organ ravnal neodgovorno, ko je rok za odločitev o njegovi zahtevi sprva podaljšal, nato pa zahtevo zavrnil na zadnji dan izteka roka. Organ tudi nima podlage za enačenje pravnih oseb, zlasti občinskih svetnikov, z občani, saj slednji delujejo z različnimi pooblastili in pravno odgovornostjo. Navedel je, da s svojimi zahtevami organa ni obremenjeval s pretiranim obsegom dela, prav tako organ z njim ni vzpostavil nobene komunikacije. Meni, da ima kot občan legitimen interes in pravico spremljati delovanje organa in se prepričati o transparentnosti in zakonitosti njegovega poslovanja.

(4) Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. 090-13/2023-7 z dne 21. 12. 2023, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

(6) Organ je dostop do zahtevanih informacij zavrnil, sklicujoč se na neobstoj informacij in na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali organ razpolaga z informacijami (vezano na prvo zahtevo prosilca) in ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja (glede druge zahteve prosilca)

Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

Glede prve zahteve prosilca

(7) IP ugotavlja, da je prosilec na organ vložil zahtevo, oblikovano kot vprašanje, vendar se je pri zahtevi izrecno skliceval na ZDIJZ. Organ je v takem primeru dolžan v postopku po ZDIJZ preveriti, ali razpolaga z dokumenti, ki jih je prosilec opredelil v vprašanju, oziroma ali odgovori na vprašanja izhajajo iz že obstoječih dokumentov. Prosilec je istega dne vložil zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja tudi kot občinski svetnik.

(8) IP najprej pojasnjuje, da odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti, saj organ v postopku ni izkazal, na kakšen način je izvedel ugotovitveni postopek, torej na kakšen način je iskal zahtevane dokumente oz. informacije in kako je prišel do ugotovitve, da z njimi ne razpolaga, saj organ slednjega ni pojasnil niti ni izkazal, da bi slednje izhajalo iz npr. zaslonskih slik informacijskega sistema, po katerem je organ iskal z izborom določenih ustreznih iskalnih izrazov. Organ je v odločbi tudi navedel, da so bila vprašanja presplošna in nejasna, zaradi česar ne more ugotoviti, katere dokumente prosilec želi prejeti. IP pri tem ugotavlja, da organ prosilcu ni dal možnosti, da svojo zahtevo dopolni (v skladu z 18. členom ZDIJZ), niti mu ni omogočil ustrezne pomoči pri dopolnitvi zahteve. Organ bi moral najmanj seznaniti prosilca, da ne ve, na kateri dokument se zahteva nanaša in mu omogočiti opredelitev do svojih ugotovitev, in to pred sprejemom odločitve. Opustitev takšnega ravnanja pomeni, da prosilcu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev postopka po 3. tč. drugega odstavka 237. člena ZUP.

(9) Organ prav tako ni ugotovil dejanskega stanja na način, ki bi omogočal prepoznavo informacije javnega značaja, ki jo zahteva prosilec. Organ je posledično opustil dolžnost ugotovitve pravilnega in popolnega dejanskega stanja zadeve pred sprejemom odločitve, kar predstavlja razlog za odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev v novo odločanje (2. tč. prvega odstavka 237. člena ZUP).

(10) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ je v ponovnem postopku dolžan prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve, kar pomeni, da je dolžan prosilca pozvati k dopolnitvi in mu zagotoviti pomoč pri dopolnitvi zahteve, v skladu z 18. členom ZDIJZ. Šele na podlagi ustrezne seznanitve prosilca s tem, s katerimi podatki oz. dokumenti organ razpolaga, bo organ lahko o trenutni (oz. dopolnjeni) zahtevi prosilca meritorno odločil skladno z določbami ZDIJZ oz. ZUP.

(11) IP pojasnjuje, da ko bo organ ugotovil, kateri dokumenti so predmet zahteve prosilca, se je dolžan do dokumentov opredeliti, kar pomeni, da jih navede v svoji odločbi in meritorno presoja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ) oz. ali je glede zahtevanih informacij podana katera od izjem, ki organom omogoča (delno) zavrnitev zahteve prosilca. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja so naštete v 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

(12) Organ mora postopek ugotovitve obstoja dokumentov izvesti skrbno in pregledno in v odločbi izkazati, na kakšen način in kje je iskal dokumente (informacijski sistem, izbor iskalnih izrazov, poizvedba pri zaposlenih, pregled pošte ipd.) in se opredeliti do tega, ali z dokumenti, po skrbno opravljenem pregledu dokumentarnega gradiva, razpolaga ali ne.

