Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
Iskalnik po spletni strani   Priredbe v znakovni jezik  
dekorativna slika

prosilec - Občina Ruše

+ -
Datum: 07.06.2021
Številka: 090-160/2021
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice, Kršitev postopka

POVZETEK:

Organ je več zahtev prosilca združil v en postopek in dostop do zahtevanih dokumentov oziroma podatkov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je po preučitvi celotne zadeve zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako ni sledil navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja. IP je namreč v pritožbenem postopku ugotovil, da predmetne zahteve niso očitno nedovoljene in neutemeljene ter da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetnih zahtev ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. IP je ugotovil tudi, da se organ ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Ugotovil pa je tudi, da v obravnavanem primeru niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa. Upoštevaje navedeno je pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-160/2021/3

Datum:  7. 6. 2021

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 23. 4. 2021, zoper odločbo Občine Ruše, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nadaljevanju: organ), št. 090-00022/2021 z dne 7. 4. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 23. 4. 2021se ugodi in se odločba Občine Ruše št. 090-00022/2021 z dne 7. 4. 2021 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 1. 3. 2021 zahteval:

  • ponudbo ..., ki bi morala biti poslana skupaj s pogodbo, saj je njen sestavni del;
  • idejni projekt (obvezen po pogodbi), če je sploh bil pripravljen;
  • gradivo, na osnovi katerega je bil projekt opredeljen kot »manj zahteven projekt«;
  • vse anekse k osnovni pogodbi ter vse intervencije organa oziroma skrbnice … v zvezi s kršenjem pogodbenih obveznosti (spoštovanje predpisov in rokov izdelave projektov,…);
  • dokumentacijo vseh izplačil (zahtevkov, računov in nalogov za izplačila) v zvezi s projektom;
  • vso dokumentacijo o naročilih, zahtevkih, plačilih v zvezi z opravljenim delom geometra;
  • dokumentacijo, ki je povezana z odškodnino za uničene naprave geometra, ki jih je ob rušenju dreves povozil viličarist režijskega obrata;
  • dokumentacijo, iz katere bo razvidno, ali je morda kdo od nadrejenih zahteval opustitev dolžnega ravnanja obeh skrbnic pogodbe, … in ….

 

Z zahtevo z dne 9. 3. 2021 (2:18 AM) je zahteval, da mu organ v zvezi z odločbami z dne 5. 3. 2021 pojasni:

  • kako lastnik komunalnega sistema Areha ne ve »nič«, ob tem pa je opozoril, da je organ dolžan posredovati informacije ali dokumentacijo, ki jo ima sam ali jo pridobi od drugih;
  • kako je mogoče, da se obvezne naloge (ažuriranje) lahko pogreša celo desetletje;
  • je prosilec res dobil seznam vseh parkov že januarja, pri čemer je prosil za citiranje oziroma ponovno informacijo, če je prosilec kaj spregledal;
  • kako, da organ nima dokumentov o odstopu prijave inšpekcijam, če jih ima prosilec;
  • kako, da organ nima dopisovanja med županjo, direkcijo, koalicijo, če si je prosilec te dokumente že priskrbel;
  • kateri akt je bil sprejet za namen sekanja dreves v parku na Trgu vstaje, saj se županja sklicuje na GD in obenem trdi, da se »dela še niso pričela«.

Zahteval je tudi posredovanje:

  • naročilnice in naloga za izplačilo …, ki je pripravil cenitveno poročilo za »kaplanijo«, če je organ pogodbo izgubil, saj pravi, da ne obstaja, in če je tako, je to dokaz nezakonitega poslovanja »pod roko«;
  • mapne kopije javnih poti na Trgu vstaje (samo za parcele 676);
  • upravni akt, delovni nalog, …, za sekanje dreves v območju kulturnega spomenika, saj ZVKD OE Maribor ne ve o tem ničesar, naravovarstvenih institucij ni organ »nič vprašal«, cezaristično odločanje pa je stvar preteklih obdobij.

 

Z zahtevo z dne 9. 3. 2021 (8:36 PM) je zahteval:

  • zapisnik s sestanka predstavnikov organa in ZVKD OE Maribor z dne 22. 1. 2021;
  • dopis organa, poslan 12. 2. 2021 ZVKD OE Maribor;
  • zapisnik o ogledu inšpektorice z dne 16. 2. 2021.

 

Z zahtevo z dne 16. 3. 2021 (8:15 AM) je prosilec nato zahteval:

  • tehnični dokument, na osnovi katerega so bila naročena vzdrževalna dela v parku na Trgu vstaje;
  • naročilnica in nalog za izplačilo zunanjim izvajalcem vzdrževalnih del na Trgu vstaje (količenje,…);
  • prepis, kopijo upravnega pravnega) akta, na osnovi katerega je bilo »naročeno« vzdrževalno delo sekanja dreves v parku na Trgu vstaje:;
  • dopisi (zaprosila,…) občine Zavodu … za smernice … za vzdrževalna dela na Trgu vstaje;
  • zapisnik obiska inšpektorja ob inšpekcijskem nadzoru 11. 12. 2021;
  • uradni zapis o »odpiranju« pošte na zasebni naslov (naslovljeno na svetnika osebno), ki ga je prosilec naslovil na svetnika … in kopijo zakonskega predpisa, ki to omogoča.

