prosilec - Občina Ruše

POVZETEK:

Organ je prosilcu v delu zahtevo zavrnil, ker je ocenil, da je prosilec pravico dostopa zlorabil, v delu pa iz razloga, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki, ter zavrgel v delu, v katerem je že predhodno pravnomočno odločil. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni izkazal, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter, da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ugotovil pa je tudi, da bi bilo treba v tem delu najprej povsem nedvoumno ugotoviti, kateri konkretni podatki oziroma dokumenti so predmet zahteve prosilca in nato izvesti ustrezen ugotovitveni postopek. Glede 11. alineje zahteve pa je IP ugotovil, da presoje izpodbijane odločbe v tem delu ne more opraviti, ker izpodbijana odločba ne obsega enega od bistvenih elementov, torej konkretne opredelitve predmeta zahteve. IP je tako glede 5., 6., 7., 8., 9. in 11. alineje  odločil, da vrne zadevo organu v ponovni postopek. Glede dela zahteve, ki jo je organ zavrgel in zavrnil, ker z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki, pa je IP odločitvi organa sledil. IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-401/2024/4

Datum:  5. 12. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 2. 10. 2024, zoper odločbo OBČINE RUŠE, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nadaljevanju: organ), št. 090-0036/2024 z dne 2. 10. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 2. 10. 2024 se delno ugodi. Odločba OBČINE RUŠE, št. 090-0036/2024 z dne 2. 10. 2024, se delno odpravi ter se zadeva glede 5., 6., 7., 8., 9. in 11. alineje zahteve prosilca z dne 2. 9. 2024 vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 2. 9. 2024 po ZDIJZ zahteval:

- tekst uradnega povabila občine za oddajo ponudb za odvetniške storitve v letu 2019 in 2022;

- ponudbo … za opravljanje odvetniških storitev z dne 28. 3. 2019;

- vse račune … s priloženimi obveznimi poročili o opravljenih storitvah in s podpisanimi odredbami za plačilo (pripadne kronološko in po vsebini);

- vsa podpisana pooblastila … z datumi podpisa in žigi (uradna, pravno veljavna pooblastila);

- vsi UZ v zvezi s »konferencami z naročnikom«, katere je občina plačala, ali drugi dokumenti, ki dokazujejo, da je bila konferenca opravljena (npr. izpis telefonskega pogovora, elektronska pošta, …);

- osnutek kazenske ovadbe z dne 6. 5. 2020;

- vso dokumentacijo v zvezi s plačanim pravnim svetovanjem preko elektronskih medijev;

- osnutek poziva v zvezi z grajanjem napak z dne 27. 7. 2021;

- ponudbo storitev z dne 18. 12. 2022;

- vsa sporočila odvetnici, katera strokovna sodelavca naročnika je direktorica občinske uprave skladno s pogodbo zadolžila za sodelovanje z odvetnico oziroma sklepi, navodila tem sodelavcem, …, za sodelovanje;

- naročilo odvetnici za vložitev dveh tožb (upravnih sporov) zoper odločbi IP in gradivo, ki je bilo odvetnici s strani občine v zvezi s tem posredovano.

(2) Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo št. 090-0036/2024 z dne 2. 10. 2024 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je zavrnil. Organ je uvodoma v obrazložitvi odločbe povzel zahtevo prosilca ter nato pojem informacije javnega značaja in pomen določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Nadalje je organ navedel, da se prosilcu posreduje dokumentacija iz 1. in 2. alineje zahteve, razen v delu zahteve »tekst uradnega povabila občine za oddajo ponudb za odvetniške storitve v letu 2019«, ker dokumentacija ne obstaja. Zahtevo iz 4. alineje je zavrnil, ker s pooblastili ne razpolaga, saj so vsa pooblastila v odvetniških in sodnih spisih. Zahtevo iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje pa je zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, saj ocenjuje, da prosilec z zahtevanimi očitno zlorablja pravico dostopa do informacija javnega značaja. Prosilcu so bila v okviru zadeve št. 090-0024/2024 posredovana poročila odvetnice po pogodbi o izvajanju storitev (od leta 2019 do julija 2024, cca. 65 računov). Prosilec sedaj na podlagi posredovanih poročil naključno pristopa k zahtevam do informacij javnega značaja, ki niso opredeljene in jih ni mogoče identificirati, kar po mnenju organa očitno kaže na to, da prosilec želi s svojimi zahtevami samo dodatno obremeniti organ. Zahtevo iz 10. alineje je zavrnil, ker dokumentacija ne obstaja. V zvezi z 11. alinejo zahteve pa je organ prosilcu posredoval pripravljalni vlogi za sodišče, v delu, ki se nanaša na »naročilo odvetnici za vložitev dveh tožb (upravnih sporov)…«, pa je zahtevo zavrnil, ker dokumentacija ne obstaja. Zahtevo iz 3. alineje pa je organ zavrgel, saj je bilo o tej zahtevi že odločeno v okviru odločbe št. 090-0024/2024.

