prosilec - Občina Trbovlje

POVZETEK:

Prosilec je zahteval številne informacije glede vodovoda, kanalizacije, javnih razpisov, javnih naročil, sklenjenih pogodb, naročilnic in podatke o zaposlenih. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni uspel izkazati dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteve prosilca prekoračile meje pravice po ZDIJZ, saj se organ ni konkretno in vsebinsko opredelil do presojane dokumentacije. Glede na navedeno je IP pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-377/2023/2

Datum: 29. 12. 2023

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24.1.2023 (v nadaljevanju IP), izdaja, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 20. 12. 2023, zoper odločbo Občine Trbovlje, Mestni trg 4, 1420 Trbovlje (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-12/2023-5 z dne 15. 12. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 20. 12. 2023 se ugodi in se odločba Občine Trbovlje, št. 090-12/2023-5 z dne 15. 12. 2023, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 4. in 5. 10. 2023 na organ naslovil tri zahteve za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za pridobitev naslednjih dokumentov, kot jih je prosilec opredelil v svojih vlogah, in sicer:

- v zahtevi z dne 4. 10. 2023:

Vodovod:

1. Prosim za natančne podatke po naseljih, aglomeracijah ter tudi skupno za celotno občino glede števila priključenih in ne priključenih občanov na javni vodovod. Podatki naj se nanašajo samo na investicije, ki so bile sofinancirane z nepovratnimi sredstvi.

Iz dokumentov naj bo natančno razvidno:

- datum oddaje vloge za pridobitev nepovratnih sredstev,

- datum potrditve vloge,

- datum podpisa pogodbe o sofinanciranju,

- datum izvedbe (uradni začetek in konec operacije),

- datum uradnega poročila iz katerega bodo razvidni doseženi kazalniki,

- datum priključitve, ter ulica in številka hiše,

- naselje in aglomeracija,

- številka vodovodnega priklopa ter ime vodovodnega sistema,

- skupno število vodovodnih priključkov po aglomeraciji in za celotno občino,

- skupno število priključenih občanov po vodovodnih sistemih, po naseljih in po aglomeracijah,

- skupno število še ne priključenih gospodinjstev in občanov na vodovodni sistem (po hišnih številkah, naseljih in aglomeracijah, ter skupno za celotno občino),

- skupno število še ne priključenih občanov na javni vodovodni sistem, ki so izven aglomeracije,

- delež (%) priključenih in delež (%) ne priključenih občanov po naseljih in aglomeracijah ter izven aglomeracij,

- grafični prikazi posameznih vodovodnih sistemov in skupni za celotno občino. Iz dokumenta naj bodo natančno razvidna priključna mesta, število priključitev in ime vodovodnega sistema.

2. Prosimo za natančne podatke glede izgradnje vodovodnih sistemov občini Trbovlje. Iz podatkov naj bo natančno razvidno kdaj se je vodovodni sistem gradil, kako se je financiral, koliko je bilo na vodovodni sistem priključenih gospodinjstev in oseb, koliko je bilo dodatnih priključitev z samo izgradnjo, kateri kazalniki in v kakšnih vrednostih so bili planirani in kakšni so bili le ti doseženi?

3. Prosimo za natančne podatke, kje v občini Trbovlje je še potreba po posodobitvi ali izgradnji vodovodnega sistema, kdaj se planira, v kakšni vrednosti, ter s katerimi viri se gradnje planirajo financirati? Kateri so planirani kazalniki, ki bi se realizirali s to posodobitvijo oz. s to novogradnjo vodovodnega sistema?

4. Prosimo za informacijo po hišnih številkah, naseljih in aglomeracijah, koliko je v občini Trbovlje gospodinjstev in oseb, ki niso priključeni na javni vodovodni sistem? Kako imajo ti urejeno ustrezno pitno vodo?

5. Prosimo za informacijo, koliko je v občini še tako imenovanih »vaških vodovodov« in ali bo le te komunala prevzela v upravljanje. Če je odgovor da, potem prosimo za informacijo katere in kdaj? Ali se na teh področjih, kjer so javni vodovodi planira izgradnja javnega vodovoda? Če je odgovor da, prosim za povratno informacijo, kdaj se planira izgradnja ter s katerimi finančnimi viri?