 

Z zahtevo z dne 16. 3. 2021 12:27 PM) je zahteval informacije po ZDIJZ v zvezi:

  • s pravim, dejanskim datumom nastanka dokumenta »novelirani DIIP« (glede na to, da organ nove grafike takrat še ni imel ali pa je ni hotel pokazati, ali pa si je vse skupaj izmislil, ali pa se je zmotil, ko je pripravil in je županja poslala občinskemu svetu predlog predračuna 2021, za projekt, ki ga bi bilo;
  • avtorjem (-rji) tega projekta;
  • soglasjem avtorja prvega DIIP za uporabo prvega dokumenta DIIP in »popravljanje«;
  • datumom pridobitve »noveliranega PZI«, ki ga v času »koordinacije« še ni bilo;
  • datumom prispetja dokumenta z grafiko in soglasjem avtorja, da se uporabi.

 

Z zahtevo z dne 18. 3. 2021 je zahteval:

  • informacijo, kdo in kdaj, s katerim upravnim pravnim aktom, sklepom, delovnim nalogom, …, je komu (poimensko) naročil izdelavo »novele DIIP«, izdelane 14. 9. 2020;
  • dopis, SMS, ustno informacijo,…, o tem, da so bili svetniki/-ce OSOR obveščeni o izdelanem (noveliranem) DIIP, in kdaj je to bilo;
  • dopis o tem, da so bili avtorji »starega« uradnega DIIP-a obveščeni o tem, da organ namerava ali da je posegel v njihovo avtorsko delo;
  • dokumentacijo o tem (dopis, mail ,…), da je (in kdaj, od koga) pridobil grafiko, fotografije, prereze, detajle, ki jih je občinska uprava »vlepila«, kopirala v novelo DIIP-a;
  • sklep, odločitev, dokument o tem, da se je organ/županja odločila, da v prostore kaplanije v naslednjih letih ne bo vlagala finančnih sredstev;
  • dopise, ki jih je organ v prejšnjem desetletju pošiljal RKC/župniji Ruše;
  • dopis/intervencije organa, skrbnika pogodbe, županje, ki so bile posredovane projektantu Ostanu glede na grobo kršenje pogodbenih obvez iz naslova izdelave projektne dokumentacije;
  • dokument, ki dokazuje, da je »novelo« napisala/izdelala … v sodelovanju s strokovnimi sodelavci, in s katerimi (poimensko), zaposlenimi pri organu ali zunanjimi;
  • sklep … o tem, da organ v izbranih primerih ne bo več posloval po ZUP-u;
  • dokumentacijo, iz katere bo razvidno, da »novela DIIP-a« ni plagiat, da je avtorsko delo.

 

Z zahtevo z dne 19. 3. 2021 je zahteval še:

  • dokument (informacijo) o tem, kdaj je bila na občini prejeta in knjižena dokumentacija, iz katere je bila preslikana grafika v »novelo DIIP« (v kakršni koli obliki);
  • dokument/informacijo o tem, kdaj je organ prejel soglasje dr. …, da sme posegati v njeno avtorsko delo (oziroma kopijo soglasja, elektronski izpis, …) in je ne navajati;
  • dokument/kopijo posamičnih avtorskih prispevkov strokovnih sodelavcev za pripravo novele (preden so bili vlepljeni v skupni tekst);
  • dokument, na osnovi katerega je v noveli DIIP »makrolokacija«, opisana kot pokopališče;
  • sklep/akt o imenovanju odgovornega vodje projekta … in izdelovalke investicijske dokumentacije;
  • dokument »projekta« št. 028/2020 in njegove kronološke geneze;
  • noveliran načrt razvojnih programov od januarja 2020 do avgusta 2020 (noveliran plan virov financiranja);
  • noveliran terminski plan izvedbe projekta in spremembe pogodbe (aneksa) z ….

 

Z zahtevo z dne 21. 3. 2021 pa je zahteval še:

  • ponudbo … št. AOP 06/2019 z dne 5. 4. 2019;
  • vso dokumentacijo po 10. členu pogodbe organa in … za Trg vstaje;
  • arboristično strokovno oceno z dne 15. 5. 2020;
  • datumsko zadnji dokument, ki ga je občina prejela s strani podjetja ….;
  • dokument spremembe terminskega plana izvedbe projekta ureditve Trga vstaje, sprejet pred 14. 9. 2020;
  • dokument (mnenje, smernice, soglasje, …) ZVKD OE Maribor, na osnovi katerega je bilo dovoljeno posekati vse grmovnice in 11 dreves na Trgu vstaje, prejet pred 14. 9.;
  • projekt št. 28/2020, naveden v noveliranem DIIP-u;
  • dokumentacijo, nalog za izplačilo geodetskemu, projektantskemu biroju in družbi … za storitve/dela v zvezi z rekonstrukcijo Trga vstaje.

 

Organ je zadeve navedenih zahtev s sklepom, št. 090-0022/2021 z dne 23. 3. 2021, združil v en postopek. V utemeljitev je navedel, da se vse zadeve opirajo na isto pravno podlago, za odločanje v vseh zadevah je stvarno pristojen organ, zato je združitev postopkov utemeljena in v skladu z načelom  ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP).

 

Organ je nato odločil z odločbo št. 090-00022/2021 z dne 7. 4. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahteve prosilca zavrnil v celoti, na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Uvodoma je v utemeljitvi najprej navedel predmetne zahteve prosilca v celoti, pa tudi že vložene in izdane informacije javnega značaja ter dopise prosilca v zvezi z delom županje, občinske uprave in pogodbenih partnerjev. Navedel je, da je prosilec vložil pri organu večje število informacij javnega značaja, ki organ prekomerno obremenjujejo in so očitno šikanoznega značaja. V letu 2020 je prejel organ  7 zahtev, od tega je 4 vložil prosilec (57,14 %), v letu 2021 pa v prvih treh mesecih že 26 vlog (92,85 % prejetih vlog). Od 26 vlog je organ 19 vlog že rešil ter prosilcu posredoval zahtevano gradivo, oziroma mu izdal zavrnilno/delno zavrnilno odločbo. Nadalje je navedel, da so se začele zahteve prosilca ponavljati, postajala so agresivnejše, šikanozne, poleg tega pa jih je prosilec pošiljal tudi na zasebne elektronske naslove zaposlenih in zaposlene tako tudi v prostem času obremenjeval z vlogami. Da prosilec prekomerno obremenjuje organ, dokazuje dejstvo, da se njegove vloge nanašajo na dokumentacijo in informacije iz leta 1993, 1998, 2001, …. Prosilcu je skušal ugoditi na večino njegovih vlog, za kar je bilo potrebno sodelovanje večjega števila javnih uslužbencev, s čimer je trpelo redno delo občinske uprave. Iskala so se arhivska gradiva, pregledovale stare evidence, iskale stare informacije. Prosilec je v svojih vlogah zahteval med drugim tudi gradiva izpred 28 let in več, poleg tega pa je v svojih pisanjih večkrat omenil začudenje, da organ ne razpolaga z gradivom, ki ga ima sam. Zaradi prekomerne obremenitve se je morala v postopke reševanja vlog vključiti tudi dodatna uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja. Po prejemu informacij/dokumentacije, ki jo je prosilec prejel na podlagi zahtev, je prosilec kontaktiral zunanje pogodbene partnerje organa oziroma druge institucije (npr. projektanta in arhitekta… , arhitektko …, gradbenega inšpektorja, …). Prosilec je z njimi kontaktiral po elektronski pošti ali po telefonu ter od njih terjal odgovore, pojasnila, dodatne informacije, v določenih primerih pa tudi grozil s kriminalistično preiskavo. Poleg tega je v zvezi z zadevo in z namenom črnjenja dobrega imena arhitekta … v zvezi s projektom pošiljal pisanja tudi na strokovne in akademske institucije, med drugim na dekanat Fakultete za arhitekturo Univerze v Ljubljani, Zbornico za arhitekturo in prostor Slovenije ter SAZU. V pisanjih skozi svoj pogled izraža očitno nestrinjanje z arhitektovo idejo ureditve Trga vstaja in nasprotovanje celotnemu projektu. Po prejetju dokumentov, ki so jih izdelali zunanji pogodbeni partnerji, je običajno vložil ponovne zahteve, kjer je zahteval npr. vse pogodbe, anekse, komunikacijo s pogodbenimi partnerji, izjave, računovodske izpiske vseh nakazil, .… Sprožil je več inšpekcijskih postopkov, tako da so bili posledično uvedeni inšpekcijski postopki Inšpektorata RS za okolje in prostor OE Maribor, Inšpektorata RS za kulturo in medije ter Medobčinske inšpekcije, Skupne občinske uprave Maribor. Ker inšpektorji pri inšpekcijskem pregledu niso zaznali kršitev postopka, so izdali sklepe o ustavitvi inšpekcijskih postopkov ali postopek zaključili z zapisnikom. Ker prosilec očitno ni bil zadovoljen z njihovimi odločitvami, je takoj zahteval vse zapisnike, sklepe, …, na katere so se inšpektorji v svojih aktih sklicevali. Na e-naslov organa in na službene naslove več zaposlenih je prosilec, poleg že naštetih vlog, posredoval še cca. 50 e-sporočil (dopisov, kozerij, …) na temo rekonstrukcije Trga vstaje v Rušah. Iz navedenih naslovnikov je razvidno, da sporočila pošilja na več naslovov (medijem, drugim institucijam, kot so Zavod za varstvo kulturne dediščine, Ministrstvo za kulturo,…, ter cca. 270 e-naslovov fizičnih oseb, pri čemer ni prekril e-naslovov oziroma prejemnikov). V e-sporočilih in dopisih, kozerijah, …, je žaljiv do županje, zunanjih pogodbenih partnerjev, drugih institucij, dvomi v njihovo strokovnost, poštenost, jih obtožuje laganja, skrivanja, ponarejanja, plagiatorstva, opuščanja dolžnega ravnanja. Velikokrat omenja tudi zaposlene v občinski upravi, do katerih je nespoštljiv in poniževalen. Ob tem je organ pojasnil, da je prosilec ... Z njimi obračunava v stilu »Vaju preprosto ne spoštujem. To je po našem pravu dovoljeno. Svoboda vesti…«, »Njihove težave …«, »Skušal sem ... Zakaj? Ne vem, mi še niso pojasnili, a mi najbrž še bodo, ko bodo začutili svoj »pravi trenutek«. Nekako v stilu, potrebno je ….«…. Glede na veliko število vlog in drugih dokumentov, ki jih prosilec pošilja po e-pošti, je organ ocenil, da to počne z namenom obremenjevanja organa in očitnega nagajanja. O tem priča tudi njegovo pisanje, citirano: »Bilo bi dobro, ko bi se »Občina« končno odločila prestopiti iz razvojne stopnje »otročje« na stopnjo »zgodnje odraščanje«…, »Več kot bo neresnic, več kot bo laži, bolj kot se bo skušalo zavajati, več bo razlogov za pisanje demantijev, »prave resnice«…. Prosilec je tudi v medijih podal več izjav, v katerih je napačno interpretiral dejansko stanje projekta rekonstrukcije Trga vstaje v Rušah. Prav tako je organ, županjo, občinsko upravo ter arhitekta obtožil laganja, ponarejanja, skrivanja,… Svoje prispevke je objavil tudi na spletnih straneh Društva za razvoj Ruš – LIRA ... S takšnim načinom pisanja so vsekakor kršene pravice in dostojanstvo vseh »vpletenih« v projekt rekonstrukcije Trga vstaje v Rušah, od arhitekta, arborista, županje, javnih uslužbencev in organa. Oran je poudaril, da je skušal ugoditi prosilcu v največji meri in da so se mu posredovale vse informacije oziroma dokumenti, ki jih je zahteval in so obstajali, oziroma imeli status informacije javnega značaja. Ker pa je prosilec v svojih vlogah vedno bolj agresiven, poniževalen in žaljiv, mu je organ zavrnil dostop do zahtevanih informacij javnega značaja na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Ugotovil je namreč, da prosilec svoje pravice do dostopa do informacij javnega značaja ne uporablja dobronamerno in v skladu s socialno funkcijo te pravice. Svoje pravice torej ne izvaja z namenom, da bi izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč z namenom prekomerne obremenitve organa ter obračunavanja z županjo, … in drugače mislečimi. Ob upoštevanju celotnega ravnanja prosilca je tako ugotovil, da gre za ravnanje, s katerim želi prosilec škodovati organu ter ga obremenjevati, šikanirati zaposlene, zaradi česar je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