(3) Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 2. 10. 2024. Najprej je navedel, da je v zvezi s 3. alinejo zahteve zahteval račune in obvezna poročila kronološko in smiselno po vsebini, vendar cele vrste sporočil ni dobil ali pa so povsem nesmiselna. Manjkajo npr. poročila k računom z dne 21. 12. 2019, 31. 5. 2023, 29. 2. 2024. Na hrbtni strani računa z dne 28. 6. 2019 je »pripadajoče poročilo« (specifikacija storitev) za leto 2021, na hrbtni strani računa z dne 10. 6. 2019 pa je »poročilo o storitvah iz leta 2023, nekatera »poročila« pa so brez datumsko opredeljenih storitev. Račun št. 64-2019 z dne 10. 6. 2019 je odvetnica utemeljevala s pogodbo št. 703-0002/2022, navedena pa je specifikacija storitev iz leta 2023. Račun št. 35-2021, izdan 31. 3. 2021 je brez »poročila«, pripeto pa je »poročilo« na hrbtni strani računa 32-2024, ki je brez »poročila«. Prosilec tako ocenjuje, da so lahko poslani dokumenti speti napačno »po nerodnosti«, lahko da so namerne šikane, lahko pa gre za kaj drugega, želi pa račune po vrsti (kronološko), opremljene z vsemi poročili. Zahtevo iz 4. alineje je organ ponovno zavrnil iz razloga, da z njimi ne razpolaga, vendar z nekaterimi sam razpolaga, zato se sprašuje, ali so ponarejena. Zahteve iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje je organ zavrnil iz razloga, da zlorablja pravico dostopa, sam pa ocenjuje, da je zahteval samo dokumentacijo za storitve, ki jih je v svojih »poročilih« navajala odvetnica. Enako velja tudi za zahtevano dokumentacijo iz 10. alineje. Prav tako se ne strinja z zavrnitvijo zahteve iz 11. alineje, saj meni, da odvetnica ni tožila samovoljno, brez vednosti občine. Sprašuje se, ali je pripravljalne vloge pisala »na pamet«, ali na osnovi gradiv, ki jih je dobila od občine.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-0036/2024-5 z dne 10. 10. 2024, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo prosilca, izpodbijano odločbo in dokazilo o vročitvi le-te.

(5) Na poziv IP, št. 090-402/2024/2 z dne 19.11. 2024, je organ 25. 11. 2024 IP posredoval zadevno dokumentacijo in pojasnila.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(6) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru je:

- ali je organ odločil pravilno, ko je prosilcu dostop do zahtevanih računov s specifikacijami po 3. alineji zahteve zavrgel,

- ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) v delu zahteve iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje, in

- ali organ z zahtevanimi dokumenti po 4., 10. in 11. alineji zahteve razpolaga v materializirani obliki.

Računi odvetnice s priloženimi poročili

(8) Prosilec je po 3. alineji zahteval vse račune odvetnice … s priloženimi obveznimi poročili o opravljenih storitvah in s podpisanimi odredbami za plačilo (pripadne kronološko in po vsebini). Organ je dostop do teh dokumentov zavrgel, ker je bilo o dostopu do teh že odločeno v okviru odločbe št. 090-0024/2024. Prosilec v pritožbi navaja, da je zahteval račune in obvezna poročila kronološko in smiselno po vsebini, vendar cele vrste poročil ni dobil ali pa so povsem nesmiselna.

(9) IP v zvezi s temi dokumenti ugotavlja:

- O dostopu do teh dokumentov je organ odločil v zadevah št. 090-0024/2024 in št. 090-0033/2024. Pa tudi v zadevi št. 090-0048/2024, v okviru katere je organ prosilcu, upoštevaje njegovo zahtevo, posredoval račune s podpisi.

- IP je v pritožbenem postopku z odločbo št. 090-357/2024/4 z dne 7. 10. 2024 ugotovil, da je organ prosilcu posredoval vse račune, s katerimi razpolaga v materializirani obliki.