6. Ali je proti komunali oz. občini glede kateregakoli vodovodnega sistema sprožen kakšen postopek zaradi morebitnih nepravilnosti?

7. Prosim za posredovanje spodaj navedenih dokumentov. Posredujete samo dokumente, ki se nanašajo na investicije vodovodnih sistemov in ki so bili sofinancirani z nepovratnimi sredstvi. Podatki naj bodo prikazani ločeno za posamezen projekt:

- Oddana vloga za pridobitev nepovratnih sredstev (z vsemi prilogami)

- Dokument identifikacije investicijskega projekta - DIIP,

- Investicijski program – IP

- Pogodba o sofinanciranju (vključno z vsemi aneksi)

- Konto kartico projekta

- Podpisano in žigosano (končno) poročilo, ki ga je občina posredovala pravnem subjektu glede upravičenosti nepovratnih sredstev ter izpolnitev kazalnikov in iz katerega bo za posamezen projekt razvidno: predhodno stanje, vsi doseženi kazalniki, rok izvedbe, stroški projekta ter pridobljena nepovratna sredstva.

Kanalizacija in centralna čistilna naprava:

1. Prosim za natančne podatke po naseljih, aglomeracijah ter tudi skupno za celotno občino glede števila priključenih in ne priključenih občanov na javni

kanalizacijski sistem. Podatki naj se nanašajo samo na investicije, ki so bile sofinancirane z nepovratnimi sredstvi.

Iz dokumentov naj bo natančno razvidno:

- datum oddaje vloge za pridobitev nepovratnih sredstev,

- datum potrditve vloge,

- datum podpisa pogodbe o sofinanciranju,

- datum izvedbe (uradni začetek in konec operacije),

- datum uradnega poročila iz katerega bodo razvidni doseženi kazalniki,

- datum priključitve, ter ulica in številka hiše,

- naselje in aglomeracija,

- številka priklopa na javno kanalizacijo ter ime kanalizacijskega sistema,

- skupno število kanalizacijskih priključkov po aglomeraciji in za celotno občino,

- skupno število priključenih občanov po kanalizacijskih sistemih, po naseljih in po aglomeracijah,

- skupno število še ne priključenih gospodinjstev in občanov na javni kanalizacijski sistem (po hišnih številkah, naseljih in aglomeracijah, ter skupno za celotno občino),

- skupno število še ne priključenih občanov na javni kanalizacijski sistem, ki so izven aglomeracije,

- število PE in delež (%) priključenih po naseljih in aglomeracijah ter izven aglomeracij, ter skupno za celotno občino,

- število PE in delež (%) ne priključenih po naseljih in aglomeracijah ter izven aglomeracij ter skupno za celotno občino,

- grafični prikazi posameznih kanalizacijskih sistemov in skupni za celotno občino. Iz dokumenta naj bodo natančno razvidna priključna mesta, število priključitev PE in ime kanalizacijskega sistema.

2. Prosimo za natančne podatke glede izgradnje kanalizacijskih sistemov v občini Trbovlje. Iz podatkov naj bo natančno razvidno, kdaj se je kanalizacijski sistem gradil, kako se je financiral, koliko je že bilo priključenih gospodinjstev na sistem, koliko je bilo dodatnih priključitev s samo izgradnjo oz. posodobitvijo, kateri kazalniki in v kakšnih vrednostih so bili planirani in v kakšnih vrednostih so bili le ti doseženi?

3. Prosimo za natančne podatke, kje v občini Trbovlje je še potreba po posodobitvi ali izgradnji kanalizacijskega sistema, kdaj se planira, v kakšni vrednosti, ter s katerimi viri se gradnje planirajo financirati? Kakšni so planirani kazalniki, ki bi se realizirali s to posodobitvijo oz. s to novogradnjo kanalizacijskega sistema?

4. Prosimo za informacijo po hišnih številkah, naseljih in aglomeracijah, koliko je v občini Trbovlje gospodinjstev in oseb, ki niso priključeni na javni kanalizacijski sistem? Kako imajo ti urejeno odvajanje in čiščenje odpadnih voda.

5. Prosimo za natančen podatek za število malih čistilnih naprav, ki jih občani uporabljajo v občini Trbovlje. Iz dokumenta naj bo razvidna lokacija čistilne

naprave (hišna številka in naselje ter aglomeracija), velikost čistilne naprave, število PE, ki uporablja to čistilno napravo.

6. Prosimo za natančen podatek za število gospodinjstev in število oseb oz. PE, ki v občini Trbovlje uporabljajo greznice ( po naseljih in hišnih številkah)?

7. Prosimo za natančne podatke glede števila PE in datumov priključitev populacijskih ekvivalentov (PE) na glavno čistilno napravo Trbovlje. Iz dokumenta naj bo natančno razvidno kdaj se je določeno priključno mesto priključilo na javno kanalizacijo, ki je povezana z čistilno napravo in število priključitev PE.

8. Prosim za posredovanje spodaj navedenih dokumentov. Posredujete samo dokumente, ki se nanašajo na investicije kanalizacijskih sistemov in ki so bile sofinancirane z nepovratnimi sredstvi. Podatki naj bodo prikazani ločeno za posamezen projekt:

- Oddana vloga za pridobitev nepovratnih sredstev z vsemi prilogami

- Dokument identifikacije investicijskega projekta - DIIP,

- Investicijski program – IP

- Pogodba o sofinanciranju (vključno z vsemi aneksi)

- Konto kartico projekta

- Podpisano in žigosano (končno) poročilo, ki ga je občina posredovala pravnem subjektu glede upravičenosti nepovratnih sredstev ter izpolnitev kazalnikov in iz katerega bo za posamezen projekt razvidno: predhodno stanje, vsi doseženi kazalniki, rok izvedbe, stroški projekta ter pridobljena nepovratna sredstva

9. Ali je proti komunali oz. občini glede kateregakoli kanalizacijskega sistema (vključno s čistilno napravo) sprožen kakšen postopek zaradi morebitnih nepravilnosti?«

- v zahtevi z dne 5. 10. 2023:

1. Prosimo za natančen seznam oseb, ki so se oziroma se bodo na novo zaposlile v času 1.1.2022 do vključno 3.12.2023 in so oziroma bodo plačane iz občinskega proračuna. Iz tega seznama naj bo za vsako novo zaposleno osebo natančno razvidno: ime in priimek, izobrazba, njene reference, ter kraj s katerega prihaja. Na tem seznamu naj bodo osebe, ki imajo podpisane pogodbe o zaposlitvi s strani vodstva občine in tudi osebe, ki so bile že izbrane oziroma imenovane za določena delovna mesta s strani občine ali občinskega sveta, vendar trenutno še nimajo podpisanih pogodb.

2. K seznamu posamezne novo zaposlene osebe, ki se je zaposlila v zgoraj navedenem obdobju priložite še:

- zapisnik komisije, ki je kandidata izbrala oz. potrdila kot najustreznejšega kandidata,

- seznam vseh prijavljenih kandidatov na objavljeno prosto delovno mesto,

- objavljen razpis za prosto delovno mesto,

- kopije vseh pogodb o zaposlitvi, ki jih je sklenila občina z izbrano osebo vključno z vsemi aneksi,

- kopijo prijave na delovno mesto z vsemi prilogami od izbrane osebe,

- kopijo vseh prijav za vsako razpisano delovno mesto posebej (samo za delovna mesta, ki se nanašajo na točko 1).

3. Kdaj so bila delovna mesta za zgoraj na novo zaposlene osebe uradno sistemizirana in kdaj so bila le ta nazadnje zasedena? Prosim za kopijo sistemizacije delovnih mest, ki se nanašajo na točko 1.

4. Prosim za potrjen plan zaposlovanja s strani občine za leta 2022, 2023 in 2024.

5. Prosim za natančen seznam oseb, ki so se oziroma se bodo na novo zaposlile v času 1.1.2022 do vključno 3.12.2023 in so oziroma bodo plačane iz javnega podjetja, ki je v lasti občine ali zavoda, ki je v lasti občine vendar le te niso oz. ne bodo plačane iz občinskega proračuna. Iz tega seznama naj bo za vsako novo zaposleno osebo natančno razvidno: ime in priimek, izobrazba, njene reference, ter kraj s katerega prihaja. Na tem seznamu naj bodo samo osebe, ki imajo podpisane pogodbe o zaposlitvi s strani vodstva občine ali sveta zavoda ali nadzornega sveta, vendar le te niso oz. ne bodo plačane iz občinskega proračuna. Na tem seznamu naj bodo tudi osebe, ki so bile že izbrane oziroma imenovane za določena delovna mesta, vendar trenutno še nimajo podpisanih pogodb.

6. K seznamu posamezne novo zaposlene osebe, ki se je zaposlila v zgoraj navedenem obdobju priložite še:

- zapisnik komisije, ki je kandidata izbrala oz. potrdila kot najustreznejšega kandidata,

- seznam vseh prijavljenih kandidatov na to objavljeno prosto delovno mesto,

- objavljen razpis za to prosto delovno mesto,

- kopije vseh pogodb o zaposlitvi, ki so sklenjene s to izbrano osebo, vključno vsemi aneksi,

- kopijo prijave na delovno mesto z vsemi prilogami od izbrane osebe,

- kopijo vseh prijav za vsako razpisano delovno mesto posebej (samo za delovna mesta, ki se nanašajo na točko 5).

- v dodatni zahtevi z dne 5. 10. 2023:

Javna naročila:

Prosim za posredovanje natančnih podatkov za zadnjih deset let glede vseh javnih naročil, ki se nanašajo na Občino Trbovlje oziroma vseh javnih naročil, ki jih je izvedla Občina Trbovlje. Spodaj zahtevani podatki naj se nanašajo za vsako javno naročilo posebej.

Iz dokumenta naj bo natančno razvidno:

- številka javnega naročila,

- datum objave javnega naročila,

- ime in priimek osebe, ki je bila kontaktna oseba pri javnem naročilu,

- izbran izvajalec ali izbrani izvajalci,

- vrednost pogodbe z izbranim izvajalcem po javnem naročilu in vrednost končne pogodbe z vsemi aneksi,

Javni razpisi:

Prosim za posredovanje natančnih podatkov za zadnjih deset let glede vseh javnih razpisov, na katerih je sodelovala Občina Trbovlje. Spodaj zahtevani podatki naj se nanašajo za vsak javni razpis posebej.

Iz dokumenta naj bodo natančno razvidno:

- številka javnega razpisa,

- datum objave javnega razpisa,

- ime in priimek osebe, ki je bila kontaktna oseba pri javnem razpisu,

- uspešnost oz. ne uspešnost prijave na razpis,

- končna vrednost pridobljenih finančnih sredstev na tem razpisu,

Pogodbe:

Prosim za posredovanje natančnih podatkov za zadnjih deset let za vse pogodbe, ki jih je sklenila Občina Trbovlje s tretjimi osebami oziroma poslovnimi partnerji. Iz tega seznama naj bodo ločeno prikazane: izvajalske pogodbe (investicije, vzdrževanje, projekti), svetovalne pogodbe, pogodbe za storitve (pogodbe za kakršnekoli druge storitve, ki niso zajete v izvajalskih ali svetovalnih pogodbah). Prosim za posredovanje kopij vseh pogodb (lahko v elektronski obliki), ki so imele vrednost pogodbe nad 800 (osemsto) evrov.

Iz dokumenta naj bo razvidno:

- številka pogodbe,

- datum podpisa pogodbe,

- ime in priimek osebe, ki je bila kontaktna oseba oz. skrbnik pogodbe,

- vsebina in obseg pogodbe,

- trajanje pogodbe,

- začetna in končna vrednost pogodbe,

- podpisnik pogodbe,

- ime poslovnega partnerja,

- ali je bilo za pogodbo objavljeno javno naročilo (da ali ne). Če je odgovor da, prosim za številko javnega naročila.

Zahtevani podatki se ne nanašajo za pogodbe o zaposlitvah.

Naročila oz. naročilnice:

Prosim za posredovanje natančnih podatkov za zadnjih deset let za vsa naročila, ki jih je izvedla Občina Trbovlje s tretjimi osebami oziroma poslovnimi partnerji. Iz tega seznama naj bo ločeno prikazano: naročila za investicije, vzdrževanje, projekte, naročila za svetovanje, naročila za razna avtorska dela, naročila za dobave materialov, blaga in izdelkov, naročila za oblačila ali obutve, itd. Prosim za posredovanje kopij vseh naročil (lahko v elektronski obliki), ki so imele vrednosti naročila nad 800 (osemsto) evrov.

Iz dokumenta naj bo razvidno:

- številka naročila,

- datum podpisa naročila (npr. naročilnice),

- ime in priimek osebe, ki je bila kontaktna oseba pri naročilu,

- vsebina in obseg naročila,

- trajanje naročila,

- začetna in končna vrednost naročila,

- podpisnik naročila,

- ime poslovnega partnerja na katerega se naročilo nanaša.

(2) Organ je zahteve prosilca v celoti zavrnil z odločbo št. 090-12/2023-5 z dne 15. 12. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) s sklicevanjem na peti odstavek 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice). Po oceni organa je zahteva prosilca v večjem delu nejasna in presplošna, ker ni mogoče določiti informacij, s katerimi se želi prosilec seznaniti. Hkrati je organ ocenil, da je prosilec z vložitvijo zahteve, ki ji je sledila še ena podobnega obsega, organ prekomerno zasul z delom in bi izvedba postopka za informacije, za katere je težko razbrati, kaj vse in v kakšnem obsegu prosilec želi, ogrozila delovanje organa in varstvo pravic strank v drugih postopkih. Organ je pojasnil, da je prosilec identične zahteve vložil tudi kot občinski svetnik in napovedal, da bo zahteve vložil v več sklopih, kar nakazuje na namen prosilca, da organ prekomerno zasuje z delom. Zahteva je po stališču organa preobsežna, preširoka, nejasna in nerazumljiva, nanaša se na neopredeljeno obdobje, kar bi organu povzročilo nesorazmeren napor in bi ogrozilo njegovo delovanje na drugih področjih. Organ je še pojasnil, da je k zadevi pristopil skrbno z milejšo možnostjo od zavrnitve, s tem, ko je prosilcu izdal sklep, s katerim je podaljšal rok za odločitev. Organ je nato ugotovil, da milejša možnost ne bo delovala, saj gre za velike količine zahtevanih podatkov z različnih področij in časovnih obdobij, kar je organ ugotovil v postopku iskanja dokumentov.

(3) Prosilec je dne 20. 12. 2023 zoper odločbo organa vložil pritožbo. Izpostavil je, da mora organ te podatke obvladovati in arhivirati v dokumentarnem sistemu, torej gre za pridobitev podatkov iz informacijskega sistema, kar ni tako obsežno delo, kot navaja organ. Gre tudi za informacije, ki so bile financirane iz javnih sredstev, torej mora organ te podatke hraniti tudi po zaključku projekta. Navedel je, da je zahtevo jasno specificiral in da ni nedoločna in nejasna, kot je navedel organ. Po mnenju prosilca, je organ ravnal neodgovorno, ko je rok za odločitev o njegovi zahtevi sprva podaljšal, nato pa zahtevo zavrnil na zadnji dan izteka roka. Organ tudi nima podlage za enačenje pravnih oseb, zlasti občinskih svetnikov, z občani, saj slednji delujejo z različnimi pooblastili in pravno odgovornostjo. Navedel je, da z zahtevam organa ni obremenjeval s pretiranim obsegom dela, prav tako organ z njim ni vzpostavil nobene komunikacije. Meni, da ima kot občan legitimen interes in pravico spremljati delovanje organa in se prepričati o transparentnosti in zakonitosti njihovega poslovanja.