 

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 23. 4. 2021. Navedel je, da je odločbo podpisala uradnica na položaju direktorice občinske uprave, pooblaščena za posredovanje informacij javnega značaja. Preden je prevzela naloge uradne osebe, je prosilec pridobival informacije tako, da se ni posebej pritoževal, ampak le opominjal, da ne prejema vseh informacij pravočasno, v zakonitih rokih, in da ni dobil vseh zahtevanih informacij. Opozoril je tudi, da so nekatere informacije po zavrnilnih odločbah, zato jih je pridobil od drugih zavezancev, ki so iste dokumente hranili (moral pa bi jih tudi organ). Z nastopom imenovane so se razmere nekoliko spremenile. Dokumentov (odgovorov, za katere se vedno zahvali, čeprav ni zadovoljen z njimi) naenkrat ni dobival več v zakonsko dopustni, izrecno želeni elektronski, ampak papirni obliki. Na to je brezuspešno opozoril (pisno komuniciranje ni v skladu z njegovimi načeli naravovarstvenika, meni, da je nepotrebno razmetavanje javnih sredstev, poleg tega pa ga obremenjuje, saj mora dokumente skenirati za svojo uporabo). To razume kot načrtno oteževanje njegovega dela, kot šikaniranje. Imenovana ga dodatno obremenjuje z zamujanjem rokov, kršenjem postopkovnih pravil in svojimi subjektivnimi osebnimi označbami, ki nikakor ne sodijo v tovrstne odločbe. Načrtno spregleduje realno časovnico dogodkov, da bi njegovo odzivanje, reakcije dobili videz vzrokov, povodov vseh težav. Tudi to, da mora pisati demantije, se mu zdi nepotrebno obremenjevanje, šikaniranje. Očita mu, da prekomerne obremenjuje »organ«, ne pomisli pa, da ima pravico zahtevati informacije in da ima organ dolžnost odgovarjati, jih posredovati. Korektne, celovite, popolne informacije, ne invalidnih. Ne takšnih, kakršne dobiva občasno, nepopolne, z manjkajočimi več kot polovico strani, brez posamičnih sestavnih delov, pospremljene z očitnimi neresnicami, plagirane, najbrž nekatere antidatirane. Vse to obremenjuje prosilca, ki mora raziskovati, da se dokoplje do resnice, zaposlene, ki morajo odgovarjati in brskati po arhivu. Dejanski pravi vzrok pa je županjina odločitev, da poseka park v zaščitenem spomeniku. Jasno, da se je na to potem odzval. Sprašuje, ali je morda to, kar počne organ/županja, šikaniranje. Uradna oseba mu sporoča, da »organ« ne zmore vsega dela, da mora angažirati dodatno delovno moč, da trpi delo zaradi prosilca,… Nenavadno je, da se pritožuje, da imajo pri organu veliko dela, saj so se zato, da bi, če je treba, tudi veliko delali. Organ sicer zaposluje primerljivo zelo veliko ljudi, med njimi vrsto diplomiranih pravnic, tudi s pravosodnimi izpiti, upravnih in drugih strokovnjakov, posameznikov z »naslovi«… Sprašuje se, ali mu hoče uradnica na položaju krniti zakonite pravice, svetovati, naj opusti držo aktivnega državljana, pravico biti informiran, pravico vedeti, raziskovati, nadzirati javne zadeve. Da se bo lahko bolj posvetila rednemu delu. Manj vpletanja v aktualno politiziranje bi utegnilo prihraniti nekaj njenega dragocenega časa. Manj napak, manj kršitev, manj plasiranja neresnic, zavajanj, vtikanja uradnic v aktualno politiziranje itd., bo najbrž pripomoglo k njihovi razbremenitvi. Če je ne bo zanimalo, kdaj je bil prosilec in kje zaposlen, komu je bil mentor, šef, kako stari so dokumenti, ki jih upravičeno zaproša,…, bo opazila, da to prispeva k razbremenitvi. Delati bo morala pa vseeno, saj je za to zaposlena in dobiva plačilo. Pisanje poročil iz njenega področja dela (dostopanje do javnih informacij) pa je v vsakem primeru zakonska obveza, ne glede na to, kdo je za informacije zaprošal in komu jih je (ni) posredovala. Razmislek o tem, kdo koga šikanira, vseeno ne bo odveč. Kar se prosilca tiče, lahko o tem razmišlja tudi v prostem času, vendar ji tega ne priporoča, da se ne bi prikrajšala dobrega razpoloženja in zasluženega počitka. Dovolj je, da kvari prosti čas prosilcu, mu podtika, pošilja vloge za informacije kar na domače naslove in v prostem času. Kdaj prosilec napiše vlogo, organa ne bi smelo zanimati, službeni e-naslovi pa se odpirajo običajno v službenem času, če pač ni kdo preveč zvedav, nestrpen. Če jih kdo tudi v svojem prostem času, jih po svoji volji, ne po volji prosilca. Zaprosil je za posredovanje dokazov, dokumentov, informacij o teh trditvah, sicer bo to knjižil na seznam laži, ki se daljša iz dneva v dan. Zahteval je tudi dokaze o tem, kdaj, komu in na kakšen način je grozil s kriminalistično preiskavo, da ne bo vsega tega razumel kot šikaniranje, blamiranje,… Zapisala je namreč notorično laž s tem, da je »organ« skušal biti kooperativen na način, da je skušal ugoditi v največji meri. Z razumevanjem pravice do vsestranskega, korektnega, na resnico oprtega informiranja, ima očitno velike probleme. »Vtika« se v to, s kom komunicira prosilec in kako, kaj komu posreduje kot informacijo, na kakšnih položajih so ljudje, s katerimi ima kontakte, katere institucije informira. Zanimivo se mu zdi, da je organ, ko je prosil za objavo njegovih sporočili v občinskem glasilu, na spletnih straneh organa, ki naj bi se posredovali še članom/-cam nadzornega organa in občinskega sveta, odločno pisno odgovoril, citirano: »Ne, … informacij, člankov pa ne.«. In zato zbira druge informacijske kanale, poti, javne medije, spletne strani. Mnenje je, da bi ga najraje utišali v celoti, a ne znajo. Organ skoraj apodiktično trdi, da je očrnil prenekatero ime, da je žaljiv in nespoštljiv,…, ker obtožuje, da so (posamezniki večkrat) lagali, prikrivali, zavajali, zanemarjali dolžno ravnanje, da je »omenjal zaposlene v občinski upravi«, da je dvomil o njihovi strokovnosti, poštenosti, itd.. Pravica do skepse je nedotakljiva, skorajda »zapovedana«. Sprašuje se, zakaj bi bilo dvomiti nespoštljivo in žaljivo. Še zlasti, če so neresnice, zavajanja, prikrivanja, dokazana in dokazi še zmeraj obstajajo. Sprašuje se tudi, zakaj bi bilo iskreno priznanje, da koga ne spoštuješ, kaj žaljivega. Spoštovanje kot osebni odnos naklonjenosti, pozitivnega vrednotenja ni s kakšnim zakonom zapovedano kot obvezno izrekanje. Zlasti, če gre za osebe, ki so pozabile, da je resnica nad lažjo, prikrivanjem, zavajanjem, spreobračanjem in zlasti, če se iskreno izrazi o tistih, ki so bolj ali manj aktivno sodelovali v početju »kohort«, ki so o njih razpravljale precej žaljivo, poniževalno, ki so jih hotele prikazati kot uboge starčke, razočarane upokojence, nergače, hujskače, ki so izgubili kompas, kot tiste, ki se skrivajo za hrbti drugih in namerno povzročajo škodo, šikanirajo,… Da je iskrenost šikaniranje, je po njegovem mnenju novost na področju etike in morale. Sprašuje se, ali je bolj prav biti hinavec. Sprašuje se tudi, kaj je narobe s prošnjo, da se mu, razen pogodbe med organom in arhitektom Ostanom, posreduje še njegova ponudba, ki je sestavni del pogodbe, pa so mu jo »prikrili«. In kaj je narobe s tem, da terja anekse k pogodbi, ki se ne spoštuje, in se med tem znesek, namenjen za projektiranje, poveča za 15-krat. Sprašuje se tudi, kaj je narobe, če terja … idejni projekt, ki bi moral biti narejen, pa ga ni videl še nihče. Tako se sprašuje tudi glede drugih zahtevanih dokumentov. Z vidika ZDIJZ najbrž ni nič narobe, »narobe« se zdi vse skupaj organu, saj bi jih utegnili dokumenti spraviti v zadrego, ko bi se hoteli kritični občani (tudi člani/-ce občinskega sveta) preko teh dokumentov dokopati do resnice o lažeh, zavajanjih, prikrivanjih. Lahko pa, da bi bilo »prav« tudi z vidika organa, saj bi lahko le tako »dokazali svoj prav« in se razbremenili obtožb, dvomov, sumov. Tako pa raje ovirajo pot do resnice, šikanirajo, blamirajo, obtožujejo »prosilca«, celo tako sprijeno, da brez kakršnih koli skrupul zapišejo, da »prosilec« napačno interpretira, obtožuje ter »krši pravice in dostojanstvo … Občine Ruše v celoti«. ZDIJZ ni bil napisan in sprejet za to, da bi bil v bran avtoritarnosti, pač pa, da bi jo s transparentnostjo itn. preprečeval.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-0022/2021 z dne 10. 5. 2021, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbi priložil zahteve prosilca v letih 2020 in 2021 ter razne dopise, elektronsko pošto, mnenja in stališča prosilca, ki so bila poslana na e-naslove organa.