- IP je nato z odločbo št. 090-357/2024/6 z dne 8. 10. 2024 odpravil odločbo organa št. 090-0034/2024 z dne 30. 8. 2024 in s sklepom z isto št. in datumom zavrgel zahtevo prosilca z dne 26. 8. 2024, ker je ugotovil, da je o pravici prosilca do dostopa do dokumentov iz zahteve prosilca z dne 26. 8. 2024, organ že odločil z odločbo št. 090-0033/2024 z dne 28. 8. 2024, zoper katero je prosilec dne 1. 9. 2024 vložil pritožbo ter o kateri je IP že odločil in izdal odločbo št. 090-357/2024/4 z dne 7. 10. 2024. Prosilec je namreč že v pritožbi z dne 1. 9. 2024 poudaril, citirano: »Vsled naštetega … se pritožujem in vztrajam mi občina posreduje vse račune s pripadajočimi poročili po dejanski kronologiji in vse podpisane odredbe za plačila ter drugo dokumentacijo, ki sem jo zaprosil, organ pa je ni posredoval, čeprav jo ima, razpolaga z njo.«.

- Organ je v pojasnilu št. 090-0036/2024 z dne 22. 11. 2024, ki ga je IP prejel 25. 11. 2024, navedel, da je prosilcu posredoval vsa poročila, s katerimi razpolaga, da nekaterim računom dejansko niso priložena, in da ni ugotavljal, katerim računom niso pripeta.

(10) IP, upoštevaje navedeno, zaključuje, da je odločitev organa v delu zahteve po 3. alineji, katero je organ zavrgel, pravilna. Ker je IP o dostopu do teh dokumentov že odločal, ponovno ne navaja svojih predhodnih ugotovitev, saj te izhajajo iz navedenih odločb IP.

Dokumenti iz 5., 6., 7., 8., 9. in 11. alineje zahteve

(11) IP ugotavlja, da je organ zahtevo prosilca iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje zahteve zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, torej zaradi zlorabe pravice dostopa.

(12) IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP, npr. št. 090-68/2017, št. 090-55/2017, št. 090-140/2021, št. 090-260/2022, št. 090-275/2022, … (objavljene na spletnih straneh IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa v obravnavanem primeru.

(13) Institut zlorabe pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se presoja v vsakem posameznem primeru, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je torej institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Poleg tega pa IP poudarja, da se pri presoji zlorabe pravice sicer izhaja iz splošnega načela ZDIJZ, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, vendar se upošteva tudi dejstvo, da pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom. Zloraba pravice je prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Tako npr. sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023.

(14) Ker je organ v razmerju do prosilca »močnejša stranka«, mora biti odvzem pravice iz 38. člena Ustave Republike Slovenije sorazmeren[1]. Glede na prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije je namreč mogoče ugotoviti, da dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, torej če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), ki pa po oceni IP v obravnavanem primeru, glede na obrazložitev organa, ni izkazan. V obravnavanem primeru pa glede na skopo obrazložitev organa v izpodbijani odločbi, ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede dostopa do informacij javnega značaja. Dejstvo je, da noben prosilec ne more vedeti za vse dokumente, s katerimi razpolaga organ, in če prosilec na podlagi nekega prejetega dokumenta ugotovi obstoj drugih dokumentov, to nikakor a priori ne kaže na zlorabo pravice dostopa. Kot že predhodno navedeno, mora biti zloraba pravice skrajno sredstvo za zavrnitev dostopa in kot taka tudi ustrezno utemeljena, česar pa v obravnavanem primeru iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti.

(15) Nadalje je treba upoštevati tudi, da mora organ po določbi prvega odstavka 18. člena ZDIJZ pozvati prosilca na dopolnitev zahteve, če je ta nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati. Obvezna sestavina zahteve (upoštevaje 17. člen ZDIJZ) pa je med drugim opredeljena informacija, ki se zahteva. Uradna oseba je dolžna prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve (drugi odstavek 18. člena ZDIJZ), in če prosilec zahteve ne dopolni v roku, ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena tega zakona in je zato organ ne more obravnavati, ravna organ v skladu z 19. členom tega zakona. IP ugotavlja, da organ v obravnavanem primeru ni sledil določbi 18. člena ZDIJZ.