(4) Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-12/2023-9 z dne 21. 12. 2023, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

(6) Organ je dostop do zahtevanih informacij zavrnil, sklicujoč se na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.

Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

(7) Po preučitvi vsebine izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb prosilca je IP ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno dejansko stanje.

(8) Čeprav ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel^[1] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.

(9) O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi I U 1128/2017-29 zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi I U 1136/2017-52.

(10) Glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodbi II U 214/2016-12 in I U 1816/2016, II U 339/2022) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namen pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.

(11) Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.

(12) Poudariti velja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako gre opozoriti, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(13) Institut zlorabe pravice je tako kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:

-       ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,

-       očitno nedovoljena ali neutemeljena (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),

-       šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),

-       prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),

-       milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).

(14) Organ ni z ničemer izkazal, da prosilec vlaga ponavljajoče se ali zaporedne zahteve. Dejstvo, da je prosilec vložil tri zahteve, ne dosega standarda ponavljajočih se zaporednih zahtev, prav tako ne, da je isto zahtevo vložil tudi kot občinski svetnik, saj dejstvo, da je nekdo občinski svetnik, v postopku po ZDIJZ ni relevantno in če je organ prejel dve isti zahtevi, od iste fizične osebe (občinski svetnik namreč ni pravna oseba, kot zmotno zatrjuje prosilec), in torej o isti upravni zadevi že vodi upravni postopek, lahko drugo (identično) zahtevo, skladno s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP, zavrže. Tudi navedba, da je prosilec napovedal, da bo vložil dodatne zahteve, ne predstavlja namena prosilca, da organ zasipa z zahtevami, sploh ob upoštevanju, da je bilo skupno število zahtev tri.  Glede števila zahtev, ki jih lahko največ vloži posamezen prosilec v posameznem letu, ZDIJZ števila ne določa. Tudi sicer število vloženih vlog samo po sebi ne pomeni zlorabe pravice, kar je razvidno iz upravno sodne prakse (npr. sodba I U 214/2016), ko je prosilec v obdobju trinajstih dni poslal dvanajst zahtev oz. samo v obdobju treh dni devet zahtev, pa je sodišče pritrdilo stališču IP, da ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog.

(15) IP je ugotovil, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena. Ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Drži, da je prosilec v vlogi navedel veliko število dokumentov, ki bi jih želel prejeti, vendar gre po vsebini za dokumente, ki praviloma predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, prav tako gre za podatke o porabi javnih sredstev, ki so praviloma absolutno javne informacije javnega značaja.

(16) Po mnenju IP zahteva prosilca tudi ni šikanozna. O šikanoznih vlogah je IP obširno zavzel stališče v odločbi, št. 090-19/2016/26 z dne 12. 5. 2016, kjer je navedel, da je dopis šikanoznega značaja tisti, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti ali uporabljajo šikanozna sredstva, tj. s katerim se žali človekovo dostojanstvo oz. poslanstvo upravnega organa. Tudi po upravno sodni praksi (npr. sodba II U 214/2016, tč. 21 obrazložitve) so »šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja. Zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja to iz sodne prakse«. Predmetna zahteva je popolnoma korektna, določna in je ni moč oceniti kot provokativne in nagajive.

(17) Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteve prosilca prekomerno obremenile njegovo delo in s tem vplivala na pravice tretjih. Organ se ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oz. dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, kako bi predmetna zahteva, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu. Organ namreč k zahtevi ni pristopil vsebinsko in je ni pričel ustrezno obravnavati. Če je organ ocenjeval, da je zahteva nejasna in presplošna, iz odločbe ni razvidno, da bi organ prosilca pozval, da zahtevo dopolni. Prav tako ni razvidno, da je uradna oseba prosilcu nudila ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve (drugi odstavek 18. člena ZDIJZ). Organ v postopku ni ugotavljal, ali je morda določen sklop zahtevanih podatkov takšen, da ga lahko prosilcu posreduje nemudoma, niti ni izkazal, da bi prosilcu morebiti posredoval podatke za tekoče leto, če je zbiranje podatkov za obdobje 10 let preobsežno. Organ tudi ni ugotavljal, katere podatke je mogoče pridobiti z enostavnim vpogledom v informacijski sistem, katere pa vodi le v fizični obliki.

