prosilec - Občina Ruše
+ -Številka: 090-131/2023
Kategorije: Ali dokument obstaja, Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:
Čeprav se v izpodbijani odločbi organ ni skliceval na nobeno določbo ZDIJZ za zavrnitev zahteve prosilca, iz vsebine razlogov izhaja, da meni, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja in da je prosilec v svojih vlogah žaljiv. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve ni prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter, da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako ni mogel slediti odločitvi organa v izpodbijani odločbi. Tekom pritožbenega postopka je organ prosilcu posredoval vse dokumente, s katerim razpolaga in ustrezajo zahtevi prosilca, zato prosilec ni imel več pravovarstvenega interesa za pridobitev zahtevanih dokumentov. IP je tako pritožbo prosilca, kot neutemeljeno, zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-131/2023/6
Datum: 13. 6. 2023
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nad. ZDIJZ) ter drugega in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nad. ZUP), o pritožbi …. (v nad. prosilec), z dne 11. 2. 2023, zoper odločbo Občine Ruše, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nad. organ), št. 090-0002/2023 z dne 27. 12. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo
O D L O Č B O
- Pritožba prosilca z dne 11. 2. 2023 zoper odločbo Občine Ruše, št. 090-0002/2023 z dne 27. 12. 2022, se zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 9. 1. 2023 na organ vložil zahtevo za posredovanje sledečih informacij:
1. Poročilo o dokončanju obnovitve Trga vstaje (z vsemi prilogami), poročilo/zapisnik tehničnega pregleda, zadnje račune in odredbe za plačilo izvajalca ter dokumentacijo, iz katere bo razvidno, kdaj in koliko sredstev je, po pogodbi o sofinanciranju, nakazalo Ministrstvo za kulturo;
2. Zadnje mesečno poročilo o izvajanju proračuna v obdobju januar-november/december 2022.
Zahtevane dokumente želi prosilec prejeti po elektronski pošti.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 090-0002/2023 z dne 27. 12. 2022, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ svojo odločitev vezal na vse pretekle zahteve prosilca, na že izdane odločbe, predvsem pa na žaljiva pisanja prosilca, iz katerih je po mnenju organa razvidno, da prosilec do uslužbencev goji osebno zamero. Prosilec na organ pošilja ponavljajoče se zahteve oz. pošlje novo zahtevo, še predno organ uspe rešiti prejšnjo. Prosilec na organ tako vlaga zahteve z namenom nadlegovanja organa.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 11. 2. 2023 vložil pritožbo, v kateri oporeka odločitvi organa. Dodatno prosilec navaja, da je na odločbi naveden napačen datum izdaje odločbe.
IP je dne 3. 5. 2023 prejel dopis organa, št. 090-0002/2023 z dne 3. 5. 2023, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Dodatno je organ opozoril, da je na izpodbijani odločbi naveden napačen datum njene izdaje, in sicer je pravilni datum 6. 2. 2023.
Na podlagi poziva IP, št. 090-131/2023/2 z dne 19. 5. 2023, je organ IP posredoval dopis, št. 090-002/2023 z dne 31. 5. 2023, kateremu je priložil dokumentacijo, ki ustreza zahtevi prosilca in s katero organ razpolaga.
Dne 5. 6. 2023 je organ IP, po elektronski pošti, obvestil, da je prosilcu dne 1. 6. 2023, po elektronski pošti, posredoval vse dokumente, s katerimi organ razpolaga in so bili, v okviru odgovora na poziv, posredovani tudi IP. Elektronskemu sporočilu je organ priložil tudi elektronsko sporočilo, s katerim je prosilcu posredoval zahtevane dokumente, in sicer na način, da je razvidno, katere vse dokumente je organ prosilcu posredoval.
Pritožba ni utemeljena.
IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
- Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
Čeprav se v izpodbijani odločbi organ ni skliceval na nobeno določbo ZDIJZ za zavrnitev zahteve prosilca, iz vsebine razlogov izhaja, da meni, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja in da je prosilec v svojih vlogah žaljiv. Navedeno ureja peti odstavek 5. člena ZDIJZ, iz katerega izhaja, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oz. je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.
IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP, npr. št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017, št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017, št. 090-140/2021 z dne 26. 5. 2021, št. 090-260/2022 z dne 9. 9. 2022 ter št. 090-275/2022 z dne 4. 10. 2022 (objavljene na spletni strani IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.
IP najprej poudarja, da peti odstavek 5. člena ZDIJZ predvideva zavrnitev prosilčeve zahteve v dveh primerih, in sicer:
(1) če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ ali
(2) če je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.
IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru prosilec organu ni podal »več funkcionalno povezanih zahtev«, prav tako zahteva ni šikanoznega značaja. V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oz. povezano vsebino.
Po oceni IP predmetna zahteva ni nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Iz navedenega tako izhaja, da na podlagi posredovane zahteve ni mogoče ugotoviti, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme v obravnavanem primeru, ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih.
Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oz. dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Ob tem pa IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ, samo po sebi, še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oz. mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno, zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.
Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oz. kriteriji zlorabe pravice dostopa. Iz same zahteve prosilca ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic, prav tako iz zahteve ne izhaja, da bi bila ta šikanozna. Ob tem IP še pojasnjuje, da se v postopkih po ZDIJZ zahteva zavrže, če je organ o dostopu do posameznih dokumentov prosilca že odločil, torej zgolj ponovitev določenih zahtev, ne predstavlja zlorabe pravice. Odvzem pravice iz 39. člena Ustave iz tega razloga ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti.
IP na podlagi navedenega zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter, da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako ne more slediti odločitvi organa v izpodbijani odločbi. Da v primeru vlaganja zahtev dotičnega prosilca ne gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja pa izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča, št. II U 339/2022-21z dne 21. 4. 2023 (22. točka).