(16) Ker je torej zavrnitev dostopa zaradi zlorabe pravice v postopkih po ZDIJZ skrajno sredstvo, mora biti utemeljitev zavrnitve konkretno argumentirana, tega pa organ v obravnavanem primeru ni storil. Razlog, ki ga navaja organ, nikakor ne predstavlja konkretne argumentacije zlorabe pravice dostopa, ta pa je nujna, ker mora utemeljitev zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. Pavšalna utemeljitev organa, da so bila prosilcu v okviru zadeve št. 090-0024/2024 posredovana poročila odvetnice po pogodbi o izvajanju storitev (od leta 2019 do julija 2024, cca. 65 računov), prosilec pa sedaj na podlagi posredovanih poročil naključno pristopa k zahtevam do informacij javnega značaja, ki niso opredeljene in jih ni mogoče identificirati, kar očitno kaže na to, da prosilec želi s svojimi zahtevami samo dodatno obremeniti organ, tako ne zadostuje.

(17) IP nadalje ocenjuje tudi, da zahteva glede na njeno opredelitev ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ni mogoče po vsebini zahteve ugotoviti, da gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Pri zahtevanih dokumentih so načeloma izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, saj naj bi odvetnica pripravila po pooblastilu organa, in kot taki načeloma tudi predstavljajo porabo javnih sredstev. Načeloma so torej javni oziroma absolutno javni, razen če je v delu podana katera od izjem dostopa kot npr. varstvo osebnih podatkov. Glede na namen ZDIJZ ima torej zahteva po 5., 6., 7., 8. in 9. alineji zahteve vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu.

(18) Na podlagi navedenega IP zaključuje, da v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter, da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako v delu zahteve iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje ne more slediti odločitvi organa v izpodbijani odločbi, saj je ta ni ustrezno utemeljil.

(19) IP pa, upoštevaje zahtevo prosilca iz 5., 6., 7., 8. in 9. alineje, po vpogledu v posamezne posredovane dokumente (račune odvetnice s specifikacijami storitev), ugotavlja tudi:

- posamezne zahtevane informacije je prosilec opredelil zelo na splošno, npr. »vso dokumentacijo v zvezi s plačanim pravnim svetovanjem preko elektronskih medijev«;

- storitve oziroma dokumente je v specifikacijah pripravila odvetnica in ne organ;

- računov je preko 60, posameznih alinej po specifikacijah računov pa nekaj 100.

Upoštevaje navedeno tako IP ocenjuje, da bi bilo treba najprej povsem nedvoumno ugotoviti, kateri konkretni podatki oziroma dokumenti so predmet zahteve prosilca in nato izvesti ustrezen ugotovitveni postopek, do česar se IP opredeljuje v nadaljevanju.

(20) V zvezi z 11. alinejo zahteve IP ugotavlja, da je organ po odločitvi v izpodbijani odločbi sicer prosilcu posredoval dve pripravljalni vlogi, ni pa specificiral dokumentov, ki so bili posredovani odvetnici kot gradivo za vložitev zadevnih tožb. V pojasnilu IP je organ sicer navedel, da je dokumentacija, ki je bila posredovana odvetnici, objavljena na spletnih straneh organa, vendar IP po vpogledu v dokumentacijo ugotavlja, da na navedeni spletni povezavi npr. ni objavljeno Mnenje Direktorata za lokalno samoupravo, nevladne organizacije in politični sistem, št. 032-14/2024/2 z dne 24. 1. 2024, ki je bilo priloženo tožbama. Poleg tega je organ IP dodatno posredoval določeno dokumentacijo, vendar iz izpodbijane odločbe nikjer ne izhaja, o kateri dokumentaciji konkretno je organ odločal po 11. alineji zahteve, upoštevaje predmet zahteve prosilca. IP presoje izpodbijane odločbe tako v tem delu ne more opraviti, ker izpodbijana odločba ne obsega enega od bistvenih elementov, torej konkretne opredelitve predmeta zahteve. Organ ne v izreku ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel zahtevanih dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati. Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, o katerih posamično določenih dokumentih je organ odločil. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se v tem delu tako ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

(21) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevanimi podatki in sam informacijski sistem, v katerem se ti podatki nahajajo.