(18) Objektivno torej ni bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve do te mere ovirala delo organa, da ta svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ bi se moral natančneje opredeliti glede količine zahtevane dokumentacije in preučiti, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Brez teh podatkov namreč ni mogoče presojati nadaljnjih kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Glede samega obsega zahtevanih dokumentov in s tem povezanega dodatnega dela za organ, je treba poudariti, da sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice in da iz upravno sodne prakse (npr. sodba, št. U 92/2006-8) izhaja, da »enormno število zahtevanih dokumentov ni razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja«. Tudi po stališču novejše upravno sodne prakse (npr. sodba II U 214/2016-12, tč. 23 obrazložitve) izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa«. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Organ se ni vsebinsko opredelil do tega koliko (številčno) dokumentov prosilec zahteva, ali je na dokumentih treba izvesti delni dostop, koliko oseb in koliko časa bi organ potreboval za odločitev o zahtevi prosilca.  Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih javnopravnih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Organ torej ni uspel izkazati prekomernega upravnega bremena, zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov, da bi bilo to breme posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. ^[2]

(19) Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop do informacij javnega značaja, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru, torej organ.

(20) IP opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023, v kateri je sodišče presojalo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj je prosilec na občino vložil več deset zahtev letno (70 zahtev v letu 2021, v prvi polovici leta 2022 pa 46 zahtev), in ugotovilo, da zloraba ni podana, saj organ med drugim ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve prosilca prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih.

(21) Glede na navedeno organ prve stopnje ni izkazal razloga, da bi zahtevo prosilca zavrnil po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Kot je razvidno iz upravno sodne prakse, je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. IP je ocenil, da organ ni izkazal, da bi prosilec prekoračil meje svoje pravice po ZDIJZ.

(22) Ker morajo biti za omejitev ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja izpolnjeni določeni pogoji, ki v obravnavani zadevi niso izkazani, je IP pritožbi prosilca ugodil. Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti dostopa do teh dokumentov, zato je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi informacijami in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

(23) Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe. 

(24) Organ bo moral v ponovnem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo.  Organ je dolžan presoditi, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti. Če organ meni, da je zahteva prosilca nejasna in nedoločna, mora prosilca pozvati na dopolnitev zahteve in mu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi, v skladu z 18. členom ZDIJZ. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v konkretnem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bodo prosilcem posredovane zahtevane informacije javnega značaja, zato IP opozarja še na drugi odstavek 5. člena ZDIJZ. Organ je dolžan v obravnavani zadevi v ponovnem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16), ter o stroških postopka. Pri tem IP opozarja, da mora organ skladno s postopkom prosilca predhodno opozoriti na višino stroškov, ki bi s posredovanjem določenega števila dokumentov lahko nastala.

Sklepno

(25) IP je zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

(26) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(27) Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav,

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. odločbe IP, št. 090-148/2020/3 z dne 31. 8. 2020, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012.

[2] IP je npr. s svojo odločbo št. 090-175/2017/4 z dne 8. 11. 2017 sledil navedbam organa, da bi vsebinska obravnava zahteve ovirala delo organa do te mere, da nalog ne bi mogel več ustrezno izvajati, vendar je organ s svojo odločbo izkazal koliko dokumentov bi moral pregledati, koliko strani to predstavlja, kakšni stroški bi nastali, koliko oseb bi za to potreboval in koliko minut bi potreboval za celotno delo in da obdobje 50 delovnih dni, kot jih za posredovanje dokumentov zahteva ZDIJZ, ne bi zadostovalo, da bi prosilcu omogočili dostop, saj bi organ potreboval 20 zaposlenih, ki bi za opravljeno delo potrebovali več mesecev.