- Informacija javnega značaja
Ker je IP ugotovil, da je bilo sklicevanje organa na peti odstavek 5. člena ZDIJZ v konkretnem primeru neutemeljeno, je v nadaljevanju ugotavljal, ali organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti ter ali ti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
- organ mora z njo razpolagati ter
- nahajati se mora v materializirani obliki.
Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pomeni, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in posledično zahtevi oz. pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi.
Za potrebe pritožbenega postopka je organ IP, v okviru dopisa št. 090-002/2023 z dne 31. 5. 2023, posredoval dokumente, ki ustrezajo zahtevi prosilca z dne 9. 1. 2023 in s katerimi organ razpolaga:
· 1. zahteva (poročilo o dokončanju obnovitve Trga vstaje, skupaj z morebitnimi prilogami): Organ je posredoval končno poročilo št. 1/2022 iz decembra 2022, skupaj s prilogami (slike trga).
· 2. zahteva (poročilo/zapisnik tehničnega pregleda): Organ je pojasnil, da s poročilom/zapisnikom tehničnega pregleda ne razpolaga, ker za to vrsto investicije ni bilo zahtevano. Prilaga pa uporabno dovoljenje št. 351-272/2022-6242-17 z dne 23. 3. 2023.
· 3. zahteva (zadnji računi in odredbe za plačilo izvajalca): Organ je posredoval vse račune, ki so bili posredovani Ministrstvu za kulturo v zvezi z investicijo »Ureditev trga v Rušah«, vključno z zadnjim računom št. 2236100031 z dne 12. 10. 2022.
· 4. zahteva (dokumenti, iz katerih bo razvidno, kdaj in koliko sredstev je nakazalo Ministrstvo za kulturo, po pogodbi o sofinanciranju): Zahtevi prosilca ustreza podatek o nakazilu Ministrstva za kulturo, ki se nahaja na spletni strani https://erar.si/transakcija/placnik/33405/prejemnik/5883571000#transakcije.
· 5. zahteva (poročilo o izvajanju proračuna v obdobju januar – november/december 2022): Zaključni račun organa za leto 2022 je javno objavljen, in sicer na spletni strani:
- https://www.ruse.si/objava/758698 (pod Gradivo - T12) in
V okviru pritožbenega postopka je organ IP dne 5. 6. 2023 obvestil, da je prosilcu, po elektronski pošti, naknadno posredoval vse dokumente, ki jih je IP posredoval v okviru dopisa št. 090-002/2023 z dne 31. 5. 2023. Navedeno je organ izkazal z elektronskim sporočilom, posredovanim prosilcu dne 1. 6. 2023.
1., 2., 4. in 5. zahteva prosilca
Pri pregledu dokumentacije, ki jo je IP posredoval organ in s primerjavo teh dokumentov z dokumenti, ki jih je tekom pritožbenega postopka organ posredoval prosilcu, je IP ugotovil, da je organ prosilcu tekom pritožbenega postopka posredoval vse dokumente, s katerim razpolaga in ustrezajo zahtevi prosilca.
Prosilec tako nima več pravovarstvenega interesa za pridobitev zahtevanih dokumentov, saj je bilo njegovi zahtev za dostop ugodeno in mu je organ zahtevane dokumente, s katerimi nedvomno razpolaga, tudi posredoval.
Glede na to, da je organ v določenem delu zahteve prosilca napotil na spletne strani, kjer so zahtevani dokumenti/podatki objavljeni oz. prosto dostopni, IP dodatno še pojasnjuje, da je takšno ravnanje organa v skladu z določbami ZDIJZ. Peti odstavek 6. člena ZDIJZ namreč določa, da lahko organ prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja. Da se v takšnem primeru obveznost organa nanaša le na posredovanje napotila, ne pa tudi dokumentov, je potrdilo že Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1429/2011-20 z dne 6. 6. 2012 (7. točka).
3. zahteva prosilca
Glede zahteve, ki se nanaša na poročilo/zapisnik tehničnega pregleda, je organ v pritožbenem postopku pojasnil, da za to vrsto investicije ni bil zahtevan tehnični pregled, zato organ z zahtevanim dokumentom ne razpolaga. Je pa organ v tem delu zahteve prosilcu posredoval uporabno dovoljenje št. 351-272/2022-6242-17 z dne 23. 3. 2023.
IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z zahtevnim dokumentom (poročilom/zapisnikom tehničnega pregleda), kot s tistimi, do katerih je prosilcu, tekom pritožbenega postopka, že omogočil dostop. Pritožbeni postopek tudi ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP tudi ne vidi razloga, zakaj ne bi verjel organu, da z zahtevanim poročilom/zapisnikom tehničnega pregleda ne razpolaga, saj ugotavlja, da je organ pripravljen sodelovati s prosilcem pri reševanju njegove zahteve, saj mu je naknadno (tekom pritožbenega postopka) posredoval vse dokumente, ki ustrezajo njegovi zahtevi in s katerimi razpolaga.
Na podlagi navedenega je IP odločil, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.
IP se strinja s pritožbeno navedbo prosilca, da je v izpodbijani odločbi napačno naveden datum njene izdaje,
na kar je opozoril tudi organ v dopisu št. 090-0002/2023 z dne 3. 5. 2023 (pravilni datum je 6. 2. 2023 in ne 27. 12. 2022). IP v tem delu ugotavlja, da, ne glede na, s strani organa storjeno tipkarsko napako v izpodbijani odločbi, v nobenem delu ni bilo poseženo v pravice prosilca oz. njegove pravice v nobenem delu niso bile kršene.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Tanja Švab, dipl.upr.ved.,
raziskovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke