prosilec - Občina Ruše

POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za posredovanje dokumentacije v zvezi s plačanim pravnim svetovanjem določeni odvetnici, preko elektronskih medijev. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, s sklicevanjem na peti odstavek 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice). IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da prosilec v obravnavanem primeru ni zlorabil pravice dostopa do informacij javnega značaja, da pa organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zato je pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-78/2025/5

Datum: 17. 4. 2025

Informacijski pooblaščenec, po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 25. 2. 2025, zoper odločbo Občine Ruše, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nadaljevanju organ), št. 090-0036/2024-9 z dne 25. 2. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožba prosilca z dne 25. 2. 2025, zoper odločbo Občine Ruše št. 090-0036/2024-9 z dne 25. 2. 2025, se zavrne.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1)  Prosilec je dne 2. 9. 2024 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval:

- tekst uradnega povabila občine za oddajo ponudb za odvetniške storitve v letu 2019 in 2022;

- ponudbo .. za opravljanje odvetniških storitev z dne 28. 3. 2019;

- vse račune … s priloženimi obveznimi poročili o opravljenih storitvah in s podpisanimi odredbami za plačilo (pripadne kronološko in po vsebini);

- vsa podpisana pooblastila … z datumi podpisa in žigi (uradna, pravno veljavna pooblastila);

- vsi UZ v zvezi s »konferencami z naročnikom«, katere je občina plačala, ali drugi dokumenti, ki dokazujejo, da je bila konferenca opravljena (npr. izpis telefonskega pogovora, elektronska pošta, …);

- osnutek kazenske ovadbe z dne 6. 5. 2020;

- vso dokumentacijo v zvezi s plačanim pravnim svetovanjem preko elektronskih medijev;

- osnutek poziva v zvezi z grajanjem napak z dne 27. 7. 2021;

- ponudbo storitev z dne 18. 12. 2022;

- vsa sporočila odvetnici, katera strokovna sodelavca naročnika je direktorica občinske uprave skladno s pogodbo zadolžila za sodelovanje z odvetnico oziroma sklepi, navodila tem sodelavcem, …, za sodelovanje;

- naročilo odvetnici za vložitev dveh tožb (upravnih sporov) zoper odločbi IP in gradivo, ki je bilo odvetnici s strani občine v zvezi s tem posredovano.

(2)            O zahtevi prosilca z dne 2. 9. 2024 je organ odločil z odločbo dne 090-0036/2024 z dne 2. 10. 2024, s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil. Po vloženi pritožbi prosilca je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da se pritožbi prosilca delno ugodi in z odločbo, št. 090-401/2024/4 z dne 5. 12. 2024, zadevo glede 5., 6., 7. ,8., 9. in 11. alineje prosilčeve zahteve vrnil v ponovno odločanje organu. V ponovljenem postopku je organ izdal odločbo 090-0036/2024-9 z dne 25. 2. 2025 s katero je zahtevi prosilca iz 8. alineje ugodil in mu posredoval osnutek poziva v zvezi z grajanjem napak z dne 22. 7. 2021, zahtevo iz 5., 6., 7. in 9. alineje pa zavrnil, in sicer ker z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga (5. in 9.alineja), ker je podana izjema varstva osebnih podatkov (6. alineja) in ponovno zaradi zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (7. alineja). Zahtevo iz 11. alineje je s sklepom zavrgel, ker je o isti zahtevi že odločil, z odločbo št. 090-0044/2021 z dne 11. 10. 2021. V obrazložitvi odločbe je organ, glede zavrnitve dostopa do 7. alineje prosilčeve zahteve, pojasnil, da so bila prosilcu v okviru zadeve 090-0024/2024 posredovana poročila odvetnice po pogodbi o izvajanju storitev (od leta 2019 do julija 2024, ca. 65. računov). Prosilec na podlagi posredovanih poročil naključno pristopa k zahtevanim informacijam javnega značaja, ki niso opredeljene in jih ni mogoče identificirati. Iz zahteve prosilca po mnenju organa izhaja, da želi s svojimi zahtevami samo dodatno obremeniti organ, zato je zahtevo iz 7. alineje, na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, ponovno zavrnil.

(3)            Dne 25. 2. 2025 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-0036/2024-9 z dne 25. 2. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je navedel, da se pritožuje zoper zavrnitev 7. alineje zahteve, v zvezi s katero mu organ očita, da zlorablja pravico do dostopa do informacij javnega značaja in da želi s svojimi zahtevami dodatno obremenjevati organ. Prosilec vztraja pri pridobitvi celotne dokumentacije v zvezi s plačanim pravnim svetovanjem preko elektronskih medijev (kot npr. telefonski pogovori, sms svetovanja in mail konference) s strani odvetnice … (7. alineja zahteve). Prosilec je opozoril še na neskladnost že prejetih dokumentov in obširno pojasnil nepravilnosti v zvezi s poslovanjem organa.

(4)  Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-0036/2024-12 z dne 7. 3. 2025, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu št. 090-0036/2024-12 je organ pojasnil, da je prosilec v letu 2024 vložil 42 zahtev, v letu 2025 pa že 2 zahtevi, pri čemer prosilec zahteve vlaga, še preden lahko organ odgovori na prejšnjo zahtevo. Prav tako se zahteve širijo. Organ je priložil popis vseh zahtev v letu 2024 in 2025 ter navedel, da so zahteve prosilca šikanoznega značaja, saj zahteve pošilja, predno organ uspe rešiti prejšnjo. Prav tako so zahteve prosilca ponavljajoče ali povsem naključne brez fokusa in kažejo na »ribarjenje« za podatki, z namenom dodatnega obremenjevanja organa.