(13) IP na tem mestu še pojasnjuje, da je prosilec vložil dve identični zahtevi, pri čemer sta obe zahtevi poimenovani kot zahteva za pridobitev informacij javnega značaja. Prosilec v eni zahtevi izrecno navaja, da zahteva informacije na podlagi ZDIJZ, v drugi pa navaja, da jih zahteva kot občinski svetnik. Kadar posameznik od organa zahteva informacije javnega značaja, organ praviloma zahtevo obravnava kot zahtevo po ZDIJZ, pri čemer je pravno irelevantno, kakšno funkcijo opravlja posameznik. V postopku po ZDIJZ se namreč ne presoja dostopa do dokumentov glede na specifične okoliščine posameznika, povedano drugače, občinski svetnik v postopku po ZDIJZ nima širših pravic, kot jih ima vsaka fizična oseba.[1] Kadar organ od fizične osebe prejme dve identični zahtevi, je glede ponovljene zahteve dolžan postopati skladno s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP, v konkretni zadevi pa ni razvidno, kako je organ glede ponovljene zahteve prosilca postopal.

Glede druge zahteve prosilca

(14) Čeprav ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel^[2] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.

(15) O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi I U 1128/2017-29 zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi I U 1136/2017-52.

(16) Glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodbi II U 214/2016-12 in I U 1816/2016, II U 339/2022) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namen pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.

(17) Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.

(18) Poudariti velja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako gre opozoriti, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(19) Institut zlorabe pravice je tako kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:

-       ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,

-       očitno nedovoljena ali neutemeljena (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),

-       šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),

-       prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),

-       milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).

(20) Organ ni z ničemer izkazal, da prosilec vlaga ponavljajoče se ali zaporedne zahteve. Dejstvo, da je prosilec vložil dve zahtevi, ne dosega standarda ponavljajočih se zaporednih zahtev, prav tako ne, da je isto zahtevo vložil tudi kot občinski svetnik, saj dejstvo, da je nekdo občinski svetnik, v postopku po ZDIJZ ni relevantno in če je organ prejel dve isti zahtevi iste fizične osebe (občinski svetnik namreč ni pravna oseba, kot zmotno zatrjuje prosilec), in torej o isti upravni zadevi že vodi upravni postopek, lahko drugo (identično) zahtevo, skladno s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP, zavrže. Tudi navedba, da je prosilec napovedal, da bo vložil dodatne zahteve, ne predstavlja namena prosilca, da organ zasipa z zahtevami, sploh ob upoštevanju, da je prosilec vložil zgolj dve zahtevi. Glede števila zahtev, ki jih lahko največ vloži posamezen prosilec v posameznem letu, ZDIJZ števila ne določa. Tudi sicer število vloženih vlog samo po sebi ne pomeni zlorabe pravice, kar je razvidno iz upravno sodne prakse (npr. sodba I U 214/2016), ko je prosilec v obdobju trinajstih dni poslal dvanajst zahtev oz. samo v obdobju treh dni devet zahtev, pa je sodišče pritrdilo stališču IP, da ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog.

(21) IP je ugotovil tudi, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena. Ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Ne držijo navedbe organa, da ni mogoče določiti zahtevanih dokumentov, saj je po oceni IP zahteva prosilca jasna in določna. Prosilec je opredelil obdobje (2022 in 2023) in zahtevane informacije, pri čemer je določene informacije tudi konkretno opredelil (npr. plačilne liste z vsemi prilogami). Ni torej mogoče slediti temu, da je zahteva presplošna. Če pa organ na podlagi zahteve sam ni znal ugotoviti, katere dokumente prosilec zahteva, bi ga moral pozvati na dopolnitev zahteve, pri čemer je organ skladno z ZDIJZ dolžan prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve. Prosilec namreč ni dolžan določno poimenovati dokumentov, ki jih zahteva, saj praviloma ne pozna imen dokumentov, s katerimi razpolaga organ, zadostuje da navede informacije ali podatke, ki jih želi pridobiti, organ pa je dolžan ugotoviti, kateri dokument te informacije vsebuje. Če organ ne ve, kater dokument prosilca zahteva, pa je dolžan prosilcu pri dopolnitvi zahteve pomagati. Prav tako pri presoji vsebine zahtevanih dokumentov IP ugotavlja, da gre za dokumente, ki praviloma predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, prav tako gre za podatke o porabi javnih sredstev. Tako ni mogoče zaključiti, da bi bila zahteva po pridobitvi plačilnih list javnih uslužbencev za obdobje dveh let očitno nedovoljena in neutemeljena. Prav tako ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, saj je IP že večkrat odločal o dostopu do plačilnih list in plač zaposlenih in v svojih postopkih ugotovil, da gre za prosto dostopne informacije javnega značaja (z izjemo varstva osebnih podatkov). Slednje izhaja tudi iz 38. člena ZSPJS, ki v prvem odstavku določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo.

(22) Po mnenju IP zahteva prosilca tudi ni šikanozna. O šikanoznih vlogah je IP obširno zavzel stališče v odločbi, št. 090-19/2016/26 z dne 12. 5. 2016, kjer je navedel, da je dopis šikanoznega značaja tisti, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti ali uporabljajo šikanozna sredstva, tj. s katerim se žali človekovo dostojanstvo oz. poslanstvo upravnega organa. Tudi po upravno sodni praksi (npr. sodba II U 214/2016, tč. 21 obrazložitve) so »šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja. Zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja to iz sodne prakse«. Predmetna zahteva je popolnoma korektna, določna in je ni moč oceniti kot provokativne in nagajive.

(23) Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteve prosilca prekomerno obremenile njegovo delo in s tem vplivale na pravice tretjih. Organ se ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oz. dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, kako bi predmetna zahteva, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu. Organ namreč k zahtevi ni pristopil vsebinsko in je ni pričel ustrezno obravnavati. Če je organ ocenjeval, da je zahteva nejasna in presplošna, iz odločbe ni razvidno, da bi organ prosilca pozval, da zahtevo dopolni. Prav tako ni razvidno, da je uradna oseba prosilcu nudila ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve (drugi odstavek 18. člena ZDIJZ).

(24) Objektivno torej ni bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve do te mere ovirala delo organa, da ta svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ bi se moral natančneje opredeliti glede količine zahtevane dokumentacije in preučiti, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Brez teh podatkov namreč ni mogoče presojati nadaljnjih kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Glede samega obsega zahtevanih dokumentov in s tem povezanega dodatnega dela za organ, je treba poudariti, da sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice in da iz upravno sodne prakse (npr. sodba, št. U 92/2006-8) izhaja, da »enormno število zahtevanih dokumentov ni razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja«. Tudi po stališču novejše upravno sodne prakse (npr. sodba II U 214/2016-12, tč. 23 obrazložitve) izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa«. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Organ se ni vsebinsko opredelil do tega koliko (številčno) dokumentov prosilec zahteva, ali je na dokumentih treba izvesti delni dostop, koliko oseb in koliko časa bi organ za odločitev o zahtevi prosilca potreboval.  Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih javnopravnih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Organ torej ni uspel izkazati prekomernega upravnega bremena zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov, da bi bilo to breme posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.

(25) IP opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023, v kateri je sodišče presojalo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj je prosilec na občino vložil več deset zahtev letno (70 zahtev v letu 2021, v prvi polovici leta 2022 pa 46 zahtev), in ugotovilo, da zloraba ni podana, saj organ med drugim ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih.

(26) Glede na navedeno organ prve stopnje ni izkazal razloga, da bi zahtevo prosilca zavrnil po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Kot je razvidno iz upravno sodne prakse, je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. IP je ocenil, da organ ni izkazal, da bi prosilec prekoračil meje svoje pravice po ZDIJZ.

(27) Ker morajo biti za omejitev ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja izpolnjeni določeni pogoji, ki v obravnavani zadevi niso izkazani, je IP pritožbi prosilca ugodil. Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti dostopa do teh dokumentov, zato je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi informacijami in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

(28) Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe. 

(29) Organ bo moral v ponovnem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo.  Organ je dolžan presoditi, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti. Če organ meni, da je zahteva prosilca nejasna in nedoločna, mora prosilca pozvati na dopolnitev zahteve in mu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v konkretnem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bodo prosilcem posredovane zahtevane informacije javnega značaja, zato IP opozarja še na drugi odstavek 5. člena ZDIJZ. Organ je dolžan v obravnavani zadevi v ponovnem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16), ter o stroških postopka. Pri tem IP opozarja, da mora organ skladno s postopkom prosilca predhodno opozoriti na višino stroškov, ki bi s posredovanjem določenega števila dokumentov lahko nastala.

(30) IP je zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

(31) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(32) Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav,

namestnica pooblaščenke

[1] Drugače bi bilo v primeru, če bi občinski svetnik dokumente zahteval v funkciji občinskega svetnika in skladno s pravili občinskega sveta, in ne kot informacije javnega značaja.

[2] Npr. odločbe IP, št. 090-148/2020/3 z dne 31. 8. 2020, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012.