(22) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(23) V ponovljenem postopku je organ dolžan najprej s prosilcem razjasniti, katere konkretne informacije želi pridobiti prosilec po 5., 6., 7., 8. in 9. alineji zahteve. Ob tem IP poudarja še, da mora imeti zahteva vse obvezne sestavine po 17. členu ZDIJZ, torej tudi opredeljen način seznanitve z zahtevanimi informacijami. Ko bo prosilec konkretiziral zahtevane informacije tako, da bo organ jasno vedel, katere podatke mora iskati, mora organ identificirati dokumente, iz katerih izhajajo zahtevani podatki oziroma presoditi, ali zahtevane informacije izpolnjujejo pogoje za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Ob tem IP pripominja, da zavezanci, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[2] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah. Pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, se tako zahteva relativiziran pristop. To pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še, razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta. Obstoj dokumentov mora organ torej preveriti tako v informacijskem sistemu kot v fizični obliki oziroma se do obstoja zahtevanih dokumentov ustrezno opredeliti. Organ mora ustrezno identificirati tudi dokumente, ki so predmet zahteve po 11. alineji zahteve.

(24) Nato mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ ter v primeru obstoja katere od izjem od dostopa presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[3] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(25) Pri ponovnem odločanju mora organ upoštevati, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ, samo po sebi, še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, delo organa mora biti namreč resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. Kriteriji, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, so sicer pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.. Šikanozne zahteve so zahteve, s katerimi želi prosilec organu škodovati na različne načine, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd.. Vsaka zahteva »šikanoznega« značaja pomeni hkrati tudi zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Navedeno stališče izhaja tudi iz sodne prakse.[4] V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« pa je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, vendar iz namena predmetne določbe ZDIJZ izhaja, da se nanaša na zahteve z identično oziroma podobno vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona  izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«. 

(26) IP pa pripominja še, da mora organ v primeru obstoja katere od izjem pri posameznih podatkih, konkretno navesti, v katerem delu je podana izjema in za to podati konkretno obrazložitev.

(27) IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, pa je stranka postopka samo prosilec (a26.a člen ZDIJZ).

Dokumenti iz 4. in 10. alineje zahteve

(28) Po 4. alineji zahteve je prosilec zahteval vsa podpisana pooblastila … z datumi podpisa in žigi (uradna, pravno veljavna pooblastila). IP nima nobenega razloga, da navedbam organa v tem delu ne bi sledil. IP namreč lahko pritrdi utemeljitvi organa, da se pooblastila odvetnici nahajajo v odvetniških in sodnih spisih. Pooblastilo za zastopanje je namreč dokument, ki ga za zastopanje posamezne stranke potrebuje odvetnik in se kot tako nahaja pri odvetniku, ta pa kopije pooblastila nadalje predloži v posameznih postopkih, kot npr. sodnih. Takšna ravnanja v zvezi s temi pooblastili so sicer splošno znana. Navedenemu pa pritrjuje še določba 13. člena Zakona o odvetništvu, ki določa, da odvetnik stranki pooblastila ni dolžan vrniti, stranka pa ima pravico zahtevati, da sama na pooblastilo zapiše preklic pooblastila.

(29) IP tudi nima nobenega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da z zahtevanimi sporočili odvetnici, katera strokovna sodelavca naročnika je direktorica občinske uprave skladno s pogodbo zadolžila za sodelovanje z odvetnico oziroma sklepi, navodila tem sodelavcem, …, za sodelovanje, ne razpolaga v materializirani obliki. IP namreč ne vidi nobenega razloga za takšno postopanje organa. Odvetnica je pooblaščena s strani organa, znotraj organa pa je sama odločitev, kateri od zaposlenih bo odvetnici posredoval za posamezne zadeve potrebne podatke oziroma dokumente. Tudi pri IP načeloma sodeluje s sodišči oziroma drugimi subjekti tisti javni uslužbenec, ki mu je bila zadeva dodeljena v reševanje, v primeru odsotnosti tega uslužbenca ali iz drugih razlogov, pa se določi drugega uslužbenca, pri čemer se sodišča oziroma drugega subjekta o tem posebej ne obvešča, ampak po potrebi predloži samo pooblastilo.

(30) Ob navedenem IP poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente, s katerimi v času vložitve zahteve ni razpolagal v materializirani obliki. Ob tem pa IP poudarja tudi, da ni pristojen presojati siceršnjih postopanj in odločitev organa. IP je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se torej ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja organov v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkih.

Sklepno

(31) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag delno ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, delno odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ bo moral pri ponovnem odločanju v zvezi z zahtevo iz 5., 6., 7., 8., 9. in 11. točke pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP. V preostalem delu (glede 3., 4. in 10. alineje zahteve) pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(32) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(33) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Zoper 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).

[2] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[3] Uradni list RS, št. 24/16.

[4] Npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016-12.