 

Pritožba je utemeljena.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru primarno je, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato se IP najprej opredeljuje do tega instituta.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona)[1], izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe pa je predlagatelj navedel tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Navedel je tudi, da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[2], ustavnosodne presoje[3] in sodne prakse Vrhovnega sodišča[4].

 

Ker se je IP do teoretičnega vidika zlorabe pravice v svojih odločbah že večkrat opredelil, tudi ko je presojal odločitve organa (npr. odločbi IP št. 090-144/2018 z dne 19. 7. 2018 in št. 090-19/20219 z dne 12. 2. 20219), pravne teorije o pojmu zlorabe pravice na tem mestu ne navaja ponovno.

 

Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice dostopa institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

Pred obrazložitvijo odločitve IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ ni mogoče upoštevati raznih dopisovanj prosilca, ki so bila posredovana organu in drugim subjektom izven postopkov po ZDIJZ. V postopku po ZDIJZ pa IP tudi nima nobene pravne podlage presojati raznih objav prosilca. Posameznik, ki meni, da so mu bile kršene človekove pravice, ima v takih primerih na voljo ustrezna pravna sredstva oziroma so temu namenjeni drugi postopki.

 

Predmet presoje IP so torej zahteve prosilca, katere je organ združil v enoten postopek s sklepom št. 090-0022/2021 z dne 23. 3. 2021 in jih je IP naštel v uvodu svoje obrazložitve te odločbe. IP ugotavlja, da so zahtevane informacije konkretno navedene, prav tako iz njih izhaja način seznanitve. Obsegajo torej obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena. Ob tem IP pripominja, da bi bil organ dolžan pozvati prosilca na dopolnitev zahteve, če bi bila zahteva nepopolna in je organ zaradi tega ne bi mogel obravnavati, uradna oseba iz 9. člena ZDIJZ pa bi bila dolžna prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve (prvi in drugi odstavek 18. člena ZDIJZ).

 

Najprej je mogoče ugotoviti, da ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[5];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[6];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[7];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[8];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[9];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[10];
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[11];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[12].

 

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

 

Po oceni IP predmetne zahteve niso očitno nedovoljene in neutemeljene, torej ne gre za zahteve, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Po opredelitvi zahtevanih dokumentov in javno dostopnih informacijah npr. o prenovitvi Trga vstaja je namreč mogoče reči, da bi lahko bili izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja vsaj v delu zahtevanih dokumentov. IP pa ugotavlja tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni, saj se nanašajo na porabo javnih sredstev (npr. investicija organa v obnovo Trga vstaje). Zahteva, ki je povezana s porabo javnih sredstev, ima namreč povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Prosilec namreč zahteva podatke o projektih organa, pogodbe, naročilnice, ipd.. Glede na namen ZDIJZ ima takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Namen ZDIJZ je namreč zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in ta uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev.[13] Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.