(5)            IP je organ, z dopisom št. 090-78/2025/2 z dne 12. 3. 2025 in 090-78/2025/3 z dne 26. 3. 2025, pozval na dokumentacijo in pojasnila v zadevi. Odgovor organa je IP prejel, po elektronski pošti, dne 28. 3. 2025. V njem je organ pojasnil, da je izvedel ugotovitveni postopek s preverbo pri zaposlenih, ki sodelujejo z odvetnico, pri čemer je ugotovil, da ne razpolagajo z izpisi telefonskih pogovorov, sms- svetovanji, vezanimi na svetovanje odvetnici ….

Pritožba ni utemeljena.

(6)            IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(7)            IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

(8)            IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Ker se je organ pri zavrnitvi 7. alineje zahteve prosilca skliceval in zatrjeval, da je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se je IP najprej opredelil do tega instituta in pojasnjuje, da v obravnavanem primeru okoliščine, ki bi utemeljevale uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, niso podane.

O zlorabi pravice

(9)            Na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacije javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(10)          V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(11)          IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017, 090-140/2021, 090-260/2022… (objavljene na spletni strani IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

(12)          Iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017 ter sodbe št. I U 490/2020-28 z dne 15. 9. 2021 izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev, z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so po mnenju sodišča v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja, zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja iz sodne prakse. Stališče, da šikanozna zahteva pomeni hkrati zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zagovarja tudi IP in izhaja iz zgoraj navedenih odločb IP.

(13)          Ker je organ v razmerju do prosilca »močnejša stranka«, mora biti odvzem pravice iz 38. člena Ustave Republike Slovenije sorazmeren[1]. Glede na prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije je namreč mogoče ugotoviti, da dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, torej če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), ki pa po oceni IP v obravnavanem primeru, glede na obrazložitev organa, ni izkazan. V obravnavanem primeru pa glede na skopo obrazložitev organa v izpodbijani odločbi, ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede dostopa do informacij javnega značaja. Dejstvo je, da noben prosilec ne more vedeti za vse dokumente, s katerimi razpolaga organ, in če prosilec na podlagi nekega prejetega dokumenta ugotovi obstoj drugih dokumentov, to nikakor a priori ne kaže na zlorabo pravice dostopa. Kot že predhodno navedeno, mora biti zloraba pravice skrajno sredstvo za zavrnitev dostopa in kot taka tudi ustrezno utemeljena, česar pa v obravnavanem primeru iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti.

(14)          Ker je torej zavrnitev dostopa zaradi zlorabe pravice v postopkih po ZDIJZ skrajno sredstvo, mora biti utemeljitev zavrnitve konkretno argumentirana, tega pa organ v obravnavanem primeru ponovno ni storil. Razlog, ki ga navaja organ, nikakor ne predstavlja konkretne argumentacije zlorabe pravice dostopa, ta pa je nujna, ker mora utemeljitev zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. Pavšalna utemeljitev organa, da so bila prosilcu v okviru zadeve št. 090-0024/2024 posredovana poročila odvetnice po pogodbi o izvajanju storitev (od leta 2019 do julija 2024, cca. 65 računov), prosilec pa sedaj na podlagi posredovanih poročil naključno pristopa k zahtevam do informacij javnega značaja, ki niso opredeljene in jih ni mogoče identificirati, kar očitno kaže na to, da prosilec želi s svojimi zahtevami samo dodatno obremeniti organ, tako ne zadostuje.

(15)          Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bil posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Glede na navedeno IP ugotavlja, da je utemeljitev zlorabe pravice dostopa po ZDIJZ v konkretnem primeru povsem nekonkretizirana in pavšalna.

(16)          Na podlagi navedenega IP zaključuje, da v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve 7. alineje zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter, da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

(17)          V postopku po ZDIJZ prav tako ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo, pri čemer pa ne gre za zlorabo dostopa do informacij javnega značaja. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

(18)          Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika obstoja informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil zaradi zlorabe pravice, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do zahtevanih dokumentov.

(19)          V nadaljevanju je IP ugotavljal, ali organ razpolaga z dokumenti iz 7. alineje zahteve in ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

(20)          Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

(21)          Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo.

(22)          Smisel dostopa do informacij javnega značaja je sicer treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusita tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati.

(23)          Po pregledu spisovne dokumentacije in na podlagi pojasnil organa z dne 28. 3. 2025, IP ne dvomi v navedbe, da organ v času izdaje izpodbijane odločbe z zahtevanimi dokumenti ni razpolagal. Iz celotne pritožbene zadeve namreč ne izhaja noben sum, da organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti, vendar jih prosilcu ne želi posredovati. Prav tako prosilec v pritožbi niti ne navaja, da ti dokumenti dejansko obstajajo niti ne predlaga nobenih dejstev in dokazov, iz katerih bi sledilo, kdo pri organu naj bi s temi dokumenti razpolagal, v kakšni obliki naj bi se nahajali oz. kako naj IP še dopolni ugotovitveni postopek, ki bi vodil do drugačnih ugotovitve. IP tako ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati prosilcu (2. odstavek 10. člena ZInfP).

(24)          Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da organ ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti, zato je pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(25)          Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(26)          Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).