 

IP na tem mestu izpostavlja še sodbo Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. Iz te sodbe izhaja stališče sodišča, da se mora »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja, ki so javno dostopni, dostop omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen« (točka 19 obrazložitve). Iz sodbe pa izhaja tudi, da okoliščine, ki lahko predstavljajo morebitne kršitve izven postopka po ZDIJZ, niso stvar postopka po ZDIJZ, ampak drugih postopkov (točka 19 obrazložitve).

 

Nadalje IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Navedbe organa o številu zahtev prosilca v letih 2020 in 2021, o ponavljajočih in šikanoznih zahtevah, navedbe, da se zahteve nanašajo na dokumentacijo in informacije iz leta 1993, 1998, 2001, …, so nezadostne. Tudi navedbe, da je potrebno sodelovanje večjega števila javnih uslužbencev, s čimer je trpelo redno delo občinske uprave. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. V zvezi s tem IP poudarja, da število zahtev po ZDIJZ ni omejeno. Prav tako je v postopku po ZDIJZ irelevantno, da je …. IP ugotavlja tudi, da organ ni izkazal, da bi šlo v obravnavanem primeru za ponavljajoče se zahteve, torej za primere, ko bi organ o dostopu do določenih dokumentov že odločil, prosilec pa bi nadaljeval z vlaganjem zahtev z isto vsebino. Povedano drugače, na podlagi posredovanih zahtev in navedb organa ni mogoče ugotoviti, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetnih zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ namreč ni konkretno pojasnil, katere drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi in kako bi obravnava zahteve prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. In kot že navedeno, razna dopisovanja in objave prosilca izven postopka po ZDIJZ v obravnavanem primeru ni mogoče upoštevati. Povedano drugače, v obravnavani zadevi ni mogoče govoriti, da je prosilec z načinom vlaganja zahtev prekomerno zasipal organ z delom, kar bi posledično predstavljalo oviro za njegovo učinkovito delo, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Prosilec je sicer v krajšem časovnem obdobju vložil več zahtev, vendar kot že navedeno, ZDIJZ ne določa števila dovoljenih zahtev, iz navedb organa pa niti ni razvidno, v kakšnem obsegu sploh z vsemi zahtevanimi dokumenti oziroma podatki razpolaga v materializirani obliki oziroma za kakšen obseg zahtevane dokumentacije gre. Poleg tega bi lahko organ za obsežnejše zahteve podaljšal rok za odločanje za do 30 delovnih dni.

 

Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetne zahteve prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivale na delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Iz navedb organa niti ni razvidno, ali so sploh pri vseh izpolnjenih zahtevah izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. Iz posredovanih predhodnih zahtev prosilca in odločitev organa v teh primerih namreč izhaja, da je organ večkrat izdal zavrnilno odločbo, ker z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki sploh ni razpolagal v materializirani obliki. Poleg tega pa organ, upoštevaje pojem informacije javnega značaja, ni dolžan odgovarjati na vprašanje, če podatki ne izhajajo iz obstoječih dokumentov, dajati pojasnil, opravljati analiz za namene izpolnitve zahteve, ipd., kot to pričakuje prosilec v posameznih zahtevah. Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[14] Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[15] Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[16] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

 

Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.

 

V zvezi z navedenim pa IP opozarja še na določbo 24. člena ZDIJZ. Če je organ potreboval več časa za pripravo in posredovanje zahtevanih informacij zaradi obsežnosti, navedena določba predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnosti, da organ zahtevo prosilca iz tega razloga zavrne. Ob tem IP ugotavlja, da iz posredovane dokumentacije in izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ to zakonsko možnost uporabil. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka. Povedano drugače, iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahtev za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravice. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[17] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. Zahteve se namreč nanašajo na porabo javnih sredstev in na informacije določene vrste, prosilec pa tudi navaja razloge, zaradi katerih se želi z zahtevanimi informacijami seznaniti.

 

IP pa opozarja tudi na 14. člen ZUP, v skladu s katerim je sicer treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja, zavarovanja pravic in pravnih koristi strank ter izda zakonita in pravilna odločba. Iz navedene določbe torej izhaja, da to načelo ne sme iti v škodo načela zakonitosti in načela materialne resnice.

 

Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa. Niti ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo oziroma provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic, upoštevaje navedbe prosilca, ki se nanašajo na obnovo Trga vstaje in druge dokumente, povezane s porabo javnih sredstev.

 

Ugotoviti je sicer mogoče, da prosilec v predmetnih zahtevah in pritožbi uporablja določena neprimerna izražanja (npr. predlog županji in posameznim zaposlenim, citirano:« posvetujte se s kakšnim pravnikom, kaj pomeni proračun, utemeljen na lažiranih podatkih, …, preberite zakon, ki govori o integriteti itd..«), vendar po oceni IP v obravnavanem primeru odvzem pravice iz 39. člena Ustave iz tega razloga ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti.[18] Glede na prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije je mogoče ugotoviti, da  to dopušča omejitev ustavnih pravi le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede do dostopa do informacij javnega značaja. Poleg tega je organ del javne uprave in ima kot oblastni organ na voljo druge pravne možnosti. V skladu s 17. členom Uredbe o upravnem poslovanju organ sicer odgovori na vse dopise, iz katerih je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja, razen če se vsebina dopisa nanaša na postopek, ki se še vodi pri organu, če je dopis šikanozen ali če je organ pošiljatelju na bistveno podobno vprašanje že odgovoril. Tudi v postopkih po ZDIJZ se zahteva zavrže, če je organ o dostopu do posameznih dokumentov prosilcu že odločil. In kot že navedeno, za obsežnejše zahteve lahko organ podaljša rok za odločanje celo do 30 delovnih dni. Poleg tega lahko organi, ki postopajo po določbah ZUP, torej tudi občine, kaznujejo z denarno kaznijo tistega, ki v vlogi žali organ, uradno osebo, stranko z nasprotnim interesom ali druge udeležence v postopku (tretji odstavek 111. člena ZUP).

 

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja. Ob tem pa IP pripominja, da je ravno transparentnost dela organa tista, ki lahko izkaže gospodarno in občanom usmerjeno delovanja organa, ne glede na posamezne zahteve prosilca. Povedano drugače, prosta dostopnost informacij onemogoča špekulacije v javnosti oziroma so te lahko s tem minimalne.

 

  1. Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. Organ je namreč predmetne zahteve prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanega dokumenta javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokument predstavlja informacije javnega značaja oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Na tem mestu IP poudarja, da prosilci po ZDIJZ niso dolžni vedeti, v kakšni obliki se nahajajo zahtevani podatki (v obliki sklepa, pogodbe,…), zato je organ dolžan v okviru zahteve odločiti o dostopu do dokumenta oziroma dela dokumenta, iz katerega zahtevani podatki izhajajo. V primeru, da zahtevana informacija ne obstaja, to ne predstavlja izjeme od dostopa, ampak to pomeni, da niso kumulativno izpolnjeni vsi trije pogoji, ki so zahtevani, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja. Ob tem pa IP dodaja in poudarja, da IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oziroma dokumente, s katerimi ne razpolaga, tudi če bi moral z njimi razpolagati v skladu z materialnopravnimi predpisi. V primeru pa, da zahteva ni popolna ali organu jasna, pa je organ dolžan pozvati prosilca na dopolnitev zahteve (18. člen ZDIJZ).

 

V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[19] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

 

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[20] Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Občina je namreč porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja.

 

Ob navedenem IP dodaja, da se je 25. 5. 2018 je začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[21] kot pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6.

 

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije namreč ne izhaja, da bi organ pritegnil ponudnika v postopek.

 

V zvezi z načini seznanitve pa IP poudarja, da je izbira načina seznanitve pravica prosilca, razen ko gre za avtorsko varovano delo. To nedvomno izhaja iz določb 5. člena ZDIJZ, ki v drugem odstavku določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Nadalje pa tudi iz določbe drugega odstavka 17. člena ZDIJZ, ki kot obvezno sestavino zahteve določa, da prosilec določi način seznanitve z zahtevanimi podatki in pri tem kot načine določa primeroma vpogled, prepis, fotokopija in elektronski zapis. Tako tudi sodna praksa. Upravno sodišče npr. v sodbi št. IV U 203/2017-10 z dne 11. 4. 2018 navaja, da ima prosilec pravno varovano pravico izbrati, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (na primer fotokopija, vpogled ali elektronski zapis). Vezanost organa na prosilčevo izbiro oblike, v kateri želi prejeti informacije, izhaja tudi iz 14. člena Uredbe, ki konkretizira način posredovanja informacij javnega značaja. Ta določa, da lahko prosilec sam izbere obliko, v kateri želi dobiti informacijo, če je informacija javnega značaja tako v elektronski kot v fizični obliki (prvi odstavek 14. člena Uredbe). Po drugi strani pa iz drugega odstavka 14. člena Uredbe izhaja, da lahko prosilec sam izbere obliko, če je informacija javnega značaja samo v elektronski ali samo v fizični obliki in organ razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo, pri čemer mu organ zaračuna materialne stroške pretvorbe iz elektronske v fizično obliko ali fizične oblike v elektronsko obliko skladno s to uredbo (drugi odstavek 14. člena Uredbe).

 

  1. Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

 

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[22] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 

 

 

[1] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[2] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a)

[3] Npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98.

[4] Npr. sodba  Vrhovnega sodišča št. II Ips 247/94.

[5] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[6] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[7] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[8] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[9] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[10] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[11] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[12] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[13] Več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72.

[14] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[15] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[16] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[17] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[18] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).

[19] Uradni list RS, št. 24/16.

[20] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[21] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[22] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.